SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 3 de febrero de 2011 (*)
«Ayudas de Estado – Mecanismo de defensa temporal a favor de la construcción naval – Modificación proyectada por las autoridades italianas de un régimen de ayudas previamente autorizado por la Comisión – Decisión por la que se declara el régimen de ayudas incompatible con el mercado común»
En el asunto T‑3/09,
República Italiana, representada por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. E. Righini y los Sres. C. Urraca Caviedes y V. Di Bucci, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2010/38/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 2008, relativa a la ayuda estatal 20/08 (ex N 62/08) que Italia tiene previsto ejecutar mediante una modificación del régimen de ayudas N 59/04 relativo al mecanismo de defensa temporal a favor de la construcción naval (DO 2010, L 17, p. 50),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Papasavvas y N. Wahl (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de junio de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
b) “ayuda existente”:
i) […] toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
[…]
v) la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro. Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización;
c) “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[…]»
2 El Reglamento (CE) nº 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 659/1999 (DO L 140, p. 1) prevé, en su artículo 4, apartado 1, lo siguiente:
«A efectos [del artículo 1, letra c),] del Reglamento […] nº 659/1999, se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común. No obstante, un aumento con respecto al presupuesto inicial de un régimen de ayudas de hasta el 20 % no se considerará modificación de ayudas existentes.»
3 Sobre la base del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1177/2002, de 27 de junio de 2002, relativo a un mecanismo defensivo temporal para la construcción naval (DO L 172, p. 1). Dicho Reglamento había autorizado ese mecanismo para ayudar a los astilleros navales comunitarios que habían sufrido un perjuicio grave debido a la competencia desleal de los astilleros navales situados en Corea (considerando 3 del Reglamento). El artículo 2, apartados 2 y 3, de ese Reglamento precisaba que las ayudas directas a favor de determinados contratos de construcción naval podían considerarse compatibles con el mercado común cuando esas ayudas no excedían el 6 % del valor contractual y cuando el segmento del mercado de que se trata había sufrido un perjuicio grave como consecuencia de la competencia desleal coreana.
4 El artículo 3 del Reglamento nº 1177/2002 supedita la concesión de la ayuda a su notificación, de conformidad con el artículo 88 CE, a la Comisión, la cual debe examinar y adoptar una decisión al respecto con arreglo al Reglamento nº 659/1999.
5 El artículo 2, apartado 4, así como los artículos 4 y 5 del Reglamento nº 1177/2002 tienen el siguiente tenor:
«Artículo 2
[…]
4. El presente Reglamento no se aplicará a los buques entregados más de tres años después de la fecha de firma del contrato definitivo. No obstante, la Comisión puede conceder una prórroga respecto de dicho plazo de entrega de tres años cuando así lo justifique la complejidad técnica del proyecto de construcción naval de que se trate o los retrasos originados por perturbaciones inesperadas, considerables o justificables que afecten al programa de trabajo de un astillero, motivadas por circunstancias excepcionales imprevisibles y ajenas a la empresa.
[…]
Artículo 4
El presente Reglamento se aplicará a los contratos definitivos firmados a partir de la entrada en vigor del presente Reglamento y hasta su expiración, con excepción de los contratos definitivos firmados antes de que la Comisión comunique en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas que ha iniciado el procedimiento de solución de diferencias con Corea solicitando celebrar consultas conforme a lo dispuesto en el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio y con excepción de los contratos definitivos firmados un mes o más después de que la Comisión comunique en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas la resolución o suspensión del procedimiento de solución de diferencias basándose en que la Comunidad considere que se ha dado aplicación efectiva al Acta aprobada.
Artículo 5
El presente Reglamento entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y expirará el 31 de marzo de 2004.
[…]»
6 Mediante el Reglamento (CE) nº 502/2004 del Consejo, de 11 de marzo de 2004, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1177/2002 (DO L 81, p. 6), se retrasó la fecha de expiración del Reglamento nº 1177/2002 prevista en el artículo 5 del citado Reglamento a 31 de marzo de 2005.
Antecedentes del litigio
7 El 15 de enero de 2004, la República Italiana notificó un régimen de ayudas por el que pretendía aplicar el Reglamento nº 1177/2002 mediante el artículo 4, apartado 153, de la legge nº 350 su disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004) [Ley nº 350, de disposiciones para la elaboración del presupuesto anual y plurianual del Estado (Ley de presupuestos de 2004)], de 24 de diciembre de 2003 (suplemento ordinario a la GURI nº 299, de 27 de diciembre de 2003; en lo sucesivo, «Ley nº 350/2003»), disposición que precisaba lo siguiente:
«Para permitir la aplicación del [Reglamento nº 1177/20002], se concede una cantidad de 10 millones de euros para el año 2004. El decreto del Ministerio de Infraestructuras y de Transportes establecerá las modalidades de concesión de la ayuda. La eficacia de las disposiciones del presente apartado se supedita, con arreglo al artículo 88 [CE], apartado 3, a la aprobación previa de la [Comisión].»
8 Las modalidades de concesión de la ayuda se establecen por el decreto ministeriale (ministro delle infrastrutture e dei trasporti), Attuazione del regolamento (CE) nº 1177/2002 del 27 giugno 2002 del Consiglio, relativo ad un meccanismo difensivo temporaneo per la costruzione navale (decreto ministerial del Ministerio de Infraestructuras y Transportes por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1177/2002, GURI nº 93, de 21 de abril de 2004; en lo sucesivo, «Decreto Ministerial de 2 de febrero de 2004»).
9 Mediante su Decisión de 19 de mayo de 2004, relativa al régimen de ayudas N 59/2004, por la que se aprueban mecanismos de defensa temporales a favor de la construcción naval, notificada con la referencia C(2004) 1807 (en lo sucesivo, «Decisión de aprobación de 2004»), la Comisión aprobó el régimen notificado al considerar que era conforme con las disposiciones del Reglamento nº 1177/2002 y compatible con el mercado común (en lo sucesivo, «régimen de 2004»).
10 Al estimar que la dotación inicial de 10 millones de euros era insuficiente para cubrir la totalidad de las solicitudes de ayudas presentadas antes de la expiración del Reglamento nº 1177/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 502/2004, la República Italiana notificó el 1 de febrero de 2008 a la Comisión su intención de asignar, en virtud del artículo 2, apartado 206, de la legge nº 244 su disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008) [ley nº 244 de disposiciones para la elaboración del presupuesto anual y plurianual del Estado (Ley de presupuestos de 2008], de 24 de diciembre de 2007 (suplemento ordinario a la GURI nº 300, de 28 de diciembre de 2007), 10 millones de euros adicionales al presupuesto destinado al régimen de 2004 (en lo sucesivo, «medida notificada»).
