NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 4. júla 2024(1)
Vec C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
proti
Ministerstvu pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Nariadenie (EÚ) č. 995/2010 – Drevo a výrobky z dreva – Pojmy ‚hospodársky subjekt‘ a ‚uvádzanie na trh‘“
I. Úvod
1. Mesto Rimavská Sobota (ďalej len „žalobca“) sa nachádza v údolí rieky v krajinnej oblasti Slovenské rudohorie na južnom Slovensku. Je správcom mestského lesa.
2. V júni 2018 žalobca predal istý objem dreva právnickej osobe, pričom následne mu príslušný orgán uložil pokutu za to, že neviedol systém náležitej starostlivosti, ako to vyžaduje slovenský zákon o dreve(2), ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) č. 995/2010 (ďalej len „nariadenie o dreve“)(3).
3. Žalobca napadol uloženie tejto pokuty na slovenských súdoch, pričom okrem iného tvrdil, že na účely predmetnej transakcie nemá postavenie „hospodárskeho subjektu“ v zmysle nariadenia o dreve, a preto by nemal podliehať povinnosti náležitej starostlivosti, ktorá z neho vyplýva.
II. Skutkové okolnosti veci a prejudiciálna otázka
4. Dňa 11. júna 2018 uzatvoril žalobca so spoločnosťou MK&MK Holz, s.r.o. (ďalej len „kupujúci“) zmluvu o predaji dreva.
5. Podľa spisu vnútroštátneho súdu žalobca predal kupujúcemu v súlade s podmienkami tejto zmluvy vymedzený objem dreva (vyjadrený v kubických metroch). Podľa tej istej zmluvy mal kupujúci ťažbu dreva „uskutočňovať“ do 31. decembra 2018. V zmluve sa tiež uvádzali konkrétne pozemky v mestskom lese mesta Rimavská Sobota, na ktorých malo k ťažbe dochádzať. Na výrub stromov vykonávaný kupujúcim mali dozerať zamestnanci žalobcu a po ťažbe mali merať vyťažený objem dreva s cieľom zabezpečiť úplné dodržanie zmluvných podmienok. Za prevzatie dohodnutého objemu dreva mal kupujúci zaplatiť žalobcovi pevnú cenu za kubický meter dreva vrátane DPH.
6. Podľa vnútroštátneho súdu žalobca predával drevo podobným spôsobom aj fyzickým osobám ako palivové drevo.(4)
7. Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“) svojím rozhodnutím z 25. júna 2019, prijatým na základe predchádzajúceho rozhodnutia Slovenskej lesnícko-drevárskej inšpekcie, dospelo k záveru, že žalobca podľa slovenského zákona o dreve spáchal správny delikt, ktorého sa mal dopustiť tým, že ako „hospodársky subjekt“ neviedol systém náležitej starostlivosti, ktorým sa má predchádzať uvádzaniu nelegálne vyťaženého dreva alebo výrobkov z dreva na vnútorný trh prvýkrát. Inšpekcia uložila žalobcovi pokutu vo výške 2 000 eur.
8. Žalobca napadol uloženie tejto pokuty žalobou na Krajskom súde v Banskej Bystrici (Slovensko). Tento súd uvedenú žalobu zamietol.
9. V odvolaní podanom na Najvyššom správnom súde Slovenskej republiky (ďalej len „vnútroštátny súd“) žalobca tvrdí, že nemá postavenie „hospodárskeho subjektu“ v zmysle nariadenia o dreve.
10. Pojem „hospodársky subjekt“ je vymedzený v článku 2 písm. c) nariadenia o dreve, v ktorom sa uvádza, že „hospodársky subjekt“ je akákoľvek fyzická alebo právnická osoba, ktorá uvádza drevo alebo výrobky z dreva na trh.
11. V článku 2 písm. b) nariadenia o dreve sa ďalej vysvetľuje, že „uvádzanie na trh“ je dodávanie dreva a výrobkov z dreva, akýmkoľvek spôsobom a bez ohľadu na techniku predaja, prvýkrát na vnútorný trh na účely distribúcie alebo použitia v rámci obchodnej činnosti, či už za poplatok alebo bezplatne.
