SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
30 giugno 2022 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Procedimento pregiudiziale d’urgenza – Politica di asilo e di immigrazione – Direttiva 2011/95/UE – Articolo 4 – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – Direttiva 2013/32/UE – Articoli 6 e 7 – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale – Articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 8 – Trattenimento del richiedente – Motivo del trattenimento – Protezione della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico – Trattenimento del richiedente asilo a motivo del suo ingresso irregolare nel territorio dell’Unione»
Nella causa C‑72/22 PPU,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania), con decisione del 2 febbraio 2022, pervenuta in cancelleria il 4 febbraio 2022, nel procedimento
M.A.
con l’intervento di:
Valstybės sienos apsaugos tarnyba,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Arabadjiev (relatore), presidente di sezione, L. Bay Larsen, vicepresidente della Corte, facente funzione di giudice della prima Sezione, I. Ziemele, P.G. Xuereb e A. Kumin, giudici,
avvocato generale: N. Emiliou
cancelliere: M. Siekierzyńska, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 aprile 2022,
considerate le osservazioni presentate:
– per M.A., da I. Botyrienė, advokatė;
– per il governo lituano, da K. Dieninis e V. Vasiliauskienė, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da A. Azema, S.L. Kalėda e A. Steiblytė, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 giugno 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9), dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60), nonché dell’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento tra M.A., cittadino di un paese terzo, e il Valstybės sienos apsaugos tarnyba (Servizio nazionale per la protezione delle frontiere presso il Ministero dell’interno della Repubblica di Lituania) (in prosieguo: il «VSAT») in merito all’istanza di quest’ultimo diretta al trattenimento di M.A.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2011/95
3 L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/95 così dispone:
«Gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di protezione internazionale. Lo Stato membro è tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda.
Direttiva 2013/32
4 Ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2013/32:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
c) “richiedente”: il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva».
5 L’articolo 6 della direttiva 2013/32 prevede quanto segue:
«1. Quando chiunque presenti una domanda di protezione internazionale a un’autorità competente a norma del diritto nazionale a registrare tali domande, la registrazione è effettuata entro tre giorni lavorativi dopo la presentazione della domanda.
Se la domanda di protezione internazionale è presentata ad altre autorità preposte a ricevere tali domande ma non competenti per la registrazione a norma del diritto nazionale, gli Stati membri provvedono affinché la registrazione sia effettuata entro sei giorni lavorativi dopo la presentazione della domanda.
Gli Stati membri garantiscono che tali altre autorità preposte a ricevere le domande di protezione internazionale quali la polizia, le guardie di frontiera, le autorità competenti per l’immigrazione e il personale dei centri di trattenimento abbiano le pertinenti informazioni e che il loro personale riceva il livello necessario di formazione adeguato ai loro compiti e alle loro responsabilità e le istruzioni per informare i richiedenti dove e in che modo possono essere inoltrate le domande di protezione internazionale.
2. Gli Stati membri provvedono affinché chiunque abbia presentato una domanda di protezione internazionale abbia un’effettiva possibilità di inoltrarla quanto prima. Qualora il richiedente non presenti la propria domanda, gli Stati membri possono applicare di conseguenza l’articolo 28.
3. Fatto salvo il paragrafo 2, gli Stati membri possono esigere che le domande di protezione internazionale siano introdotte personalmente e/o in un luogo designato.
4. In deroga al paragrafo 3, una domanda di protezione internazionale si considera presentata quando un formulario sottoposto dal richiedente o, qualora sia previsto nel diritto nazionale, una relazione ufficiale è pervenuta alle autorità competenti dello Stato membro interessato.
5. Qualora le domande simultanee di protezione internazionale da parte di un numero elevato di cittadini di paesi terzi o apolidi rendano molto difficile all’atto pratico rispettare il termine di cui al paragrafo 1, gli Stati membri possono stabilire che tale termine sia portato a dieci giorni lavorativi».
6 L’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché ciascun adulto con capacità di agire abbia il diritto di presentare una domanda di protezione internazionale per proprio conto».
7 L’articolo 43 di detta direttiva così recita:
«1. Gli Stati membri possono prevedere procedure, conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro:
a) sull’ammissibilità di una domanda, ai sensi dell’articolo 33, ivi presentata; e/o
b) sul merito di una domanda nell’ambito di una procedura a norma dell’articolo 31, paragrafo 8.
2. Gli Stati membri provvedono affinché la decisione nell’ambito delle procedure di cui al paragrafo 1 sia presa entro un termine ragionevole. Se la decisione non è stata presa entro un termine di quattro settimane, il richiedente è ammesso nel territorio dello Stato membro, affinché la sua domanda sia esaminata conformemente alle altre disposizioni della presente direttiva.
3. Nel caso in cui gli arrivi in cui è coinvolto un gran numero di cittadini di paesi terzi o di apolidi che presentano domande di protezione internazionale alla frontiera o in una zona di transito, rendano all’atto pratico impossibile applicare ivi le disposizioni di cui al paragrafo 1, dette procedure si possono applicare anche nei luoghi e per il periodo in cui i cittadini di paesi terzi o gli apolidi in questione sono normalmente accolti nelle immediate vicinanze della frontiera o della zona di transito».
Direttiva 2013/33
8 Ai sensi dei considerando 15 e 20 della direttiva 2013/33:
«(15) Il trattenimento dei richiedenti dovrebbe essere regolato in conformità al principio fondamentale per cui nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale, in particolare in conformità agli obblighi giuridici internazionali degli Stati membri, e all’articolo 31 della convenzione di Ginevra. I richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella presente direttiva e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento. Il richiedente in stato di trattenimento dovrebbe godere effettivamente delle necessarie garanzie procedurali, quali il diritto a un ricorso giudiziario dinanzi a un’autorità giurisdizionale nazionale.