11 Mediante escrito de 30 de abril de 2008, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, contra ella, en relación con la medida notificada. Además, la decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2008, C 140, p. 20). En dicha Decisión la Comisión instaba a los terceros interesados a que presentaran sus observaciones en el plazo de un mes a contar desde la fecha de publicación.
12 El 21 de octubre de 2008, la Comisión adoptó la Decisión 2010/38/CE relativa a la ayuda estatal 20/08 (ex N 62/08) que Italia tiene previsto ejecutar mediante una modificación del régimen de ayudas N 59/04 relativo al mecanismo de defensa temporal a favor de la construcción naval (DO 2010, L 17, p. 50) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuyo artículo 1 dispone:
«La ayuda de Estado que Italia tiene previsto ejecutar mediante una modificación del régimen de ayudas N 59/04 relativo al mecanismo de defensa temporal a favor de la construcción naval, que implica un incremento del presupuesto del régimen [de 2004] de 10 millones [de euros], es incompatible con el mercado común.
Por consiguiente, dicha ayuda no podrá ejecutarse.»
13 En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la medida notificada constituía una ayuda nueva en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999 y del artículo 4 del Reglamento nº 794/2004, y que la ayuda no era compatible con el mercado común, dado que el Reglamento nº 1177/2002 ya no estaba en vigor y, por lo tanto, no podía servir de base legal para la apreciación de la medida notificada. La Comisión precisó asimismo que no podía considerarse que la citada ayuda fuera compatible con el mercado común sobre la base del Marco aplicable a las ayudas estatales a la construcción naval (DO 2003, C 317, p. 11) y que tampoco parecía compatible con el mercado común tomando como fundamento cualquier otra disposición aplicable en materia de ayudas de Estado.
14 Además, la Comisión señaló que, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento nº 1177/2002, la República de Corea había sometido al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) la cuestión de la legalidad del citado Reglamento en vista de las normas de la OMC. El 22 de abril de 2005, un grupo de expertos creado por el OSD publicó un informe en el que se concluía que el Reglamento nº 1177/2002 y diversos regímenes nacionales que aplican ese Reglamento existentes cuando la República de Corea sometió la diferencia a la OMC violaban algunas normas de ésta. El 20 de junio de 2005, el OSD adoptó el informe del grupo de expertos que recomendaba a la Comunidad que ajustara el Reglamento nº 1177/2002 y los regímenes nacionales que lo aplicaban a las obligaciones que le incumbían de conformidad con los acuerdos celebrados en el marco de la OMC.
Procedimiento y pretensiones de las partes
15 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 2 de enero de 2009, la República Italiana interpuso el presente recurso.
16 La República Italiana solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada.
17 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Italiana.
18 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, instó a las partes a pronunciarse sobre la oportunidad de acumular el presente asunto al asunto T‑584/08, en el que la sociedad Cantieri navale De Poli SpA había presentado un recurso con el mismo objeto. Una vez recibidas las observaciones de las partes, que no presentaron ninguna objeción, se acumularon ambos asuntos mediante auto del Presidente de la Sala Octava de 2 de junio de 2010, a efectos de la fase oral del procedimiento, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
19 En la vista de 16 de junio de 2010 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
Fundamentos de Derecho
20 En apoyo de su recurso, la República Italiana invoca siete motivos, basados, respectivamente, en la calificación errónea de la medida notificada de ayuda nueva, en la infracción del Reglamento nº 1177/2002, en la infracción de los artículos 87 CE y 88 CE, en la violación de los principios de confianza legítima y de igualdad de trato, en la violación del principio de contradicción, en la consideración de las normas de la OMC al apreciar la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común y en el hecho de que la Decisión impugnada se apoya en la comunicación de la Comisión a la OMC de 20 de julio de 2005 (en lo sucesivo, «comunicación a la OMC»).
Sobre el primer motivo, basado en la calificación errónea de la medida notificada de ayuda nueva
Alegaciones de las partes
21 La República Italiana recuerda que el Reglamento nº 1177/2002 no preveía ningún límite nominal en cuanto al importe total de las ayudas que cada Estado miembro podía conceder con arreglo al Reglamento nº 1177/2002. Asimismo, el régimen de 2004, tal como fue notificado a la Comisión y aprobado por ésta, no precisó ni limitó el presupuesto global que debía destinarse a las ayudas a los constructores navales. La única limitación financiera contenida en el régimen de 2004 era la precisada en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1177/2002, a saber, el «límite máximo del 6 % del valor contractual» antes de la concesión de la ayuda.
22 Dicho de otro modo, la vinculación de la República Italiana, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 153, de la Ley nº 350/2003 y el Decreto Ministerial de 2 de febrero de 2004, se limitó en cuanto a la suma agregada de las eventuales ayudas. En efecto, la propia esencia de la estructura del régimen de 2004 implicaba que el importe global de las ayudas no podía determinarse a priori, ya que dependía del número y del valor de los contratos que sufrieran los efectos nefastos de la competencia desleal coreana durante el período contemplado por el Reglamento nº 1177/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 502/2004.
23 La cantidad inicial de 10 millones de euros, prevista en el artículo 4, apartado 153, de la Ley nº 350/2003, era sólo una mera dotación presupuestaria de carácter puramente indicativo para el año 2004, que no tenía incidencia alguna en el alcance de la vinculación y la obligación legal de la República Italiana frente a los constructores navales italianos expuestos a la competencia desleal coreana. Además, la apreciación de la compatibilidad del régimen de 2004 con el mercado debería haberse basado únicamente en las disposiciones del Decreto Ministerial de 2 de febrero de 2004, que no contenía, al igual que en el caso del Reglamento nº 1177/2002, ninguna limitación financiera. En efecto, al adoptar la Decisión de aprobación de 2004, la Comisión no dio ninguna importancia a la dotación financiera de 10 millones de euros.
24 Por consiguiente, la cantidad final y global del gasto público no formaba parte de la estructura del régimen de ayudas notificado a la Comisión por la República Italiana en 2004. Al contrario, ésta se reservó la posibilidad de aumentar la dotación en los años siguientes.
25 En apoyo de su tesis según la cual el alcance del régimen de 2004 disfrutaba de independencia en relación con la cobertura financiera de éste, la República Italiana alega que el presupuesto concedido a dicho régimen ya había sido aumentado en un millón de euros en 2005 sin que la Comisión presentara ninguna objeción.
