PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
4. srpnja 2017.(*)
„Javna nabava usluga – Postupak javne nabave – Pružanje vanjskih usluga za razvoj informatičkog sustava Agencije Europske unije za željeznice – Rangiranje ponuditeljeve ponude – Odbijanje ponuditeljeve ponude – Obveza obrazlaganja – Izuzetno niska ponuda”
U predmetu T‑392/15,
European Dynamics Luxembourg SA, sa sjedištem u Luxembourgu (Luksemburg),
Evropaïki Dynamiki – Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE, sa sjedištem u Ateni (Grčka),
European Dynamics Belgium SA, sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija),
koje su zastupali, I. Ampazis, M. Sfyri, C.-N. Dede i D. Papadopoulou, a potom M. Sfyri, C.-N. Dede i D. Papadopoulou, odvjetnici,
tužitelji,
protiv
Agencije Europske unije za željeznice, koju je zastupao J. Doppelbauer, a potom G. Stärkle i Z. Pyloridou, u svojstvu agenata, uz asistenciju V.. Christianosa, odvjetnika,
tuženik,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje odluke Agencije Europske unije za željeznice koja se odnosi na rangiranje ponuda koje su tužitelji podnijeli za 1. i 2. grupu javne nabave ERA/2015/01/OP „ESP EISD 5 – Pružanje vanjskih usluga za razvoj informatičkog sustava Europske agencije za željeznice”
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: S. Frimodt Nielsen, predsjednik, V. Kreuschitz (izvjestitelj) i N. Półtorak, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Dana 28. svibnja 2013. u Dodatku Službenom listu Europske unije (SL 2013/S 101‑172115) objavljen je poziv na nadmetanje ERA/2013/16/RSU/OP „ESP EISD 4” (u daljnjem tekstu: javna nabava ESP EISD 4). Predmet navedene nabave bio je otvoreni postupak za pružanje vanjskih usluga za razvoj informatičkog sustava Europske željezničke agencije (ERA), koja je postala Agencija Europske unije za željeznice (u daljnjem tekstu: Agencija). Sastojala se od triju grupa i kriterij dodjele bio je najbolji omjer kvalitete i cijene. Za svaku od tih grupa nabave Agencija je sklapala okvirni ugovor s troje kandidata čije su ponude bile najviše rangirane te bi sa svakim od njih sklopila ugovore tijekom trajanja provedbe okvirnog ugovora.
2 Dana 16. rujna 2013. tužitelji – European Dynamics Luxembourg SA, Evropaïki Dynamiki – Proïgmena Systimata Tilepikoininion Pliroforikis kai Tilematikis AE i European Dynamics Belgium SA – za svaku od triju grupa javne nabave ESP EISD 4 podnijeli su jednu ponudu.
3 Dana 12. rujna 2014. Agencija je obavijestila tužitelje da je za svaku od triju grupa javne nabave ESP EISD 4 njihova ponuda bila rangirana na prvo mjesto te da im nude okvirni ugovor za svaku od tih grupa.
4 Dana 14. listopada 2014. Agencija je obavijestila tužitelje o odluci da poništi javnu nabavu ESP EISD 4 zato što je nedostajala matematička formula koja bi joj omogućila da provede financijsku evaluaciju ponuda. Dana 29. listopada 2014. ta je odluka objavljena u Dodatku Službenom listu.
5 Dana 14. listopada 2014. tužitelji su osporavali razloge odluke Agencije o poništenju javne nabave ESP EISD 4. Dana 13. studenoga 2014. Agencija je na to osporavanje odgovorila navodeći kako je ta odluka donesena jer dokumentacija za nadmetanje ne navodi ponderiranje razine ekspertize izraženo u postotku. Ona je također navela da će biti objavljen novi poziv na nadmetanje koji će razjasniti formulu za financijsku evaluaciju ponuda.
6 Dana 13. studenoga 2014. tužitelji su ponovno osporavali razloge poništenja javne nabave ESP EISD 4. Dana 10. prosinca 2014. Agencija je odgovorila na to osporavanje te je 15. prosinca 2014. tužiteljima proslijedila javnu verziju izvješća o evaluaciji navedene nabave.
7 Dana 28. siječnja 2015. u Dodatku Službenom listu (SL 2015/S 019‑029728) objavljen je poziv na nadmetanje ERA/2015/01/OP „ESP EISD 5 – Pružanje vanjskih usluga za razvoj informatičkog sustava [Agencije]” (u daljnjem tekstu: javna nabava ESP EISD 5). Predmet navedene nabave bio je otvoreni postupak za pružanje vanjskih usluga za razvoj informatičkog sustava Agencije. Sastojala se od triju grupa te je metoda dodjele bila najbolji omjer kvalitete i cijene. Za svaku od grupa nabave Agencija bi sklopila okvirni ugovor s troje kandidata čije su ponude bile najviše rangirane. Datum za podnošenje ponuda u okviru poziva na dostavu ponuda bio je 6. ožujka 2015. i tužitelji su kao konzorcij u tom roku podnijeli svoje ponude.
8 Dana 8. svibnja 2015. Agencija je obavijestila tužitelje o svojoj odluci da njihovu ponudu za 1. grupu javne nabave ESP EISD 5, pod naslovom „Pomoć, potpora i razvoj informatičkog sustava vezanog uz unutarnja sredstva i vrijeme” (u daljnjem tekstu: 1. grupa), rangira na drugo mjesto (u daljnjem tekstu: prva pobijana odluka).
9 Dana 11. svibnja 2015. tužitelji su Agenciji podnijeli zahtjev za dodatnim informacijama u vezi s dodjelom 1. grupe podnositeljima čije su ponude bile rangirane na prvo i treće mjesto.
10 Dana 20. svibnja 2015. Agencija je odgovorila na taj zahtjev. U svojem odgovoru ona je dala informacije koje se odnose na ponude koje su bile rangirane na prvo mjesto i ponudu tužitelja. Naznačila je da je odbor za evaluaciju ponudu konzorcija Nextera1 rangirao na prvo mjesto s 56 bodova od 60 na temelju tehničke evaluacije i 38,78 bodova od 40 na temelju financijske evaluacije. Što se tužitelja tiče, njihovu je ponudu rangirao na drugo mjesto s 57 bodova od 60 na temelju tehničke evaluacije i 35,46 bodova od 40 na temelju financijske evaluacije.
11 Dana 8. srpnja 2015. tužitelji su zatražili i zaprimili presliku izvješća o evaluaciji koja se odnosi na 1. grupu.
12 Dana 1. srpnja 2015. Agencija je obavijestila tužitelje o svojoj odluci da njihovu ponudu za 2. grupu javne nabave ESP EISD 5, pod naslovom „Vanjska pomoć, potpora i razvoj informatičkog sustava” (u daljnjem tekstu: 2. grupa), rangira na sedmo mjesto i stoga odbije (u daljnjem tekstu: druga pobijana odluka).
13 Dana 2. srpnja 2015. tužitelji su zatražili dodatne informacije o dodjeli nabave za 2. grupu trima podnositeljima čije su ponude odabrane.
14 Dana 7. srpnja 2015. Agencija je odgovorila na taj zahtjev i dostavila izvješće odbora za evaluaciju koje, među ostalim, sadržava informacije koje se odnose na ponude za 2. grupu koje su odabrane. Posebno, ponuda društva Intrasoft rangirana je na prvo mjesto s 51 bodom od 60 na temelju tehničke evaluacije i 39,04 boda od 40 na temelju financijske evaluacije. Ponuda društva Atos Belgium rangirana je na drugo mjesto s 48,5 bodova od 60 na temelju tehničke evaluacije i 40 bodova od 40 na temelju financijske evaluacije. Ponuda konzorcija Nextera2 rangirana je na treće mjesto s 52,5 bodova od 60 na temelju tehničke evaluacije i 32,53 boda od 40 na temelju financijske evaluacije. Što se tužitelja tiče, njihova je ponuda ostvarila 52 boda od 60 na temelju tehničke evaluacije i 26,23 boda od 40 na temelju financijske evaluacije.