(...)
(20) Al fine di meglio garantire l’integrità fisica e psicologica dei richiedenti, è opportuno che il ricorso al trattenimento sia l’ultima risorsa e possa essere applicato solo dopo che tutte le misure non detentive alternative al trattenimento sono state debitamente prese in considerazione. Ogni eventuale misura alternativa al trattenimento deve rispettare i diritti umani fondamentali dei richiedenti».
9 L’articolo 2, lettera h), di tale direttiva prevede quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
h) “trattenimento”: il confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione».
10 L’articolo 8 di detta direttiva, ai suoi paragrafi 2 e 3, così dispone:
«2. Ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere il richiedente, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive.
3. Un richiedente può essere trattenuto soltanto:
(...)
e) quando lo impongono motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico;
(...)».
11 Ai sensi dell’articolo 9 della medesima direttiva:
«1. Un richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3.
Gli adempimenti amministrativi inerenti ai motivi di trattenimento di cui all’articolo 8, paragrafo 3, sono espletati con la debita diligenza. I ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento del trattenimento.
2. Il trattenimento dei richiedenti è disposto per iscritto dall’autorità giurisdizionale o amministrativa. Il provvedimento di trattenimento precisa le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa.
3. Se il trattenimento è disposto dall’autorità amministrativa, gli Stati membri assicurano una rapida verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento. Se effettuata d’ufficio, tale verifica è disposta il più rapidamente possibile a partire dall’inizio del trattenimento stesso. Se effettuata su domanda del richiedente, è disposta il più rapidamente possibile dopo l’avvio del relativo procedimento. A tal fine, gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria d’ufficio e/o su domanda del richiedente.
Se in seguito a una verifica in sede giudiziaria il trattenimento è ritenuto illegittimo, il richiedente interessato è rilasciato immediatamente.
4. I richiedenti trattenuti sono informati immediatamente per iscritto, in una lingua che essi comprendono o che ragionevolmente si suppone a loro comprensibile, delle ragioni del trattenimento e delle procedure previste dal diritto nazionale per contestare il provvedimento di trattenimento, nonché della possibilità di accesso gratuito all’assistenza e/o alla rappresentanza legali.
5. Il provvedimento di trattenimento è riesaminato da un’autorità giurisdizionale a intervalli ragionevoli, d’ufficio e/o su richiesta del richiedente in questione, in particolare nel caso di periodi di trattenimento prolungati, qualora si verifichino circostanze o emergano nuove informazioni che possano mettere in discussione la legittimità del trattenimento.
6. Nei casi di verifica in sede giudiziaria del provvedimento di trattenimento di cui al paragrafo 3, gli Stati membri provvedono affinché i richiedenti abbiano accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali. Ciò comprende, come minimo, la preparazione dei documenti procedurali necessari e la partecipazione all’udienza dinanzi alle autorità giurisdizionali a nome del richiedente.
L’assistenza e la rappresentanza legali gratuite sono prestate da persone adeguatamente qualificate, autorizzate o riconosciute ai sensi del diritto nazionale, i cui interessi non contrastano o non possono potenzialmente contrastare con quelli del richiedente.
7. Gli Stati membri possono anche disporre che l’assistenza e la rappresentanza legali gratuite siano concesse:
a) soltanto a chi non disponga delle risorse necessarie; e/o
b) soltanto mediante i servizi forniti da avvocati o altri consulenti legali che sono specificamente designati dal diritto nazionale ad assistere e rappresentare i richiedenti.
8. Gli Stati membri possono altresì:
a) imporre limiti monetari e/o temporali alla prestazione di assistenza e rappresentanza legali gratuite, purché essi non restringano arbitrariamente l’assistenza e la rappresentanza legali;
b) prevedere, per quanto riguarda gli onorari e le altre spese, che il trattamento concesso ai richiedenti non sia più favorevole di quello di norma concesso ai propri cittadini per questioni che rientrano nell’assistenza legale.
9. Gli Stati membri possono esigere un rimborso integrale o parziale delle spese sostenute, allorché vi sia stato un considerevole miglioramento delle condizioni finanziarie del richiedente o se la decisione di accordare tali prestazioni è stata adottata in base a informazioni false fornite dal richiedente.
10. Le modalità di accesso all’assistenza e alla rappresentanza legali sono stabilite dal diritto nazionale».
Diritto lituano
12 L’articolo 2, paragrafo 20, del Lietuvos Respublikos įstatymas «Dėl užsieniečių teisinės padėties» (legge della Repubblica di Lituania sullo status giuridico degli stranieri), nella versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale (in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), prevede che è considerato richiedente asilo lo straniero che abbia presentato una domanda di asilo secondo le modalità previste dalla medesima legge e nei confronti del quale non sia ancora stata adottata una decisione definitiva.
13 Il capo X2 della legge sugli stranieri concerne l’applicazione di tale legge in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza dovuta a un afflusso massiccio di stranieri. All’interno di tale capo, l’articolo 14012 così dispone:
«1. La domanda di asilo di uno straniero può essere presentata:
1) ai valichi di frontiera o nelle zone di transito, presso il [VSAT];
2) nel territorio della Repubblica di Lituania in caso di ingresso legale [in] Lituania, presso il [dipartimento per la migrazione];
3) in uno Stato estero, tramite le missioni diplomatiche o consolari della Repubblica di Lituania designate dal Ministro degli Affari esteri.
2. La domanda di asilo presentata da uno straniero in modo non conforme alle modalità di cui al paragrafo 1 del presente articolo non sarà accettata, e dovranno essere forniti al richiedente chiarimenti sulle modalità di presentazione della domanda di asilo. Il [VSAT], in considerazione della vulnerabilità dello straniero o di altre circostanze individuali, può accettare una domanda di asilo presentata da uno straniero che ha attraversato illegalmente la frontiera della Repubblica di Lituania.
