SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda
ampliada)
de 19 de junio de 1997(1)
[234s«Transportes aéreos - Mantenimiento de una concesión exclusiva sobre rutas
nacionales - Reglamento (CEE) n. 2408/92 - Artículos 5 y 8 - Derecho de
defensa - Principio de contradicción - Principio de buena fe - Principio de
proporcionalidad - Artículo 90, apartado 2, del Tratado CE»[s
En el asunto T-260/94,
Air Inter SA, sociedad francesa, con domicilio social en Paray Vieille Poste
(Francia), representada por Me Jean Pierre Spitzer, Abogado de París, que designa
como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Aloyse May, 31, Grand-Rue,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Rolf
Wägenbaur, Consejero Jurídico principal, y Lucio Gussetti, miembro del Servicio
Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre
Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
apoyada por
TAT European Airlines,representada por Me Antoine Winckler, Abogado de París,
y por el Sr. Romano Subiotto, Solicitor, que designa como domicilio en
Luxemburgo el despacho de Mes Elvinger y Hoss, 2 place Winston Churchill,
y
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,representado por el Sr. John
E. Collins, del Treasury Solicitor's Departement, en calidad de Agente, y por el Sr.
Richard Plender, QC, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la
Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosvelt,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto una petición de que se anule el artículo 1 de la Decisión
94/291/CE de la Comisión, de 27 de abril de 1994, relativa a un procedimiento de
aplicación del Reglamento (CEE) n. 2408/92 del Consejo [Asunto VII/AMA/IV/93
-TAT- París (Orly)-Marsella y París (Orly)-Toulouse] (DO L 127, p. 32),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda ampliada),
integrado por los Sres.: C.W Bellamy, Presidente; C.P. Briët y A. Kalogeropoulos,
Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de
noviembre de 1996;
dicta la siguiente
Sentencia
Contexto jurídico
- Con el fin de establecer progresivamente el mercado interior de transportes aéreos,
el legislador comunitario adoptó, durante los años 1987, 1990 y 1992, tres series de
medidas, denominadas «paquetes» debido a que engloban numerosos actos
normativos. El tercer «paquete», aprobado el 23 de julio de 1992, está integrado
por cinco Reglamentos cuya finalidad es garantizar, por una parte, la libre
prestación de servicios de transporte aéreo y, por otra parte, la aplicación en dicho
sector de las normas comunitarias en materia de competencia.
- Entre esos cinco Reglamentos figura el Reglamento (CEE) n. 2408/92 del Consejo,
de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad
a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8; en lo sucesivo, «Reglamento
n. 2408/92» o «Reglamento»), que, en virtud de su artículo 12, entró en vigor el
1 de enero de 1993.
- El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento establece el principio de que «sin
perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado o Estados miembros
interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de
derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias».
- El artículo 5 tiene el siguiente tenor:
«En rutas nacionales en las que en el momento de la entrada en vigor del presente
Reglamento se haya otorgado una concesión exclusiva por ley o contrato, y en las
que no existan otros modos de transporte que puedan garantizar un servicio
adecuado e ininterrumpido, tal concesión podrá continuar hasta su fecha de
expiración, sin sobrepasar un período de tres años.»
- El artículo 8 dispone lo siguiente:
«1. El presente Reglamento no afectará al derecho de un Estado miembro a
regular, sin que exista discriminación basada en la nacionalidad o identidad de la
compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos en el interior de
un sistema aeroportuario.
2. El ejercicio de los derechos de tráfico estará sujeto a las normas comunitarias,
nacionales, regionales o locales publicadas relativas a la seguridad, a la protección
del medio ambiente y a la asignación de franjas horarias.
3. A petición de un Estado miembro o por propia iniciativa, la Comisión estudiará
la aplicación de los apartados 1 y 2 y, en el plazo del mes siguiente a la recepción
de la petición y previa consulta con el Comité a que se refiere el artículo 11,
decidirá si dicho Estado miembro puede seguir aplicando la medida. La Comisión
comunicará su decisión al Consejo y a los Estados miembros.
4. Todo Estado miembro podrá someter al Consejo, dentro del plazo de un mes,
la decisión de la Comisión. El Consejo, por mayoría cualificada, en circunstancias
excepcionales, podrá adoptar una decisión distinta en el plazo de un mes.
[...]»
- Según lo dispuesto letra m) del artículo 2 en relación con el Anexo II del
Reglamento, entre los «sistemas aeroportuarios» a los que se refiere el apartado
1 del artículo 8 figura, para Francia, «París-Charles de Gaulle/Orly/Le Bourget».
- Según el artículo 11 del Reglamento, la Comisión estará asistida por un Comité de
carácter consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros y
presidido por el representante de la Comisión.
- El artículo 12 establece que para cumplir sus obligaciones con arreglo al presente
Reglamento, la Comisión podrá recabar toda la información necesaria de los
Estados miembros interesados y de las compañías aéreas afectadas.
Antecedentes de hecho del litigio
Procedimiento administrativo
- Mediante escrito de 21 de junio de 1993, la compañía TAT European Airlines (en
lo sucesivo, «TAT»), con domicilio social en Tours (Francia), solicitó a la direction
général de l'aviation civile, del ministère de l'Equipement, des Transports et du
Tourisme francés una licencia de explotación de las rutas París (Orly)-Toulouse y
París (Orly)-Marsella, haciendo referencia en su solicitud al Reglamento.
- Mediante escrito de 21 de julio de 1993, el directeur général de l'aviation civile
desestimó dicha solicitud fundando su decisión en el artículo 5 del Reglamento. En
dicho escrito indicó a TAT que, en virtud de la referida disposición, las autoridades
francesas podían mantener la concesión exclusiva que habían concedido a Air Inter
mediante un convenio, de 5 de julio de 1985, suscrito entre el Estado francés y
dicha compañía (en lo sucesivo, «convenio de 1985»). En aquel momento, la
compañía Air France, cuyo capital controlaba en más del 99 % el Estado francés,
era titular de más del 70 % del capital de Air Inter.
- El 28 de septiembre de 1993, TAT formuló ante la Comisión una denuncia en la
que invocaba infracción de la letra f) del artículo 3, y de los artículos 86 y 90 del
Tratado CEE así como la no aplicación de un acuerdo celebrado el 30 de octubre
de 1990 entre la Comisión, el Gobierno francés y Air France (en lo sucesivo,
«acuerdo de 1990») para abrir a la competencia, en particular, las líneas
París-Toulouse y París-Marsella. Con carácter subsidiario, TAT alegaba infracción
de las disposiciones del Reglamento. Mantenía que el monopolio del grupo Air
France sobre las rutas París (Orly)-Marsella y París (Orly)-Toulouse debía haber
acabado el 1 de marzo de 1992, como se preveía en el acuerdo de 1990. Por otra
parte, según TAT, el artículo 5 del Reglamento no era aplicable porque Air Inter
no tenía concesión exclusiva para ambas rutas, ya que precisamente TAT prestaba
servicio en esas mismas líneas a partir del aeropuerto Roissy-Charles de Gaulle (en
lo sucesivo, «CDG»). Por último, el trato discriminatorio sufrido por TAT no era
compatible con las disposiciones del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento.
- Mediante una nota de 13 de octubre de 1993, dirigida al Director General de la
Dirección General de Transportes de la Comisión (en lo sucesivo, «DG VII»),
TAT completó sus argumentos relativos al artículo 5 y al apartado 1 de la artículo
8 del Reglamento y solicitó a la Comisión que adoptara una Decisión en virtud del
apartado 3 del artículo 8 del Reglamento.
- Mediante escrito de 20 de octubre de 1993, de la Dirección General de
Competencia de la Comisión (en lo sucesivo, «DG IV») remitió una copia de la
denuncia de TAT a las autoridades francesas y al grupo Air France solicitando que
le remitiesen las observaciones que desearan presentarle. El complemento de la
denuncia presentado por TAT no iba unido a dicho escrito.
- Mediante escrito de 22 de octubre de 1993, el Director General de la DG VII
informó asimismo a las autoridades francesas de que TAT había presentado una
denuncia, sin remitirles, no obstante, una copia. Por otra parte, les comunicó que,
prima facie, consideraba fundados los argumentos formulados por TAT.
- La Comisión no envió a Air Inter ni la denuncia ni el complemento de la denuncia.
- Como respuesta, mediante escrito de 21 de diciembre de 1993 -dirigido al
Secretario General de la Comisión con copia a las DG IV y VII-, las autoridades
francesas formularon sus observaciones acerca de la denuncia de TAT.
Mantuvieron que el artículo 5 del Reglamento era aplicable, dado que,
exceptuando la ruta París-Niza, la apertura a la competencia prevista por el
acuerdo de 1990 sólo se refería a las comunicaciones con el aeropuerto CDG, de
modo que Air Inter había conservado la concesión exclusiva de dichas rutas con
respecto al aeropuerto de Orly. La respuesta no mencionaba en absoluto el
artículo 8 del Reglamento.
- Mediante escrito de 21 de enero de 1994, el Director General de la DG VII
informó a las autoridades francesas de que TAT había presentado un complemento
de denuncia y recordó que el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento confería a
la Comisión una facultad de decisión propia.
- Como respuesta a ese escrito, las autoridades francesas remitieron a la Comisión,
el 16 de febrero de 1994 una nota en la que se resumía su postura.
- Después de este intercambio de correspondencia, el Comité Consultivo previsto en
el artículo 11 del Reglamento se reunió el 28 de febrero de 1994. Durante esta
reunión, las delegaciones de los Estados miembros tuvieron ocasión de exponer sus
puntos de vista acerca del proyecto de Decisión basada en el apartado 3 del
artículo 8 del Reglamento que les había enviado la Comisión el 10 de febrero
de 1994.
- El dictamen del Comité Consultivo se redactó en los términos siguientes:
«La mayoría de los miembros presentes emite el siguiente dictamen: de los datos
de que dispone el Comité resulta que la aplicación errónea del artículo 5 por parte
de Francia ha producido efectos discriminatorios. Sin embargo, una mayoría de los
miembros se ha pronunciado en contra de la adopción de una Decisión en virtud
del artículo 8 del Reglamento.»
