Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 4 juli 2024(1)
Mål C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
mot
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
(begäran om förhandsavgörande från Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol, Slovakien))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Förordning (EU) nr 995/2010 – Timmer och trävaror – Begreppen ’verksamhetsutövare’ och ’utsläppande på marknaden’”
I. Inledning
1. Mesto Rimavská Sobota (nedan kallad klaganden) är en kommun i floddalen i Slovenské rudohorie (Slovakiska malmbergen) i södra Slovakien. Klaganden förvaltar en kommunal skog.
2. I juni 2018 sålde klaganden en viss mängd timmer till en juridisk person och påfördes senare böter av den behöriga myndigheten för att inte ha haft ett system för tillbörlig aktsamhet i enlighet med kraven i den slovakiska timmerlagen,(2) vilken genomför förordning (EU) nr 995/2010 (timmerförordningen).(3)
3. Klaganden överklagade böterna till de slovakiska domstolarna och hävdade bland annat att kommunen, i samband med den aktuella transaktionen, inte agerade i egenskap av verksamhetsutövare i den mening som avses i timmerförordningen, och att den därmed inte omfattas av skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet som följer av förordningen.
II. Bakgrund och tolkningsfrågan
4. Den 11 juni 2018 ingick klaganden ett avtal om försäljning av timmer med MK&MK Holz, s.r.o. (nedan kallad köparen).
5. Enligt handlingarna i det nationella målet sålde klaganden, i överensstämmelse med villkoren i avtalet, en angiven volym timmer (uttryckt i kubikmeter) till köparen. Enligt samma avtal skulle köparen ”genomföra” timmeravverkningen fram till den 31 december 2018. I avtalet reglerades även särskilda skiften (skogs)mark i den kommunala skogen Rimavská Sobota där avverkningen skulle ske. Klagandens anställda skulle utöva tillsyn över köparens avverkning av träden och mäta de avverkade volymerna för att säkerställa att avtalsvillkoren följdes. I utbyte mot den överenskomna mängden timmer skulle köparen betala klaganden ett fast pris per kubikmeter timmer, inklusive moms.
6. Enligt den hänskjutande domstolen sålde klaganden också timmer till fysiska personer på ett liknande sätt, som brännved.(4)
7. I sitt beslut av den 25 juni 2019, som fattades på grundval av det tidigare beslutet från Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (Slovakiska skogs- och timmerinspektionen), fann Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens ministerium för jordbruk och landsbygdsutveckling, Slovakien) (nedan kallat ministeriet) att klaganden hade gjort sig skyldig till en administrativ överträdelse enligt den slovakiska timmerlagen, genom att i egenskap av verksamhetsutövare ha underlåtit att upprätthålla ett system för tillbörlig aktsamhet för att förhindra att timmer eller trävaror från olaglig avverkning släpps ut på den inre marknaden för första gången. Inspektionen beslutade om böter på 2 000 euro.
8. Klaganden överklagade böterna till Krajský súd v Banskej Bystrici (Regiondomstolen, Banská Bystrica, Slovakien). Den domstolen ogillade talan.
9. I överklagandet till Najvyšší Správny súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta förvaltningsdomstol, Slovakien) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) hävdar klaganden att kommunen inte är verksamhetsutövare i den mening som avses i timmerförordningen.
10. Enligt definitionen av ”verksamhetsutövare” i artikel 2 c i timmerförordningen är det varje fysisk eller juridisk person som släpper ut timmer eller trävaror på marknaden.
11. I artikel 2 b i timmerförordningen anges vidare att ”utsläppande på marknaden” avser leverans för första gången, oberoende av leveranssätt och försäljningsteknik, av timmer och trävaror på den inre marknaden för distribution eller användning i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis.
12. I detta avseende hävdar klaganden att enligt villkoren i avtalet är det köparen som ”släpper ut trävaror på marknaden för första gången”, eftersom det är köparen som avverkar timret i fråga. Det är därför köparen och inte klaganden som agerar i egenskap av verksamhetsutövare för denna särskilda typ av transaktion och som därmed omfattas av skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet enligt timmerförordningen. Klaganden hävdar i enlighet därmed att kommunen inte kan klandras för att inte ha infört ett system för tillbörlig aktsamhet.