(...)».
14 L’articolo 14017 della legge sugli stranieri, che disciplina i motivi di trattenimento di un richiedente asilo in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza e in caso di proclamazione di una situazione di emergenza dovuta a un afflusso massiccio di stranieri, prevede, al punto 2, che un richiedente asilo può essere trattenuto qualora abbia fatto ingresso nel territorio della Repubblica di Lituania attraversando illegalmente la frontiera nazionale di tale Stato membro.
15 La procedura di riconoscimento e revoca dell’asilo in Lituania, approvata con decreto n. 1V-131 del Ministro dell’Interno della Repubblica di Lituania del 24 febbraio 2016 (nella versione risultante dal decreto n. 1V-626 del Ministro dell’Interno della Repubblica di Lituania del 27 luglio 2021; in prosieguo: la «descrizione della procedura»), al punto 23, prevede che, se la domanda di asilo è stata presentata a un’autorità non indicata all’articolo 67, paragrafo 1, della legge sugli stranieri o in violazione delle prescrizioni stabilite dal paragrafo 2 del medesimo articolo o dal punto 22 della descrizione della procedura, essa deve essere restituita allo straniero entro due giorni lavorativi dal momento in cui è stato accertato che la domanda ricevuta dall’autorità è una domanda di asilo, informando il richiedente in merito alle modalità di presentazione di una domanda d’asilo. Tale informazione è presentata allo straniero per iscritto in una lingua che ragionevolmente si suppone gli sia comprensibile. Una copia della risposta fornita allo straniero è trasmessa all’autorità indicata all’articolo 67, paragrafo 1, della legge sugli stranieri in base al luogo di residenza dello straniero, se tale luogo di residenza è noto.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
16 Con il decreto n. 517, intitolato «Dichiarazione di una situazione di emergenza a livello nazionale e nomina del capo delle operazioni connesse alla situazione di emergenza a livello nazionale», del 2 luglio 2021 (TAR, 2021, n. 2021-15235; in prosieguo: il «decreto n. 517/21»), il governo della Repubblica di Lituania ha dichiarato una situazione di emergenza su tutto il suo territorio. Il 10 novembre 2021 è stato proclamato lo stato d’emergenza su una parte di tale territorio, con la motivazione che tale Stato membro riteneva di far fronte a un afflusso massiccio di migranti provenienti, in particolare, dalla Bielorussia.
17 Il 17 novembre 2021 M.A., cittadino di un paese terzo, veniva arrestato in Polonia, con un gruppo di persone provenienti dalla Lituania, per il motivo che non possedeva né i documenti di viaggio né il visto necessario per soggiornare in quest’ultimo Stato membro e nell’Unione. Il 19 novembre 2021 M.A. veniva consegnato agli agenti del VSAT, nel territorio lituano. Lo stesso giorno, tale autorità tratteneva M.A. per un periodo massimo di 48 ore e chiedeva all’Alytaus apylinkès teismas (Tribunale distrettuale di Alytus, Lituania) di disporre il suo trattenimento per una durata massima di sei mesi.
18 Dinanzi a tale giudice, il VSAT indicava che le banche dati lituane non contenevano informazioni relative all’interessato e che quest’ultimo si trovava in situazione di soggiorno illegale in Lituania. Alla luce di tutte le circostanze pertinenti, il VSAT ha ritenuto che M.A. sarebbe potuto fuggire per sottrarsi a un trattenimento o a un’eventuale espulsione da tale Stato membro. Pertanto, il VSAT ha chiesto che M.A. fosse trattenuto al fine di stabilire la sua situazione giuridica, per un periodo non superiore a sei mesi.
19 All’udienza dinanzi all’Alytaus apylinkès teismas (Tribunale distrettuale di Alytus) M.A. ha presentato una domanda di protezione internazionale. Con decisione del 20 novembre 2021 tale giudice ha disposto nei confronti di M.A. una misura di trattenimento fino all’adozione di una decisione sul suo status giuridico in Lituania, al più tardi, fino al 18 febbraio 2022, con la motivazione che sussisteva un rischio di fuga e che non era possibile determinare i motivi sui quali si basava la sua domanda di asilo senza una siffatta misura.
20 M.A. ha interposto appello avverso tale decisione adendo il giudice del rinvio, il Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania). All’udienza dinanzi a tale organo giurisdizionale, M.A. ha reiterato la propria domanda di asilo e ha sostenuto di aver già presentato una domanda di asilo il 20 novembre 2021 a un funzionario del VSAT non identificato. Tuttavia, tale autorità afferma di non disporre di dati relativi a tale domanda.
21 Il 24 gennaio 2022 M.A. ha presentato per iscritto al VSAT una domanda di asilo. Tale domanda è stata respinta in quanto irricevibile dal dipartimento per la migrazione, in particolare sulla base dell’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri.
22 Dinanzi al giudice del rinvio, M.A. ha sostenuto di non disporre di informazioni sull’esito della sua domanda di asilo e di non essere stato informato delle modalità di presentazione di quest’ultima. Il 1º febbraio 2022, in occasione di un’udienza successiva dinanzi a tale giudice, il rappresentante di M.A. e quello del VSAT hanno chiesto a detto giudice di ingiungere al dipartimento per la migrazione di esaminare la domanda di protezione internazionale dell’interessato.
23 Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che, in una situazione di emergenza causata dall’afflusso massiccio di migranti, come quella dichiarata dal decreto n. 517/21, una domanda di asilo deve, a pena di inammissibilità, rispettare le condizioni previste all’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri. Inoltre, in forza dell’articolo 14017 della legge sugli stranieri, in una siffatta situazione di emergenza, uno straniero entrato irregolarmente nel territorio lituano può essere trattenuto.