15 Dana 8. srpnja 2015. tužitelji su Agenciji uputili dopis u kojem tvrde da je ona počinila više nepravilnosti kojima su pobijane odluke dovedene u pitanje. Oni su, među ostalim, smatrali da su ponuditelji čije su ponude odabrane za 1. i 2. grupu na nepravilan način umanjili cijenu kako bi ostvarili konkurentsku prednost. Također su naveli da ne razumiju kako je Agencija mogla prihvatiti cijene koje su umjetno snižene i da žale što je Agencija odlučila prihvatiti te cijene bez provjere ili objašnjenja.
Postupak i zahtjevi stranaka
16 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 17. srpnja 2015. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak protiv pobijanih odluka.
17 Dana 23. srpnja 2015. tužitelji su obavijestili Agenciju da nisu zaprimili odgovor na svoj dopis od 8. srpnja 2015. u kojem podsjećaju da smatraju da su odabrane ponude bile izuzetno niske te navode da su protiv pobijanih odluka podnijeli tužbu.
18 Dana 24. srpnja 2015. Agencija je odgovorila na dopis tužitelja od 8. srpnja 2015. osporavajući njihove prigovore.
19 Dana 27. srpnja 2015. tužitelji su osporili argumente Agencije iznesene u dopisu od 24. srpnja 2015.
20 Dana 29. srpnja 2015. tajništvo Općeg suda dostavilo je tužbu tužitelja Agenciji.
21 Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. listopada 2015. Agencija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. Poslovnika Općeg suda zato što je tužiteljeva tužba protiv druge pobijane odluke bila nedopuštena.
22 Istog dana Agencija je podnijela tajništvu Općeg suda odgovor na tužbu.
23 Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 26. studenoga 2015. Agencija je istaknula nove argumente i podnijela nove prijedloge dokaza.
24 Dana 22. veljače 2016. tužitelji su tajništvu Općeg suda podnijeli repliku u kojoj su iznijeli svoja očitovanja o odgovoru na tužbu, prigovoru nedopuštenosti kao i o novim argumentima i novim dokazima koje je Agencija iznijela.
25 Agencija je 21. travnja 2016. tajništvu Općeg suda podnijela odgovor na repliku.
26 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije prigovor nedopuštenosti;
– poništi pobijane odluke;
– odbaci nove razloge i nove prijedloge dokaza koje je Agencija podnijela u svojem odgovoru na tužbu od 26. studenoga 2015.;
– naloži Agenciji snošenje njihovih troškova.
27 Agencija od Općeg suda zahtijeva da:
– proglasi tužbu nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na drugu pobijanu odluku;
– ako tužba u cijelosti bude proglašena dopuštenom, odbije tužbu kao neutemeljenu u cijelosti;
– izdvoji prilog C4 iz spisa pred Općim sudom i ne uzme u obzir argumente tužitelja koji se temelje na tom prilogu;
– tužiteljima naloži snošenje troškova.
28 Opći sud (četvrto vijeće) rješenjem od 21. srpnja 2016. spojio je razmatranje o prigovoru nedopuštenosti i o meritumu uz naknadno odlučivanje o troškovima.
29 Budući da se sastav vijećâ Općeg suda promijenio, a sudac izvjestitelj raspoređen je u treće vijeće, primjenom članka 27. stavka 5. Poslovnika, tom je vijeću dodijeljen ovaj predmet.
30 Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud (treće vijeće) je odlučio, uzimajući u obzir da stranke nisu podnijele zahtjev za zakazivanje ročišta i primjenom članka 106. stavka 3. Poslovnika, da se odluka donese bez provođenja usmenog dijela postupka. Opći sud u ovom slučaju smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen te ga je odlučio riješiti bez nastavka postupka.
Pravo
Dopuštenost
Dopuštenost tužbe protiv druge pobijane odluke
31 Agencija smatra da je ova tužba nedopuštena jer je usmjerena protiv druge pobijane odluke, a tužitelji više nemaju pravni interes zahtijevati poništenje te odluke na temelju toga što sadržava nedostatak u obrazloženju. Ona u dopisu od 24. srpnja 2015. tvrdi da je tužiteljima dostavila objašnjenja što se tiče razloga zbog kojih je ocijenila da joj se odabrane ponude ne čine izuzetno niskima. Ta su objašnjenja dostavljena nakon 17. srpnja 2015., dana kada su tužitelji podnijeli tužbu, ali prije 11. rujna 2015., dana isteka roka za podnošenje tužbe protiv druge pobijane odluke. Stoga su, prema Agenciji, između 24. srpnja i 11. rujna 2015. tužitelji mogli podnijeti tužbu Općem sudu znajući za to obrazloženje te su mogli ostvariti svoja prava obrane. Ona smatra da su, time što su izabrali ne koristiti se tom mogućnošću, tužitelji lišili tužbu njezina korisnog učinka i izgubili svoj pravni interes.
32 Osim toga, prema mišljenju Agencije, tužitelji nisu dokazali da bi im u trenutku podnošenja tužbe poništenje druge pobijane odluke svojim ciljem i ishodom moglo donijeti korist. U prilog tom argumentu ona primjećuje, s jedne strane, da tužitelji nisu bili spriječeni podnijeti tužbu protiv druge pobijane odluke 17. srpnja 2015. jer rok za tužbu protiv te odluke nije istjecao odmah nakon tog datuma i, s druge strane, da nije bilo „potpunog” izostanka obrazloženja te odluke koji bi ih onemogućavao u ostvarivanju njihovih prava.
33 Tužitelji osporavaju da nisu imali pravni interes za postupanje protiv druge pobijane odluke. Oni smatraju da na dan podnošenja njihove tužbe obrazloženja pobijanih odluka nisu adresirala pitanje izuzetno niske naravi odabranih ponuda i da su imali pravo podnijeti tužbu protiv navedenih odluka bez čekanja zadnjeg trenutka prije isteka roka za podnošenje tužbe. U svakom slučaju, oni smatraju da dopis Agencije od 24. srpnja 2015. ne pruža nikakve informacije o provjeri odabranih ponuda kako bi se utvrdilo jesu li one bile izuzetno niske.
34 Opći sud podsjeća da je pravni interes bitna i primarna pretpostavka svake tužbe (presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 58. i od 10. travnja 2013., GRP Security/Revizorski sud, T‑87/11, neobjavljena, EU:T:2013:161, t. 44.). S obzirom na predmet tužbe, on mora postojati i u stadiju njezina podnošenja, inače će tužba biti nedopuštena (presuda od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 42.).
35 Tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Taj interes pretpostavlja da poništenje pobijanog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (rješenje od 5. ožujka 2009., Komisija/Provincia di Imperia, C‑183/08 P, neobjavljeno, EU:C:2009:136, t. 19.; presuda od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 55.; rješenje od 30. travnja 2007., EnBW Energie Baden‑Württemberg/Komisija, T‑387/04, EU:T:2007:117, t. 96. i presuda od 22. svibnja 2012., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑17/09, neobjavljena, EU:T:2012:243, t. 117.).
36 Taj interes mora postojati sve do donošenja sudske odluke, inače će postupak biti obustavljen (vidjeti presude od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 42. i navedenu sudsku praksu i od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 57. i navedenu sudsku praksu). Taj zahtjev, naime, na postupovnoj razini jamči da se, u interesu dobrog sudovanja, Općem sudu ne upućuju zahtjevi za mišljenjem ili pitanja čisto teorijske naravi (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2009., Socratec/Komisija, T‑269/03, neobjavljenu, EU:T:2009:211, t. 36.).
37 U ovom slučaju druga pobijana odluka negativno je utjecala na tužitelje u trenutku podnošenja tužbe jer je u navedenoj odluci Agencija odbila njihovu ponudu za 2. grupu te ju je dodijelila trima drugim ponuditeljima. Učinak poništenja te odluke doveo bi do toga da bi Agencija morala iznova ocijeniti ponudu tužitelja, što bi im moglo donijeti korist jer se ne može, među ostalim, isključiti da bi na temelju nove ocjene 2. grupa mogla biti dodijeljena tužiteljima. Nadalje, poništenje te odluke moglo bi navesti Agenciju da ubuduće usvoji odgovarajuće izmjene postupaka javne nabave (vidjeti u tom smislu presudu od 23. svibnja 2014., European Dynamics Luxembourg/ESB, T‑553/11, neobjavljenu, EU:T:2014:275, t. 95. i navedenu sudsku praksu). Stoga su tužitelji imali pravni interes za postupanje protiv druge pobijane odluke u trenutku podnošenja tužbe i, prema tome, ona je dopuštena.