- El 4 de marzo de 1994, una delegación dirigida por el Jefe de Gabinete del
miembro de la Comisión encargado de los asuntos de transportes recibió a una
delegación de Air Inter para discutir las posibles consecuencias sobre el futuro de
Air Inter en el mercado comunitario de una Decisión de la Comisión en relación
con su definición de postura. Después de este encuentro, Air Inter emitió una nota
firmada por el Director General Adjunto el 7 de marzo de 1994, que describe «la
situación de Air Inter en vísperas de las decisiones de la Comisión en los asuntos
TAT». Por último, mediante escrito de 15 de marzo de 1994 dirigido al Presidente
de la Comisión, los administradores retribuidos de Air Inter (miembros del consejo
de administración de la compañía) expresaron su inquietud sobre el futuro de Air
Inter en el contexto de la liberalización del transporte aéreo nacional y en
particular de la instauración de la competencia en las líneas más rentables de la
red francesa.
- El 17 de marzo de 1994, el Gobierno francés remitió a la Comisión una nueva nota
en la que recordaba las observaciones formuladas por la delegación francesa en la
reunión del Comité Consultivo, en relación, especialmente, con los artículos 5 y 8
del Reglamento, con el artículo 90 del Tratado CE así como con el convenio de
1985 y con el acuerdo de 1990.
- A petición del Gobierno francés, el directeur des affaires juridiques del ministère
des Affaires étrangères se reunió el 30 de marzo de 1994 con el Director General
del Servicio Jurídico de la Comisión para conversar con él sobre la denuncia
de TAT.
- El 12 de abril de 1994, el miembro de la Comisión encargado de los asuntos de
transporte se reunió con el Primer Ministro francés para mantener una entrevista
acerca de los diversos problemas del transporte aéreo francés y, en especial, de la
distribución del tráfico en el interior del sistema aeroportuario parisino.
La Decisión impugnada
- El 27 de abril de 1994, la Comisión adoptó la Decisión 94/291/CE, relativa a un
procedimiento de aplicación del Reglamento (CEE) n. 2408/92 del Consejo
[Asunto VII/AMA/IV/93 -TAT- París (Orly)-Marsella y París (Orly)-Toulouse](DO L 127, p. 32; en lo sucesivo, «Decisión 94/291» o «Decisión impugnada»),
cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
Francia no podrá seguir denegando a las compañías aéreas comunitarias el
ejercicio de derechos de tráfico en las rutas París (Orly)-Marsella y París
(Orly)-Toulouse alegando que las autoridades francesas aplican, en estas rutas, las
disposiciones del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2408/92.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa [...]
Artículo 3
Francia deberá ejecutar la presente Decisión el 27 de octubre de 1994 como muy
tarde.»
- En la motivación de la Decisión impugnada, la Comisión empieza declarando que,
en materia de distribución del tráfico entre los aeropuertos de un sistema
aeroportuario, dispone de competencias que le son conferidas por las disposiciones
del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento. En lo que se refiere especialmente
a la denuncia presentada por la compañía TAT, considera necesario ejercer sus
competencias. En efecto, la medida de las autoridades francesas consistente en
denegar a las compañías aéreas comunitarias, y más concretamente a TAT, el
ejercicio de derechos de tráfico en las rutas París (Orly)-Marsella y París
(Orly)-Toulouse produce una distribución discriminatoria del tráfico entre los
aeropuertos del sistema aeroportuario parisino, que sólo beneficia a la compañía
Air Inter.
- La Comisión expone a continuación que el mantenimiento de la concesión exclusiva
de Air Inter constituye en una aplicación errónea del artículo 5 del Reglamento por
parte de las autoridades francesas. Dicho artículo tiene como objetivo garantizar
unos servicios de transporte adecuados e ininterrumpidos entre dos puntos
(ciudades o regiones) situados en el interior de un mismo Estado miembro. Sólo
puede mantenerse una concesión exclusiva si no existe otra posibilidad de
trasladarse de una ciudad a otra de forma adecuada e ininterrumpida por
ferrocarril o autobús, o por avión en el caso de un vuelo indirecto o de la existencia
de un aeropuerto de sustitución. Por consiguiente, únicamente tiene sentido una
concesión exclusiva sobre una ruta con destino a un sistema aeroportuario si se
aplica a todos los aeropuertos en él integrados.
- La Comisión añade que, por lo demás, el propio convenio de 1985 definía las rutas
concedidas en exclusiva a Air Inter como rutas de punto a punto y no de
aeropuerto a aeropuerto, sin hacer mención alguna de los distintos aeropuertos del
sistema parisino. Ante estas circunstancias, al autorizar a TAT a explotar las dos
rutas París-Marsella y París-Toulouse desde y con destino al aeropuerto CDG a
partir del 1 de marzo de 1992, las autoridades francesas acabaron con la exclusiva
de que habría disfrutado Air Inter. Además, la Comisión considera que Air Inter
no contaba, al entrar en vigor el Reglamento, con una concesión exclusiva en las
rutas de que se trata. Por lo que se refiere a la ruta París-Marsella, el convenio de
1985 permitía expresamente a la compañía Air Afrique explotar la ruta así definida
en competencia con Air Inter. En cuanto a la Ruta París-Toulouse (y a la ruta
París-Marsella con carácter subsidiario), del acuerdo de 1990 se deriva que la
concesión exclusiva de que gozaba Air Inter en esta ruta expiró, como muy tarde,
el 1 de marzo de 1992.
- Con carácter subsidiario, la Comisión indica que, incluso suponiendo que sea
teóricamente posible atribuir una concesión exclusiva para los servicios aéreos
regulares entre el aeropuerto de Orly, por una parte, y Marsella y Toulouse, por
otra, el artículo 5 no puede aplicarse en el presente caso. En efecto, existen, según
la Comisión, formas de transporte, distintas de dichas líneas aéreas, que pueden
garantizar un servicio adecuado y continuo: los servicios aéreos directos existentes
entre París (CDG) y Marsella y Toulouse, respectivamente.
- La Comisión subraya que los efectos de esta discriminación son importantes. El
aeropuerto de Orly es el preferido de los viajeros y concentra entre el 85 % y el
90 % del tráfico nacional francés desde y con destino a París. Es más, la
explotación de las rutas París-Marsella y París-Toulouse resulta más costosa a partir
del aeropuerto CDG que a partir del de Orly, debido en parte a razones
geográficas.
- Por último, la Comisión admite que su Decisión puede tener consecuencias
importantes en la estructura y organización de las líneas de que se trata, por cuya
razón consideró oportuno establecer un plazo de adaptación que expiraría, en
último término, el 27 de octubre de 1994.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
12 de julio de 1994, Air Inter interpuso el presente recurso.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de junio
de 1994, la República Francesa había asimismo interpuesto un recurso que tenía
por objeto que se declarase nula y sin valor ni efecto alguno la Decisión
impugnada. Dicho recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia con
el número C-174/94. Mediante auto de 26 de octubre de 1994, Francia/Comisión
(C-174/94 R, Rec. p. I-5229), el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó la
demanda de medidas provisionales formulada por la República Francesa en la que
solicitaba que se suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada.
- Mediante auto de 28 de octubre de 1994 y con arreglo a la segunda frase del
párrafo tercero del artículo 47 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, el
Tribunal de Primera Instancia declinó su competencia sobre el presente asunto
T-260/94 a fin de que el Tribunal de Justicia pudiera pronunciarse sobre la solicitud
de anulación que constituía también el objeto del recurso interpuesto por la
República Francesa en el asunto C-174/94. El auto de declinación de competencia
se inscribió en el registro del Tribunal de Justicia con el número C-301/94.
- Mediante autos de 19 de enero y 8 de febrero de 1995, el Presidente del Tribunal
de Justicia admitió la intervención del Reino Unido y de TAT en apoyo de las
pretensiones de la Comisión en el asunto C-301/94. Determinados documentos
confidenciales fueron comunicados a las partes coadyuvantes en una versión no
confidencial aportada por las partes principales.
- El Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral en el asunto C-301/94 sin previo
recibimiento a prueba. Se remitió a las partes un informe para la vista.
- Acto seguido, por considerar que ya no tenía interés en la anulación de la decisión
impugnada, la República Francesa desistió de su recurso C-174/94. Por
consiguiente, mediante auto de 19 de marzo de 1996, se archivó el asunto C-174/94.
Mediante auto del Tribunal de Justicia de 14 de mayo de 1996, se remitió al
Tribunal de Primera Instancia el asunto C-301/94; el Tribunal de Justicia reservó
la decisión sobre las costas.
- El presente procedimiento en el asunto T-260/94 se reanudó ante el Tribunal de
Primera Instancia, que dispuso determinadas diligencias de ordenación del
procedimiento. La fase oral se desarrolló esencialmente con base en el informe
para la vista del asunto C-301/94 que ya había sido distribuido.
- En la vista celebrada el 13 de noviembre de 1996 ante el Tribunal de Primera
Instancia, integrado por los Sres. C.W. Bellamy, Presidente, H. Kirschner,
C.P. Briët, A. Kalogeropoulos y A. Potocki, Jueces, se oyeron los informes orales
de las partes, así como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal
de Primera Instancia.
- A raíz del fallecimiento del Juez Sr. H. Kirschner el 6 de febrero de 1997, y con
arreglo al apartado 1 del artículo 32 del Reglamento de Procedimiento, la presente
sentencia fue objeto de deliberación por los tres Jueces que la firman.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule el artículo 1 de la Decisión 94/291.
- Condene en costas a la Comisión.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
- TAT solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene a la demandante al pago de las costas, incluidas las de TAT.
- El Reino Unido solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene a la demandante al pago de las costas, incluidas las del Reino
Unido.
En cuanto al fondo
- En apoyo de su recurso, la demandante invoca varios motivos dirigidos tanto contra
la legalidad formal como contra la legalidad material de la Decisión impugnada.
En cuanto a la legalidad formal, reprocha a la Comisión, con carácter principal,
haber vulnerado su derecho de defensa y, con carácter subsidiario, haber violado
el principio de contradicción y el de buena fe con respecto a la República
Francesa. Por lo que se refiere a la legalidad material, imputa a la Comisión, con
carácter principal, un uso abusivo del procedimiento previsto por el apartado 3 del
artículo 8 del Reglamento y, con carácter subsidiario, infracción de su artículo 5.
También con carácter subsidiario, invoca infracción del apartado 2 del artículo 90
del Tratado y violación del principio de proporcionalidad. Por último, y con
carácter subsidiario en segundo grado, alega que la denegación por las autoridades
francesas a TAT del acceso a las dos líneas de que se trata no constituye una
discriminación en perjuicio de dicha compañía, dado que la concesión exclusiva de
que disfrutaba la demandante en dichas líneas estaba justificada por el artículo 5
del Reglamento.