13. Ministeriet anser dock att eftersom klaganden sålde timret direkt till en tredje part utan att överföra samtliga rättigheter som enligt slovakisk rätt följer av ställningen som skogsförvaltare, är endast klaganden föremål för skyldigheten att upprätthålla de särskilda register som krävs enligt Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (lag nr 326/2005 om skogsbruk), i dess ändrade lydelse, för att införa ett system för tillbörlig aktsamhet.
14. Mot denna bakgrund beslutade Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta förvaltningsdomstol) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 2 b i [förordning nr 995/2010] tolkas så, att även försäljning mot betalning av obearbetat virke eller brännved i den mening som avses i bilaga 1 till denna förordning utgör utsläppande av timmer på marknaden, när avverkningen av timret i enlighet med avtalet utförs av köparen enligt säljarens riktlinjer och under dennes tillsyn?”
15. Den ungerska och den slovakiska regeringen samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden. De två sistnämnda parterna yttrade sig även muntligt vid förhandlingen som ägde rum den 15 maj 2024.
III. Bedömning
16. Mitt förslag till avgörande är uppdelat på följande sätt. Jag kommer först att ta ställning till den slovakiska regeringens farhågor beträffande om det aktuella målet kan tas upp till prövning (A). Därefter kommer jag att ta mig an den tolkning som begärs av den hänskjutande domstolen (B). I samband med denna tolkning kommer jag kort att redogöra för det system som inrättas genom timmerförordningen (B.1), innan jag förklarar varför jag – vid den typen av arrangemang som är aktuellt i förevarande mål – anser att klaganden har ställning som verksamhetsutövare (B.2).
A. Upptagande till prövning
17. Den slovakiska regeringen har uttryckt betänkligheter beträffande om begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Den menar att tolkningsfrågan, såsom den har formulerats av den hänskjutande domstolen, kräver att domstolen tillämpar timmerförordningen på omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Den slovakiska regeringen menar dock inte att domstolen inte ska pröva begäran, men anser att tolkningsfrågan bör omformuleras så att den mer allmänt avser en tolkning av timmerförordningen.
18. Jag är inte övertygad om att den hänskjutna tolkningsfrågan behöver omformuleras. Frågan, såsom den har framställts för domstolen, tar redan hänsyn till den arbetsfördelning som fastställs i artikel 267 första stycket FEUF, mellan tolkningen av unionsrätten (vilket i sista hand ankommer på domstolen) och tillämpningen av samma rättsregler (vilket är de nationella domstolarnas uppgift).
19. Tolkningsfrågan kan därmed besvaras enligt sin lydelse, även om ett ändamålsenligt svar till den hänskjutande domstolen – såsom kommer att visas nedan – innehåller ytterligare tolkning av andra delar av timmerförordningen, och inte bara av dess artikel 2 b.
B. Prövning i sak
1. Placering av timmerförordningen i sitt sammanhang
20. I handlingsplanen för skogslagstiftningens efterlevnad, styrelseformer och handel (FLEGT) från 2003(5) anges ”det växande problemet med olaglig skogsavverkning och den därmed sammanhängande handeln” vara en av kommissionens prioriteringar.(6)
21. I syfte att minska olaglig skogsavverkning och timmerproduktion och därmed förknippad skogsförstörelse och avskogning, ledde FLEGT‑handlingsplanen fram till två viktiga rättsakter: Flegtförordningen(7) och timmerförordningen.
22. I Flegtförordningen regleras importen av timmer och trävaruprodukter till EU från länder med vilka unionen tecknar särskilda typer av partnerskapsavtal.(8) I detta syfte införs genom förordningen ett system med ”Flegtlicenser”. De är väsentligen administrativa intyg som utfärdas av de behöriga myndigheterna i partnerlandet. Med hjälp av dessa intyg kan en EU-importör av timmer och trävaruprodukter intyga att produkterna som denne vill släppa ut på den inre marknaden har avverkats i enlighet med tillämpliga nationella bestämmelser i partnerlandet. Med andra ord intygar Flegtlicenserna att de importerade produkterna är ”lagligen avverka[de]”.(9)
23. Timmerförordningen är ett mycket bredare instrument. Den trädde i kraft den 2 december 2010 och började tillämpas från och med den 3 mars 2013.(10)
24. Den reglerar utsläppandet på den inre marknaden av allt timmer och alla trävaror som omfattas av dess tillämpningsområde,(11) vare sig produktionen har skett i EU eller inte, och oberoende av om timret och trävarorna i fråga har importerats från ett Flegtpartnerland.