12. V tejto súvislosti žalobca tvrdí, že podľa podmienok zmluvy „uvádza výrobky z dreva na trh… prvýkrát“ kupujúci, keďže predmetné drevo ťaží kupujúci. Preto v tejto konkrétnej transakcii vystupuje ako „hospodársky subjekt“ kupujúci, a nie žalobca, a teda podlieha povinnosti náležitej starostlivosti podľa nariadenia o dreve. Žalobca preto tvrdí, že mu nemožno vytýkať, že nezaviedol systém náležitej starostlivosti.
13. Ministerstvo zastáva názor, že vzhľadom na to, že žalobca predával drevo priamo tretiemu subjektu, avšak bez toho, aby previedol všetky práva, ktoré sú podľa slovenských právnych predpisov spojené s postavením správcu lesa, len naňho sa vzťahovala povinnosť viesť konkrétne záznamy vyplývajúce zo zákona č. 326/2005 Z. z. o lesoch v znení neskorších predpisov s cieľom zaviesť systém náležitej starostlivosti.
14. Na základe týchto skutkových a právnych okolností Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je potrebné [článok] 2 písm. b) [nariadenia č. 995/2010] vykladať tak, že uvádzaním dreva na trh je aj predaj surového alebo palivového dreva podľa prílohy č. 1 predmetného nariadenia za odplatu, ak ťažbu dreva podľa zmluvy vykonáva kupujúci na základe pokynov a pod dohľadom predávajúceho?“
15. Písomné pripomienky predložili maďarská a slovenská vláda, ako aj Európska komisia. Slovenská vláda a Európska komisia predniesli aj ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 15. mája 2024.
III. Analýza
16. Moje návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Najskôr zaujmem stanovisko k obavám slovenskej vlády týkajúcim sa prípustnosti prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania (časť A). Následne sa budem zaoberať výkladom, ktorý žiada vnútroštátny súd (časť B). V tejto súvislosti stručne predstavím systém zavedený nariadením o dreve (časť B.1) a potom vysvetlím, prečo sa domnievam, že v rámci transakcie, o ktorú ide v prejednávanej veci, má žalobca postavenie „hospodárskeho subjektu“ (časť B.2).
A. Prípustnosť
17. Slovenská vláda vyjadrila pochybnosti týkajúce sa prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Domnieva sa, že otázka, ako ju sformuloval vnútroštátny súd, si vyžaduje, aby Súdny dvor uplatnil nariadenie o dreve na skutkové okolnosti, o ktoré ide v konaní vo veci samej. Táto vláda však nenavrhuje, aby Súdny dvor rozhodol, že prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný. Namiesto toho navrhuje, aby bola otázka preformulovaná tak, aby sa všeobecnejšie týkala výkladu nariadenia o dreve.
18. Nie som presvedčená, že otázku, ako bola položená, treba preformulovať. Táto otázka, ako bola položená Súdnemu dvoru, už rešpektuje rozdelenie úloh stanovené v článku 267 prvom odseku ZFEÚ medzi výkladom práva EÚ (čo v konečnom dôsledku prináleží Súdnemu dvoru) a uplatňovaním toho istého súboru právnych noriem (čo je úlohou vnútroštátnych súdov).
19. Na otázku možno teda odpovedať tak, ako je sformulovaná, aj keď, ako ukážem, užitočná odpoveď vnútroštátnemu súdu si vyžaduje dodatočný výklad iných častí nariadenia o dreve, a nielen článku 2 písm. b) tohto nariadenia.
