Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. július 4.(1)
C‑370/23. sz. ügy
Mesto Rimavská Sobota
kontra
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
(a Najvyšší správny súd Slovenskej republiky [a Szlovák Köztársaság legfelsőbb közigazgatási bírósága, Szlovákia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – 995/2010/EU rendelet – Fa és fatermékek – A »piaci szereplő« és a »forgalomba hozatal« fogalma”
I. Bevezetés
1. A Mesto Rimavská Sobota (Rimaszombat városa; a továbbiakban: felperes) a dél‑szlovákiai Slovenské rudohorie (Gömör–Szepesi‑érchegység) folyóvölgyében található település. A felperes egy önkormányzati erdőt kezel.
2. 2018 júniusában a felperes bizonyos mennyiségű fát adott el egy jogi személynek, majd az illetékes hatóságok bírsággal sújtották amiatt, hogy nem alakított ki a kellő gondosság elvén alapuló rendszert, amint azt a 995/2010/EU rendeletet (a továbbiakban: fa‑ és fatermékpiaci rendelet)(2) végrehajtó szlovák fatörvény(3) előírja.
3. A felperes e bírságot megtámadta a szlovák bíróságok előtt, többek között arra hivatkozva, hogy a szóban forgó ügylet szempontjából nem a fa‑ és fatermékpiaci rendelet értelmében vett „piaci szereplőként” jár el, és így nem terhelheti az e rendeletből eredő, kellő gondosságra vonatkozó kötelezettség.
II. Az ügy háttere és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
4. A felperes 2018. június 11‑én a fa értékesítésére vonatkozó szerződést kötött az MK&MK Holz, s.r.o.‑val (a továbbiakban: vevő).
5. A nemzeti iratok szerint e szerződés értelmében a felperes (köbméterben kifejezett) meghatározott mennyiségű fát adott el a vevőnek. Ugyanezen szerződés értelmében a vevőnek 2018. december 31‑ig el kellett „végeznie” a fakitermelést. A szerződés továbbá megjelölte a rimaszombati önkormányzati erdő meghatározott parcelláit, ahol a fakitermelést el kellett végezni. A felperes alkalmazottainak felügyelniük kellett a fák vevő általi kivágását, és fel kellett mérniük a kitermelt mennyiséget annak biztosítása érdekében, hogy teljes mértékben teljesülnek a szerződéses feltételek. A megállapodás szerinti famennyiség átvételének ellenében a vevőnek a fa héát is tartalmazó, köbméterenkénti rögzített árát kellett megfizetnie a felperes részére.
6. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a felperes hasonló módon természetes személyek részére is értékesített fát tűzifaként való felhasználás céljából.(4)
7. A Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság mezőgazdasági és vidékfejlesztési minisztériuma, Szlovákia; a továbbiakban: minisztérium) a Slovenská lesnícko‑drevárska inšpekcia (erdészeti felügyelet, Szlovákia) korábbi határozatára alapított 2019. június 25‑i határozatával megállapította, hogy a felperes a szlovák fatörvény szerinti közigazgatási szabálysértést követett el azzal, hogy „piaci szereplőként” elmulasztott a kellő gondosság elvén alapuló rendszert alkalmazni annak érdekében, hogy megakadályozza az illegálisan kitermelt fa vagy fatermékek belső piacon első alkalommal történő forgalomba hozatalát. A felügyelet 2000 euró összegű bírságot szabott ki.
8. A felperes ezt a bírságot megtámadta a Krajský súd v Banskej Bystrici (besztercebányai regionális bíróság, Szlovákia) előtt. Ez utóbbi bírság elutasította ezt a keresetet.
9. A Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság legfelsőbb közigazgatási bírósága, Szlovákia; a továbbiakban: kérdést előterjesztő bíróság) előtti fellebbezés keretében a felperes azt állítja, hogy nem minősül a fa‑ és fatermékpiaci rendelet értelmében vett „piaci szereplőnek”.
10. A „piaci szereplő” meghatározását a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 2. cikkének c) pontja tartalmazza, eszerint „piaci szereplő” a fát vagy fatermékeket forgalomba hozó természetes vagy jogi személy.
11. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet 2. cikkének b) pontja kifejti továbbá, hogy a „forgalomba hozatal” fa és fatermékek bármilyen módon, első alkalommal történő forgalmazása a belső piacon – az alkalmazott értékesítési technikától függetlenül –, kereskedelmi tevékenység keretében történő értékesítés vagy felhasználás céljából, fizetés ellenében vagy térítésmentesen.
12. E tekintetben a felperes azt állítja, hogy a szerződés értelmében a vevő az, aki a „fatermékeket első alkalommal forgalomba hozza”, mivel a szóban forgó fát a vevő termeli ki. Következésképpen nem a felperes, hanem a vevő az, aki e konkrét ügylettípus esetében „piaci szereplőként” jár el, és akit ennélfogva a fa‑ és fatermékpiaci rendelet szerinti, a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettség terhel. A felperes ennek megfelelően azt állítja, hogy nem róható fel neki, hogy nem alakított ki a kellő gondosság elvén alapuló rendszert.
13. A minisztérium úgy ítéli meg, hogy mivel a felperes közvetlenül értékesített fát harmadik személy részére, anélkül azonban, hogy a szlovák jog szerint az erdőgazdálkodói jogálláshoz kapcsolódó valamennyi jogot átruházta volna, egyedül a felperest terhelte a módosított Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (az erdőkről szóló 326/2005. sz. törvény) által a kellő gondosság elvén alapuló rendszer alkalmazása érdekében előírt nyilvántartások vezetésére vonatkozó kötelezettség.
14. E ténybeli és jogi háttérre tekintettel a Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság legfelsőbb közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni a [995/2010] rendelet 2. cikkének b) pontját, hogy e rendelet 1. melléklete szerinti gömb‑ vagy tűzifa ellenérték fejében történő értékesítése abban az esetben is fa forgalomba hozatalának minősül, ha a szerződés szerint a fakitermelést a vevő az eladó útmutatása és felügyelete mellett végzi?”
15. Írásbeli észrevételeket a magyar és a szlovák kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő. Ez utóbbi két fél szóban is előadta érveit a 2024. május 15‑én tartott tárgyaláson.
III. Elemzés
16. A jelen indítvány felépítése a következő. Először állást foglalok a szlovák kormánynak a jelen kereset elfogadhatóságával kapcsolatos aggályairól (A). Ezt követően rátérek a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezésre (B). Ennek keretében röviden bemutatom a fa‑ és fatermékpiaci rendelet által kialakított rendszert (B.1), majd kifejtem, hogy miért vélem úgy, hogy a jelen ügyben szóban forgó típusú megállapodás esetén a felperes rendelkezik „piaci szereplő” jogállással (B.2).
A. Az elfogadhatóságról
17. A szlovák kormány kétségeit fejezte ki az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát illetően. Úgy véli, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kérdés arra kéri a Bíróságot, hogy alkalmazza a fa‑ és fatermékpiaci rendeletet az alapügy tényállására. E kormány azonban nem javasolja a Bíróságnak, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyilvánítsa elfogadhatatlannak. Ehelyett a kérdés átfogalmazását javasolja, oly módon, hogy az általánosabb jelleggel a fa‑ és fatermékpiaci rendelet értelmezésére irányuljon.
18. Nem vagyok meggyőződve arról, hogy – előterjesztett formájában – a kérdés átfogalmazására lenne szükség. E kérdés abban a formában, ahogy azt a Bíróság elé terjesztették, már tiszteletben tartja az EUMSZ 267. cikk első bekezdésében rögzített, az uniós jog értelmezése (amely végső soron a Bíróság hatáskörébe tartozik) és ugyanezen jog alkalmazása (amely a nemzeti bíróságok feladata) közötti feladatmegosztást.
19. A kérdés tehát megválaszolható abban a formában, ahogy azt megfogalmazták, még ha – amint azt be fogom mutatni – a kérdést előterjesztő bíróságnak adandó hasznos válasz a fa‑ és fatermékpiaci rendelet más részeinek további értelmezését, és nem csupán a 2. cikke b) pontjának értelmezését igényli is.