25. I timmerförordningen hanteras inte olaglig avverkning som sådan, men syftet med förordningen är att motarbeta sådan verksamhet genom att reglera marknaden för handel med det framställda timret och de framställda trävarorna i EU.(12)
26. I detta syfte föreskrivs i förordningen två horisontella skyldigheter för verksamhetsutövare.(13)
27. Den första skyldigheten för den gruppen är förbudet mot att släppa ut olagligt avverkat timmer eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden för första gången.(14) Den andra skyldigheten är användningen av ett system för tillbörlig aktsamhet innan timmer eller trävaror släpps ut på marknaden för första gången.(15)
28. Ett sådant system för tillbörlig aktsamhet, vilket kan utformas antingen av verksamhetsutövarna själva eller av en övervakningsorganisation,(16) ska omfatta tre delar: för det första, åtgärder och förfaranden för att spåra timrets och trävarornas ursprung och laglighet,(17) för det andra, riskbedömningsförfaranden som gör det möjligt att analysera och bedöma riskerna för att olagligt avverkat timmer och trävaror som härrör från sådant timmer släpps ut på marknaden,(18) och, för det tredje, i fall där identifierade risker inte är försumbara, riskreducerande åtgärder som är lämpliga och proportionella för att effektivt minimera dessa risker.(19)
2. Vem är verksamhetsutövare i förevarande mål?
29. Den hänskjutande domstolen efterfrågar i huvudsak en tolkning av begreppet ”verksamhetsutövare” för att kunna avgöra om det var riktigt att påföra klaganden böter för att inte ha infört ett system för tillbörlig aktsamhet.
30. Enligt artikel 4.2 i timmerförordningen omfattas endast verksamhetsutövare av skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet.(20)
31. Denna skyldighet införs för att göra det möjligt att i rimlig utsträckning spåra timmer och trävaror som släpps ut på den inre marknaden,(21) och därmed att bidra till att förhindra handel med olagligt avverkat timmer.
32. Denna skyldighet speglar dessutom målet med timmerförordningen, vilket enligt dess skäl 31 är att bekämpa olaglig avverkning och den därmed sammanhängande handeln. Detta är anledningen till att timmerförordningen innehåller särskilda skyldigheter för verksamhetsutövare och handlare.(22)
33. Skyldigheterna för verksamhetsutövare skiljer sig emellertid från dem för handlare. Medan handlare är skyldiga att identifiera de personer som har levererat timmer eller trävaror till dem och – i förekommande fall – de personer till vilka de har levererat sådana produkter,(23) omfattas verksamhetsutövare av skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet.(24)
34. Av artikel 2 b jämförd med artikel 2 c i timmerförordningen framgår att en verksamhetsutövare är en person som levererar timmer eller trävaror för första gången till den inre marknaden för distribution eller användning i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis.
35. Vad som följaktligen skiljer en verksamhetsutövare från en handlare vid tillämpning av timmerförordningen är inte den omständigheten att de levererar timmer eller trävaror till den inre marknaden – det gör de båda. Den särskiljande faktorn är att verksamhetsutövaren är den första personen i leveranskedjan för timmer och trävaror på den inre marknaden, medan handlaren säljer eller köper timmer eller trävaror som redan släppts ut på den inre marknaden.
36. Av detta följer att den avgörande omständigheten för att definiera vem som är verksamhetsutövare i den mening som avses i timmerförordningen är i vilket led i den kommersiella kedjan för handel med timmer och trävaror som dessa produkter släpps ut på den inre marknaden för första gången.
37. I detta avseende kan vi skilja mellan två situationer: en där timmer och trävaror kommer från stående träd i ett tredjeland och sedan importeras till EU och släpps ut på den inre marknaden (som obearbetat virke eller härledda produkter), och en annan där timmer och trävaror produceras från stående träd i EU och släpps ut på den inre marknaden.
38. Med tanke på att det första utsläppandet på marknaden för den första kategorin sker när de nationella tullmyndigheterna beslutar om övergång till fri omsättning är det i ett sådant fall importören av timmer och trävaror från tredjeländer som agerar i egenskap av verksamhetsutövare vid tillämpning av artikel 4.2 i timmerförordningen.