38 Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 36. ove presude, pravni interes mora postojati cijelo vrijeme trajanja postupka i gubitak tog interesa tijekom postupka ne dovodi do nedopuštenosti tužbe, nego do obustave postupka. Na temelju članka 130. stavka 2. Poslovnika, stranka može zatražiti da Opći sud utvrdi da postupak treba obustaviti. Štoviše, članak 131. stavak. 2. navedenog Poslovnika dopušta Općem sudu da po službenoj dužnosti obustavi postupak u slučaju da tužitelj prestane odgovarati na pozive Općeg suda.
39 Zbog toga što se prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Agencija može smatrati zahtjevom za obustavu postupka, treba zaključiti da Agencija nije u pravu kada navodi da su tužitelji izgubili pravni interes za postupanje jer su 24. srpnja 2015., odnosno nakon 17. srpnja 2015., dana podnošenja tužbe koja se isključivo odnosi na nedostatak u obrazloženju, ali prije 11. rujna 2015., dana isteka roka za podnošenje tužbe, zaprimili od Agencije cjelovito obrazloženje da odabrana ponuda nije izuzetno niske naravi, ali da nisu osporavali njezinu utemeljenost prije isteka roka za podnošenje tužbe.
40 Naime, neovisno o pitanju je li Agencija mogla valjano pružiti razloge za drugu pobijanu odluku nakon što su tužitelji protiv navedene odluke podnijeli tužbu, potrebno je još da obrazloženje koje je Agencija pružila 24. srpnja 2015. bude stvarno u skladu s člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a. Međutim, s obzirom na to da mu je podnesena tužba za poništenje odluke Agencije, na Općem je sudu, a ne na Agenciji, da odluči o dostatnosti obrazloženja koje je sadržano u navedenoj odluci.
41 Štoviše, u mjeri u kojoj Agencija pravni interes tužitelja čini ovisnim o osnovanosti njihovih prigovora, treba podsjetiti da je, kako bi stranka imala pravni interes, nužno, ali dovoljno, da tužba za poništenje podnesena sudovima Europske unije svojim rezultatom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 76.). Pravni interes tužitelja ne ovisi stoga o osnovanosti njihovih prigovora. U ovom slučaju, pod pretpostavkom da je druga odluka zahvaćena nedostatkom u obrazloženju, taj nedostatak može izazvati poništenje te odluke, što, zbog razloga navedenih u točki 37. ove presude, može donijeti korist tužiteljima.
42 Konačno, Agencija pogrešno tvrdi da tužitelji nisu osporavali razloge sadržane u dopisu od 24. srpnja 2015. Naime, tužitelji su u replici izričito osporavali prikladnost obrazloženja sadržanog u navedenom dopisu. Okolnost da do tog osporavanja nije došlo u roku za podnošenje tužbe nevažna je za ocjenu pravnog interesa tužitelja, s obzirom na to da se taj interes ne ocjenjuje ni u odnosu na istek navedenog roka ni u odnosu na osnovanost istaknutih prigovora.
43 Zbog svih prethodnih razloga, argumente Agencije koji se temelje na navodnom nepostojanju pravnog interesa tužitelja treba odbaciti.
Dopuštenost dodatnog podneska Agencije od 26. studenoga 2015.
44 Dana 26. studenoga 2015. Agencija je podnijela podnesak navodeći činjenicu da je 30. listopada 2015. usvojila odluku o dodjeli 3. grupe javne nabave ESP EISD 5. Ona smatra da ta nova činjenica dokazuje da tužitelji pogrešno tvrde da poduzetnici koji sudjeluju u postupku javne nabave za javnu nabavu ESP EISD 4 u detalje poznaju njihove ponude cijena u navedenom postupku. Prema Agenciji, taj je podnesak dopušten jer sadržava „nove razloge” i nove dokaze. Tužitelji ne osporavaju dopuštenost tog podneska, već osnovanost argumenata koji se njime iznose.
45 Članak 84. stavak 1. i članak 85. stavci 2. i 3. Poslovnika dopuštaju, s jedne strane, iznošenje novih razloga tijekom postupka pod uvjetom da se temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka i, s druge strane, kašnjenje u podnošenju dokaza pod uvjetom da je opravdano. U ovom slučaju odluka o dodjeli ugovora za 3. grupu javne nabave ESP EISD 5 donesena je 30. listopada 2015. Ona predstavlja dokaz za koji se saznalo tijekom postupka. Podnesak od 26. studenoga 2015. i podnošenje predmetnih dokaza stoga trebaju biti proglašeni dopuštenima (vidjeti po analogiji presudu od 29. listopada 2015., Vanbreda Risk & Benefits/Komisija, T‑199/14, EU:T:2015:820, t. 58. do 62.).
Dopuštenost Priloga C 4
46 Agencija smatra da je prilog C 4 replici, koji sadržava presliku izvješća odbora za evaluaciju Europske agencije za lijekove (EMA) vezanog uz odnosnu javnu nabavu iz presude od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA (T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530) nedopušten primjenom rješenja od 15. listopada 2009., Hangzhou Duralamp Electronics/Vijeće (T‑459/07, EU:T:2009:403) i točke 25. Praktičnih pravila za provedbu Poslovnika Općeg suda (SL 2015., L 152, str. 1.). Prema Agenciji, tužitelji su u posjedu tog dokumenta zato što su oni bili stranke u predmetu koji je doveo do navedene presude. Oni, međutim, nisu dostavili dokaz da su zatražili i ishodili dopuštenje EMA‑e za podnošenje tog dokumenta u ovom postupku. Agencija zahtijeva da se primjenom članka 130. stavka 1. Poslovnika prilog C 4 izdvoji iz spisa ovog postupka te da se ne uzmu u obzir argumenti koje su tužitelji iznijeli u točki 36. replike u odnosu na taj prilog.
47 Tužitelji nisu zauzeli stav o dopuštenosti priloga C 4, s obzirom na to da je Agencija u odgovoru na repliku isticala njegovu nedopuštenost.
48 U tom pogledu treba podsjetiti da točka 25. Praktičnih pravila za provedbu Poslovnika predviđa da se postupovni akt i njegovi prilozi podneseni u okviru jednog predmeta te uloženi u spis tog predmeta ne mogu uzeti u obzir za potrebe drugog predmeta. Ta odredba, prema tome, uređuje provedbu postupka pred Općim sudom i postupanje Općeg suda u izvršavanju njegove ovlasti upravljanja postupkom. Prilog C 4 tužitelji su podnijeli kao dokazni prijedlog, a ne kao dokument kojim bi upotpunili svoj spis nakon zahtjeva Općeg suda u tom smislu. Stoga je pozivanje na točku 25. Praktičnih pravila za provedbu Poslovnika bespredmetno za ocjenu dopuštenosti priloga C 4.
49 Nadalje, u odnosu na pozivanje Agencije na rješenje od 15. listopada 2009., Hangzhou Duralamp Electronics/Vijeće (T‑459/07, EU:T:2009:403) u prilog svojem argumentu prema kojem bi prilog C 4 bio nedopušten, treba podsjetiti da je načelo koje prevladava u pravu Unije u području dokazivanja načelo slobodne ocjene dokaza (presude od 25. siječnja 2007., Dalmine/Komisija, C‑407/04 P, EU:C:2007:53, t. 63. i od 12. lipnja 2015., Health Food Manufacturers’ Association i dr./Komisija, T‑296/12, EU:T:2015:375, t. 42.).
50 Načelo slobodne ocjene dokaza za Opći sud znači da jedini kriterij ocjene dokazne snage podnesenih dokaza počiva na njihovoj vjerodostojnosti (presude od 25. siječnja 2007., Dalmine/Komisija, C‑407/04 P, EU:C:2007:53, t. 63. i od 19. prosinca 2013., Siemens i dr./Komisija, C‑239/11 P, C‑489/11 P i C‑498/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:866, t. 128.).