B. O veci samej
1. Opis kontextu nariadenia o dreve
20. V Akčnom pláne pre vynútiteľnosť práva, správu a obchod v lesnom hospodárstve (ďalej len „FLEGT“)(5) z roku 2003 bol uznaný „rastúci problém nelegálnej ťažby dreva a s ňou spojeným obchodom“ ako jedna z priorít Komisie.(6)
21. S cieľom znížiť nelegálnu ťažbu a produkciu dreva a s tým súvisiacu degradáciu lesov a odlesňovanie viedol akčný plán FLEGT k dvom kľúčovým právnym predpisom: k nariadeniu FLEGT(7) a nariadeniu o dreve.
22. Nariadenie FLEGT upravuje dovoz dreva a produktov z dreva do Európskej únie z krajín, s ktorými Európska únia uzatvára konkrétne typy partnerských dohôd.(8) Na tento účel zavádza systém „licencií FLEGT“. Sú to v podstate administratívne osvedčenia vydané príslušnými orgánmi partnerskej krajiny, ktorými môže dovozca dreva a produktov z dreva do EÚ osvedčiť, že produkty, ktoré chce uviesť na vnútorný trh, boli vyťažené v súlade s platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi partnerskej krajiny. Inými slovami, licencie FLEGT osvedčujú, že dovezené produkty boli „vyťažené legálne“(9).
23. Nariadenie o dreve má oveľa širšiu pôsobnosť. Nadobudlo účinnosť 2. decembra 2010 a začalo sa uplatňovať 3. marca 2013.(10)
24. Upravuje uvádzanie na vnútorný trh všetkého dreva a výrobkov z dreva, ktoré patria do jeho pôsobnosti,(11) či už vyprodukovaného v Európskej únii alebo nie, bez ohľadu na to, či predmetné drevo alebo výrobky z dreva boli dovezené z partnerskej krajiny FLEGT.
25. Nariadenie o dreve sa nezaoberá nelegálnou ťažbou dreva ako takou, ale jeho cieľom je od takýchto praktík odrádzať reguláciou trhu s obchodovaním so získaným drevom a výrobkami z dreva v Európskej únii.(12)
26. Na tento účel toto nariadenie ukladá „hospodárskym subjektom“ dve horizontálne povinnosti.(13)
27. Prvou povinnosťou z tejto skupiny je zákaz uvádzať nelegálne vyťažené drevo alebo výrobky získané z takéhoto dreva na trh prvýkrát.(14) Druhou takouto povinnosťou je používanie systému náležitej starostlivosti pred uvedením dreva alebo výrobkov z dreva na trh prvýkrát.(15)
28. Takýto systém náležitej starostlivosti, ktorý môžu navrhnúť buď samotné hospodárske subjekty, alebo monitorovacia organizácia,(16) musí obsahovať tri prvky: po prvé opatrenia a postupy určené na vysledovanie pôvodu a legálnosti dreva a výrobkov z dreva;(17) po druhé postupy hodnotenia rizika, ktoré umožňujú analyzovať a hodnotiť riziko uvedenia na trh nelegálne vyťaženého dreva alebo výrobkov z dreva;(18) a po tretie v prípadoch, v ktorých nie sú identifikované riziká zanedbateľné, opatrenia na zmiernenie rizík, ktoré sú vhodné a primerané na efektívne minimalizovanie takýchto rizík.(19)
2. Kto je „hospodárskym subjektom“ v prejednávanej veci?
29. Vnútroštátny súd v podstate žiada o výklad pojmu „hospodársky subjekt“ s cieľom rozhodnúť, či bola žalobcovi správne uložená pokuta za to, že nemal zavedený systém náležitej starostlivosti.
30. Podľa článku 4 ods. 2 nariadenia majú povinnosť náležitej starostlivosti, ktorú toto nariadenie ukladá, iba „hospodárske subjekty“(20).
31. Táto povinnosť sa ukladá s cieľom umožniť primeranú vysledovateľnosť dreva a výrobkov z dreva, ktoré sa uvádzajú na vnútorný trh(21), a tak prispievať k predchádzaniu obchodu s nelegálne vyťaženým drevom.