En cuanto al motivo basado en vulneración de los derechos de defensa de la
demandante
Argumentos de las partes
- La demandante recuerda que, según reiterada jurisprudencia, el respeto del
derecho de defensa constituye un principio fundamental del Derecho comunitario
que debe observarse incluso en un procedimiento administrativo. Por consiguiente,
una persona que previsiblemente pueda verse afectada por una Decisión de la
Comisión debe tener la oportunidad de exponer su punto de vista antes de que se
adopte la Decisión.
- La demandante subraya que, en el caso de autos, a pesar de ser ella el único
operador económico afectado por la Decisión impugnada, la Comisión no tomó en
ningún momento la iniciativa de convocarla formalmente, nunca le remitió
documento alguno y no la invitó a presentar sus observaciones sobre el expediente.
La demandante considera, pues, que no pudo exponer su punto de vista. Afirma
que, de este modo, se encuentra en una situación análoga a la de las empresas
neerlandesas PTT, que analizó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de
febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión (C-48/90 y C-66/90, Rec. p. I-565).
Se remite además a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1994,
Fiskano/Comisión (C-135/92, Rec. p. I-2885).
- En cuanto a la afirmación formulada por la Comisión de que oyó formalmente a
la demandante el 4 de marzo de 1994, ésta responde que el encuentro tuvo lugar
a petición propia y cuatro meses después de que la Comisión ya hubiera definido
su postura. Además, el objeto del encuentro fue puramente económico al igual que,
por otra parte, el de la nota de la demandante fechada el 7 de marzo de 1994. Por
último, el escrito de los administradores retribuidos de la demandante, fechado el
15 de marzo de 1994, se limitaba a expresar las inquietudes de éstos.
- La demandante se opone a la tesis de la Comisión según la cual la Decisión
impugnada, lejos de contemplar la situación específica de la demandante, tiene
carácter general, ya que afecta a la política del Gobierno francés en materia
aeroportuaria. Sostiene que la medida nacional examinaba por la Decisión era la
negativa de las autoridades francesas a conceder a TAT los derechos de tráfico de
que se trata, de cuya negativa se beneficiaba directamente la demandante. Por otra
parte, la demandante alega que la Decisión, relativa a la legalidad de la concesión
exclusiva atribuida a la demandante para las rutas controvertidas, se refiere a ella
explícitamente. Por último, afirma sufrir directa y plenamente las consecuencias de
la Decisión impugnada.
- La demandante señala que el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento debe
interpretarse en el sentido de que obliga a la Comisión a dar la oportunidad de
defender sus intereses no sólo al Estado miembro de que se trate, sino también a
cualquier otra parte directamente afectada, como es la demandante. Por
consiguiente, la Comisión estaba obligada, aun cuando no existieran disposiciones
específicas, a arbitrar motu proprio los mecanismos de procedimiento necesarios
para garantizar una protección eficaz de los interesados. En efecto, el principio
general de protección del derecho de defensa sigue siendo aplicable tanto cuando
existe una normativa específica como, con mayor razón, cuando no existe.
- En el caso de que el Tribunal de Primera Instancia interpretara el citado apartado
3 del artículo 8 en el sentido de que autoriza a obviar el principio de respeto de
los derechos de defensa de toda parte interesada, la demandante considera que,
en ese caso, tendría que examinarse la validez de semejante norma. En efecto, todo
Reglamento comunitario que permita dejar de lado un principio fundamental de
Derecho comunitario es, de pleno Derecho, un texto adoptado con infracción del
Derecho comunitario. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia no podría
sino declarar inválido el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento.
- Por último, la demandante considera aberrante sostener, en este contexto, que
bastaba con consultar a los representantes de los Estados miembros presentes en
el seno del Comité Consultivo. En efecto, la función de este último no es
representar los intereses de empresas privadas, sino asistir a la Comisión ytransmitirle las posturas de los Estados miembros.
- La Comisión insiste en que el Reglamento no prevé ningún procedimiento que
permita dar intervención a las empresas afectadas. Así, el procedimiento del
apartado 3 del artículo 8 del Reglamento se inspira en las líneas maestras del
procedimiento del artículo 169 del Tratado, que tampoco establece una obligación
de consulta. La Comisión señala, por otra parte, que, en un procedimiento iniciado
a petición de un Estado miembro con arreglo al apartado 3 del artículo 8 del
Reglamento, tiene que resolver en el plazo de un mes. El cumplimiento de ese
plazo es prácticamente imposible si el número de compañías aéreas beneficiadas
por una medida discriminatoria es elevado.
- La Comisión niega la pertinencia en el caso de autos de las sentencias Países Bajos
y otros/Comisión y Fiskano/Comisión, antes citadas. A tal respecto sostiene
fundamentalmente que la Decisión impugnada afecta a la atribución de líneas
aéreas dentro del sistema aeroportuario parisino y que la demandante sólo sufre
indirecta y parcialmente los efectos económicos de dicha Decisión. El hecho de que
las autoridades francesas invocaran la existencia de una concesión exclusiva en
favor de la demandante en virtud del artículo 5 del Reglamento no supone que la
cuestión de fondo no fuera la de si las medidas generales adoptadas por la
República Francesa podían generar una discriminación en la distribución del tráfico
en el interior del sistema aeroportuario parisino, afectando de ese modo a los
derechos de todas las compañías comunitarias. La utilización incorrecta de la
referida disposición no puede por sí sola ser suficiente para imponer la obligación
de consultar a la demandante.
- La Comisión alega que, en cualquier caso, la demandante fue formalmente oída el
4 de marzo de 1994 y expuso su punto de vista, en especial mediante la nota de 7
de marzo de 1994, lo cual hizo inútil que la Comisión le diera nueva audiencia. En
su escrito de dúplica (p. 6), precisa que las autoridades francesas tenían a la
demandante en todo momento al corriente de la evolución del expediente. Ese
flujo de información fue confirmado por dichas autoridades en el proceso
sustanciado paralelamente ante el Tribunal de Justicia. A tal respecto, la Comisión
se remite a la página 10 del escrito de réplica presentado por la República
Francesa en el asunto C-174/94 (vid. supra apartado 33).
- El Reino Unido se adhiere a la argumentación de la Comisión precisando que la
sentencia Países Bajos y otros/Comisión, antes citada, carece de pertinencia en el
caso de autos porque el procedimiento objeto del litigio, lejos de haberse «iniciado
contra» la demandante, se desarrolló exclusivamente entre la Comisión y la
República Francesa. Por otra parte, la sentencia antes citada se refiere a la
aplicación del apartado 3 del artículo 90 del Tratado, que no establece reglas
especiales acerca de las personas que deben consultarse y del procedimiento de
consulta, mientras que, aquí, el Reglamento n. 2408/92 establece reglas específicas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- El apartado 3 del artículo 8 del Reglamento no prevé participación directa de las
compañías aéreas en el procedimiento administrativo previo a la adopción por
parte de la Comisión de una Decisión sobre la distribución del tráfico en el interior
de un sistema aeroportuario. De conformidad con lo establecido por el
Reglamento, la Comisión se dirige sólo al Estado miembro afectado, tras haber
consultado al Comité Consultivo integrado por representantes de los Estados
miembros. Sólo de manera general y facultativa «puede» la Comisión, para cumplir
sus obligaciones, recabar de las compañías aéreas cierta información (artículo 12
del Reglamento). Por consiguiente, el Reglamento no confiere, en sí mismo, el
beneficio del derecho de defensa a una compañía aérea que se encuentra en una
situación como la que en el caso de autos vivía la demandante.
- Por lo que se refiere al intento de la Comisión de justificar este silencio del
Reglamento alegando que el procedimiento previsto por el apartado 3 del artículo
8 fue calcado del procedimiento establecido por el artículo 169 del Tratado, en el
que sólo participan la Comisión y el Estado miembro afectado, debe señalarse que,
en el marco del artículo 169 del Tratado, es la sentencia del Tribunal de Justicia
la que declara el incumplimiento del Estado, mientras que, en el marco del
apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, la Decisión de la Comisión impone la
distribución del tráfico querida por esta última. Por consiguiente, el procedimiento
iniciado con arreglo al artículo 169 es, en su esencia, un procedimiento
jurisdiccional, mientras que el del apartado 3 del artículo 8 es un procedimiento
netamente administrativo. Por consiguiente, ambos procedimientos ofrecen
diferencias sustanciales, de modo que no puede estimarse la tesis de la Comisión
basada en el artículo 169 del Tratado.
- Por lo que se refiere al procedimiento iniciado con arreglo al apartado 3 del
artículo 8 del Reglamento, que condujo a la adopción de la Decisión impugnada,
debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el respeto del derecho de
defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar
en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho
comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica
(véase, por ejemplo, la sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 44).
Este principio exige que toda persona afectada tenga ocasión de dar a conocer de
modo útil su punto de vista sobre los elementos considerados por la Comisión para
adoptar su Decisión (sentencia Fiskano/Comisión, antes citada, apartado 40).
- En cuanto a la afirmación de la Comisión de que la sentencia Países Bajos y
otros/Comisión, antes citada -dictada en relación con el apartado 3 del artículo 90
del Tratado-, carece de pertinencia en el caso de autos porque el procedimiento
controvertido está previsto por una normativa específica que excluye la
participación de las compañías aéreas eventualmente afectadas, hay que señalar
que la aplicación del principio fundamental del derecho de defensa no puede ser
excluida ni restringida por una disposición reglamentaria. El respeto de dicho
principio debe pues garantizarse tanto cuando falte absolutamente una normativa
específica como cuando exista una normativa que, por sí misma, no tenga en
cuenta dicho principio (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia
de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal y otros, C-32/95 P, Rec. p. I-5373,
apartado 30). Por consiguiente, debe desestimarse la tesis de la Comisión basada
en la inexistencia de una disposición específica en la normativa de que se trata.
- En cuanto al argumento del Reino Unido según el cual el procedimiento
controvertido en el caso de autos no fue «iniciado contra» la demandante hay que
recordar que, si bien dicho procedimiento no se refirió formalmente a la
demandante como operador económico individual, tampoco fue así en el caso que
dio lugar al asunto resuelto por la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, antes
citada, donde la Comisión, en un procedimiento iniciado en virtud del apartado 3
del artículo 90 del Tratado, se había dirigido formalmente sólo al Reino Unido y
no a las sociedades neerlandesas PTT. La comprobación de este hecho no impidió,
sin embargo, al Tribunal de Justicia reconocer a estas últimas el beneficio del
derecho de defensa, basándose en que eran beneficiarias directas de la medida
estatal cuestionada, que fueron designadas nominalmente por la Ley neerlandesa
objeto de reproche, que la Decisión impugnada se refería a ellas de modo explícito
y que soportaban directamente las consecuencias económicas de dicha Decisión
(apartados 50 y 51 de la sentencia antes citada).