24 L’applicazione congiunta di tali disposizioni della legge sugli stranieri avrebbe come conseguenza che M.A., a causa del suo ingresso irregolare nel territorio lituano nonché del suo trattenimento, si troverebbe nell’impossibilità di presentare una domanda di protezione internazionale e, di conseguenza, non potrebbe essere qualificato come richiedente asilo.
25 Orbene, a causa della situazione di emergenza dichiarata dal decreto n. 517/21, solo i richiedenti asilo possono essere soggetti a una misura meno restrittiva del trattenimento.
26 Il giudice del rinvio ritiene pertanto che un cittadino di un paese terzo che è entrato ed è rimasto illegalmente in Lituania non abbia la possibilità che gli venga applicata una misura meno restrittiva del trattenimento.
27 Vero è che, in forza dell’articolo 14012, paragrafo 2, della legge sugli stranieri, il VSAT dispone di un margine di discrezionalità per riconoscere lo status di richiedente asilo ai cittadini di paesi terzi che abbiano attraversato illegalmente le frontiere lituane, tenuto conto della loro vulnerabilità o di altre circostanze individuali. Tuttavia, poiché le condizioni per l’esercizio di tale potere discrezionale non sono disciplinate in modo preciso, il giudice del rinvio ritiene di non essere in grado di statuire sulla regolarità delle misure adottate, nel caso di specie, dal VSAT.
28 In tali circostanze, detto giudice intende accertare se le direttive 2011/95 e 2013/32 ostino a disposizioni nazionali secondo le quali, in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, uno straniero entrato e rimasto illegalmente nel territorio di uno Stato membro sia effettivamente privato della possibilità di presentare una domanda di protezione internazionale.
29 In secondo luogo, il giudice del rinvio dubita della conformità al diritto dell’Unione delle disposizioni che consentono alle autorità lituane, in presenza di una situazione di emergenza proclamata in considerazione dell’afflusso massiccio di migranti, di trattenere una persona nella situazione di M.A. per il solo fatto del suo ingresso irregolare nel territorio lituano. Tale giudice si interroga sulla compatibilità di tali disposizioni con il considerando 15 e con l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33, secondo i quali i richiedenti protezione internazionale possono essere trattenuti solo in circostanze eccezionali ben definite e in base al principio di proporzionalità.
30 Inoltre, a causa di dubbi sulla legalità del trattenimento iniziale di M.A., il giudice del rinvio, con la sua decisione di rinvio, ha ingiunto al VSAT, in via provvisoria, di collocare M.A. in un centro di accoglienza o in un altro luogo idoneo, con limitazione della sua libertà di circolazione al perimetro di tale luogo, fino al 18 febbraio 2022. Inoltre, il giudice del rinvio ha ingiunto al dipartimento per la migrazione di non espellere o rinviare M.A. in un paese terzo fino all’adozione di una decisione definitiva nel procedimento principale.
31 In tali circostanze, il Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Corte amministrativa suprema di Lituania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva [2013/32], in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva [2011/95], debba essere interpretato nel senso che esso osta a norme di diritto nazionale, come quelle applicabili nel caso di specie, che, in caso di dichiarazione dello stato di guerra, dello stato di emergenza o anche di una dichiarazione di emergenza dovuta a un afflusso massiccio di stranieri, non consentono in linea di principio allo straniero entrato e rimasto illegalmente nel territorio di uno Stato membro di presentare una domanda di protezione internazionale.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione: se l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva [2013/33], debba essere interpretato nel senso che esso osta a norme di diritto nazionale ai sensi delle quali, in caso di dichiarazione dello stato di guerra, dello stato di emergenza o anche di una dichiarazione di emergenza dovuta a un afflusso massiccio di stranieri, un richiedente asilo può essere trattenuto per il solo fatto di essere entrato nel territorio della Repubblica di Lituania attraversandone illegalmente la frontiera di Stato».
Sul procedimento d’urgenza
32 Il giudice del rinvio ha chiesto di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto dall’articolo 107, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte.
33 A sostegno di tale domanda, esso ha indicato che M.A. è stato trattenuto dal 17 novembre 2021 fino all’adozione della decisione di rinvio, il 2 febbraio 2022. In forza di detta decisione, M.A. è stato collocato in un centro di accoglienza del VSAT alle condizioni indicate al punto 30 della presente sentenza. Il giudice del rinvio ha aggiunto che la normativa applicabile consente al VSAT, alla scadenza del termine di tale misura provvisoria, fissato al 18 febbraio 2022, di adire nuovamente il giudice di primo grado con una domanda diretta a trattenere l’interessato o a sottoporlo a un’altra misura.
34 Il 21 febbraio 2022 la Prima Sezione della Corte ha chiesto al giudice del rinvio, da un lato, informazioni relative alla situazione di M.A. dopo la scadenza del termine della misura disposta da tale giudice e, dall’altro, indicazioni vertenti, in particolare, sulle limitazioni alla libertà personale che tale misura comporta.
35 Dalla risposta del giudice del rinvio emerge che, l’11 febbraio 2022, il Marijampoles apylinkes teismas (Tribunale distrettuale di Marijampoles, Lituania) ha adottato nei confronti di M.A. una misura analoga a quella disposta dal giudice del rinvio e menzionata al punto 30 della presente sentenza. Tale misura è stata disposta fino alla determinazione dello status giuridico di M.A., in una data non successiva all’11 maggio 2022.
36 Occorre rilevare, in primo luogo, che il presente rinvio pregiudiziale verte sull’interpretazione delle direttive 2011/95, 2013/32 e 2013/33, le quali rientrano nel titolo V della terza parte del Trattato FUE, relativo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Di conseguenza, tale rinvio è idoneo a essere trattato con procedimento pregiudiziale d’urgenza.