26 Por lo tanto, al considerar que la cantidad inicial de 10 millones de euros formaba parte del régimen de 2004, la Comisión realizó una apreciación errónea de los hechos en el presente asunto.
27 Además, según la demandante, este error condujo a la Comisión a aplicar incorrectamente varias disposiciones de la Unión Europea, en particular el artículo 87 CE, apartado 1, el artículo 88 CE, apartado 3, el artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999 y el artículo 4 del Reglamento nº 794/2004.
28 No puede considerarse que la medida notificada sea una modificación del régimen de 2004, ya que la nueva dotación era sólo una operación de carácter contable y no afectó en nada al alcance de la vinculación y a la obligación contraída por la República Italiana frente a los constructores navales italianos expuestos a la competencia desleal coreana. Por lo tanto, la Comisión concluyó equivocadamente que la medida notificada constituía una ayuda nueva en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999.
29 La citada dotación constituía, en realidad, una modificación de carácter meramente administrativo, en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 794/2004. En ese contexto, la República Italiana señala que, al aumentar el presupuesto asignado al régimen de 2004, ni modificó las condiciones en que se aplica dicho régimen ni extendió su aplicación en el tiempo.
30 El hecho de que el legislador italiano considerara oportuno que se notificara a la Comisión la nueva dotación no es pertinente para dilucidar la cuestión de si se trataba de una ayuda nueva, ya que una disposición nacional no puede prevalecer sobre las normas de la Unión.
31 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo alegando, en esencia, que el presupuesto inicial de 10 millones de euros asignado al régimen de 2004 formaba parte de dicho régimen.
Apreciación del Tribunal
32 Procede señalar que las alegaciones formuladas por la República Italiana en el marco de ese primer motivo se basan en la premisa de que la Comisión, en la Decisión de aprobación de 2004, no consideró, ni podía tampoco considerar, que el régimen de 2004, tal como lo notificó la República Italiana, implicara un límite financiero de 10 millones de euros. De ello resulta que la medida notificada, es decir, la dotación adicional de 10 millones de euros en 2008, no constituía la modificación de una ayuda existente.
33 Las pretensiones de la República Italiana a este respecto se articulan, en esencia, en torno a dos alegaciones. La primera de ellas se basa en la particularidad del Reglamento nº 1177/2002, y la segunda en la manera en que las autoridades italianas habían definido las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1177/2002 en la legislación nacional.
34 En primer lugar, por lo que atañe a la alegación de que el Reglamento nº 1177/2002 no preveía ningún límite nominal en cuanto al importe total de las ayudas que cada Estado miembro podía conceder con arreglo a dicho Reglamento, debe señalarse que hay dos elementos fundamentales que invalidan el razonamiento de la República Italiana.
35 A este respecto, debe señalarse que el Reglamento nº 1177/2002 se basa en el artículo 87 CE, apartado 3, letra e). Por consiguiente, las ayudas a las que se refiere constituyen sólo una categoría de ayudas que «pueden considerarse compatibles con el mercado común». Además, el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1177/2002 reproduce fielmente ese tenor.
36 Por consiguiente, aunque pueda considerarse que dichas ayudas son compatibles con el mercado común, ello no implica, sin embargo, que necesariamente lo sean (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, Rec. p. I‑5023, apartados 26 a 28).
37 En efecto, corresponde a la Comisión comprobar, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88 del Tratado, que dichas ayudas reúnen todos los requisitos para ser compatibles con el mercado común. Este extremo es recordado por el artículo 3 del Reglamento nº 1177/2002, que prevé expresamente que el artículo 88 CE y el Reglamento nº 659/1999 se aplican a las ayudas controvertidas.
38 Además, debe señalarse que el Reglamento nº 1177/2002 se engloba en una larga serie de medidas adoptadas por el Consejo, en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), para hacer frente a los problemas de competitividad y de exceso de capacidad que han afectado a los astilleros de la Unión. Esas medidas han perseguido siempre un doble objetivo, a saber, superar la diferencia competitiva que separa a los astilleros europeos de sus rivales internacionales, por una parte, y garantizar condiciones equitativas y uniformes de competencia intracomunitaria, por otra parte [véanse, a modo de ejemplo, los considerandos 2 y 6 de la Directiva 87/167/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1987, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 69, p. 55), los considerandos 5 y 9 y el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 380, p. 27), y los considerandos 3 y 6 y el artículo 3, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 202, p. 1)].
39 De las consideraciones anteriores resulta que, contrariamente a lo que pretende la República Italiana, la Comisión podía lícitamente integrar, en su apreciación de la compatibilidad del régimen de 2004 con el mercado común, el presupuesto asignado por la República Italiana a dicho régimen, ya que ello le permitía controlar las condiciones de competencia intracomunitaria en el sector de la construcción naval.
40 En segundo lugar, por lo que se refiere a la alegación de que el régimen de 2004 resultaba efectivamente sólo del Decreto Ministerial de 2 de febrero de 2004, que no preveía ningún límite presupuestario, debe rechazarse de entrada. En efecto, en la apreciación de la base legal del régimen de 2004 no puede ignorarse la norma nacional de rango superior que constituye la Ley nº 350/2003, que prevé la adopción de una norma inferior, en este caso el Decreto Ministerial de 2 de febrero de 2004.
41 Además, consta que la Ley nº 350/2003, que precisa que el presupuesto inicial del régimen de ayudas se elevaba a 10 millones de euros, forma parte de los elementos que la República Italiana había sometido al examen de la Comisión en el marco del procedimiento que dio origen a la Decisión de aprobación de 2004.
42 En ese contexto, procede considerar que no puede admitirse la alegación de la República Italiana de que la Comisión no dio ninguna importancia a la cantidad de 10 millones de euros en la Decisión de aprobación de 2004. Es incontestable que la Comisión aprobó el régimen de 2004 tal como había sido notificado por la República Italiana. Como se mencionó anteriormente y resulta además del considerando 11 de la Decisión de aprobación de 2004, el presupuesto inicial de 10 millones de euros formaba parte de los parámetros que la República Italiana había sometido a la apreciación de la Comisión. En efecto, en el escrito que contenía la medida controvertida, se indica que el presupuesto se limita a 10 millones de euros tanto para 2004 como para el importe total asignado.