- Procede pues examinar a continuación si el razonamiento seguido en la sentencia
Países Bajos y otros/Comisión, antes citada, por el que se reconocía a empresas
privadas el beneficio del derecho de defensa en el ámbito del apartado 3 del
artículo 90 del Tratado puede aplicarse en el caso de autos. A tal respecto, debe
señalarse, en primer lugar, que la demandante era beneficiaria directa de la medida
estatal cuestionada, esto es, del mantenimiento en su favor de una posición
privilegiada sobre las dos líneas de que se trata, sin que, en esta fase del examen,
sea necesario comprobar si podía efectivamente prevalerse de una exclusiva de
derechos. La posición económica del demandante iba pues a verse afectada por la
Decisión impugnada que ordenaba a las autoridades francesas abrir las dos líneas
de que se trata a la competencia de las demás compañías aéreas comunitarias. Así
pues, la demandante iba a soportar directamente las consecuencias económicas de
la decisión impugnada. Hay que hacer constar a continuación, que el instrumento
nacional que invocaba la demandante como título de sus derechos de tráfico
exclusivos, esto es, el convenio de 1985 la designaba nominalmente, sin que sea
necesario, en este contexto, examinar el alcance jurídico de dicho convenio. Por
último, la lectura de la decisión impugnada revela que en ella se hace
reiteradamente referencia explícita a la demandante. Por consiguiente, en el caso
de autos se cumplen los requisitos establecidos por la sentencia Países Bajos y
otros/Comisión, antes citada.
- Resulta de lo expuesto que asistía a la demandante un derecho de defensa que
tenía que ser respetado en el procedimiento que condujo a la adopción de la
Decisión impugnada, y no es necesario examinar la cuestión general, suscitada por
la Comisión, de si también existe derecho de defensa en el supuesto en que un
procedimiento iniciado con arreglo al apartado 3 del artículo 8 de Reglamento, que
debe concluir en el plazo de un mes, tuviera repercusiones sobre un número
indefinido de compañías aéreas.
- En cuanto a la cuestión de si el derecho de defensa de la demandante fue
respetado en el caso de autos, procede recordar que, en su sentencia de 6 de
diciembre de 1994, Lisrestal y otros/Comisión (T-450/93, Rec. p. II-1177), que se
refería a reducción de la ayuda económica que el Fondo Social Europeo había
concedido inicialmente a las empresas beneficiarias, decidida en un procedimiento
en el que la autoridad nacional había sido el único interlocutor del Fondo, el
Tribunal de Primera Instancia reconoció a las empresas demandante el derecho a
ser oídas, al tiempo que señalaba que dicho derecho no había sido garantizado ni
en las relaciones entre la Comisión y los beneficiarios ni en las relaciones entre la
autoridad nacional y los beneficiarios (apartados 49 y 50 de la sentencia).
- En el presente caso, procede pues examinar si, de manera concreta, el derecho de
defensa de la demandante fue respetado, bien directamente en sus relaciones con
la Comisión, bien indirectamente a través de las autoridades francesas, o bien por
efecto de la combinación de ambos cauces administrativos.
- A tal respecto, la propia demandante se dirigió a la Comisión enviándole la nota
de 7 de marzo de 1994 tras haber sido recibida por la Comisión el 4 de marzo de
1994 para una entrevista. En dicha nota, expuso las características de su empresa,
sobre todo por lo que respecta a los servicios aéreos prestados y a sus relaciones
contractuales con el Estado francés, que, según afirmaba, le había confiado
misiones de servicio público. Señaló las dificultades de su situación financiera
debidas al desarrollo de la competencia tanto aérea como ferroviaria. En resumen,
se opuso particularmente a una apertura demasiado brusca y acelerada de las
principales rutas aéreas por ella cubiertas desde y con destino al aeropuerto de
Orly.
- Si bien la demandante se limitó en esa ocasión a exponer aspectos «puramente
económicos», como ha puesto de relieve ante este Tribunal, nada le habría
impedido desarrollar asimismo argumentos jurídicos. La razón por la que renunció
a hacerlo sólo puede encontrarse en el hecho de que consideraba a la Comisión
suficientemente informada desde el punto de vista jurídico.
- En efecto, la Comisión -remitiéndose a las declaraciones de las autoridades
francesas (vid. supra apartado 55)- ha indicado, sin que la demandante la haya
contradicho en este punto, que dichas autoridades mantuvieron a ésta al corriente
del desarrollo del procedimiento. Debe concluirse por tanto que la demandante
tuvo al menos conocimiento de las observaciones transmitidas por las autoridades
francesas a la Comisión.
- Dichas observaciones, en particular las formuladas en las notas de 21 de diciembre
de 1993 y de 17 de marzo de 1994, se referían, en particular, a las obligaciones
impuestas a la demandante por el convenio de 1985, al riesgo al que se verían
expuestos la explotación por parte de la demandante de la red aérea nacional
francesa y el sistema de reparto interno en el caso de que las líneas Orly-Toulouse
y Orly-Marsella fueran abiertas a la competencia; a los efectos del acuerdo de 1990
que, en opinión de las autoridades francesas, no afectaban más que a la
designación múltiple en las salidas del aeropuerto CDG exclusivamente, así como
al supuesto abandono de la posición exclusiva de la demandante derivado de los
derechos concedidos sobre todo a la compañía Air Afrique. Por otra parte, las
autoridades francesas subrayaban en dichas notas que la demandante era una
empresa encargada de la gestión de un servicio de interés general en el sentido del
apartado 2 del artículo 90 del Tratado y que esta disposición tenía un rango
superior, en la jerarquía normativa, al del Reglamento n. 2408/92 dirigido a
conseguir la armonización comunitaria. Por último, las autoridades francesas se
extendían en una interpretación profunda del artículo 5 del Reglamento que, según
ellas, se refiere a la comunicación entre dos aeropuertos y no entre dos ciudades
y, por consiguiente, permite mantener la concesión exclusiva reservada a la
demandante.
- Así pues, las observaciones formuladas por las autoridades francesas abordaban los
aspectos jurídicos esenciales del caso de autos según figuran en la Decisiónimpugnada. Dichas observaciones exponían, en particular, la situación específica de
la demandante. Pues bien, ésta no ha mantenido en ningún momento durante el
procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia que las observaciones
formuladas al respecto fueran completas o contrarias a sus intereses. De lo
contrario, es seguro que no habría dejado de completar la argumentación jurídica
desarrollada por las autoridades francesas.
- Esta apreciación no resulta contradicha por la afirmación alegada por la
demandante en otro motivo, según la cual la Comisión ha expuesto por primera vez
ante el Tribunal de Primera Instancia su interpretación de los términos adecuación
y continuidad en el sentido del artículo 5 del Reglamento, lo que, según ella, es
prueba de que la demandante no tuvo ocasión de definir su postura al respecto en
el procedimiento administrativo (vid. supra apartado 101). En efecto, como se
expondrá más abajo (apartado 123), la solución del presente litigio no depende de
la interpretación de los dos términos mencionados, que, por otra parte, sólo fueron
considerados con carácter subsidiario en la Decisión impugnada (DO p. 36,
columna de la derecha, penúltimo párrafo). Por consiguiente, no constituyen
aspectos jurídicos esenciales del presente caso.
- Por consiguiente, el derecho de defensa de la demandante fue respetado. De ello
resulta que no puede estimarse el motivo basado en violación de dicho derecho.
Sobre los motivos basados en violación de los principios de contradicción y de buena
fe con respecto a la República Francesa
Argumentos de las partes
- La demandante reprocha a la Comisión haber notificado al Gobierno francés su
postura favorable a las tesis de TAT antes incluso de haber oído a dicho Gobierno
en relación con los argumentos formulados por TAT en su denuncia y en su
denuncia complementaria. Esta manera de proceder prueba, según la demandante,
que la Comisión prejuzgó el asunto. Esta circunstancia no pudo ser modificada por
la ulterior tramitación del procedimiento a cuyo término la Comisión dio
efectivamente ocasión al Gobierno francés de formular su defensa. En efecto, la
Comisión ya había adoptado de hecho su decisión antes de oír a dicho Gobierno.
- La demandante afirma que la Comisión no siguió en el caso de autos el
procedimiento de los asuntos por incumplimiento o de los asuntos relativos a la
aplicación del Reglamento n. 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer
Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, 13,
p. 204; EE 08/01, p. 22), en los cuales informa primeramente de las imputaciones
al Estado miembro, a las empresas o a las asociaciones de empresas afectadas
instándolos para comunicarle sus posturas y, a continuación, adopta la suya propia
tras haber recibido la argumentación por ellos expuesta.
- La demandante señala que del análisis del artículo 5 del Tratado y del apartado 2
del artículo 10 del Reglamento n. 17, así como de la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia (auto del Tribunal de Justicia de 13
de julio de 1990, Zwartveld y otros, C-2/88 Imm., Rec. p. I-3365, sentencias del
Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión,
T-24/90, Rec. p. II-2223, y del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1993,
Comisión/Grecia, C-183/91, Rec. p. I-3131), resulta que existe un deber de
cooperación entre las Instituciones y los Estados miembros y que dicha cooperación
debe realizarse de buena fe. Por consiguiente, la Comisión tiene un deber de
lealtad frente a los Estados miembros.
- En este contexto, según la demandante, la Comisión actuó de mala fe al sostener
que la exclusiva de que disfrutaba la demandante había sido suprimida por las
propias autoridades francesas el 1 de marzo de 1992 cuando abrieron a TAT las
dos rutas París (CDG)-Marsella y París (CDG)-Toulouse. La Comisión no podía
ignorar que la causa de que se hubieran abierto las dos líneas de que se trata era
que así lo había exigido ella misma en 1990. Por consiguiente, no podía sostener
que las autoridades francesas habían puesto fin a la concesión exclusiva, y menos
aún cuando dichas autoridades y la demandante habían tenido siempre la firme
voluntad de aplicar el convenio de 1985 hasta su expiración. Pues bien, dicho
convenio se refería no a determinadas líneas sino a la red de líneas en cuanto tal.