51 Načelo slobodne ocjene dokaza ima za posljedicu načelo slobode dokazivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 2005., General Electric/Komisija, T‑210/01, EU:T:2005:456, t. 297.), koje strankama pruža mogućnost da pred sud Unije podnesu sve dokaze pribavljene na zakonit način koje smatraju relevantnima za potkrepljivanje svojih stavova. Sloboda dokazivanja doprinosi jamstvu stranaka na djelotvoran pravni lijek, sadržanom u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
52 Načela slobodne ocjene dokaza i slobode dokazivanja moraju se, međutim, uskladiti s temeljnim načelima prava Unije kao što su pravo na pravično suđenje i jednakost oružja.
53 Stoga se slobodna ocjena dokaza mora uskladiti s pravom svake stranke da brani svoje interese neovisno o svim vanjskim utjecajima, a osobito neovisno o utjecaju javnosti, i da uživa zaštitu od neprimjerene uporabe postupovnih dokumenata (vidjeti u tom smislu presudu od 17. lipnja 1998., Svenska Journalistförbundet/Vijeće, T‑174/95, EU:T:1998:127, t. 135. i 136.).
54 Stoga je na Općem sudu da ocijeni koristi li se određena stranka primjereno postupovnim dokumentima koji potječu iz drugog predmeta.
55 Iz načela slobodne ocjene dokaza proizlazi da stranka pred Općim sudom u načelu ima pravo pozvati se na dokumente podnesene tijekom drugog sudskog postupka u kojem je bila stranka. Ako je navedena stranka imala pristup tim dokumentima na zakonit način i ako nisu povjerljivi, dobrom sudovanju u načelu se ne protivi podnošenje tih dokumenata Općem sudu. Slijedom toga, Sud je odlučio da stranka u postupku koji se pred njime vodi može zahtijevati povlačenje određenog postupovnog dokumenta ako ga je ta stranka već podnijela u drugom postupku između istih stranaka (vidjeti u tom smislu rješenje od 15. svibnja 1991., Weddel/Komisija, C‑54/90, neobjavljeno, t. 1. do 5.)
56 Osim toga, suglasnost stranke od koje potječe taj dokument ne može biti preduvjet dopuštenosti za dokument koji proizlazi iz drugog predmeta pred Općim sudom. Naime, iako suglasnost stranke od koje potječe dokument može biti relevantan element za ocjenu primjerenosti njegove uporabe, nametanje da se ta suglasnost mora ishoditi prije podnošenja tog dokumenta Općem sudu jer će inače biti nedopušten pruža stranci od koje dokument potječe mogućnost da ga isključi, oduzimajući pritom Općem sudu mogućnost da odluči o primjerenosti njegove uporabe i stoga ispuni svoju obvezu dati svakoj stranci razumnu mogućnost da izloži svoje stajalište, uključujući svoje dokaze, u uvjetima koji je ne stavljaju u očito nepovoljniji položaj u odnosu na protivnika, što je osnova načela jednakosti oružja (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 71.). Stoga je na Općem sudu da u svakom pojedinom slučaju uravnoteži, s jedne strane, slobodu dokazivanja i, s druge strane, zaštitu od neprimjerene uporabe dokumenata stranaka u sudskim postupcima.
57 U ovom slučaju prilog C 4 koji su tužitelji podnijeli sadržava presliku izvješća odbora za evaluaciju EMA‑e koje je usvojeno u kontekstu postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi pod oznakom EMA-2011‑05-DV, a iz kojeg su uklonjena imena određenih podugovaratelja i imena članova odbora za evaluaciju.
58 Tužitelji su imali pristup predmetnom izvješću odbora za evaluaciju jer su podnijeli ponudu za ugovaranje javne nabave pod oznakom EMA-2011‑05-DV. Slijedom odluke EMA‑e da ugovor o javnoj nabavi dodijeli drugom ponuditelju i odbije njihovu ponudu, tužitelji su podnijeli tužbu Općem sudu koja je dovela do presude od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA (T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530).
59 Iz presude od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA (T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530) proizlazi da predmetno izvješće odbora za evaluaciju predstavlja postupovni dokument unesen u spis tog predmeta. Opći sud osobito upućuje na točke 31., 34., i 37. navedene presude.
60 Nadalje, u presudi od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA (T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530) Opći sud je naveo da je EMA dostavila predmetno izvješće odbora za evaluaciju tužiteljima prije nego što su oni podnijeli tužbu protiv EMA‑inih odluka o dodjeli tog ugovora o javnoj nabavi drugom ponuditelju i odbijanju njihove ponude. Naime, kao što to proizlazi iz točke 11. ove presude, EMA je dopisom od 20. listopada 2011. proslijedila tužiteljima presliku navedenog izvješća iz koje su uklonjena imena članova odbora za evaluaciju i imena triju ponuditelja čije su ponude prihvaćene. To je izvješće bilo dio obrazloženja odluke koju je donijela EMA da ugovor o javnoj nabavi ne dodijeli tužiteljima, već drugom ponuditelju. Na temelju tog izvješća tužitelji su mogli ocijeniti treba li EMA‑inu odluku o dodjeli sudski pobijati, što su i učinili 12. prosinca 2011. podnoseći tužbu Općem sudu.
61 Stoga tužitelji posjeduju predmetno izvješće odbora za evaluaciju zbog toga što su oni podnijeli ponudu slijedom poziva na dostavu ponuda koji se odnosio na javnu nabavu što ju je organizirala EMA i zbog toga što su, kao neuspješni ponuditelji, zahtijevali obrazloženje odbijanja svoje ponude. Prema tome, tužitelji su to izvješće pribavili na zakonit način.
62 Činjenica da je predmetno izvješće odbora za evaluaciju, nadalje, predstavljalo postupovni dokument u predmetu koji je doveo do presude od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA (T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530) i da tužitelji nisu ishodili EMA‑inu suglasnost za korištenje tim dokumentom u ovom predmetu ne dopušta da se njegova uporaba ocijeni kao neprimjerena. Naime, uz činjenicu da su tužitelji ishodili to izvješće na zakonit način, treba zaključiti da se EMA‑ini podaci i ocjene sadržani u tom izvješću ne mogu smatrati povjerljivima u odnosu na Agenciju. Osim toga, u pogledu sadržaja tog dokumenta i slobode dokazivanja tužitelja EMA nije mogla valjano odbiti da ih se obznani Agenciji u okviru ovog postupka. Slijedi da EMA‑ina suglasnost za uporabu tog dokumenta u ovom postupku nije bila potrebna. Slijedom navedenog, odbaciti podnošenje priloga C 4 kao nedopuštenog bilo bi protivno dobrom sudovanju zato što bi to odbacivanje bez valjanog razloga ograničavalo slobodu dokazivanja tužitelja.
63 Zbog prethodnih razloga prilog C 4 treba proglasiti dopuštenim.
Dopuštenost argumenata tužitelja sadržanih u njihovim odgovorima kad je riječ o održavanju rasprave
64 Dopisom od 7. lipnja 2016. tužitelji su naznačili da ne zahtijevaju održavanje rasprave, ali su na raspolaganju za sudjelovanje u istoj odluči li je Opći sud održati. Svoju odluku da ne zahtijevaju održavanje rasprave opravdavaju skretanjem pozornosti Općeg suda na određene točke u odgovoru na repliku.
65 Dopisom od 7. lipnja 2016. Agencija je navela da će se podvrgnuti odluci Općeg suda kad je riječ o mogućem održavanju rasprave. Osim toga, u dopisu od 28. lipnja 2016. ona je izjavila da smatra da su tužitelji u svojem očitovanju o održavanju rasprave od 7. lipnja 2016. iznijeli nove razloge. Kao prvo, ona je zatražila da se navedeni dopis vrati tužiteljima uz navod da je neprihvatljiv i da Opći sud neće uzeti u obzir razloge koji su u njemu sadržani. Podredno je zatražila da joj se dopusti da odgovori na te razloge, pisanim putem ili na raspravi, odluči li je Opći sud održati.
66 Opći sud navodi da argumenti koje su tužitelji iznijeli u dopisu od 7. lipnja 2016. predstavljaju razloge izostanka njihova zahtjeva za održavanjem rasprave. Ti razlozi ne sadržavaju nove argumente u odnosu na one koje su tužitelji već iznijeli u tužbi i replici. Agencija nije dostatno izložila na kojoj osnovi tvrdi da su tužitelji iznijeli samostalne razloge kao odgovor na njezine argumente u odgovoru na repliku.