37 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la condizione relativa all’urgenza, occorre sottolineare che tale condizione è segnatamente soddisfatta qualora la persona interessata nel procedimento principale sia attualmente privata della libertà e il suo mantenimento in custodia dipenda dalla soluzione della controversia principale. A tal riguardo, la situazione della persona interessata deve essere valutata quale essa si presenta alla data dell’esame della domanda diretta ad ottenere che il rinvio pregiudiziale sia trattato con procedimento d’urgenza (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 99, nonché giurisprudenza ivi citata).
38 Secondo una giurisprudenza costante, il collocamento di un cittadino di un paese terzo in un centro di trattenimento, sia esso effettuato nel corso della sua domanda di protezione internazionale o ai fini del suo allontanamento, costituisce una misura privativa della libertà (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 100, nonché giurisprudenza ivi citata).
39 Inoltre, per quanto riguarda la nozione di «trattenimento», ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, la Corte ha già dichiarato che dal testo stesso e dalla genesi di tale disposizione nonché dal contesto in cui essa si inserisce emerge che il trattenimento di un richiedente protezione internazionale costituisce una misura coercitiva che priva tale richiedente della sua libertà di circolazione e lo isola dal resto della popolazione, imponendogli di soggiornare in modo permanente in un perimetro circoscritto e ristretto (v., in tal senso, sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 223).
40 Nel caso di specie, si deve rilevare, innanzitutto, che, alla data dell’esame della domanda diretta a ottenere che il rinvio pregiudiziale fosse sottoposto al procedimento d’urgenza, M.A. era sottoposto a una misura «diversa» dal trattenimento, ai sensi del diritto lituano, vale a dire l’alloggio in un centro del VSAT con limitazione di circolazione al perimetro di tale luogo di alloggio.
41 A tal riguardo, dalle informazioni trasmesse dal giudice del rinvio emerge che sebbene M.A. potesse effettivamente spostarsi all’interno del centro del VSAT di cui trattasi, egli non poteva uscire dal perimetro di quest’ultimo senza autorizzazione e accompagnamento. Di conseguenza, l’interessato risulta essere isolato dal resto della popolazione e privato della sua libertà di circolazione.
42 In tali circostanze, tale persona deve considerarsi come trattenuta ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.
43 Per quanto riguarda poi il collegamento tra la prosecuzione del trattenimento e la soluzione della controversia di cui al procedimento principale, dalla decisione di rinvio emerge, da un lato, che la prima questione sollevata verte sulla possibilità per il ricorrente di cui al procedimento principale di presentare una domanda di protezione internazionale e di essere così qualificato come richiedente asilo. Orbene, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, tale qualificazione come richiedente asilo è necessaria affinché possa essere applicata una misura che non comporti la restrizione della libertà di circolazione che caratterizza la nozione di trattenimento.
44 Dall’altro lato, la seconda questione pregiudiziale mira, in sostanza, a stabilire se l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33 autorizzi il trattenimento di M.A. per il solo motivo che egli si trova in situazione di soggiorno irregolare nel territorio lituano.
45 Alla luce di tali considerazioni, il 3 marzo 2022, la Prima Sezione della Corte ha deciso, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, di accogliere la domanda del giudice del rinvio di trattare il presente rinvio pregiudiziale con procedimento pregiudiziale d’urgenza.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Sulla persistenza dell’oggetto della prima questione
46 All’udienza, il governo lituano ha indicato che, il 18 marzo 2022, M.A. ha presentato una domanda di protezione internazionale, attualmente all’esame delle autorità competenti. Pertanto, senza sostenere espressamente che tale questione è irricevibile, tale governo rileva che non sarebbe più necessario che la Corte rispondesse alla prima questione pregiudiziale, essendo quest’ultima divenuta priva di oggetto.
47 Il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione loro necessari per risolvere le controversie che essi sono chiamati a dirimere [sentenza del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della sezione disciplinare della Corte suprema), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 69].
48 A tal riguardo, occorre ricordare che la ratio del rinvio pregiudiziale non consiste nell’ottenere pareri consultivi su questioni generiche o ipotetiche, ma risponde all’esigenza di dirimere concretamente una controversia. Di conseguenza, laddove risulti che le questioni poste non sono manifestamente più pertinenti ai fini della soluzione di tale controversia, la Corte deve dichiarare il non luogo a provvedere [sentenza del 19 novembre 2019, A K. e a. (Indipendenza della sezione disciplinare della Corte suprema), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 70].
49 Orbene, anche supponendo che M.A. abbia effettivamente presentato una domanda di protezione internazionale il 18 marzo 2022, che sarebbe attualmente in corso di esame, dalla decisione di rinvio emerge che, con la prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio mira a determinare la legalità delle misure applicate nei confronti di tale persona a partire dal suo primo tentativo di presentare la domanda di protezione internazionale, che risalirebbe al 20 novembre 2021.
50 Ne consegue che la prima questione pregiudiziale mantiene la sua utilità ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale e che si deve quindi rispondere a tale questione.
Nel merito
51 Nell’ambito della procedura di cooperazione prevista all’articolo 267 TFUE e indicata al punto 47 della presente sentenza, benché formalmente il giudice del rinvio abbia limitato la sua questione all’interpretazione di una disposizione specifica del diritto dell’Unione, una siffatta circostanza non osta a che la Corte gli fornisca tutti gli elementi interpretativi di tale diritto che possono essere utili per definire la controversia di cui è investito, a prescindere dal fatto che detto giudice vi abbia fatto riferimento o meno nel formulare le sue questioni. A tal proposito, spetta alla Corte ricavare dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi di detto diritto che richiedono un’interpretazione in considerazione dell’oggetto della controversia di cui al procedimento principale (sentenza del 15 luglio 2021, DocMorris, C‑190/20, EU:C:2021:609, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).