- La Comisión alega que las autoridades francesas disponían, desde el inicio del
procedimiento, de todos los datos necesarios para garantizar su defensa. Recuerda
que el procedimiento contemplado por el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento
establece que su Decisión no puede adoptarse antes de que se emita un dictamen
del Comité Consultivo previsto en el artículo 11 del Reglamento. En el seno de
este comité, todos los Estados miembros y, por consiguiente, también el afectado,
pueden expresar sus puntos de vista acerca de las cuestiones tratadas en un
proyecto de Decisión comunicado con la suficiente antelación. En el presente caso,
dicho proyecto fue comunicado quince días antes de la reunión del comité y
contenía una exposición precisa y completa de las imputaciones que la Comisión
se proponía formular Francia así como un resumen completo y preciso de los
argumentos de hecho y de Derecho, incluidos los formulados por TAT.
- Según la Comisión, cuando, basándose en el apartado 3 del artículo 8 del
Reglamento, abre una investigación por propia iniciativa, no se le impone ningún
plazo y su Decisión se basa en los datos obtenidos durante la instrucción, sin
limitación de la materia investigada y de las fuentes de información. Por
consiguiente, no está vinculada por el objeto de una denuncia.
- Por último, remitiéndose al texto de la Decisión impugnada (DO, p. 36), niega
haber declarado que la concesión exclusiva de que disfrutaba la demandante
hubiera sido suprimida por las propias autoridades francesas el 1 de marzo
de 1992.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- La demandante tiene un interés legítimo en invocar una violación, con respecto a
la República Francesa, del principio de contradicción, dado que la petición dirigida
al Estado miembro afectado instándole a formular sus observaciones, constituye un
requisito formal esencial en el sentido del artículo 173 del Tratado (véanse, en este
sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia, de 7 de mayo de 1991,
Oliveira/Comisión, C-304/89, Rec. p. I-2283, apartados 17 y 21, y del Tribunal de
Primera Instancia, de 7 de marzo de 1995, Socurte y otros/Comisión, asuntos
acumulados T-432/93, T-433/93 y T-434/93, Rec. p. II-503, apartado 3).
- En cuanto a la cuestión de si se respetó el derecho de defensa de la República
Francesa, esto es, si se dio a esta última ocasión de dar a conocer de manera eficaz
su punto de vista sobre los factores considerados por la Comisión para adoptar la
decisión impugnada, debe recordarse que el procedimiento establecido en el
apartado 3 del artículo 8 del Reglamento puede ser iniciado por la Comisión tanto
a instancias de un Estado miembro, como por propia iniciativa.
- En el caso de autos, el procedimiento objeto del litigio se inició únicamente a
iniciativa de la Comisión. En la lógica de la disposición aplicada, las denuncias
inicial y complementaria formuladas por TAT no constituían actos indispensables
para su inicio, sino elementos que, entre otros, podían haber llevado a la Comisión
a considerar que debía tomar la iniciativa de iniciar dicho procedimiento.
- Ante estas circunstancias y de conformidad con el principio establecido por la
sentencia Países Bajos y otros/Comisión, antes citada (apartado 45), la Comisión
sólo estaba obligada a remitir a la República Francesa una exposición precisa y
completa de las razones que la habían movido a tomar iniciativa de iniciar el
procedimiento de que se trata. En cuanto a las denuncias de TAT, podía, por
consiguiente, optar entre remitirlas en su versión íntegra a la República Francesa
o incorporar su contenido sustancial en dicha exposición.
- No contradice a esta deducción el segundo principio enunciado en la sentencia
Países Bajos y otros/Comisión, antes citada (apartado 46), según el cual debe darse
al Estado miembro afectado la ocasión de pronunciarse «sobre las observaciones
presentadas por los terceros interesados». En efecto, el Tribunal de Justicia no
excluyó, en principio, que la Comisión disponga de la posibilidad de resumir sus
observaciones y comunicar al Estado tal resumen, con tal que éste sea preciso y
completo. En la misma sentencia (apartado 49), el Tribunal de Justicia sólo censuró
el procedimiento tramitado por la Comisión por el motivo general de que el
Gobierno afectado no había sido oído «sobre las consultas que la Comisión [había
celebrado] con las organizaciones profesionales» interesadas.
- En el caso de autos, la Comisión, por una parte, informó a las autoridades
francesas, mediante escrito de 20 de octubre de 1993, de que TAT había
presentado una denuncia contra la República Francesa y contra el grupo Air
France, remitiéndoles una copia de dicha denuncia e invitándolos a comunicar, si
procedía, sus comentarios. Por otra parte, mediante escrito de 22 de octubre de
1993 dirigido al Gobierno francés, resumió la denuncia de TAT y efectuó una
primera evaluación de la situación jurídica, invitándolo de nuevo a aportar sus
observaciones. Si, en esta última ocasión, la Comisión indicó que los argumentos
expuestos por TAT le «[parecían] procedentes en el estado en que se [encontraba]
el expediente en [su] poder», tal apreciación, lejos de prejuzgar el asunto en
perjuicio de la demandante y de las autoridades francesas, no podía tener sino
carácter provisional, a la espera de las observaciones que formularan las
autoridades francesas. Ningún dato obrante en autos permite considerar que esa
apreciación no pudiera ser modificada antes de adoptarse la Decisión definitiva que
recaería, en el caso de autos, seis meses más tarde.
- Por otra parte, mediante escrito de 21 de enero de 1994, la Comisión informó al
Gobierno francés de que TAT había completado su denuncia inicial basándola
también en una infracción, por parte de las autoridades francesas, de lo dispuesto
en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento. Añadió que TAT mantenía que,
aplicando erróneamente el artículo 5 del Reglamento, las autoridades francesas
habían efectuado en realidad una distribución discriminatoria, favorable a la
demandante, del tráfico entre los aeropuertos situados en el interior del sistema
parisino y que TAT solicitaba, por consiguiente, a la Comisión que adoptara una
Decisión con arreglo al apartado 3 del artículo 8 del Reglamento. Si bien es cierto
que la Comisión se limitó de ese modo a elaborar un resumen del contenido de
dicha denuncia complementaria sin transmitir una copia de ésta al Gobierno
francés, la demandante no sostiene que dicho resumen sea erróneo o incompleto.
No propugna en particular que la Decisión impugnada contenga elementos nuevos,
aparentemente extraídos del texto completo de la denuncia complementaria, que
no fueran comunicados por la Comisión durante el procedimiento administrativo.
- Por último, consta que antes de la reunión del Comité Consultivo de 28 de febrero
de 1994, la Comisión había transmitido a las autoridades francesas un proyecto de
Decisión, sin que dichas autoridades alegaran que fuera erróneo o incompleto en
lo que respecta a la exposición de los elementos de hecho y de Derecho. Por otra
parte, se celebraron varias entrevistas entre representantes de la Comisión y del
Gobierno francés antes de la adopción final de la decisión impugnada (vid. supra
apartados 13 a 24).
- Por consiguiente, la Comisión ofreció a la República Francesa la oportunidad de
dar a conocer de manera eficaz su punto de vista acerca de los elementos
esenciales considerados por aquélla para adoptar la decisión impugnada. Por lo
demás, como se señaló más arriba (apartados 69 y 70), dicho Estado miembro
ejerció efectivamente su derecho de defensa pronunciándose sobre todos los
elementos sustanciales de hecho y de Derecho pertinentes para el desarrollo del
procedimiento administrativo.
- Por consiguiente, el motivo basado en violación del principio de contradicción
frente a la República Francesa debe desestimarse.
- En cuanto al motivo basado en violación del principio de buena fe con respecto a
la República Francesa, se examinará a continuación al analizar los motivos basados
en infracción de las disposiciones aplicables del Reglamento n. 2408/92 y en
violación del apartado 2 del artículo del Tratado.
En cuanto a los motivos basados en infracción del Reglamento n. 2408/92
- Deben examinarse conjuntamente las imputaciones relativas a la aplicación del
Reglamento n. 2408/92 por la Comisión. El examen se centrará en la
interpretación de los artículos 8 y 5 del Reglamento. Abordará asimismo, en este
contexto, la cuestión de si la concesión exclusiva reservada a la demandante
constituía una discriminación en perjuicio de otras compañías aéreas como TAT
o si la demandante podía alegar -como ha mantenido en el motivo anterior, basado
especialmente en violación del principio de buena fe con respecto a la República
Francesa- el convenio de 1985 y el acuerdo de 1990 para justificar su concesión
exclusiva incluso dentro del régimen del Reglamento.
Argumentos de las partes
- La demandante sostiene, con carácter principal, que la Comisión utilizó de manera
abusiva el procedimiento sumario previsto por el apartado 3 del artículo 8 del
Reglamento para intentar poner fin, antes de expirar el plazo de tres años
concedido por el artículo 5 del mismo Reglamento, a la concesión exclusiva para
las rutas Orly-Marsella y Orly-Toulouse de la que, en virtud del convenio de 1985,
era titular contractual. En efecto, la cuestión de la existencia de concesiones
exclusivas no se mencionaba en absoluto ni formaba parte del objeto de lasdisposiciones de los apartados 1 y 2 del artículo 8 del Reglamento. Pues bien, la
situación de la demandante databa de varias décadas y se regía por un convenio
basado en necesidades de servicio público para la ordenación del territorio y la
democratización del tráfico. La demandante añade que si la Comisión deseaba que
se pusiera fin a la posición exclusiva de la demandante en la red nacional francesa,
tendría que haber iniciado el procedimiento del artículo 169 del Tratado.
- La demandante alega, con carácter subsidiario, que la Comisión interpretó
erróneamente el artículo 5 del Reglamento. Primeramente, la premisa de la
Comisión, que afirma que la libertad del tráfico aéreo es la regla y que las
restricciones a dicha libertad constituye la excepción, debe rechazarse. La
interpretación del artículo 5 no debe, según la demandante, responder a una lógica
de principio-excepción, sino, más bien, a una lógica de política común de
transportes, dentro de la cual deben tenerse en cuenta los intereses divergentes.
Este artículo es expresión de las concesiones realizadas en el seno del Consejo a
los defensores de las misiones de interés general.