67 Slijedom navedenog, ne može se prihvatiti zahtjev Agencije da se dopis tužitelja od 7. lipnja 2016. smatra nedopuštenim niti zahtjev da joj se dopusti da odgovori na taj dopis. Osim toga, s obzirom na to da argumenti koje su tužitelji iznijeli u svojem dopisu od 7. lipnja 2016. znače samo razloge izostanka njihova zahtjeva za održavanjem rasprave, Opći sud neće uzeti u obzir te razloge prilikom ocjene jedinog tužbenog razloga koji su tužitelji iznijeli, a koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja što ju je počinila Agencija.
Meritum
Uvod
68 U prilog svojoj tužbi tužitelji se pozivaju na jedini tužbeni razlog, koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja što ju je počinila Agencija. Oni u bitnome smatraju da su pobijane odluke, zajedno s izvješćem odbora za evaluaciju, zahvaćene nedostatkom u obrazloženju što se tiče pitanja jesu li ponude prihvaćene za svaku od predmetnih grupa „pretjerano niske naravi”.
69 U prilog jedinom tužbenom razlogu tužitelji tvrde da su javne nabave ESP EISD 4 i ESP EISD 5 imale isti predmet i istovjetan opis za različite grupe i da su ponuditelji u okviru postupka javne nabave koji se odnosi na javnu nabavu ESP EISD 5 točno znali cijenu koju su oni ponudili u okviru postupka javne nabave koji se odnosi na javnu nabavu ESP EISD 4. Obrnuta primjena matematičke formule financijske evaluacije ponuda koja je predviđena postupkom javne nabave koji se odnosi na javnu nabavu ESP EISD 4 kombinira seriju pretpostavki koje se razumno promatraju na tržištu i omogućuju ponuditeljima da shvate koje cijene primjenjuju njihovi konkurenti. Ponuditelji čije su ponude prihvaćene za 1. i 2. grupu javne nabave ESP EISD 5 imali su iznimno sniženu cijenu u odnosu na cijene koje su predložene u profilima koji odgovaraju javnoj nabavi ESP EISD 4. Navedeni ponuditelji postupili su na taj način radi protuteže manjku tehničke kvalitete svoje ponude i kako bi njihove ponude bile bolje rangirane za te grupe. Tužitelji se u tom pogledu pozivaju na određene ponude predmetnih ponuditelja. Prema tužiteljima, Agencija je morala obrazložiti iz kojih razloga odabrane ponude nisu bile izuzetno niske i to obrazloženje znači da ona iznosi shvaćanje prema kojem je, s jedne strane, ona zaključila da, prema svojim pretežno financijskim osobinama, takva ponuda osobito poštuje zakonodavstvo države u kojoj se usluge trebaju provesti, u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalnog osiguranja i poštovanja sigurnosnih propisa i zdravlja na radu, i, s druge strane, da je provjerila da ponuđena cijena uključuje sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata odabrane ponude. Međutim, nijedan dokument koji je Agencija dostavila nije upućivao na pitanje izuzetno niskih ponuda. Stoga je Agencija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja te je pobijane odluke potrebno poništiti.
70 Agencija osporava da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja. Ona smatra da informacije koje su bile dostavljene tužiteljima poštuju kriterije uspostavljene sudskom praksom u području obveze obrazlaganja. Tužitelji nisu dokazali ni zbog kojih bi razloga u ovom slučaju ispitivanje izuzetno niskih ponuda predstavljalo sastavni element obrazloženja pobijanih odluka, a ni zbog kojeg im se razloga financijske ponude odabranih ponuditelja čine izuzetno niskima.
71 S obzirom na te argumente, potrebno je, kao prvo, podsjetiti na opseg obveze obrazlaganja kojoj Agencija kao javni naručitelj podliježe, kao drugo, navesti opseg pravila kojima se uređuju iznimno niske ponude i, kao treće, provjeriti je li u ovom slučaju Agencija poštovala svoju obvezu obrazlaganja.
Opseg obveze obrazlaganja Agencije kao javnog naručitelja
72 Prema članku 41. stavku 2. točki (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima, uprava ima obvezu obrazložiti svoje odluke. Ta obveza obrazlaganja znači da, prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi, sukladno članku 296. drugom stavku UFEU‑a, tvorac akta mora jasno i nedvosmisleno izložiti shvaćanje koje je dovelo do tog akta, tako da, s jedne strane, zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donesenu odluku kako bi mogle ostvariti svoja prava kao i da, s druge strane, sud može izvršiti svoj nadzor (presude od 25. veljače 2003., Strabag Benelux/Vijeće, T‑183/00, EU:T:2003:36, t. 55.; od 24. travnja 2013., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑32/08, neobjavljena, EU:T:2013:213, t. 37. i od 28. lipnja 2016., AF Steelcase/EUIPO, T‑652/14, neobjavljena, EU:T:2016:370, t. 43.).
73 Obveza obrazlaganja, prema tome, određuje se prema svojoj funkciji, koja je omogućiti zainteresiranima da ostvare svoja prava i sudu da provede svoj nadzor. Ona je dio jamstva djelotvorne sudske zaštite (vidjeti presudu od 20. rujna 2011., Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, t. 122. i navedenu sudsku praksu).
74 Slijedi da pitanje je li obveza obrazlaganja poštovana u načelu treba ocjenjivati s obzirom na podatke kojima su tužitelji raspolagali najkasnije u trenutku podnošenja tužbe (vidjeti u tom smislu presude od 25. veljače 2003., Renco/Vijeće, T‑4/01, EU:T:2003:37, t. 96.; od 19. travnja 2012., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑49/09, neobjavljenu, EU:T:2012:186, t. 36.; od 21. veljače 2013., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑9/10, neobjavljenu, EU:T:2013:88, t. 27. i 28. i od 23. svibnja 2014., European Dynamics Luxembourg/ESB, T‑553/11, neobjavljenu, EU:T:2014:275, t. 167. i navedenu sudsku praksu). Obrazloženje ne može biti izneseno prvi put i a posteriori tek pred sudom. Samo iznimne okolnosti mogu opravdati da sud uzima u obzir dokaze podnesene tijekom postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2009., VIP Car Solutions/Parlament, T‑89/07, EU:T:2009:163, t. 76. i navedenu sudsku praksu).
75 Osim toga, bitno je podsjetiti da zahtjev za obrazlaganje treba ocijeniti ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, a osobito prema sadržaju akta, naravi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati ili ostale zainteresirane osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na način kako je formulirano nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 23. svibnja 2014., European Dynamics Luxembourg/ESB, T‑553/11, neobjavljenu, EU:T:2014:275, t. 153. i navedenu sudsku praksu).
76 Pravila kojima se uređuju postupci javne nabave Europske unije – koja su, među ostalim, sadržana u Uredbi (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), u inačici primjenjivoj u ovom slučaju (u daljnjem tekstu: Financijska uredba), i Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Financijske uredbe (SL 2012., L 362, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 183.), u inačici primjenjivoj u ovom slučaju (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba), i koja se primjenjuju na Agenciju – navode obvezu obrazlaganja javnog naručitelja (vidjeti članke 22. i 40. Uredbe (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća br. 881/2004 od 29. travnja 2004. o osnivanju Europske agencije za željeznice (SL 2004., L 164, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 74.) u vezi s člankom 85. Delegirane Uredbe Komisije (EU) br. 1271/2013 od 30. rujna 2013. o Okvirnoj financijskoj uredbi za tijela iz članka 208. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2013., L 328, str. 42.), koja je u ovom slučaju primjenjiva).