B. Az ügy érdeméről
1. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet kontextusba helyezése
20. Az erdészeti jogszabályok végrehajtására, az erdészeti irányításra és az erdészeti termékek kereskedelmére (FLEGT) vonatkozó 2003. évi uniós cselekvési terv(5) a Bizottság egyik prioritásaként ismerte el az „illegális fakitermelés és a kapcsolódó kereskedelem növekvő problémáját”.(6)
21. Az illegális fakitermelés és faanyag‑előállítás, valamint a kapcsolódó erdőpusztulás és erdőirtás csökkentése érdekében a FLEGT cselekvési terv két kulcsfontosságú jogszabályhoz vezetett: a FLEGT‑rendelethez(7) és a fa‑ és fatermékpiaci rendelethez.
22. A FLEGT‑rendelet szabályozza a fának és a fatermékeknek az Európai Unióba olyan országokból történő behozatalát, amelyekkel az Európai Unió meghatározott típusú partnerségi megállapodásokat köt.(8) E célból létrehozza a „FLEGT‑engedélyek” rendszerét. Ezek lényegében a partnerségben részt vevő ország illetékes hatóságai által kiállított közigazgatási tanúsítványok, amelyekkel a fa és fatermékek uniós importőre igazolhatja, hogy az általa a belső piacon forgalomba hozni kívánt termékeket a partnerország alkalmazandó nemzeti jogszabályaival összhangban termelték ki. Másként fogalmazva, a FLEGT‑engedélyek azt tanúsítják, hogy az importált termékek esetében „legálisan kitermelt” termékekről van szó.(9)
23. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet sokkal szélesebb körű eszköz. 2010. december 2‑án lépett hatályba és 2013. március 3‑tól alkalmazandó.(10)
24. A hatálya alá tartozó(11)valamennyi fa és fatermék forgalomba hozatalát szabályozza, függetlenül attól, hogy azokat az Európai Unióban állították‑e elő, illetve hogy a szóban forgó fát és fatermékeket FLEGT partnerországból importálták‑e.
25. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet nem foglalkozik az illegális fakitermeléssel mint olyannal, hanem az ilyen gyakorlatoktól való elrettentést célozza azáltal, hogy az Európai Unióban szabályozza az abból származó fa és fatermékek kereskedelmének piacát.(12)
26. E célból e rendelet két horizontális kötelezettséget ír elő a „piaci szereplők” számára.(13)
27. Az e csoportot terhelő első kötelezettség az illegálisan kitermelt fa vagy az ilyen fából származó fatermékek első alkalommal történő piaci forgalomba hozatalára vonatkozó tilalom.(14) A második kötelezettség a fa vagy fatermékek első alkalommal történő forgalomba hozatal előtt a kellő gondosság elvén alapuló rendszer alkalmazása.(15)
28. A kellő gondosság elvén alapuló ilyen rendszernek, amelyet kialakíthatnak maguk a piaci szereplők vagy kialakíthat ellenőrző szervezet,(16) három elemet kell tartalmaznia: először is, a fa és fatermékek származásának és jogszerűségének nyomon követésére szolgáló intézkedéseket és eljárásokat;(17) másodszor, kockázatértékelési eljárásokat, amelyek lehetővé teszik az illegális fakitermelésből származó fa vagy az ilyen fából származó fatermékek forgalomba hozatalával kapcsolatos kockázat elemzését és értékelését;(18) és harmadszor, azokban az esetekben, amelyekben az azonosított kockázatok meghaladják az elhanyagolható mértéket, az e kockázatok hatékony minimálisra csökkentése tekintetében megfelelő és arányos kockázatcsökkentési intézkedések.(19)
2. Ki a „piaci szereplő” a jelen ügyben?
29. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében a „piaci szereplő” fogalmának értelmezését kéri annak meghatározása érdekében, hogy helyesen szabták‑e ki a bírságot a felperessel szemben a kellő gondosság elvén alapuló rendszer kialakításának elmulasztása miatt.
30. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében csak a „piaci szereplőket” terheli az e rendelkezés által előírt, a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettség.(20)
31. E kötelezettség a belső piacon forgalomba hozott fa és fatermékek észszerű nyomon követhetőségének lehetővé tétele,(21) és ezáltal az illegálisan kitermelt fa kereskedelmének megakadályozása érdekében kerül előírásra.