- De ello deduce la demandante que la finalidad del artículo 5 es manifiestamente
permitir que perduren situaciones jurídicamente existentes antes de la entrada en
vigor del Reglamento, y ello durante tres años. Así pues, dentro de cada Estado
miembro que deseara no exponer su servicio público a un cambio brusco, los
convenios de atribución de concesiones exclusivas de tráfico aéreo podían subsistir
durante dicho período, que tenía por finalidad dar a los Estados miembros tiempo
para establecer un régimen que garantizara el mantenimiento del interés general
en un grado compatible con el nuevo contexto comunitario y conceder un lapso
mínimo de tiempo a las empresas afectadas para reconvertir sus medios de
producción.
- Esta interpretación se ve confirmada por los trabajos preparatorios para la
adopción del Reglamento. En efecto, como último apartado del artículo 4, el
proyecto de la disposición que pasaría a ser el artículo 5 preveía «un régimen
transitorio para las concesiones ya existentes en materia de obligaciones de servicio
público». Por consiguiente, afirma la demandante, la voluntad del Consejo era
mantener durante tres años tales concesiones.
- La demandante precisa al respecto que, en virtud del artículo 5, el convenio de
1985 que le garantizaba una concesión exclusiva podía subsistir hasta el 1 de enero
de 1996. Ninguna de sus dos partes puso fin al convenio, que, por consiguiente, no
había caducado. Según ella, el hecho de que dicho convenio permitiera
expresamente a la compañía Air Afrique explotar la ruta París-Marsella no era
suficiente para privar de todo carácter exclusivo a la concesión de la que era
titular. En efecto, las salidas de las rutas explotadas por Air Afrique se efectuaban
únicamente desde el aeropuerto CDG y no desde el aeropuerto de Orly. Además,
la línea explotada por Air Afrique era una simple línea de cabotaje, prolongada
hacia Africa, con una periodicidad extremadamente limitada (un vuelo por
semana).
- La demandante afirma que la exclusiva de la que disfrutaba sobre las dos líneas de
que se trata tampoco fue eliminada por el hecho de que TAT explotara de manera
regular las rutas CDG-Toulouse y CDG-Marsella. En efecto, las aperturas de estas
rutas fueron excepciones impuestas por la Comisión al Gobierno francés en el
marco del acuerdo de 1990. Ahora bien, dicho acuerdo debe interpretarse a la luz
de los derechos exclusivos de la demandante. Por otra parte, el hecho de que la
Comisión no exigiera, al celebrarse el acuerdo de 1990, la redacción de un nuevo
convenio respalda, según la demandante, la interpretación en el sentido de que se
mantenía la exclusiva de la demandante con respecto a las salidas de Orly.
- La demandante pone de relieve que la exclusiva de que disfrutaba se refería a una
red completa de numerosas líneas, ya que sólo esa «lógica de red» permitió
realizar el reparto de tarifas necesario para la ordenación del territorio que
deseaba el Estado francés. En la vista, profundizó en este último argumento
señalando que el establecimiento de redes es una peculiaridad muy francesa, difícil
de comprender para algunos de los socios europeos de Francia. El concepto de red
está vinculado al de servicio público. A los operadores encargados de la prestación
de un servicio público, como la demandante, se les exige realizar dicho servicio en
todo el territorio francés con precios similares. Dado que la demandante tenía que
financiar íntegramente por sí misma sus transportes aéreos, sin ayuda pública, le
fue necesario acudir a un reparto de tarifas interno en el sistema de la red. En el
contexto de dicho reparto, los ingresos obtenidos en las rutas denominadas
«millonarias», como París-Marsella y París-Toulouse se aplicaban a la financiación
de las rutas deficitarias. Pues bien, ese sistema de financiación no puede funcionar
sin la exclusiva concedida para las líneas «millonarias».
- La interpretación literal del artículo 5 del Reglamento debe inspirarse, según la
demandante, en las consideraciones así expuestas. Así, las «rutas nacionales» son
las definidas en las concesiones exclusivas, esto es, las líneas incluidas en la referida
red, y no los enlaces entre ciudades como afirma la Comisión. El texto del
Reglamento, que hace referencia en varias ocasiones a los servicios de uno a otro
aeropuerto, confirma esta interpretación. Según la demandante, si se interpretara
el artículo 5 del Reglamento en el sentido de que el término «ruta» significa una
línea de ciudad a ciudad, esta disposición quedaría vacía de contenido: bastaría con
que existieran dos aeropuertos en una ciudad para que toda concesión exclusiva
que existiera en la fecha de entrada en vigor del Reglamento quedara excluida del
ámbito de aplicación del artículo 5.
- La demandante se opone a continuación al argumento de la Comisión según el
cual, en todo caso, existía un «servicio adecuado e ininterrumpido» ofrecido
mediante «otro modo de transporte», a saber, el transporte aéreo entre París
(CDG) - Marsella y París (CDG) - Toulouse, por cuya razón fue necesario excluir
del ámbito de la exclusiva las rutas con salida en París (Orly) y destinos Marsella
y Toulouse. A tal respecto, debe entenderse que el concepto de «modo de
transporte» significa «medio de transporte», de modo que las rutas aéreas no
deben tomarse en consideración. En cualquier caso, dado que la cobertura por
TAT de las rutas CDG-Marsella y CDG-Toulouse oscilaba desde marzo de 1992
entre un vuelo diario y un vuelo semanal, no puede ser calificada como «servicio
adecuado e ininterrumpido» con respecto a las necesidades del mundo de los
negocios de las regiones afectadas.
- La demandante afirma, por otra parte, que por vez primera en el escrito de
contestación tuvo conocimiento de la interpretación que daba la Comisión a los
conceptos de adecuación y de continuidad. Esto es prueba de que no tuvo ocasión
de formular sus observaciones. Por otra parte, TAT rehúsa una verdadera
competencia consistente en el desarrollo de un mercado con salidas en CDG, y
prefiere un parasitismo en Orly. En efecto, TAT tuvo acceso a Toulouse y a
Marsella con salidas del aeropuerto CDG, que constituía una plataforma más
importante que Orly por su tamaño, número de pistas y volumen de pasajeros. Si
TAT se niega de hecho a explotar las líneas París-Marsella y París-Toulouse a
partir del aeropuerto CDG no es, por consiguiente, debido a que la demandante
o el Gobierno francés hayan emprendido prácticas discriminatorias.
- Por último, el artículo 5 del Reglamento deja, según la demandante, a los Estados
miembros una facultad residual en materia de concesión de exclusiva. Ahora bien,
es imposible mantener una exclusiva en el sentido de dicha disposición sin prohibir
a todas las demás compañías aéreas el acceso de la línea protegida. Así, esta
disposición implica la posibilidad de imponer medidas que la Comisión
erróneamente califica de discriminatorias. Al adoptar la decisión impugnada, la
Comisión pretende imponer inmediatamente una liberalización total, siendo así que
tal liberalización debe ser progresiva, mesurada y enfocada hacia la conciliación de
los múltiples intereses que concurren. A tales efectos, el imperativo de la no
discriminación debe considerarse junto con las exigencias de servicio público y,
especialmente, con las exigencias de la ordenación del territorio, la cohesión social
y los derechos de los consumidores, y junto con las exigencias vinculadas al medio
ambiente y a la seguridad.
- La Comisión expone primeramente que la medida francesa controvertida es una
medida de distribución del tráfico entre los aeropuerto del sistema parisino, que
puede ser evaluada con base en el artículo 8 del Reglamento. Dicha distribución
se llevó a cabo de una manera encubiertamente discriminatoria. Vulnera el
principio de no discriminación enunciado por el artículo 8 del Reglamento y, por
este motivo, la Comisión puede hacer uso de las facultades previstas en el apartado
3 de dicho artículo.
- La Comisión mantiene que el artículo 5 del Reglamento tiene la finalidad de evitar
una ruptura de un servicio determinado entre dos puntos del territorio de un
Estado miembro. El mantenimiento, con sujeción a determinados requisitos, de una
concesión exclusiva se justifica, por consiguiente, por el interés público de
garantizar la continuidad de una relación entre dos ciudades, cuando no exista un
servicio de transporte alternativo adecuado e ininterrumpido. Pues bien, en el caso
de autos no se reunían dichos requisitos. En efecto, el 1 de enero de 1993, la
demandante ya no era concesionaria exclusiva de las rutas París-Marsella y
París-Toulouse, dado que la compañía TAT había obtenido, el 1 de marzo de 1992,
la autorización para efectuar vuelos entre París y las dos ciudades mencionadas.
Según la Comisión, el convenio de 1985 debe pues, por ello, considerarse obsoleto.
Sea cual fuere el sistema de reparto ideado en 1985 por la República Francesa y
la demandante, dicho sistema debía evaluarse, en adelante, con base en las
disposiciones de Derecho comunitario y, en especial, el Reglamento n. 2408/92 que
prevalecen sobre medidas nacionales incompatibles.
- A continuación, la Comisión señala que las «rutas nacionales» en el sentido del
artículo 5 del Reglamento son enlaces entre dos ciudades y no enlaces de
aeropuerto a aeropuerto. El término «ruta» es genérico, y se refiere tanto a los
enlaces aéreos como a los enlaces ferroviarios, por autobús o de otra índole. Por
otra parte, en el presente caso existen «otros modos de transporte» que pueden
asegurar «un servicio adecuado e ininterrumpido», a saber las rutas aéreas con
salida y destino en el aeropuerto CDG y varias rutas ferroviarias. Por lo que
respecta al concepto de continuidad, implica la inexistencia de riesgo de
interrupción de servicio por razones climáticas o de otra clase, mientras que la
adecuación se aprecia en función de diferentes factores, entre los que se incluyen
la frecuencia de servicio y la duración del trayecto, pero también las necesidades
de los usuarios, los precios y las capacidades ofertadas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- En cuanto a la interpretación del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento
- Con respecto a la imputación que la demandante hace a la Comisión de haber
adoptado una Decisión en virtud del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento en
lugar de iniciar el procedimiento por incumplimiento de Estado previsto por el
artículo 169 del Tratado, procede señalar que aquélla no ha propuesto una
excepción de ilegalidad, al amparo del artículo 184 del Tratado, contra la referida
disposición reglamentaria. Por consiguiente, no alega que el procedimiento
establecido por el párrafo 3 del artículo 8 del Reglamento sea incompatible, en
cuanto tal, con el Derecho comunitario de rango superior, en especial con el
artículo 169 del Tratado. Por consiguiente, el examen de la presente imputación se
limita a comprobar si la Comisión aplicó correctamente la referida norma de
procedimiento.