43 Por consiguiente, la República Italiana no puede alegar válidamente que el presupuesto inicial asignado al régimen de 2004 no era un elemento pertinente para resolver la cuestión de si la medida notificada constituía o no una ayuda nueva.
44 Además, el hecho de que la República Italiana asignara en 2005 un millón de euros adicionales al presupuesto del régimen de 2004 es irrelevante para determinar si la Comisión, en la Decisión impugnada, consideró acertadamente que la medida constituía una ayuda nueva. En efecto, el aumento presupuestario efectuado por la República Italiana en 2005 no fue nunca notificado a la Comisión y podría, en cualquier caso, entenderse que resulta de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 794/2004, según la cual no se considerará constitutivo de modificación de una ayuda existente un aumento que no exceda del 20 % del presupuesto existente.
45 Finalmente procede señalar, a mayor abundamiento, que la eventual compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado común no puede, por sí sola, afectar a la definición de la modificación de una ayuda existente y, por lo tanto, a la obligación de notificar previamente esta ayuda a la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3 (véase, en ce sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, Rec. p. I‑7419, apartados 26 a 31). Por consiguiente, el hecho de que la República Italiana haya podido notificar y, eventualmente incluso obtener, la aprobación en 2004 de un presupuesto global de 20 millones de euros carece de pertinencia para la conclusión de que la Comisión podía válidamente considerar que la medida notificada era una ayuda nueva.
46 De las consideraciones anteriores resulta que la premisa sobre la que se basa el presente motivo, a saber, la independencia del régimen de 2004 con respecto al presupuesto inicial de 10 millones de euros, es errónea. Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión que considerara que la medida notificada constituía una ayuda nueva en el sentido de las disposiciones del Derecho de la Unión, como el artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999 y el artículo 4 del Reglamento nº 794/2004.
47 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del Reglamento nº 1177/2002
Alegaciones de las partes
48 La República Italiana pone en relieve la afirmación de la Comisión que figura en el considerando 26 de la Decisión impugnada, según la cual el Reglamento nº 1177/2002 no podía servir de base legal para la apreciación de la medida notificada porque dicho Reglamento ya no estaba en vigor en el momento de la notificación de la citada medida.
49 En su opinión, de una lectura exacta de los artículos 2 a 5 del Reglamento nº 1177/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 502/2004, resulta que la fecha de expiración que prevé, a saber, el 31 de marzo de 2005, implica únicamente que los contratos firmados después de esa fecha no se rigen por el Reglamento nº 1177/2002. En cambio, ninguna disposición de dicho Reglamento implica que éste ya no pueda aplicarse después del 31 de marzo de 2005 a los contratos firmados regularmente antes de esa fecha. Al contrario, del artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 1177/2002 se desprende que el pago de las cantidades acordadas en virtud de dicho Reglamento podía efectuarse hasta el 31 de marzo de 2008 o, en caso de prórroga para supuestos particulares, hasta el 31 de marzo de 2011.
50 A este respecto, la República Italiana recuerda que la medida notificada se adoptó el 24 de diciembre de 2007 y entró en vigor el 1 de enero de 2008. Esta medida tenía por objetivo permitir, desde un punto de vista administrativo y contable, el pago de las ayudas a favor de todos los contratos de construcción naval firmados antes del 31 de marzo de 2005. Dichos contratos deberían haber respetado todos los demás requisitos del Reglamento nº 1177/2002, incluido el de que la entrega debía efectuarse en los tres años siguientes a la firma del contrato, salvo si se prorrogaba ese plazo tres años por uno de los motivos previstos en el citado Reglamento. Como consecuencia, resulta evidente que la medida notificada constituía una aplicación exacta del Reglamento nº 1177/2002 y que la Comisión incurrió en error de Derecho al no tomar en consideración el citado Reglamento en la Decisión impugnada. Dicho error de Derecho justifica, en su opinión, la anulación de la Decisión impugnada.
51 La República Italiana rechaza la alegación de la Comisión de que el contexto competitivo que dio origen a la adopción del Reglamento nº 1177/2002 ya no existía cuando se adoptó la Decisión impugnada. A este respecto sostiene, en primer lugar, que la alegación de la Comisión es inadmisible, ya que implica una limitación esencial en la ejecución del Reglamento nº 1177/2002 y no figura ni en la Decisión impugnada ni en la Decisión de aprobación de 2004.
52 En segundo lugar, afirma que la alegación de la Comisión es infundada, puesto que no ha presentado ningún elemento concreto que pudiera corroborar la afirmación de que, en 2008, las empresas de construcción naval en el seno de la Unión que habían celebrado contratos antes del 31 de marzo de 2005 ya no sufrían, por lo que se refiere a esos contratos, las consecuencias del dumping coreano.
53 La Comisión rebate las alegaciones de la República Italiana.
Apreciación del Tribunal
54 En el marco de este motivo, procede dilucidar la cuestión de si el Reglamento nº 1177/2002 podía aplicarse después del 31 de marzo de 2005, fecha de su expiración, para apreciar la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común.
55 Consta que, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el Reglamento nº 1177/2002 no podía servir de base jurídica para apreciar la medida notificada, dado que había expirado el 31 de marzo de 2005 (considerandos 11, 25 y 26 de la Decisión impugnada).
56 Por lo que se refiere a la aplicación en el tiempo de una norma jurídica ante la falta de disposiciones transitorias, deben distinguirse, en el caso de autos, las normas de competencia de las normas de Derecho material.
57 Por lo que atañe a las normas que regulan la competencia de las instituciones de la Unión, de la jurisprudencia se desprende que la disposición que constituye la base jurídica de un acto y que habilita a la institución de la Unión para adoptar el acto de que se trata debe estar en vigor en el momento de la adopción de éste (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, C‑269/97, Rec. p. I‑2257, apartado 45).
58 En el presente caso, es el artículo 88 CE el que constituye la base jurídica que atribuye a la Comisión la competencia para adoptar decisiones en materia de ayudas de Estado y le habilita de manera permanente, desde 1968, a pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas de ayuda, en vista del artículo 87 CE, con el mercado común.
59 En cuanto a las normas de Derecho material, regulan a partir de su entrada en vigor todos los efectos futuros de situaciones nacidas cuando estaba vigente la legislación anterior. Por consiguiente, las normas de Derecho material no se aplican a los efectos establecidos anteriormente a su entrada en vigor, salvo que se cumplan las condiciones excepcionales de la aplicación retroactiva (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 1970, Brock, 68/69, Rec. p. 171, apartado 6; de 29 de enero de 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Rec. p. I‑1049, apartado 49, y de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, apartado 119; sentencias del Tribunal General de 14 de febrero de 2007, Simões Dos Santos/OAMI, T‑435/04, Rec. p. II‑0000, apartado 100, y de 12 de septiembre de 2007, González y Díez/Comisión, T‑25/04, Rec. p. II‑3121, apartado 70).