77 Tako članak 113. stavak 2. Financijske uredbe predviđa da javni naručitelj obavješćuje, s jedne strane, sve natjecatelje ili ponuditelje čiji su zahtjevi ili ponude odbijene o razlozima na temelju kojih su odbijene njihove ponude, a, s druge strane, sve ponuditelje čije su ponude prihvatljive i koji su to zahtijevali pisanim putem o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude kao i o imenu ponuditelja s kojim je ugovor sklopljen. Nadalje, na temelju članka 161. stavka 2. Provedbene uredbe, javni naručitelj priopćava potonjima informacije najkasnije u roku od petnaest dana od datuma kada je primljen pisani zahtjev. Članak 161. stavak 3. potonje uredbe ponavlja, među ostalim, da neuspješni ponuditelji mogu zatražiti u pisanom obliku dodatne informacije o razlozima za njihovo odbijanje, o relativnim prednostima uspješne ponude kao i o imenu uspješnog ponuditelja.
78 Članak 113. stavak 2. Financijske uredbe i članak 161. stavak 2. Provedbene uredbe predviđaju stoga u pogledu neuspješnih ponuditelja obrazloženje u dvije faze. Javni naručitelj ponajprije obavještava neuspješne ponuditelje da je njihova ponuda odbijena i o razlozima tog odbijanja. Ti razlozi mogu biti sažeti, uzimajući u obzir mogućnost koju ista odredba predviđa za neuspješnog ponuditelja da zatraži detaljnije obrazloženje. Nadalje, na temelju istih odredbi, ako neuspješni ponuditelj čija je ponuda prihvatljiva to zahtijeva pisanim putem, javni naručitelj mu najkraće moguće i u roku od petnaest dana od dana kada je primljen pisani zahtjev priopćava o značajkama i relativnim prednostima odabrane ponude kao i o imenu odabranog ponuditelja.
79 Opći je sud smatrao da to iznošenje razloga u dvije faze nije protivno svrsi obveze obrazlaganja, koja je omogućiti, s jedne strane, zainteresiranim osobama da saznaju razloge za donesenu odluku kako bi mogle ostvariti svoja prava i, s druge strane, sudu da izvrši svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presude od 25. veljače 2003., Renco/Vijeće, T‑4/01, EU:T:2003:37, t. 93.; od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA, T‑638/11, neobjavljenu, EU:T:2013:530, t. 24. i od 17. rujna 2015., Ricoh Belgium/Vijeće, T‑691/13, neobjavljenu, EU:T:2015:641, t. 38.).
80 Konačno, treba podsjetiti da je obveza obrazlaganja predviđena člankom 296. UFEU‑a bitna procesna pretpostavka koju treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje je dio materijalne zakonitosti spornog akta (presude od 23. svibnja 2014., European Dynamics Luxembourg/ESB, T‑553/11, neobjavljena, EU:T:2014:275, t. 154. i od 28. lipnja 2016., AF Steelcase/EUIPO, T‑652/14, neobjavljena, EU:T:2016:370, t. 47.).
81 Budući da obveza obrazlaganja određenog akta ovisi o činjeničnom i pravnom kontekstu u kojem je usvojen, treba voditi računa o sljedećim elementima zakonskog okvira koji je u ovom slučaju primjenjiv i uređuje izuzetno niske ponude.
Opseg pravila kojima su uređene izuzetno niske ponude
82 Člankom 151. stavkom 1. Provedbene uredbe propisano je:
„1. Ako se ponude za određeni ugovor čine izuzetno niske, prije nego što odbije takve ponude samo iz tog razloga, javni naručitelj mora zatražiti pisanim putem podatke o sastavnim elementima ponude koju smatra bitnom i provjeriti te sastavne elemente nakon odgovarajućeg saslušanja uključenih stranaka, uzimajući u obzir dobivena obrazloženja. Ti se podaci mogu posebno odnositi na sukladnost s odredbama koje se odnose na zaštitu na radu i uvjete rada koji su na snazi na mjestu na kojem će se izvršiti rad, pružiti usluga ili isporučiti roba.
Javni naručitelj osobito može uzeti u obzir obrazloženja koja se odnose na:
(a) ekonomičnost proizvodnog procesa, pružanja usluga ili načina gradnje;
(b) izabrana tehnička rješenja ili iznimno povoljne uvjete koje ima ponuditelj;
(c) izvornost ponude.
2. U slučaju da javni naručitelj ustanovi da je ponuda izuzetno niska zbog dobivene državne potpore, on može odbiti ponudu samo iz tog razloga ako ponuditelj u razumnom roku koji odredi javni naručitelj ne dokaže da je predmetna potpora dodijeljena konačno i u skladu s postupcima i odlukama koje su navedene u pravilima Unije o državnoj potpori.”
83 Pojam „izuzetno niska ponuda” nije definiran ni odredbama Financijske uredbe ni onima Provedbene uredbe. Međutim, presuđeno je da karakter ponude kao izuzetno niske treba ocijeniti u odnosu na sadržaj ponude i na uslugu o kojoj je riječ (presuda od 28. siječnja 2016., Agriconsulting Europe/Komisija, T‑570/13, EU:T:2016:40, t. 55.).
84 Na temelju članka 158. stavka 4. Provedbene uredbe, propisano je da u slučaju izuzetno niske ponude komisija za evaluaciju zahtijeva odgovarajuće informacije o sastavu ponude.
85 Što se potonje odredbe tiče, Opći sud je odlučio da se obveza javnog naručitelja da provjeri ozbiljnost ponude temelji na postojanju prethodnih sumnji u vezi s njezinom pouzdanosti, s obzirom na to da je glavni cilj te odredbe omogućiti ponuditelju da ne bude isključen iz tog postupka bez mogućnosti da opravda sadržaj svoje ponude koja se čini izuzetno niskom. Dakle, samo kada postoje takve sumnje odbor za evaluaciju može zahtijevati odgovarajuće informacije o sastavu ponude, prije nego što je, ako je potrebno, odbije. Naprotiv, u slučaju kada se određena ponuda ne čini izuzetno niskom prema članku 158. stavku 4. Provedbene uredbe, navedeni se članak ne primjenjuje (vidjeti u tom smislu presude od 6. srpnja 2005., TQ3 Travel Solutions Belgium/Komisija, T‑148/04, EU:T:2005:274, t. 49. i 50.; od 11. svibnja 2010., PC‑Ware Information Technologies/Komisija, T‑121/08, EU:T:2010:183, t. 72.; od 5. studenoga 2014., Computer Resources International (Luxembourg)/Komisija, T‑422/11, EU:T:2014:927, t. 57. i od 15. rujna 2016., European Dynamics Luxembourg i Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑698/14, neobjavljenu, EU:T:2016:476, t. 59.).
86 Takve sumnje osobito mogu postojati ako se čini neizvjesnim, s jedne strane, poštuje li određena ponuda zakonodavstvo države u kojoj se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, poštovanja propisa o sigurnosti i zdravlju na radu i prodaje ispod nabavne cijene i, s druge strane, uključuje li ponuđena cijena sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata ponude (presuda od 8. listopada 2015., Secolux/Komisija, T‑90/14, neobjavljena, EU:T:2015:772, t. 62.).
87 Iz svega navedenog proizlazi da javni naručitelj ocjenjuje postojanje izuzetno niskih ponuda u dvije faze.
88 U prvoj fazi javni naručitelj mora ocijeniti „čine” li se podnesene ponude izuzetno niskima (vidjeti članak 151. stavak 1. Provedbene uredbe). Upotreba glagola „činiti” u Provedbenoj uredbi znači da javni naručitelj provodi prima facie ocjenu izuzetno niskog karaktera određene ponude. Provedbena uredba stoga javnom naručitelju ne nameće obvezu da po službenoj dužnosti provede detaljne analize sastava svake ponude kako bi utvrdio da se ne radi o izuzetno niskoj ponudi. Stoga u prvoj fazi javni naručitelj mora samo odrediti sadržavaju li podnesene ponude naznake koje bi potaknule sumnje da se radi o izuzetno niskim ponudama. To je osobito slučaj kada je ponuđena cijena u podnesenoj ponudi znatno niža od cijena u ostalim podnesenim ponudama ili od uobičajene tržišne cijene. Ako podnesene ponude ne sadržavaju takve naznake i stoga se ne čine izuzetno niskima, javni naručitelj može nastaviti s evaluacijom te ponude i postupkom dodjele ugovora o javnoj nabavi.