- A tal respecto, basta recordar que las autoridades francesas habían denegado a la
compañía aérea TAT, que ya había sido autorizada para prestar servicio en las
líneas París-Toulouse y París-Marsella con salida y destino en el aeropuerto CDG,
el acceso al aeropuerto de Orly para ejercer derechos de tráfico sobre esas mismas
líneas, y que dicha negativa se basó en que la cobertura de estas líneas con salida
y destino en Orly estaba exclusivamente reservada a la demandante. Pues bien,
dado que ambos aeropuertos forman parte del sistema aeroportuario parisino en
el sentido de la letra m) del artículo 2 y del Anexo II del Reglamento, la medida
de las autoridades francesas se produjo necesariamente en el marco de la la
distribución del tráfico entre aeropuertos situados en el interior de dicho sistema
con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento. Por consiguiente, la
Comisión estaba legitimada para hacer uso de las facultades que le confiere el
apartado 3 del artículo 8 del Reglamento y examinar cómo aplicaban las
autoridades francesas el apartado 1 de dicho artículo.
- Ha de añadirse que el argumento basado por la demandante en el carácter
«sumario» del procedimiento previsto por el apartado 3 del artículo 8 es
inoperante, dado que la Comisión no inició a petición de un Estado miembro el
procedimiento controvertido -en cuyo caso tendría éste que haber concluido en el
plazo de un mes-, sino por propia iniciativa. En efecto, dicho procedimiento se
inició por iniciativa de la Comisión, a raíz de una denuncia remitida por TAT a
finales de septiembre de 1993, y concluyó mediante la Decisión impugnada a finales
de abril de 1994, esto es, siete meses más tarde.
- Por otra parte, el Reglamento n. 2408/92 fue adoptado el 23 de julio de 1992. Los
Estados miembros tenían, por consiguiente, que ser conscientes, desde julio de1992, de la posibilidad de una aplicación del apartado 3 del artículo 8 de dicho
Reglamento en el ámbito de la distribución del reparto de tráfico entre aeropuertos
situados en el interior de un sistema aeroportuario.
- Por último, en el tenor del artículo 8 nada permite concluir que el mero hecho de
que una medida de distribución del tráfico en el interior de un sistema
aeroportuario estuviera inserta en un régimen de concesiones exclusivas nacionales
establecido décadas antes, como es el invocado por la demandante, pudiera, por
sí sólo, sustraer dicha medida al ámbito de aplicación del procedimiento establecido
por dicho artículo.
- Por consiguiente, la Comisión ni incurrió en abuso de procedimiento al optar por
poner en marcha el procedimiento controvertido ni infringió los requisitos de
aplicación del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento. Por consiguiente, la
primera imputación de la demandante debe desestimarse.
- En cuanto a la relación entre los artículos 8 y 5 del Reglamento
- Por lo que se refiere a la cuestión de si la Decisión impugnada, adoptada al
término del referido procedimiento, resiste las restantes imputaciones formuladas
por la demandante con carácter subsidiario, debe recordarse, primeramente, que
la facultad atribuida por el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento a los Estados
miembros de regular la distribución del tráfico en el interior de un sistema
aeroportuario está limitada en el sentido de que dicha regulación ha de producirse
«sin [...] discriminación basada en la [...] identidad de la compañía aérea». La
desestimación por las autoridades francesas de la solicitud de acceso al aeropuerto
de Orly formulada por TAT se basó en el artículo 5 del Reglamento, con el
fundamento de que dicha disposición permitía mantener la concesión exclusiva
atribuida a la demandante para las líneas Orly-Marsella y Orly-Toulouse. Por lo
tanto, dicha denegación sólo podrá considerarse adoptada sin discriminación basada
en la identidad de TAT si el artículo 5 del Reglamento autorizaba efectivamente
una exclusiva reservada a la demandante sobre las dos líneas de que se trata.
- En cualquier caso, el artículo 1 de la Decisión impugnada se limita a declarar que
la República Francesa no puede denegar el acceso a ambas líneas «alegando que
las autoridades francesas [aplican], en estas rutas, las disposiciones del artículo 5
[...]». Al estar así delimitado el objeto de la Decisión, todo argumento de
la demandante acerca de los derechos de los consumidores y de las exigencias
impuestas por el medio ambiente y la seguridad debe desestimarse por inoperante
en el presente contexto, que se limita a los apartados 1 y 3 del artículo 8 y al
artículo 5 del Reglamento.
- En cuanto a la interpretación del artículo 5 del Reglamento
- El tenor mismo del artículo 5 del Reglamento contradice la tesis de la demandante
según la cual, por una parte, dicho artículo está destinado esencialmente a permitir
que persistan los convenios nacionales por los que se atribuya una concesión
exclusiva y, por otra parte, dichos convenios tienen una influencia determinante en
la interpretación de dicho artículo. En efecto, éste supedita a varios requisitos
específicos el mantenimiento de una concesión exclusiva existente. Así, el legislador
comunitario no se limitó a promulgar una normativa como la que invoca la
demandante remitiéndose al proyecto de un último apartado del artículo 4 del
Reglamento que preveía el mantenimiento puro y simple de las concesiones
preexistentes (vid. supra apartado 95).
- Por otra parte, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el
ordenamiento jurídico comunitario no pretende, en principio, definir sus conceptos
inspirándose en un ordenamiento jurídico nacional, si no se establece expresamente
(véase, en especial, la sentencia de 14 de enero de 1982, Corman, 64/81, Rec. p. 13,
apartado 8). El tenor de una disposición de Derecho comunitario que no contenga
una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su
sentido y su alcance debe normalmente ser objeto de una interpretación autónoma
y uniforme que debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de la norma y el
objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véase, en especial, la
sentencia de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, apartado 11). Por
consiguiente, las disposiciones del artículo 5 del Reglamento reclaman una
interpretación autónoma que tenga en cuenta su tenor, su sistema general y su
finalidad.
- Aplicando estas reglas de interpretación procede examinar, primeramente, si la
concesión exclusiva que alega la demandante con respecto a las líneas
Orly-Marsella y Orly-Toulouse fue concedida para «rutas» nacionales.
- El Reglamento utiliza el término «rutas» en varias ocasiones y en contextos
diferentes, sin que, sin embargo, figure este término dentro de la lista de las quince
definiciones enunciados en su artículo 2. Se trata, por lo tanto, de un término cuya
acepción puede, llegado el caso, variar según el contexto en el que se emplee,
sobre todo según la finalidad específica de dicho contexto, para significar, bien una
ruta aérea que una dos aeropuertos, bien una ruta de transporte en sentido general
entre dos ciudades o regiones.
- En cuanto al sistema y finalidad del artículo 5 del Reglamento, es importante poner
de relieve que dicho precepto sólo hace referencias a las «rutas» en las que falte
un servicio de transporte alternativo adecuado e ininterrumpido. Esta fórmula
implica necesariamente rutas que unan ciudades y regiones, más que rutas entre
aeropuertos como mantiene la demandante. En efecto, para los viajeros, para el
flete y para el correo, los aeropuertos no constituyen el destino final de su trayecto,
sino más bien un medio de paso necesario, de modo que el destino final es la
ciudad o la región comunicada por el aeropuerto de que se trate. Resulta, pues,
que la finalidad del artículo 5 es garantizar, con carácter transitorio, la continuidad
de servicios de transporte aéreo protegidos por una concesión exclusiva, siempre
de que, de no existir esa exclusiva, se produzca una ruptura en las relaciones entre
ciudades o regiones determinadas perjudicial para los usuarios.
- Por lo que respecta a los aeropuertos de Orly y de CDG incluidos en el sistema
aeroportuario de París, esta conclusión se ve corroborada por lo dispuesto en la
letra m) del artículo 2 en relación con el Anexo II del Reglamento, según las cuales
dichos aeropuertos se agrupan para prestar servicio a la ciudad de París o a la
aglomeración urbana parisina. Así ha de ser también por lo que se refiere a los
aeropuertos de Marsella y de Toulouse, que no pueden ser razonablemente
considerados como el término último de un viaje iniciado en París y que, por su
parte, también cumplen que el objetivo de prestar servicio a las ciudades o
aglomeraciones urbanas respectivas. Por consiguiente, la tesis de la demandante
según la cual el término «ruta» se refiere a una ruta aérea en el sentido técnico
entre dos aeropuertos debe desestimarse.
- Así pues, a tenor del artículo 5, una concesión exclusiva en beneficio de la
demandante sólo podía, en su caso, subsistir con respecto a «rutas nacionales»
definidas como relaciones de tráfico entre ciudades o regiones determinadas. Pues
bien, aun suponiendo que la demandante hubiera efectivamente sido titular, en
virtud del convenio de 1985 y del acuerdo de 1990, de una exclusiva desde y hacia
el aeropuerto de Orly para las rutas París-Marsella y París-Toulouse, consta que,
desde antes de la entrada en vigor del Reglamento, compañías aéreas distintas de
la demandante cubrieron las mismas rutas, si bien con salida y destino en el
aeropuerto CDG. En efecto, la compañía Air Afrique estaba autorizada, en virtud
del artículo 19 del convenio de 1985, a explotar la «línea» París-Marsella. Por otra
parte, la demandante no ha rebatido la apreciación efectuada en la Decisión
impugnada, según la cual las autoridades francesas autorizaron a la compañía TAT
a explotar las dos rutas de que se trata con salida y destino en el aeropuerto
CDG a partir del 1 de marzo de 1992 y, más recientemente, no pusieron ningún
obstáculo a la explotación de estas mismas rutas por otras compañías comunitarias
(DO, p. 36).
- De ello resulta que, sea cual fuere la interpretación del convenio de 1985 y del
acuerdo de 1990 la demandante no puede afirmar que disfrutaba, en la época de
los hechos, de una concesión exclusiva sobre las dos «rutas nacionales» en el
sentido del artículo 5, esto es, entre la ciudad de París y las ciudades de Marsella
y de Toulouse respectivamente.
- No desvirtúan esta conclusión los argumentos de la demandante según los cuales,
por una parte, la línea explotada por Air Afrique era una línea de simple cabotaje
y, por otra parte, los servicios prestados por TAT con salida y destino en el
aeropuerto CDG no eran ni adecuados ni ininterrumpidos, en la medida en que
oscilaban entre un vuelo diario y un vuelo semanal. En efecto, del tenor mismo del
artículo 5 se desprende que la cuestión de si «otros modos de transporte pueden
asegurar un servicio adecuado e ininterrumpidos» no se plantea sino en el supuesto
en que exista una concesión exclusiva sobre las «rutas nacionales» de que se trate.