60 En cuanto a las ayudas notificadas y no pagadas, en el marco del sistema de la Unión de control de las ayudas de Estado, la fecha en que la ayuda prevista surte efecto coincide con el momento en que la Comisión adopta la decisión pronunciándose sobre la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común. En efecto, las normas, principios y criterios de apreciación de la compatibilidad de las ayudas de Estado en vigor en la fecha en la que la Comisión adopta su decisión pueden, en principio, considerarse mejor adaptadas al contexto de la competencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Rec. p. I‑9465, apartados 50 a 53). Ello se debe a que la ayuda en cuestión sólo da lugar a ventajas o a desventajas reales en el mercado común como muy pronto en la fecha en que la Comisión decide o no autorizarla.
61 En cambio, en el caso de las ayudas pagadas ilegalmente sin notificación previa, las normas de Derecho material aplicables son las vigentes en el momento en que se paga la ayuda, toda vez que las ventajas y desventajas que resultan de esa ayuda se materializan durante el período en el que se ha pagado la ayuda en cuestión (sentencia del Tribunal de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión, T‑348/04, Rec. p. II‑625, apartados 58 a 60).
62 De lo antedicho resulta que, en el presente caso, no puede reprocharse a la Comisión que no aplicara el Reglamento nº 1177/2002, ya que la ayuda prevista había sido notificada y no pagada. En efecto, las ventajas y desventajas efectivas de la medida notificada en el mercado común no podían materializarse antes de la adopción de la Decisión impugnada, que fue adoptada después de la fecha de expiración del Reglamento nº 1177/2002, a saber, el 31 de marzo de 2005.
63 La alegación según la cual el artículo 4 del Reglamento nº 1177/2002 preveía que éste se aplicaba a los contratos celebrados antes del 31 de marzo de 2005 no invalida la conclusión de que el Reglamento nº 1177/2002 no era aplicable a la medida notificada. En efecto, el artículo 4 del Reglamento nº 1177/2002 precisa, al igual que el artículo 2 del citado Reglamento, los requisitos materiales que deben concurrir para que la Comisión pueda, en virtud de ese Reglamento, adoptar una decisión que declare que la ayuda de que se trata es compatible con el mercado común. Sin embargo, la aplicación en el tiempo del citado Reglamento se rige por su artículo 5 y los principios expuestos en los apartados 57 a 60 supra.
64 Ciertamente, el hecho de que la fecha que determina las normas de Derecho material aplicables coincida, con respecto a una ayuda notificada y no pagada, con la adopción por la Comunidad de una decisión que se pronuncia sobre la compatibilidad de dicha ayuda lleva a que esa institución pueda, al modular la duración de examen de la medida de ayuda notificada, provocar la aplicación de una norma de Derecho material que entró en vigor con posterioridad a la notificación de la citada medida a la Comisión. Sin embargo, esta hipótesis, que, por otra parte, no se plantea en el presente caso, dado que la medida notificada lo fue después de la fecha de expiración del Reglamento nº 1177/2002, no puede justificar una excepción al principio según el cual las nuevas reglas de Derecho material regulan desde su entrada en vigor todos los efectos futuros de situaciones constituidas durante la vigencia de las antiguas normas.
65 A este respecto, es preciso señalar que la posibilidad para la Comisión de optar por la aplicación de la nueva o de la antigua norma queda circunscrita y tiene su contrapeso, por una parte, en el hecho de que los Estados miembros tengan un poder discrecional en cuanto a la fecha en que notifican las medidas de ayuda y, por otra, en el hecho de que el artículo 4 del Reglamento nº 659/1999 inste a la Comisión, conforme al principio de buena administración, a obrar con diligencia (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión, T‑176/01, Rec. p. II‑3931, apartado 62, y la jurisprudencia citada).
66 El hecho de que los Estados miembros estén obligados, para que se les pueda aplicar el Reglamento nº 1177/2002, a notificar las medidas de ayuda previstas antes de la expiración del citado Reglamento y antes de que se firmen todos los contratos que pueden optar a la ayuda no permite cuestionar la aplicación al sistema de la Unión de control de las ayudas de Estado de los principios que rigen la aplicación en el tiempo de las normas de Derecho material. En efecto, es inherente al sistema de control previo de las medidas de ayudas de Estado que las notificaciones deben necesariamente contener estimaciones relativas a los importes globales de las ayudas previstas. Esta afirmación es válida en particular cuando se trata de una medida que tiene por objeto las ayudas operativas, como las del caso de autos.
67 Habida cuenta de las consideraciones precedentes y de la falta de disposiciones transitorias que extiendan el ámbito de aplicación temporal del Reglamento nº 1177/2002, debe desestimarse el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 87 CE, 88 CE y 253 CE
Alegaciones de las partes
68 La República Italiana sostiene que, aun cuando se considerara que la medida notificada es una ayuda nueva, dado que no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1177/2002, la Comisión infringió el artículo 87 CE, apartados 2 y 3, así como el artículo 88 CE, apartado 3, en la medida en que, en la Decisión impugnada, no examinó efectivamente si la medida notificada podía considerarse compatible con el mercado común en virtud de una de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3, en particular, las precisadas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras b) y c).
69 Según la República Italiana, la Comisión consideró en efecto que la medida notificada era incompatible con el mercado común por el mero hecho de que el Reglamento nº 1177/2002 había expirado y no correspondía a ninguno de los supuestos previstos en los artículos 3.1 y 3.2 del Marco aplicable a las ayudas estatales a la construcción naval, citado en el apartado 13 supra.
70 En opinión de la República Italiana, de la jurisprudencia resulta que la Comisión debe siempre examinar de oficio la eventual compatibilidad de la ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartados 2 y 3, salvo en el caso de que existan circunstancias evidentes que priven al régimen de que se trata de cualquier justificación posible. Este último supuesto no se da en el presente caso, ya que la medida notificada consistía únicamente en la refinanciación de un régimen de ayudas que ya había sido considerado compatible con el mercado común y, por lo tanto, el resto de condiciones no se había modificado.