32. Táto povinnosť ďalej odráža účel nariadenia o dreve, ktorým je podľa odôvodnenia 31 tohto nariadenia boj proti nezákonnej ťažbe dreva a súvisiacemu obchodu. Práve na tento účel ukladá nariadenie o dreve konkrétne povinnosti „hospodárskym subjektom“ a „obchodníkom“(22).
33. Povinnosti uložené „hospodárskym subjektom“ sa však líšia od povinností uložených „obchodníkom“. Zatiaľ čo „obchodníci“ majú povinnosť identifikovať osoby, ktoré im dodali drevo alebo výrobky z dreva, a prípadne osoby, ktorým dodali takéto výrobky,(23) „hospodárske subjekty“ majú povinnosť náležitej starostlivosti.(24)
34. Z výkladu písmen b) a c) článku 2 nariadenia o dreve vo vzájomnej súvislosti vyplýva, že „hospodárskym subjektom“ je osoba, ktorá dodáva drevo alebo výrobky z dreva prvýkrát na vnútorný trh na účely distribúcie alebo použitia v rámci obchodnej činnosti, či už za poplatok alebo bezplatne.
35. „Hospodársky subjekt“ od „obchodníka“ na účely nariadenia o dreve preto neodlišuje skutočnosť, že dodávajú drevo alebo výrobky z dreva na vnútorný trh, keďže túto činnosť vykonávajú obaja. Rozlišovacím znakom je, že „hospodársky subjekt“ je osoba, ktorá je prvá v dodávateľskom reťazci dreva a výrobkov z dreva na vnútornom trhu, zatiaľ čo obchodníci predávajú alebo kupujú drevo alebo výrobky z dreva, ktoré sú už uvedené na vnútorný trh.
36. Z toho vyplýva, že rozhodujúcim prvkom na účely vymedzenia, kto je „hospodársky subjekt“ v zmysle nariadenia o dreve, je bod v obchodnom reťazci obchodovania s drevom a výrobkami z dreva, v ktorom sa tieto výrobky prvýkrát uvádzajú na vnútorný trh.
37. V tejto súvislosti možno rozlišovať medzi dvoma situáciami: jednou, keď drevo a výrobky z dreva pochádzajú zo stromov na pni nachádzajúcich sa v tretej krajine, ktoré sa následne dovážajú do Európskej únie a uvádzajú na vnútorný trh (ako surové drevo alebo výrobky získané z takéhoto dreva), a druhou, keď sa drevo a výrobky z dreva vyrábajú zo stromov na pni nachádzajúcich sa v Európskej únii a uvádzajú sa na vnútorný trh.
38. Vzhľadom na to, že prvé uvedenie na trh pri prvej skupine nastáva v okamihu prepustenia do voľného obehu vnútroštátnymi colnými orgánmi, v tomto kontexte je „hospodárskym subjektom“ na účely článku 4 ods. 2 nariadenia o dreve dovozca dreva a výrobkov z dreva z tretích krajín.
39. Povinnosť náležitej starostlivosti uloženú „hospodárskym subjektom“ preto musí splniť dovozca. Rozhodnutie normotvorcu EÚ uložiť povinnosť náležitej starostlivosti dovozcovi je logické, lebo dovozca je prvou osobou, ktorej právo EÚ môže priamo uložiť vynútiteľné povinnosti, ak predmetné drevo alebo výrobky z dreva pochádzajú z krajiny mimo Európskej únie.(25)
40. Ak sa však stromy, z ktorých pochádza drevo a výrobky z dreva a ktorých nelegálnej ťažbe má nariadenie o dreve v konečnom dôsledku zabrániť, nachádzajú v Európskej únii, ako je to v tomto prípade, obchodný reťazec obchodovania s drevom (alebo výrobkami získanými z takéhoto dreva) sa začína výrubom týchto stromov v členskom štáte.
41. V takomto prípade je „hospodárskym subjektom“ osoba, ktorá nakladá s týmito stromami na základe oprávnenia, ktoré jej priznáva vnútroštátne právo.