52 Nel caso di specie, occorre rilevare che la prima questione sollevata, vertente in particolare sull’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/95, è giustificata dai dubbi espressi dal giudice del rinvio riguardo alle condizioni in cui può essere presentata in Lituania una domanda di protezione internazionale. Orbene, tale disposizione concerne l’esame da parte dello Stato membro in questione degli elementi significativi di una siffatta domanda e, di conseguenza, non risulta pertinente ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale.
53 Per di più, nei limiti in cui la prima questione pregiudiziale riguarda le suddette condizioni per la presentazione di una domanda di protezione internazionale, occorre altresì interpretare l’articolo 6 della direttiva 2013/32, che prevede le norme relative all’accesso alla procedura di esame di siffatte domande.
54 Inoltre, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, in una situazione di emergenza causata da un afflusso massiccio di stranieri, l’inosservanza delle condizioni per la presentazione di una domanda di protezione internazionale previste all’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri, comporta la mancata accettazione della domanda, la quale, conformemente al punto 23 della descrizione della procedura, è restituita all’interessato senza esame.
55 Ciò implica, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, che i cittadini di paesi terzi che non soddisfano le condizioni di ingresso in Lituania, in sostanza, possono validamente chiedere asilo in tale Stato membro solo dall’estero o presso la sua frontiera. Tali cittadini perderebbero, invece, una siffatta possibilità dopo il loro ingresso illegale nel territorio di detto Stato membro. Infatti, in questi casi, la loro domanda non sarebbe presa in considerazione dalle autorità nazionali.
56 In tali circostanze, al fine di rispondere utilmente alla prima questione, occorre considerare che, con essa, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 6 e l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, i cittadini di paesi terzi che si trovano in una situazione di soggiorno irregolare sono effettivamente privati della possibilità di avere accesso, nel territorio di tale Stato membro, alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale.
57 Dall’articolo 6, paragrafi 1, 3 e 4, della direttiva 2013/32 risulta che l’azione di «presentare» una domanda di protezione internazionale non richiede alcuna formalità amministrativa, mentre dette formalità devono essere rispettate al momento dell’«inoltro» della domanda. Infatti, quest’ultima azione richiede, in linea di principio, che il richiedente protezione internazionale compili un modulo previsto a tal fine dall’articolo 6, paragrafo 4, di detta direttiva [v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 93].
58 Per quanto riguarda, in particolare, detta azione di «presentare» una domanda di protezione internazionale, occorre precisare che l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 prevede che ciascun adulto con capacità di agire ha il diritto di presentare una domanda di protezione internazionale per proprio conto. Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte emerge che il cittadino di un paese terzo o apolide ha il diritto di presentare una domanda di protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro, comprese le sue frontiere o le zone di transito, anche qualora egli si trovi in una situazione di soggiorno irregolare in detto territorio. Tale diritto deve essergli riconosciuto, indipendentemente dalle possibilità di successo di una siffatta domanda [sentenza del 16 novembre 2021, Commissione/Ungheria (Configurazione come reato del sostegno ai richiedenti asilo), C‑821/19, EU:C:2021:930, punto 136].
59 Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 2, di detta direttiva 2013/32 prevede l’obbligo per gli Stati membri di provvedere affinché chiunque abbia presentato una domanda di protezione internazionale abbia un’effettiva possibilità di inoltrarla quanto prima [v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 63].
60 A tal riguardo, si deve sottolineare, da un lato, che la presentazione, la registrazione e l’inoltro di una domanda devono rispettare l’obiettivo della direttiva 2013/32 di garantire un accesso effettivo, ossia un accesso più facile possibile, alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale [v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 63].
61 Dall’altro lato, il diritto di presentare una siffatta domanda condiziona, in primo luogo, il rispetto dei diritti a che tale domanda sia registrata e possa essere inoltrata ed esaminata entro i termini fissati dalla direttiva 2013/32 e, in secondo luogo, in definitiva, l’effettività del diritto di asilo, quale garantito dall’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») [v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punto 102].
62 Pertanto, sebbene la presentazione e l’inoltro di una domanda di protezione internazionale costituiscano fasi successive e distinte [v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 93], sussiste tuttavia un collegamento stretto tra tali azioni, dal momento che esse mirano a garantire, da un lato, l’accesso effettivo alla procedura che consente l’esame di una domanda di protezione internazionale e, dall’altro, l’effettività dell’articolo 18 della Carta.
63 Occorre pertanto constatare che l’applicazione di una normativa nazionale, come l’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri, che prevede che un cittadino di un paese terzo che si trovi in situazione di soggiorno irregolare sia, per ciò solo, privato, dopo il suo ingresso nel territorio lituano, della possibilità di presentare o inoltrare una domanda di protezione internazionale, impedisce, di conseguenza, a detto cittadino di godere effettivamente del diritto sancito dall’articolo 18 della Carta.
64 Siffatte modalità di accesso alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale previste all’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri non possono essere considerate conformi ai requisiti stabiliti dall’articolo 6 e dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32.
65 Vero è che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, gli Stati membri possono esigere che le domande di protezione internazionale siano introdotte personalmente e/o in un luogo designato. Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 75 delle sue conclusioni, gli Stati membri non possono avvalersi di tale facoltà in modo tale da impedire, in pratica, a tali cittadini o ad alcuni di essi di presentare la loro domanda o di presentarla «quanto prima». L’interpretazione contraria disattenderebbe l’obiettivo della direttiva 2013/32 che consiste nel garantire un accesso effettivo, agevole e rapido alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale e pregiudicherebbe gravemente l’effetto utile del diritto di chiedere asilo, che l’articolo 7 di detta direttiva riconosce a ogni cittadino di un paese terzo.
66 Non può essere diversamente quando l’accesso di un cittadino di un paese terzo alla procedura di cui all’articolo 6 della direttiva 2013/32 può comunque essere garantito mediante l’utilizzo di un potere discrezionale, previsto dall’articolo 14012, paragrafo 2, della legge sugli stranieri, che consente all’autorità responsabile di accettare di esaminare una domanda di protezione internazionale a motivo della vulnerabilità del richiedente o di altre circostanze eccezionali.