71 En cualquier caso, la República Italiana añade que, durante el procedimiento administrativo, había tratado de llamar la atención de la Comisión sobre el hecho de que la medida notificada era necesaria para alcanzar una igualdad competitiva entre todos los operadores que podían optar a la ayuda. Además, subraya que la falta de la ayuda podría haber llevado al cierre de los astilleros. Sin embargo, en la Decisión impugnada, la Comisión no ofreció ninguna respuesta a dichas propuestas.
72 Asimismo, la República Italiana solicita al Tribunal que examine la medida notificada por sí mismo y que la declare compatible con el mercado común.
73 Además, la República Italiana afirma, por las mismas razones que las expuestas en los apartados 68 a 71 supra, que los motivos expuestos en el considerando 26 de la Decisión impugnada son insuficientes, lo que equivale, en su opinión, a una violación del artículo 253 CE. A este respecto, se remite a la jurisprudencia según la cual, para cumplir con su obligación de motivación, la Comisión debe evocar circunstancias específicas y no generales.
74 Por último, alega que la Decisión impugnada adolece también de falta de motivación, por cuanto la Comisión se limitó a examinar la medida notificada sin tener en cuenta, en su análisis, el régimen de 2004, al que se refiere la medida notificada.
75 La Comisión solicita que se desestime este motivo.
Apreciación del Tribunal
76 Con carácter preliminar, debe declararse la inadmisibilidad de la solicitud de la República Italiana por la que insta al Tribunal a que declare que la medida notificada es compatible con el mercado común. En efecto, dado que el control del juez de conformidad con el artículo 230 CE se limita exclusivamente a la legalidad de la Decisión impugnada, no puede llevar a que el Tribunal modifique la Decisión impugnada o adopte una nueva decisión que la sustituya (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10505, apartado 141). De ello se desprende que, en el caso de autos, el Tribunal debe limitarse a examinar la legalidad de la Decisión impugnada a la luz de los motivos invocados por la República Italiana contra ella.
77 Por otra parte, si se considera que la solicitud antes mencionada persigue la anulación de la Decisión impugnada porque ésta vulnera los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, dicha solicitud será examinada en el contexto de la apreciación del cuarto motivo.
78 En cuanto a la alegación basada en que el considerando 26 de la Decisión impugnada adolece de falta de motivación, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados así como el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 230 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Chronopost/UFEX y otros, C‑341/06 P y C‑342/06 P, Rec. p. I‑4777, apartado 88, y la jurisprudencia citada).
79 En el caso de autos, es preciso señalar que, habida cuenta de las afirmaciones expuestas en los considerandos 11 y 25 a 35 de la Decisión impugnada, tanto la República Italiana como el Tribunal pueden percibir el razonamiento de la Comisión relativo al examen de la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común. En efecto, de los considerandos 11 y 26 de la Decisión impugnada resulta que la Comisión estimó que el Reglamento nº 1177/2002 había expirado el 31 de marzo de 2005 y que no era aplicable a la medida notificada. En los considerandos 29 y 30 de la Decisión impugnada, la Comisión rechazó los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato, por entender que no eran pertinentes, al considerar que no había dado, mediante la Decisión de aprobación de 2004, ninguna garantía en cuanto a un eventual aumento posterior del presupuesto asignado al régimen de 2004. Por último, en los considerandos 31 y siguientes de la Decisión impugnada, la Comisión expuso de manera exhaustiva las razones por las que consideraba que la jurisprudencia invocada por la República Italiana no era aplicable en el presente caso.
80 De conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 78 supra, y en vista de los considerandos 11 y 25 a 35 de la Decisión impugnada y de que correspondía a la República Italiana demostrar que la medida notificada era compatible con el mercado común (véanse los apartados 83 a 85 infra), debe desestimarse por infundada la alegación basada en la insuficiencia de motivación.
81 En cuanto a la afirmación de que la Comisión se limitó a examinar la medida notificada sin incluir en su análisis el régimen de 2004, procede desestimarla por infundada. De la Decisión impugnada resulta que la Comisión consideró efectivamente que el presupuesto inicial de 10 millones de euros formaba parte del régimen de 2004, ya que concluyó que el aumento de ese presupuesto constituía una modificación de la ayuda existente (considerandos 7 a 9 y 11 de la Decisión impugnada). En la medida en que debía entenderse que esa alegación se dirigía a invalidar la citada conclusión, se ha de declarar que el Tribunal ya la ha acogido al examinar el primer motivo.
82 En cuanto a la alegación de que la Comisión había incurrido en error al no evaluar si podía considerarse que la medida notificada era compatible con el mercado común en virtud de una de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3, en particular las precisadas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras b) y c), debe rechazarse por infundada.
83 En efecto, según jurisprudencia reiterada, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial de la ayuda de Estado presentar sus alegaciones dirigidas a demostrar que el proyecto de ayuda está amparado por las excepciones cuya aplicación establece el Tratado, ya que el procedimiento formal tiene precisamente por finalidad permitir a la Comisión informarse del conjunto de datos relacionados con el asunto. Si bien la Comisión está obligada a formular claramente sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda cuando abre un procedimiento formal, para permitir al Estado miembro y a los interesados responder lo mejor posible a las mismas, no es menos cierto que es al solicitante de la ayuda al que le corresponde despejar estas dudas y acreditar que su proyecto de ayuda cumple los requisitos de concesión (véase, la sentencia Ferriere Nord/Comisión, antes citada en el apartado 65 supra, apartados 93 y 94, y la jurisprudencia citada).
84 Siempre según esta jurisprudencia, si bien el artículo 88 CE, apartado 2, exige que la Comisión, antes de adoptar su decisión, reciba las observaciones de las partes interesadas, no prohíbe a dicha institución llegar a la conclusión de que una ayuda es incompatible con el mercado común a falta de tales observaciones. En particular, tampoco puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta eventuales elementos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no se le presentaron, puesto que la Comisión no está obligada a examinar de oficio qué elementos podrían habérsele presentado (véase la sentencia del Tribunal de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec. p. II‑127, apartados 48 y 49, y la jurisprudencia citada).
85 Habida cuenta de que la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado debe examinarse en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó, nadie puede alegar ante el juez de la Unión datos que no hayan sido expuestos en el transcurso del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 88 CE (véase, en este sentido, la sentencia Fleuren Compost/Comisión, antes citada en el apartado 84 supra, apartado 51, y la jurisprudencia citada).