39. Det är därför importören som måste fullgöra den skyldighet avseende tillbörlig aktsamhet som åligger verksamhetsutövare. Unionslagstiftarens val att låta importören omfattas av skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet är logisk, eftersom importören är den första person som EU kan göra till direkt föremål för verkställbara skyldigheter när timret eller trävarorna i fråga kommer från ett land utanför EU.(25)
40. Om – som i förevarande mål – träden som omvandlas till timmer och trävaror, och den olagliga avverkning som timmerförordningen i slutändan avser att förhindra, är belägna i EU, inleds den kommersiella kedjan för handel med timmer (eller härledda produkter) emellertid när dessa träd avverkas i en medlemsstat.
41. I en sådan situation är verksamhetsutövaren den person som avverkar träden enligt de rättigheter som denne tillerkänns enligt nationell rätt.
42. Följaktligen är det också bara denna person som – inom ramen för systemet för tillbörlig aktsamhet i artikel 4.2 i timmerförordningen – kan slå fast att de produkter som därmed övergår till omsättning är ”lagligt avverkade” (det vill säga att avverkningen har skett i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning, såsom föreskrivs i artikel 2 f i den förordningen).
43. Detta för mig till det nu aktuella målet. Av handlingarna i målet framgår att klaganden, som har rätt att agera som skogsförvaltare enligt slovakisk rätt – vilket bekräftades av den slovakiska regeringen under förhandlingen – sålde en viss mängd timmer till köparen. Man var tvungen att avverka timret, eftersom de aktuella träden ännu inte hade fällts. Avtalet om mängden timmer leder följaktligen till det första utsläppandet på den inre marknaden av produkter som omfattas av timmerförordningens tillämpningsområde, eftersom det är vid denna tidpunkt som den kommersiella kedjan för timret i fråga inleds. Det är därmed klaganden som agerade som verksamhetsutövare i denna specifika transaktion, och som omfattas av skyldigheten att införa och använda systemet för tillbörlig aktsamhet i artikel 4.2 i timmerförordningen. Klaganden är trots allt den enda person som lagligen kan slå fast att det första utsläppandet på marknaden av produkterna i fråga skedde i enlighet med tillämplig slovakisk lagstiftning.
44. För att fastställa vem som är verksamhetsutövare är det irrelevant vem som fysiskt avverkade träden i fråga. Det är bara verksamhetsutövaren som kan fullgöra skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet att bekräfta avverkningens laglighet, och att delegera avverkningen av träden till en tredje person befriar inte klaganden från denna skyldighet, vilken denne åläggs genom artikel 4.2 i timmerförordningen.
45. Motsatsen skulle innebära att utsläppandet på marknaden av timmer eller trävaror skildes från skyldigheten som följer av artikel 4.2 i timmerförordningen, att säkerställa den aktuella avverkningens laglighet. Det i sin tur riskerar att leda till att timmer och trävaror släpps ut på den inre marknaden utan att personen som gör detta, eller som ansvarar för att göra detta, kan visa att avverkningen är laglig, i enlighet med den personens skyldigheter.(26)
46. I förevarande mål skulle köparen kunna vara verksamhetsutövare endast om klaganden sålde eller överförde förvaltningsrättigheterna avseende träden före avverkningen. Bara i en sådan situation skulle beslutet att avverka träden och släppa ut det resulterande timret eller de resulterande trävarorna på marknaden fattas av köparen.(27) Detta förefaller dock inte ha överenskommits i förevarande mål, om inte annat bekräftas av den hänskjutande domstolen.
47. Sammanfattningsvis är det i det aktuella målet klaganden som har agerat i egenskap av verksamhetsutövare. Det är således den personen som skulle ha infört ett system för tillbörlig aktsamhet för att bland annat säkerställa överensstämmelse med tillämplig slovakisk lagstiftning.
IV. Förslag till avgörande
48. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan från Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta förvaltningsdomstol, Slovakien) på följande sätt:
Begreppet ”utsläppande på marknaden” i artikel 2 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden
ska tolkas så,
att det omfattar försäljning mot betalning av obearbetat virke eller brännved i den mening som avses i bilaga 1 till denna förordning, när avverkningen av det aktuella timret i enlighet med ett avtal om avverkningskoncession utförs av köparen enligt säljarens riktlinjer och under säljarens tillsyn.