67 A tal riguardo, è sufficiente constatare che, come emerge dal punto 58 della presente sentenza, secondo il tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 e la giurisprudenza della Corte, «ciascun adulto» e «il cittadino di un paese terzo» ha il diritto di presentare una domanda di protezione internazionale. Pertanto, una disposizione nazionale, come l’articolo 14012, paragrafo 2, della legge sugli stranieri, che prevede un potere discrezionale dell’autorità competente di prendere in considerazione unicamente le domande di taluni interessati in condizione di soggiorno irregolare, a motivo della loro vulnerabilità, non soddisfa le condizioni previste dall’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32.
68 Tuttavia, il governo lituano invoca, a titolo di giustificazione delle limitazioni al diritto di presentare una domanda di protezione internazionale che derivano dall’articolo 14012, paragrafo 1, della legge sugli stranieri, la minaccia all’ordine pubblico o alla sicurezza interna alla quale la Repubblica di Lituania è confrontata a causa dell’afflusso massiccio di migranti alle sue frontiere, in particolare in provenienza dalla Bielorussia.
69 Ciò premesso, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 72 TFUE, le disposizioni del titolo V della terza parte di tale Trattato non pregiudicano l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.
70 A tal riguardo, occorre ricordare che, anche se spetta agli Stati membri stabilire le misure adeguate per garantire l’ordine pubblico nel loro territorio nonché la loro sicurezza interna ed esterna, da ciò non deriva tuttavia che simili misure esulino del tutto dall’applicazione del diritto dell’Unione. Infatti, come dichiarato dalla Corte, il Trattato FUE prevede deroghe espresse da applicare in situazioni che possono compromettere l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza solo in casi ben circoscritti. Non è lecito dedurne una riserva generale, inerente al Trattato FUE, che escluda dall’ambito d’applicazione del diritto dell’Unione qualsiasi provvedimento adottato per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Ammettere l’esistenza di una riserva del genere, prescindendo dai presupposti specifici stabiliti dal Trattato, rischierebbe di compromettere la forza cogente e l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione [v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punto 214].
71 Inoltre, la deroga prevista all’articolo 72 TFUE deve essere interpretata restrittivamente. Ne consegue che tale articolo 72 non può essere interpretato nel senso che conferisce agli Stati membri il potere di derogare alle disposizioni del diritto dell’Unione mediante un mero richiamo a responsabilità che incombono sui medesimi per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna [v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Ungheria (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punto 215].
72 In tali circostanze, e alla luce della giurisprudenza citata ai punti 70 e 71 della presente sentenza, il fatto di invocare in maniera generale violazioni dell’ordine pubblico o della sicurezza interna causate dall’afflusso massiccio di cittadini di paesi terzi non consente di giustificare, ai sensi dell’articolo 72 TFUE, una disposizione, come l’articolo 14012 della legge sugli stranieri, che porta a privare – de facto – il cittadino di un paese terzo il cui soggiorno in uno Stato membro è irregolare del diritto di presentare una domanda di protezione internazionale nel territorio di tale Stato membro.
73 Il governo lituano non ha peraltro precisato quale sarebbe l’effetto di una siffatta misura sul mantenimento dell’ordine pubblico e sulla salvaguardia della sicurezza interna nella situazione di emergenza collegata all’afflusso massiccio di migranti di cui trattasi.
74 Inoltre, come emerge dai paragrafi da 125 a 127 e 130 delle conclusioni dell’avvocato generale, la direttiva 2013/32 consente agli Stati membri, in particolare all’articolo 43, di istituire procedure speciali, applicabili alle loro frontiere, dirette a valutare l’ammissibilità delle domande di protezione internazionale in situazioni in cui il comportamento del richiedente lascia intendere che la sua domanda è manifestamente infondata o abusiva. Tali procedure consentono agli Stati membri di esercitare, alle frontiere esterne dell’Unione, le proprie responsabilità in materia di mantenimento dell’ordine pubblico e di salvaguardia della sicurezza interna, senza che sia necessario ricorrere a una deroga ai sensi dell’articolo 72 TFUE.
75 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 6 e l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 devono essere interpretati nel senso che essi ostano alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, i cittadini di paesi terzi che si trovano in situazione di soggiorno irregolare sono effettivamente privati della possibilità di avere accesso, nel territorio di tale Stato membro, alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale.
Sulla seconda questione
Sulla ricevibilità
76 Il governo lituano ha, essenzialmente, sostenuto in sede di udienza che non è necessario pronunciarsi sulla seconda questione pregiudiziale, dal momento che il giudice del rinvio, il 2 febbraio 2022, ha disposto che M.A. fosse sottoposto a una misura «diversa» dal trattenimento, ai sensi del diritto lituano, e che tale misura sarebbe stata rinnovata, in sostanza, fino all’11 maggio 2022.
77 Orbene, a tal riguardo, è sufficiente ricordare che dal punto 42 della presente sentenza emerge che la misura a cui è soggetto M.A. costituisce un trattenimento, ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.
78 In tali circostanze, occorre constatare che si deve rispondere alla seconda questione, la quale è ricevibile.
Nel merito
79 Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, un richiedente asilo può essere trattenuto per il solo motivo di trovarsi in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio di tale Stato membro.
80 In via preliminare, si deve precisare che, secondo la giurisprudenza della Corte, un cittadino di un paese terzo acquisisce la qualità di richiedente protezione internazionale, ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2013/32, a partire dal momento in cui «presenta» una siffatta domanda [sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 92].
81 Dalla giurisprudenza della Corte emerge che gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33, in combinato disposto con i considerando 15 e 20 della stessa, limitano notevolmente il potere conferito agli Stati membri di procedere a un trattenimento [sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 101].