86 En el caso de autos, la Comisión sostuvo, en los considerandos 26 y 27 de la Decisión impugnada, que la República Italiana se había remitido, durante el procedimiento administrativo, al Reglamento nº 1177/2002 y a los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato para fundamentar su solicitud de autorización de la medida notificada. Además, de los considerandos 25 a 36 de la Decisión impugnada resulta que la Comisión efectivamente examinó y rechazó las alegaciones formuladas y la jurisprudencia citada por la República Italiana a este respecto.
87 Durante la vista, el Tribunal instó a la República Italiana a precisar elementos pertinentes adicionales que ésta había presentado a la Comisión durante el procedimiento administrativo, pero que ésta se había negado a examinar. Pues bien, debe señalarse que la República Italiana no pudo referirse a otras alegaciones distintas de las examinadas y rechazadas por la Comisión en la Decisión impugnada.
88 En vista de las consideraciones precedentes, debe desestimarse el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato
Alegaciones de las partes
89 La República Italiana sostiene que, aun suponiendo que la medida notificada fuera incompatible con el mercado común, de la jurisprudencia resulta que la Comisión debería haberla aprobado, de conformidad con los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato.
90 En efecto, dado que la Decisión de aprobación de 2004 no concedió ninguna importancia al presupuesto asignado a las ayudas a los constructores navales, la República Italiana y los destinatarios finales del régimen de ayudas podían legítimamente esperar que la Comisión aprobara la ayuda notificada, dado que ésta se englobaba en el régimen de 2004, ya que dicha medida se limitaba a aumentar el presupuesto global sin aportar ninguna modificación a los requisitos de aplicación de dicho régimen.
91 Según la República Italiana, la Comisión vulneró también el principio de igualdad de trato, ya que la Decisión impugnada supone que determinados astilleros no hayan podido acceder al régimen de ayudas, a pesar de encontrarse en una situación de hecho y de Derecho idéntica a la de los beneficiarios efectivos del régimen de ayudas.
92 En virtud de la medida notificada, la República Italiana trataba precisamente de restablecer el principio de igualdad de trato. Incrementó el presupuesto global asignado al régimen de ayudas de que se trata para que ningún astillero que hubiera celebrado un contrato de construcción naval que podía optar a dicho régimen de ayudas se viera privado de su derecho a causa de una cobertura financiera insuficiente.
93 La Comisión solicita que se desestime este motivo.
Apreciación del Tribunal
94 Con carácter preliminar, debe señalarse que la premisa sobre la que se basa parcialmente el motivo invocado por la República Italiana, a saber, que la Decisión de aprobación de 2004 no concedió ninguna importancia al presupuesto asignado a las ayudas a los constructores navales, ya ha sido rechazada en el apartado 42 supra.
95 Por consiguiente, la afirmación de que la Comisión violó el principio de protección de la confianza legítima no puede acogerse, puesto que nadie puede invocar una violación del principio de protección de la confianza legítima si la institución de que se trata no le ha dado seguridades concretas (sentencia del Tribunal de 19 de marzo de 2003, Innova Privat-Akademie/Comisión, T‑273/01, Rec. p. II‑1093, apartado 26).
96 Por otra parte, es preciso señalar que el Reglamento nº 1177/2002 no contiene ni disposiciones que dispensen a los Estados miembros de su obligación de notificación de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 3, ni disposiciones que modifiquen la definición de los conceptos correspondientes, como el de ayuda existente. Al contrario, ese Reglamento supedita su aplicación al respeto de lo dispuesto en el artículo 88 CE y en el Reglamento nº 659/1999. Por consiguiente, la Decisión de aprobación de 2004, que se basa en el Reglamento nº 1177/2002, no puede en modo alguno crear una confianza legítima más allá de lo que se exponía explícitamente en la citada Decisión, a saber, la autorización a la República Italiana a conceder ayudas por un importe global de 10 millones de euros.
97 En cuanto a la alegación basada en la violación del principio de igualdad de trato, debe señalarse que es manifiestamente infundada. La no aplicación del Reglamento nº 1177/2002 a la medida notificada resulta de una norma jurídica y no del ejercicio de una facultad discrecional. Por consiguiente, la razón por la que los contratos a los que se refiere la medida notificada no pueden acceder a ayudas con arreglo al Reglamento nº 1177/2002 guarda relación únicamente con el carácter temporal de ese mismo Reglamento y con el hecho de que la República Italiana no haya notificado la medida en cuestión, permitiendo a la Comisión adoptar una decisión antes de la expiración del citado Reglamento.
98 Por consiguiente, debe desestimarse el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de contradicción
Alegaciones de las partes
99 La República Italiana reprocha a la Comisión que tomara en consideración, en la Decisión impugnada, la recomendación del OSD relativa al Reglamento nº 1177/2002, sin haber mantenido previamente un debate contradictorio con las autoridades italianas al respecto, durante el procedimiento administrativo. Por lo tanto, según la República Italiana, la Comisión no podía basar su decisión en el procedimiento ante el OSD ni en los resultados de éste. El hecho de que planteara, durante el procedimiento administrativo, la cuestión del procedimiento en el seno del OSD no es pertinente, ya que lo hizo a mayor abundamiento, para subrayar que dicho procedimiento no tenía efecto suspensivo alguno sobre la aplicación del Reglamento nº 1177/2002 ni tampoco sobre la medida notificada.
100 La Comisión solicita que se desestime este motivo.
Apreciación del Tribunal
101 Es preciso recordar que, mediante su escrito de 7 de julio de 2008, la República Italiana señaló a la Comisión que consideraba que el procedimiento ante el OSD relativo al Reglamento nº 1177/2002 no podía impedir que los astilleros navales que presentaron la solicitud de ayuda antes de que finalizar dicho procedimiento obtuvieran la ayuda de conformidad con el Reglamento nº 1177/2002 y con el régimen de 2004.
102 En los considerandos 35 a 37 de la Decisión impugnada, la Comisión respondió a dicha afirmación. A este respecto, sostuvo que de la jurisprudencia resultaba que el Reglamento nº 1177/2002 debía interpretarse, en la medida de lo posible, a la luz de las obligaciones de la Comunidad en el marco de la OMC. A continuación, señaló que el procedimiento ante el OSD, al que la República Italiana había hecho referencia en su escrito de 7 de julio de 2008, llevó al OSD, el 20 de junio de 2005, a concluir que el Reglamento nº 1177/2002 y los diversos regímenes nacionales que lo aplicaban violaban las normas de la OMC. Seguidamente, la Comisión indicó que la Comunidad había informado a la OMC el 20 de julio de 2005 del hecho de que el Reglamento nº 1177/2002 había expirado el 31 de marzo de 2005 y que, por lo tanto, los Estados miembros no podían otorgar ayudas con arreglo a dicho Reglamento. La Comisión concluyó a este respecto que la comunicación a la OMC constituía un compromiso por parte de la Comunidad frente a la OMC de no aplicar más el Reglamento nº 1177/2002.