89 Naprotiv, ako postoje naznake koje bi potaknule sumnju da bi određena ponuda mogla biti izuzetno niska, javni naručitelj mora u drugoj fazi provesti provjeru sastava ponude kako bi se uvjerio da ona nije izuzetno niska. Kada provodi tu provjeru, javni naručitelj ima obvezu njezinu podnositelju pružiti mogućnost da iznese razloge zbog kojih smatra da njegova ponuda nije izuzetno niska. Javni naručitelj mora nadalje ocijeniti dana objašnjenja i utvrditi je li predmetna ponuda izuzetno niske naravi, u kojem ju je slučaju obvezan odbiti.
90 Budući da zahtjev obrazlaganja mora osobito biti ocijenjen u pogledu primjenjivih pravnih pravila (vidjeti točku 75. ove presude), postojanje tog ispitivanja u dvije faze utječe na opseg obveze obrazlaganja javnog naručitelja.
Analiza poštovanja Agencijine obveze obrazlaganja u ovom slučaju
91 Opći sud već je imao priliku odlučiti o obvezi obrazlaganja javnog naručitelja kada je potonji u fazi evaluacije ponuda imao dvojbe kad je riječ o izuzetno niskoj naravi podnesene ponude te je zaključio, nakon što je saslušao predmetnog ponuditelja i proveo dubinsku analizu, da ta ponuda nije izuzetno niska (presuda od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA, T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530, t. 64. i 65.) ili da jest izuzetno niska (presuda od 5. studenoga 2014., Computer Resources International (Luxembourg)/Komisija, T‑422/11, EU:T:2014:927, t. 39. i 40.). Posebno, odlučeno je da je za pružanje dostatnog obrazloženja da prihvaćena ponuda nije bila izuzetno niska javni naručitelj morao iznijeti shvaćanje prema kojem je, s jedne strane, zaključio da se, prema njezinim pretežno financijskim osobinama, takvom ponudom osobito poštuje zakonodavstvo države u kojoj se usluge trebaju provesti u području naknada osoblju, doprinosa u sustav socijalne sigurnosti, poštovanja propisa o sigurnosti i zdravlju na radu i prodaje ispod nabavne cijene i, s druge strane, da je provjerio da ponuđena cijena uključuje sve troškove koji nastaju zbog tehničkih aspekata prihvaćene ponude (presuda od 15. listopada 2013., European Dynamics Belgium i dr./EMA, T‑638/11, neobjavljena, EU:T:2013:530, t. 68.).
92 Što se opsega obveze obrazlaganja javnog naručitelja kada smatra da se prihvaćena ponuda ne čini izuzetno niskom tiče, iz pravila kojima se uređuju izuzetno niske ponude navedenih u točki 82. ove presude i, posebno, okolnosti da javni naručitelj u prvoj fazi mora provesti samo prima facie ocjenu izuzetno niske naravi određene ponude proizlazi da je njegova obveza obrazlaganja ograničenog opsega. Naime, ograničavanje javnog naručitelja na detaljno izlaganje zbog kojeg mu se razloga određena ponuda ne čini izuzetno niskom ne vodi računa o razlici između dviju faza analize predviđene člankom 151. Provedbene uredbe.
93 Posebno, kad javni naručitelj prihvati određenu ponudu, ne mora izričito naznačiti, odgovarajući na sve zahtjeve za obrazloženjem koji su podneseni primjenom članka 113. stavka 2. Financijske uredbe, razloge zbog kojih mu se ponuda koju je prihvatio ne čini izuzetno niskom. Naime, ako je javni naručitelj prihvatio navedenu ponudu, slijedi da je prešutno, ali nužno smatrao da ne postoje naznake da je navedena ponuda bila izuzetno niska. Ti razlozi, naprotiv, moraju biti dani na znanje neuspješnom ponuditelju koji ih izričito zahtijeva.
94 U ovom slučaju treba primijetiti da u svojim zahtjevima od 11. svibnja 2015. koji se odnose na dodjelu 1. grupe i od 2. srpnja 2015. koji se odnose na dodjelu 2. grupe primjenom članka 113. stavka 2. Financijske uredbe tužitelji nisu izričito zahtijevali od javnog naručitelja da im obrazloži razloge zbog kojih mu se ponuda rangirana na prvo mjesto za 1. grupu i odabrana ponuda za 2. grupu nisu činile izuzetno niskima.
95 Međutim, što se prve pobijane odluke tiče, iz nadopune obrazloženja od 20. svibnja 2015. proizlazi da im je Agencija priopćila broj bodova dodijeljen ponudi rangiranoj na prvo mjesto za 1. grupu (38,78 bodova) i ponude tužitelja za istu grupu (35,46 bodova) tijekom financijske evaluacije ponuda. Također im je priopćeno da je cijena ponuđena u ponudi rangiranoj na prvo mjesto za 1. grupu iznosila 867 000 eura, dok je ona koju su u svojoj ponudi ponudili tužitelji iznosila 948 100 eura.
96 Što se druge pobijane odluke tiče, iz nadopune obrazloženja od 7. srpnja 2015. čini se da su, kad je riječ o financijskoj evaluaciji ponuda, tužitelji imali saznanja o bodovima dodijeljenima svojoj ponudi za 2. grupu kao i o bodovima dodijeljenim odabranoj ponudi, odnosno za ponudu rangiranu na prvo mjesto 39,04 boda, za ponudu rangiranu na drugo mjesto 40 bodova i za ponudu rangiranu na treće mjesto 32,53 boda. Štoviše, dokumentacija za nadmetanje navodi da se za navedenu grupu bodovi u okviru financijske evaluacije ponude izračunavaju primjenom sljedeće formule: „najniža cijena/cijena ponuđena u ponuditeljevoj ponudi * 40”. Na temelju tih podataka ponuditelji su mogli izračunati ponuđenu cijenu u ponudi rangiranoj na prvo mjesto i ostale cijene ponuđene u drugim odabranim ponudama.
97 Stoga su i prije podnošenja tužbe tužitelji znali da je Agencija smatrala da se odabrane ponude ne čine izuzetno niskima te je navedene ponude potom i prihvatila. Osim toga, na temelju informacija iz nadopune obrazloženja od 20. svibnja i od 7. srpnja 2015. tužitelji su imali saznanja o kontekstu u kojem su pobijane odluke bile usvojene, što im je omogućilo da u tom pogledu osporavaju njihovu osnovanost.
98 Ovu posljednju ocjenu potvrđuje sadržaj dopisa tužitelja od 8. srpnja 2015. Naime, u tom dopisu oni navode:
„Ponuditelji čije su ponude odabrane za 1. i 2. grupu na nepravilan su način snizili cijenu kako bi ostvarili konkurentsku prednost. Ne znamo, međutim, kako je [Agencija] mogla prihvatiti tako niske cijene koje su umjetno snižene i žalimo što je [Agencija] to učinila bez provjere ili objašnjenja. Cijene koje je ponudio Intrasoft International za 1. grupu javne nabave ESP‑EISD 4 bile su 15,78 % više od naših cijena. Nasuprot tomu, cijene Intrasoft Internationala za 2. grupu javne nabave ESP‑EISD 5 sada su 32,81 % niže od naših, a one za 1. grupu javne nabave ESP‑EISD 5 su 5,88 % niže od naših […]. Štoviše, cijene Ingegneria Informatica SPA za 1. grupu javne nabave ESP‑EISD 4 bile su 23,73 % više od naših cijena. Nasuprot tomu, cijene konzorcija Nexteral1 za 1. grupu javne nabave ESP‑EISD sada su 8,56 % niže od naših cijena, štoviše, cijene konzorcija Nextera2, kojim upravlja Ingegneria Informatica SPA, […] za 2. grupu javne nabave ESP‑EISD 5 su 19,37 % niže od naših cijena.