82 Pertanto, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, di detta direttiva, un richiedente protezione internazionale può essere trattenuto solo qualora, in esito a una valutazione caso per caso, ciò si riveli necessario e non possano essere efficacemente applicate altre misure meno coercitive. Ne consegue che le autorità nazionali possono trattenere un richiedente protezione internazionale solo dopo aver verificato, caso per caso, se un siffatto trattenimento sia proporzionato ai fini da esso perseguiti [sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 102].
83 Per quanto riguarda l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2013/33, da una giurisprudenza costante della Corte discende che tale disposizione enumera esaustivamente i vari motivi tali da giustificare il trattenimento e che ognuno dei suddetti motivi risponde a una necessità specifica ed ha carattere autonomo. Tenuto conto dell’importanza del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta e della gravità dell’ingerenza che una siffatta misura di trattenimento costituisce rispetto al suddetto diritto, le limitazioni all’esercizio dello stesso devono operare entro i limiti dello stretto necessario [v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punti 104 e 105].
84 Orbene, occorre rilevare che la circostanza che un richiedente protezione internazionale si trovi in situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro non figura tra i motivi che possono, in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2013/33, giustificare il trattenimento di un siffatto richiedente. Di conseguenza, un cittadino di un paese terzo non può essere soggetto a una misura di trattenimento per questo solo motivo.
85 Risulta tuttavia necessario determinare, al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, se una siffatta circostanza possa giustificare il trattenimento di un richiedente asilo sulla base di motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico di cui alla lettera e) di detto articolo 8, paragrafo 3, come ritiene, in sostanza, il governo lituano. In particolare, secondo tale governo, nel contesto eccezionale costituito dall’afflusso massiccio di stranieri provenienti dalla Bielorussia, il comportamento di una persona che si trova nella situazione di M.A. costituirebbe una minaccia per l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale della Repubblica di Lituania. In udienza, il governo di tale Stato membro ha altresì menzionato la minaccia che un cittadino straniero che si trova nella situazione di M.A. rappresenta per l’ordine pubblico e per la pubblica sicurezza degli altri Stati membri dell’Unione.
86 A tal riguardo, è d’uopo rammentare che il rigoroso inquadramento cui è soggetto il potere riconosciuto alle autorità nazionali competenti di trattenere un richiedente, sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, è altresì garantito dall’interpretazione di cui costituiscono oggetto, nella giurisprudenza della Corte, le nozioni di «sicurezza nazionale» e di «ordine pubblico» che compaiono in altre direttive e che si applica parimenti rispetto alla direttiva 2013/33 (sentenza del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 64).
87 La Corte ha infatti giudicato che la nozione di «ordine pubblico» presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società (sentenza del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
88 Quanto alla nozione di «sicurezza nazionale», tale nozione comprende la sicurezza interna di uno Stato membro e la sua sicurezza esterna e, pertanto, il pregiudizio al funzionamento delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali nonché la sopravvivenza della popolazione, come il rischio di perturbazioni gravi dei rapporti internazionali o della coesistenza pacifica dei popoli, o ancora il pregiudizio agli interessi militari, possono ledere la pubblica sicurezza (v., in tal senso, sentenza del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
89 Da tali considerazioni discende che la minaccia alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico può giustificare, in considerazione del requisito di necessità, il trattenimento o il proseguimento del trattenimento di un richiedente sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, soltanto quando il suo comportamento individuale costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o della sicurezza interna o esterna dello Stato membro interessato (sentenza del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 67).
90 In tali circostanze, non si può ritenere che l’irregolarità del soggiorno di un richiedente protezione internazionale dimostri, di per sé, l’esistenza di una minaccia sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o riveli un pregiudizio agli interessi menzionati al punto 89 della presente sentenza. In tal senso, non si può ammettere che un siffatto richiedente, per il solo motivo di trovarsi in una situazione di soggiorno irregolare in uno Stato membro, possa costituire una minaccia per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico di tale Stato membro, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera e), della direttiva 2013/33.
91 Tale constatazione non pregiudica la possibilità di ritenere che un richiedente protezione internazionale il cui soggiorno sia irregolare in uno Stato membro costituisca una siffatta minaccia a causa di circostanze specifiche, in aggiunta all’irregolarità di tale soggiorno, che dimostrino la pericolosità di quest’ultimo.
92 Infine, nei limiti in cui gli argomenti del governo lituano sollevati in udienza possono essere intesi nel senso che invocano la possibilità di derogare, a causa della situazione eccezionale di afflusso di migranti, a tutte le disposizioni della direttiva 2013/33, sulla base dell’articolo 72 TFUE, si deve rilevare che tale governo si limita a far valere, a tal riguardo, considerazioni generali che non sono tali, alla luce della giurisprudenza richiamata ai punti 70 e 71 della presente sentenza, da giustificare l’applicazione di tale articolo.
93 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, un richiedente asilo può essere trattenuto per il solo motivo di trovarsi in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio di tale Stato membro.
Sulle spese
94 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) L’articolo 6 e l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale devono essere interpretati nel senso che essi ostano alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, i cittadini di paesi terzi che si trovano in situazione di soggiorno irregolare sono effettivamente privati della possibilità di avere accesso, nel territorio di tale Stato membro, alla procedura di esame di una domanda di protezione internazionale.
2) L’articolo 8, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale deve essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa di uno Stato membro secondo la quale, in caso di dichiarazione dello stato di guerra o dello stato di emergenza o in caso di proclamazione di una situazione di emergenza a causa di un afflusso massiccio di stranieri, un richiedente asilo può essere trattenuto per il solo motivo di trovarsi in una situazione di soggiorno irregolare nel territorio di tale Stato membro.
Firme