32. Ez a kötelezettség a fa‑ és fatermékpiaci rendelet célját is tükrözi, amely a rendelet (31) preambulumbekezdése szerint az illegális fakitermelés és a hozzá kapcsolódó kereskedelem elleni küzdelem. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet e célból ír elő meghatározott kötelezettségeket a „piaci szereplők” és a „kereskedők” számára.(22)
33. A „piaci szereplők” számára előírt kötelezettségek azonban eltérnek a „kereskedők” számára előírt kötelezettségektől. Míg a „kereskedőket” arra vonatkozó kötelezettség terheli, hogy azonosítsák azokat a személyeket, akiktől fát vagy fatermékeket vásároltak, valamint adott esetben azokat a személyeket, akiknek ilyen termékeket eladtak,(23) a „piaci szereplőket” a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettség terheli.(24)
34. A fa‑ és fatermékpiaci rendelet 2. cikke b) és c) pontjának együttes olvasatából kitűnik, hogy a „piaci szereplő” az a személy, aki fát vagy fatermékeket első alkalommal forgalmaz a belső piacon, kereskedelmi tevékenység keretében történő értékesítés vagy felhasználás céljából, fizetés ellenében vagy térítésmentesen.
35. Következésképpen a fa‑ és fatermékpiaci rendelet alkalmazásában a „piaci szereplőt” nem az különbözteti meg a „kereskedőtől”, hogy a belső piacon fát vagy fatermékeket forgalmaz – ezt mindkettő megteszi. A megkülönböztető jellemző abban áll, hogy a „piaci szereplő” az a személy, aki a fa és fatermékek belső piaci ellátási láncában az első helyen áll, míg a kereskedők olyan fát vagy fatermékeket adnak el vagy vásárolnak, amelyet a belső piacon már forgalomba hoztak.
36. Ebből következik, hogy annak meghatározása szempontjából, hogy a fa‑ és fatermékpiaci rendelet értelmében ki minősül „piaci szereplőnek”, a döntő tényező a fa és a fatermékek kereskedelmi láncának azon pontja, ahol e termékeket először hozzák forgalomba a belső piacon.
37. E tekintetben két helyzetet különböztethetünk meg: az egyik helyzetben a fa és a fatermékek valamely harmadik országban található, lábon álló fákból származnak, amelyeket ezt követően importálnak az Európai Unióba és a belső piacon (nyers szálfaként vagy az abból származó termékekként) forgalomba hoznak, a másik helyzetben pedig a fát és a fatermékeket az Európai Unióban található, lábon álló fákból állítják elő és hozzák forgalomba a belső piacon.
38. Tekintettel arra, hogy az első kategória esetében az első forgalomba hozatalra a nemzeti vámhatóságok általi szabad forgalomba bocsátáskor kerül sor, ebben az összefüggésben a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában a harmadik országokból származó fa és fatermékek importőre jár el „piaci szereplőként”.
39. Az importőrnek kell tehát eleget tennie a „piaci szereplők” számára előírt, a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettségnek. Az uniós jogalkotó azon döntése, hogy a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettséget az importőr számára írja elő, logikus, mivel az importőr az első olyan személy, akivel szemben az uniós jog közvetlenül előírhat érvényesíthető kötelezettségeket, ha a szóban forgó fa vagy fatermékek az Unión kívüli országból származnak.(25)
40. Ha azonban – mint a jelen ügyben is – a faanyaggá és fatermékekké feldolgozott fák, amelyek illegális kitermelésének megakadályozására a fa‑ és fatermékpiaci rendelet végső soron irányul, az Európai Unióban találhatók, a faanyag (vagy az abból származó termékek) kereskedelmi lánca e fák valamely tagállamban történő kivágásával kezdődik.
41. E forgatókönyv esetén a „piaci szereplő” az a személy, aki e fákkal a nemzeti jog által számára biztosított jogosultság alapján rendelkezik.