42. Preto len táto osoba môže v rámci systému náležitej starostlivosti podľa článku 4 ods. 2 nariadenia o dreve preukázať, že výrobky, ktoré sa takto dostávajú do obehu, sú „legálne vyťažené“ [to znamená vyťažené v súlade s platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi, ako sa uvádza v článku 2 písm. f) tohto nariadenia].
43. Týmto sa dostávam k prejednávanej veci. Zo súdneho spisu vyplýva, že žalobca, o ktorom slovenská vláda na pojednávaní potvrdila, že má podľa slovenského práva oprávnenie konať ako správca lesa, predal kupujúcemu istý objem dreva. Toto drevo sa muselo vyťažiť, keďže predmetné stromy ešte neboli vyrúbané. Zmluva na predmetné objemy dreva má teda za následok prvé uvedenie výrobkov, ktoré patria do pôsobnosti nariadenia o dreve, na vnútorný trh, keďže v tomto okamihu sa začína obchodný reťazec týkajúci sa predmetného dreva. Práve žalobca bol teda pri tejto konkrétnej transakcii „hospodárskym subjektom“ a má povinnosť zaviesť a používať systém náležitej starostlivosti podľa článku 4 ods. 2 nariadenia o dreve. Žalobca je napokon jedinou osobou, ktorá môže legálne preukázať, že prvé uvedenie predmetných výrobkov na trh sa uskutočnilo v súlade s uplatniteľnými slovenskými právnymi predpismi.
44. Pre určenie „hospodárskeho subjektu“ je irelevantné, kto dané stromy fyzicky vyrúbal. Vzhľadom na to, že jedine „hospodársky subjekt“ môže splniť povinnosť náležitej starostlivosti spočívajúcu v potvrdení legálnosti výslednej ťažby, žalobca sa tým, že poverí výrubom stromov tretiu osobu, nemôže zbaviť povinnosti náležitej starostlivosti, ktorú mu ukladá článok 4 ods. 2 nariadenia o dreve.
45. Opačný záver by znamenal, že uvedenie dreva alebo výrobkov z dreva na trh by mohlo byť oddelené od povinnosti zabezpečiť legálnosť príslušnej ťažby, ktorá vyplýva z článku 4 ods. 2 nariadenia o dreve. To môže mať zasa za následok, že drevo a výrobky z dreva budú uvedené na vnútorný trh bez toho, aby osoba, ktorá ich uvádza na vnútorný trh alebo je zodpovedná za uvedenie na vnútorný trh, bola v súlade so svojimi povinnosťami schopná preukázať legálnosť ich ťažby.(26)
46. V kontexte prejednávanej veci by sa kupujúci mohol stať „hospodárskym subjektom“ len vtedy, ak by žalobca predal alebo previedol práva na správu stromov ešte pred ich ťažbou. Iba v takom prípade by rozhodnutie o výrube stromov a uvedení získaného dreva alebo výrobkov z dreva na trh urobil kupujúci.(27) S výhradou potvrdenia vnútroštátnym súdom sa však zdá, že v prejednávanej veci to nebolo dohodnuté.
47. Na záver možno konštatovať, že za skutkových okolností prejednávanej veci mal postavenie „hospodárskeho subjektu“ žalobca. Práve on mal teda mať zavedený systém náležitej starostlivosti, ktorého cieľom malo byť okrem iného zabezpečiť súlad s uplatniteľnými slovenskými právnymi predpismi.
IV. Návrh
48. Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku položenú Najvyšším správnym súdom Slovenskej republiky takto:
Pojem „uvádzanie na trh“ vymedzený v článku 2 písm. b) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 995/2010 z 20. októbra 2010, ktorým sa ustanovujú povinnosti hospodárskych subjektov uvádzajúcich na trh drevo a výrobky z dreva,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
sa vzťahuje na predaj surového dreva alebo palivového dreva za odplatu v zmysle prílohy 1 tohto nariadenia, ak ťažbu predmetného dreva podľa zmluvy vykonáva kupujúci na základe pokynov a pod dohľadom predávajúceho.