103 En vista de estos hechos, no puede reprocharse a la Comisión que infringiera el principio de contradicción. Al contrario, al responder a una afirmación de la República Italiana, la Comisión respetó su derecho de defensa, en particular su derecho a ser oída. El hecho de que en esa respuesta se incluyera la conclusión que la Comisión había extraído del resultado del procedimiento ante el OSD no desvirtúa esta consideración, ya que era la República Italiana la que había abordado, en su escrito de 7 de julio de 2008, la cuestión de las implicaciones del citado procedimiento en la aplicación del Reglamento nº 1177/2002.
104 Por consiguiente, debe desestimarse el quinto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en la consideración de las normas de la OMC en la apreciación de la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común
Alegaciones de las partes
105 Mediante este motivo, la República Italiana sostiene que, al apreciar la compatibilidad de la medida notificada con las normas de la OMC, la Comisión incurrió en error de Derecho. En efecto, al apreciar un proyecto de ayudas de Estado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, como el proyecto de que se trata en el caso de autos, la Comisión no podía basar su evaluación en consideraciones distintas de las precisadas en el artículo 87 CE.
106 La República Italiana subraya también que la cuestión de si un régimen de ayudas es potencialmente incompatible con las normas de la OMC debe resolverla el Tribunal de Justicia en el marco del procedimiento previsto en el artículo 226 CE.
107 De las consideraciones anteriores resulta, en su opinión, que la Comisión, al evaluar la compatibilidad de la medida notificada con las normas de la OMC, se extralimitó en sus competencias e infringió el artículo 88 CE, apartado 3, y los artículos 87 CE y 226 CE.
108 La Comisión rechaza la alegación de que había examinado la compatibilidad de la medida notificada con la normas de la OMC.
Apreciación del Tribunal
109 Es preciso señalar que del considerando 26 de la Decisión impugnada resulta que la Comisión estimó que la medida notificada era incompatible con el mercado común ya que, por un lado, el Reglamento nº 1177/2002 había expirado y, por otro, no había un fundamento legal sobre el que basar una decisión de compatibilidad.
110 En el considerando 37 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en respuesta a la alegación de la República Italiana expuesta en el considerando 35 de la Decisión impugnada, que la Comunidad había informado a la OMC, el 20 de julio de 2005, de que el Reglamento nº 1177/2002 había expirado el 31 de marzo de 2005 y de que, por lo tanto, los Estados miembros ya no podían conceder ayudas con arreglo al citado Reglamento. La Comisión concluyó, a este respecto, que la comunicación a la OMC constituía un compromiso por parte de la Comunidad frente a la OMC de no aplicar más el Reglamento nº 1177/2002.
111 Por consiguiente, del considerando 26 de la Decisión impugnada en relación con su considerando 37 resulta que, en dicha Decisión, la Comisión consideró que la aprobación eventual de la medida notificada era incompatible con el mercado común y contraria a los compromisos adquiridos por la Comunidad frente a la OMC, dado que la conclusión relativa a la incompatibilidad de la medida notificada con el mercado común era una apreciación distinta, autónoma y previa a la que se refiere a la responsabilidad de la Comunidad frente a la OMC.
112 De las consideraciones anteriores resulta que no puede acogerse el sexto motivo.
Sobre el séptimo motivo, basado en el hecho que la Decisión impugnada se basa en la comunicación a la OMC
Alegaciones de las partes
113 La República Italiana alega que la Decisión impugnada es ilegal en la medida en que se basa en la comunicación a la OMC en la que se declaraba que los Estados miembros ya no podían otorgar ayudas con arreglo al Reglamento nº 1177/2002 porque éste había expirado el 31 de marzo de 2005.
114 A este respecto, en primer lugar, la República Italiana sostiene que no se le informó nunca de la comunicación a la OMC, circunstancia que debería haber motivado que la Comisión no la tomara en consideración al adoptar la Decisión impugnada.
115 En segundo lugar, la República Italiana alega que, en cualquier caso, la citada comunicación no permitía que la Comisión se negara a autorizar la medida notificada. En efecto, mediante la comunicación a la OMC, la Comisión únicamente declaró que no podía prorrogar el Reglamento nº 1177/2002. Por lo tanto, los Estados miembros estaban obligados a no otorgar ayudas a las empresas en relación con los contratos de construcción naval firmados después del 31 de marzo de 2005. Por consiguiente, la comunicación a la OMC no les eximió de la obligación de respetar los derechos a las ayudas adquiridos por las empresas en virtud de los contratos firmados antes del 31 de marzo de 2005.
116 La Comisión solicita que se desestime este motivo.
Apreciación del Tribunal
117 Debe señalarse que el artículo 1 de la Decisión impugnada precisa que la medida notificada no puede aplicarse, ya que no es compatible con el mercado común.
118 Como se ha señalado en el apartado 111 supra, la referencia que figura en la Decisión impugnada a la comunicación a la OMC perseguía únicamente indicar, en respuesta a las preguntas planteadas por la República Italiana y a mayor abundamiento, que la aprobación eventual de la medida notificada sería, además, contraria a los compromisos adquiridos por la Comunidad frente a la OMC. En efecto, del considerando 26 de la Decisión impugnada se desprende que, al concluir que la medida notificada era incompatible con el mercado común, la Comisión no se basó en absoluto en la comunicación a la OMC.
119 De lo antedicho resulta que la comunicación a la OMC no tuvo, en ningún caso, incidencia en el fallo de la Decisión impugnada.
120 Por lo tanto, procede concluir que no puede acogerse el séptimo motivo.
121 Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
122 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como las pretensiones de la República Italiana han sido desestimadas, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
Martins Ribeiro | Papasavvas | Wahl |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de febrero de 2011.
Firmas
Índice
Marco jurídico
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en la calificación errónea de la medida notificada de ayuda nueva
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del Reglamento nº 1177/2002
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 87 CE, 88 CE y 253 CE
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de contradicción
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el sexto motivo, basado en la consideración de las normas de la OMC en la apreciación de la compatibilidad de la medida notificada con el mercado común
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Sobre el séptimo motivo, basado en el hecho que la Decisión impugnada se basa en la comunicación a la OMC
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal
Costas