99 To je također potvrđeno u točkama 20. do 22. tužbe. U tim točkama tužitelji navode kako slijedi:
„Što se javne nabave ESP‑EISD 5 tiče, tužitelji su, kada su zaprimili pobijane odluke i dodatne dokumente, iznijeli sljedeća očitovanja:
a) što se tiče 1. grupe, oni primjećuju da je konzorcij Nextera1, u kojem sudjeluje društvo Engineering Ingegneria informatica SPA, prilikom evaluacije svoje financijske ponude dobio 38,78 bodova, dok je ponuda tužitelja dobila 35,46 bodova […]. Posljedično, ponuda konzorcija Nextera1 bila je 8,56 % jeftinija od ponude tužitelja (dok je ponuda konzorcija Encripta, u kojem također sudjeluje društvo Engineering Ingegneria Informatica SPA, za 1. grupu javne nabave ESP‑EISD 4 bila 23,73 % skuplja). Posljedično, ponuda konzorcija u kojem navedeno društvo sudjeluje bila je izuzetno niska u okviru javne nabave ESP‑EISD 5;
b) što se tiče 2. grupe, oni primjećuju da je društvo Intrasoft International SA prilikom evaluacije svoje financijske ponude dobilo 39,04 boda, dok je ponuda tužitelja dobila 26,23 boda […]. Posljedično, financijska ponuda društva Intrasoft International SA ovoga puta bila je 32,81 % niža od ponude tužitelja (dok je ponuda istog društva za 2. grupu javne nabave ESP‑EISD 4 bila jedva 3,45 % niža). Opet, ponuda društva Intrasoft International u okviru javne nabave ESP EISD 5 bila je izuzetno niska.
[…] Svjesni da je njihova financijska ponuda već bila snižena (ali na normalnu razinu), tužitelji tu veliku razliku u ocjenjivanju financijskih ponuda, koja se prvi put pojavila u javnoj nabavi ESP EISD 5, objašnjavaju time da su odabrani konzorciji ponudili izuzetno nisku cijenu. Taj je zaključak osnažen i činjenicom da je u okviru javne nabave ESP EISD 4, čiji su predmet bile iste usluge te je opis različitih grupa bio sličan, financijska ponuda tužitelja (koji su za svaku od triju grupa bili rangirani na prvo mjesto) bila ili jeftinija od svih ostalih ponuda (1. grupa) ili nešto skuplja (2. i 3. grupa). Posljedično, iznos tih ponuda može predstavljati izvjestan i jasan kriterij cijena koje se primjećuju na tržištu i uobičajene razine cijene koje treba ponuditi u okviru [javne nabave] ESP‑EISD 5. Naprotiv, u okviru sporne javne nabave četiri konzorcija (Nextera1, On Track, Intrasoft/Charles Oakes, Atos Integration) ponudila su niže cijene za 1. grupu (Atos Integration je isto tako ponudio cijenu nižu za 11,35 %) […], dok su za 2. grupu [odabrane ponude] bile još izuzetno niže od ponude tužitelja (Atos Belgium SA u visini od 34,42 %, Intrasoft International SA u visini od 32,81 % i Nextera2 u visini od 19,36 %) […].
Gore navedeni elementi dokazuju da financijske ponude konzorcija koje su odabrane za dvije grupe sporne nabave imaju svojstva […] ponude koja je izuzetno niska u odnosu na tržišnu cijenu […].”
100 Ti elementi dokazuju da su tužitelji mogli na temelju informacija kojima su raspolagali u trenutku podnošenja tužbe osporavati utemeljenost ocjene Agencije prema kojoj odabrane ponude ne sadržavaju nikakve naznake naravi izuzetno niske ponude te se stoga ne čine izuzetno niskima.
101 Osim toga, treba primijetiti da iznimne okolnosti, u smislu sudske prakse navedene u točki 74. ove presude, dopuštaju Općem sudu da u ovom slučaju uzme u obzir posebno obrazloženje koje je Agencija dala u tijeku postupka.
102 Naime, treba primijetiti da su tužitelji tek 8. srpnja 2015. podnijeli poseban zahtjev za obrazloženjem Agenciji za te dvije grupe što se tiče izuzetne naravi cijene odabranih ponuda (vidjeti točku 15. ove presude). Međutim, bez čekanja na odgovor Agencije i bez da joj je ostavljen dovoljan rok u tu svrhu, iako rok za tužbu nije bio prepreka takvoj mogućnosti, 17. srpnja 2015. tužitelji su podnijeli ovu tužbu pozivajući se isključivo na nedostatke u obrazloženju pobijanih odluka zbog toga što, među ostalim, nije odgovoreno na njihov zahtjev od 8. srpnja 2015. (vidjeti točku 16. ove presude). Agencija je, što se nje tiče, dopisom od 24. srpnja 2015. pružila objašnjenja o razlozima zbog kojih joj se odabrane ponude nisu činile izuzetno niskima, u roku koji, uzimajući u obzir okolnosti slučaja, treba smatrati razumnim. Prema tome, treba smatrati da sve okolnosti koje karakteriziraju iznimnu situaciju navedenu u točki 74. ove presude opravdavaju to što je Opći sud uzeo u razmatranje dopis od 24. srpnja 2015. radi ocjene je li Agencija poštovala svoju obvezu obrazlaganja što se tiče razloga zbog kojih nije ocijenila da su odabrane ponude bile izuzetno niske.
103 U dopisu od 24. srpnja 2015. Agencija je, među ostalim, navela kako slijedi:
„Što se tiče tvrdnje prema kojoj su ‚odabrani ponuditelji čije su ponude odabrane za 1. i 2. grupu na nepravilan način snizili cijenu kako bi stekli konkurentsku prednost’, obavještavamo vas:
– da se za 1. grupu cijena odabranih ponuditelja nalazi u istom rasponu cijena. Kada se cijena po danu usporedi s najvišom cijenom koja je podnesena u financijskim ponudama odabranih ponuditelja, European Dynamics ima najniži stupanj skupoće, a Nextera 1 ima najviši stupanj povoljnosti.
– da je za 2. grupu šest od dvanaest ponuditelja koji su ušli u fazu dodjele ugovora o javnoj nabavi podnijelo financijske ponude niže od one European Dynamicsa. Trima od šest ponuditelja s najnižim financijskim ponudama dodijeljeni su ugovori i financijske ponude prvih dvaju odabranih ponuditelja bile su vrlo blizu.
Na temelju tih elemenata, imamo odlučujuće dokaze da financijske ponude nisu bile izuzetno niske.”
104 Takvi navodi, odnosno relativna blizina, za svaku od grupa, cijena koje je ponudilo više različitih ponuditelja, omogućuju shvaćanje razloga zbog kojih javni naručitelj u ovom slučaju nije ocijenio da su odabrane ponude na prvi pogled izuzetno niske naravi. Osim toga, treba zaključiti da su tužitelji mogli također osporavati dostatnost tog obrazloženja u replici i da su oni također iskoristili tu mogućnost.
105 Svi pokazatelji koji se odnose na saznanja tužitelja stoga zadovoljavaju zahtjeve koje Agencija mora ispuniti u tom području, kao što su oni navedeni u točkama 100. i 101. ove presude. Prema tome, tužitelji u ovom slučaju pogrešno navode povredu obveze obrazlaganja.
106 Činjenica da su tužitelji u ovoj tužbi propustili iznijeti tužbeni razlog kojim bi se osporavala osnovanost ocjene Agencije ne upućuje na to da tužitelji nisu bili u mogućnosti shvatiti razloge na kojima se temelji ta ocjena. Osim toga, valjda podsjetiti da u kontekstu tužbenog razloga nedostatka u obrazloženju Opći sud ne može ocjenjivati moguća osporavanja osnovanosti tog obrazloženja, s obzirom na to da, na temelju sudske prakse navedene u točki 80. ove presude, pitanje poštovanja obveze obrazlaganja treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja.
107 Zbog svih prethodnih razloga, jedini tužbeni razlog koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja što ju je počinila Agencija i, prema tome, tužbu u cijelosti treba odbiti.
Troškovi
108 Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen.
109 Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, treba im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Agencije.
110 Tu ocjenu ne dovodi u pitanje zahtjev tužitelja da se Agenciji naloži snošenje troškova u cijelosti, čak i u slučaju da tužba bude odbijena. Naime, tužitelji su se u prilog tom zahtjevu pozivali na navodni nedostatak u obrazloženju koji utječe na pobijane odluke kao i na stav Agencije, ne navodeći druga pojašnjenja. Ti razlozi ne omogućuju da se Agenciji u ovom slučaju naloži snošenje troškova.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Društvima European Dynamics Luxembourg SA, Evropaïki Dynamiki – Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE i European Dynamics Belgium SA nalaže se snošenje troškova.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Półtorak |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 4. srpnja 2017.
Potpisi