42. Ennek megfelelően szintén kizárólag e személy az, aki a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdése szerinti, a kellő gondosság elvén alapuló rendszer keretében bizonyítani tudja, hogy az így forgalomba kerülő termékek esetében „legálisan kitermelt” (vagyis az e rendelet 2. cikkének f) pontjában foglaltaknak megfelelően az alkalmazandó nemzeti jogszabályokkal összhangban végzett kitermelésből származó) termékekről van szó.
43. Ezzel rá is térek a jelen ügyre. Az ügy irataiból kitűnik, hogy a felperes – amelyet illetően a szlovák kormány a tárgyaláson megerősítette, hogy a szlovák jog alapján jogosult arra, hogy erdőgazdálkodóként járjon el – bizonyos mennyiségű faanyagot adott el a vevőnek. Ezt a faanyagot ki kellett termelni, mivel a szóban forgó fákat még nem vágták ki. Ennélfogva a szóban forgó famennyiségekre vonatkozó szerződés azzal a hatással jár, hogy a fa‑ és fatermékpiaci rendelet hatálya alá tartozó termékeknek a belső piacon történő első forgalomba hozatalához vezet, mivel a szóban forgó faanyag kereskedelmi lánca ezen a ponton kezdődik. Így a felperes járt el „piaci szereplőként” e konkrét ügylet tekintetében, és őt terheli a kötelezettség, hogy a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdése szerinti, a kellő gondosság elvén alapuló rendszert kialakítsa és alkalmazza. A felperes ugyanis az egyetlen olyan személy, aki jog szerint bizonyítani tudja, hogy a szóban forgó termékek első forgalomba hozatalára az alkalmazandó szlovák jogszabályokkal összhangban került sor.
44. A „piaci szereplő” meghatározása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy ki végezte el a szóban forgó fák fizikai kivágását. Mivel csak a „piaci szereplő” tud eleget tenni az ebből eredő kitermelés jogszerűségének megerősítésére irányuló, a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettségnek, a fák kivágásának harmadik személyre bízása nem mentesítheti a felperest a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében előírt, a kellő gondosságra vonatkozó kötelezettsége alól.
45. Ennek ellenkezője azt jelentené, hogy a fa vagy fatermékek forgalomba hozatalát el lehetne választani a fa‑ és fatermékpiaci rendelet 4. cikkének (2) bekezdéséből eredő, a szóban forgó kitermelés jogszerűségének biztosítására irányuló kötelezettségtől. Ez pedig azzal a kockázattal jár, hogy a fát és a fatermékeket a belső piacon anélkül hozzák forgalomba, hogy az ezt megtevő vagy ezért felelős személy a kötelezettségeinek megfelelően képes lenne a kitermelésük jogszerűségének bizonyítására.(26)
46. A jelen ügy összefüggésében a vevő csak akkor válhatna „piaci szereplővé”, ha a felperes a fák kitermelését megelőzően értékesíti vagy átruházza a fákra vonatkozó gazdálkodási jogokat. Csak ebben az esetben hozná meg a vevő a fák kivágására és az abból származó faanyag vagy fatermékek forgalomba hozatalára vonatkozó döntést.(27) A kérdést előterjesztő bíróság általi megerősítés fenntartásával azonban úgy tűnik, hogy a jelen ügyben nem erről állapodtak meg.
47. Következésképpen a jelen ügy ténybeli körülményei között a felperes járt el „piaci szereplőként”. E személynek kellett volna tehát a kellő gondosság elvén alapuló rendszerrel rendelkeznie többek között az alkalmazandó szlovák jogszabályok tiszteletben tartásának biztosítása érdekében.
IV. Végkövetkeztetés
48. A fentiek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság legfelsőbb közigazgatási bírósága, Szlovákia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
A fát és fatermékeket piaci forgalomba bocsátó piaci szereplők kötelezettségeinek meghatározásáról szóló, 2010. október 20‑i 995/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 2. cikkének b) pontjában foglalt „forgalomba hozatal” fogalmát
úgy kell értelmezni, hogy az kiterjed az e rendelet 1. melléklete szerinti gömb‑ vagy tűzifa ellenérték fejében történő értékesítésére abban az esetben, ha a szerződés szerint a fakitermelést a vevő az eladó útmutatása és felügyelete mellett végzi.