Toda vez que, según acaba de comprobarse, la demandante no disfrutaba de tal
concesión exclusiva, la cuestión de la eventual adecuación o continuidad de los
servicios prestados por Air Afrique y TAT en las líneas París-Marsella y
París-Toulouse carece de pertinencia.
- Por consiguiente, el argumento de la parte demandante por el que reprocha a la
Comisión haber expuesto por vez primera en el escrito de defensa su interpretación
de los conceptos de adecuación y de continuidad debe asimismo ser desestimado
por inoperante (vid. supra apartados 71 y 101).
- Resulta de lo expuesto que el artículo 5 del Reglamento no puede aplicarse en el
caso de autos. En contra de lo que afirma la demandante, esta deducción no
supone vaciar totalmente de contenido dicha disposición. El artículo 5 contempla
especialmente la situación de una concesión exclusiva concedida para una ruta
entre dos ciudades ninguna de las cuales forme parte de un sistema aeroportuario,
como la línea Marsella-Ajaccio o la línea Niza-Calvi, siempre y cuando no exista
otro modo de transporte adecuado e ininterrumpido.
- Por último, el argumento de la demandante según el cual la falta de aplicabilidad
del artículo 5 a las dos líneas controvertidas podría anular el sistema específico
francés del reparto interno de las tarifas carece de pertinencia en el contexto de
los motivos basados únicamente en la infracción del Reglamento. En efecto, el
artículo 5 del Reglamento prevé un examen «ruta por ruta», excluyendo toda
«lógica de red» y todo reparto de tarifas vinculado a dicho concepto de red. Las
cuestiones relativas a la necesidad de la red nacional francesa y del sistema de
reparto con él vinculado deberán, pues, examinarse más abajo en el marco del
motivo basado en infracción del apartado 2 del artículo 90 del Tratado. En todo
caso, la demandante no ha alegado que la admisión de otra compañía aérea en el
aeropuerto de Orly tenga por consecuencia comprometer, en perjuicio de los
usuarios, los servicios prestados por ella misma en las rutas París-Marsella y
París-Toulouse.
- De ello resulta que la compañía TAT, a la que se denegó el acceso al aeropuerto
de Orly, fue objeto de una discriminación basada en su identidad, en el sentido del
apartado 1 del artículo 8 del Reglamento, dado que dicha denegación no podía
estar justificada por el artículo 5 del Reglamento. Por consiguiente, toda
imputación dirigida a mantener la inexistencia de tal discriminación debe ser
desestimada. Así ocurre, particularmente, con la argumentación mediante la cual
la demandante intenta demostrar que el aeropuerto CDG constituía en realidad
una plataforma más favorable a las necesidades económicas de TAT que el
aeropuerto de Orly. En efecto, dado que el artículo 5 no podía ser invocado para
bloquear el acceso a este último aeropuerto, no incumbía ni a la demandante ni a
las autoridades francesas optar, en lugar de las demás compañías aéreas, como
TAT, por la plataforma que consideraban económicamente más favorable.
- Por consiguiente, la demandante no puede, mediante la segunda parte de su
segundo motivo (vid. supra apartado 76), reprochar a la Comisión haber actuado
de mala fe con respecto a la República Francesa al adoptar, el 27 de abril de 1994,
la Decisión impugnada. En efecto, las autoridades francesas no podían ignorar que
el Reglamento n. 2408/92 primaba sobre toda regla incompatible perteneciente al
ámbito normativo o contractual nacional. Pues bien, dicho Reglamento, adoptado
ya el 23 de julio de 1992, no contiene ninguna disposición que precise las relaciones
entre esta nueva norma comunitaria y las peculiaridades, invocadas por la
demandante, de la política francesa de ordenación del territorio, de gestión de una
red aérea nacional y de establecimiento de un sistema de reparto de las tarifas.
- Resulta de cuanto queda expuesto que los motivos basados en infracción del
Reglamento, incluido el deducido de infracción de la buena fe con respecto a la
República Francesa, deben desestimarse.
En cuanto al motivo basado en infracción del apartado 2 del artículo 90 del Tratado
Argumentos de las partes
- La demandante afirma que asume una misión de interés general, a saber, contribuir
a romper el aislamiento de gran número de ciudades y regiones francesas en el
marco de la ordenación del territorio, basándose en un reparto de tarifas que le
permita financiar una veintena de rutas aéreas interiores no rentables gracias,
esencialmente, a la rentabilidad de las líneas París (Orly)-Marsella y París
(Orly)-Toulouse. De este modo, la demandante reanuda la línea argumental
desarrollada de los motivos precedentes (vid. supra apartado 98). En este contexto,
se remite a la documentación que adjunta como anexo 6 de su demanda, que,según ella, demuestra que las subvenciones internas que hizo posibles su concesión
exclusiva para las dos líneas de que se trata permitían en 1992 financiar los déficit
de otras veintisiete rutas. Añade que, en el sistema de convenios celebrados con el
Estado francés, la misión de servicio público que tenía encomendada consistía en
asumir, en lugar del Estado, la ordenación del territorio francés en su faceta aérea.
Por consiguiente, era de todo punto preciso darle los medios necesarios, esto es,
los beneficios obtenidos en las dos líneas objeto del litigio.
- La demandante concluye que, dada la existencia de esa misión de servicio público,
el Gobierno francés está legitimado para denegar a compañías aéreas competidoras
el acceso a las dos líneas rentables. Según la demandante, esa actitud está
justificada a la luz de las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de mayor de
1993, Corbeau (C-320/91, Rec. p. I-2533), y de 27 de abril de 1994, Almelo y otros
(C-393/92, Rec. p. I-1477). Por consiguiente, al decidir que no asistía al Gobierno
francés el derecho a denegar a las competidoras de la demandante el acceso a las
líneas rentables de que se trata, la Comisión infringió, según la demandante, el
apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
- La demandante añade que no es correcto afirmar que el artículo 4 del Reglamento
reproduce el contenido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, dado que esta
última disposición tiene un ámbito de aplicación más amplio que el artículo 4. Es
incompatible con la jerarquía normativa que el Derecho derivado permita
establecer límites a una excepción permanente contenida en una disposición del
Tratado. El apartado 2 del artículo 90 del Tratado permite, pues, justificar
restricciones a la competencia y se aplica en la materia contemplada por el artículo
5 del Reglamento.
- Según la demandante, TAT yerra al afirmar que la exclusiva sobre las rutas de que
se trata no es indispensable para que la demandante pueda asegurar el equilibrio
económico de su red y asumir las obligaciones de servicio público que tiene
encomendadas. Por último, según las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de
julio de 1984, Campus Oil (72/83, Rec. p. 2727), y de 25 de julio de 1991,
Comisión/Países Bajos (C-353/89, Rec. p. I-4069), pueden justificarse restricciones
a la competencia por razones bien precisas. Estas razones son, especialmente la
transparencia, la universalidad del servicio, la uniformidad de las tarifas y el interés
de la Comunidad. Pues bien, en el caso de autos, el convenio de 1985 cumple todos
estos requisitos.
- La Comisión considera que, desde la adopción del Reglamento n. 2408/92, ha
dejado de ser procedente remitirse directamente a la aplicación del apartado 2 del
artículo 90 del Tratado para satisfacer las exigencias de eventuales misiones de
servicio público asumidas en el marco de la normativa en vigor. En efecto,
mediante el artículo 4 del Reglamento, el Consejo, evaluando la importancia de los
diferentes intereses en juego, concretizó, con respecto a los servicios de transporte
aéreo en el interior de la Comunidad, la norma abstracta contenida en el apartado
2 del artículo 90. Según la Comisión, en la medida en que la situación contemplada
por el apartado 2 del artículo 90 fue así examinada por el Consejo para el sector
de la aviación, el artículo 4 del Reglamento agotó la utilidad del apartado 2 del
artículo 90 del Tratado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- El apartado 2 del artículo 90 del Tratado excluye la aplicación de las normas del
Tratado en la medida en que su aplicación impida, de hecho o de derecho, el
cumplimiento de la «misión específica» confiada a una empresa «encargada de la
gestión de servicios de interés económico general».
- Dado que se trata de una disposición que, de este modo, permite en determinadas
circunstancias establecer excepciones a las normas del Tratado, debe recibir una
interpretación estricta (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1974,
BRT, 127/73, Rec. p. 313, ap. 19) y su interpretación no se ha dejado a la
discreción del Estado miembro que haya encargado a una empresa la gestión de
un servicio de interés general (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo
de 1985, Italia/Comisión, 41/83, Rec. p. 873, apartado 30).
- A la luz de estos últimos principios, debe examinarse si es procedente la invocación
por la demandante del apartado 2 del artículo 90 del Tratado en el presente
asunto.
- La demandante se opone a la aplicación de los artículos 5 y 8 del Reglamento
n. 2408/92, adoptado en virtud del artículo 84 del Tratado, según se han
interpretado más arriba dichos preceptos.
- Sin embargo, la aplicación de estos artículos sólo podía excluirse en la medida en
que «impidiera» el cumplimiento de las tareas encomendadas a la demandante.
Dado que este requisito debe interpretarse de manera estricta, no bastaba con que
simplemente se entorpeciera o hiciera más difícil dicho cumplimiento. Por otra
parte, correspondía a la demandante demostrar, en su caso, que se impedía el
cumplimiento de su misión (véase, en este sentido, sentencia del Tribunal de
Justicia de 30 de abril de 1974, Sacchi, 155/73, Rec. p. 409, apartado 15).
- A tal respecto, debe señalarse que la demandante se limita a afirmar que la
organización de los transportes aéreos nacionales se basaba en el sistema de
reparto entre líneas rentables y líneas no rentables y que la exclusiva que le fue
concedida sobre las líneas Orly-Marsella y Orly-Toulouse estaba justificada por su
obligación de explotar las líneas no rentables de manera regular y con tarifas no
prohibitivas para contribuir a la ordenación del territorio. La demandante no
cuantifica la pérdida de ingresos probable en el supuesto de que se permitiera a
otras compañías aéreas hacerle competencia en las dos líneas controvertidas. No
demuestra tampoco que dicha pérdida de ingresos fuera a ser de tal magnitud que
la forzara a abandonar determinadas líneas integradas en su red.
- En todo caso, los sistemas conjugados de red aérea nacional y de reparto interno
invocados por la demandante no constituían un fin en sí mismo, sino medios
elegidos por los poderes públicos franceses para realizar la ordenación del
territorio francés. Ahora bien, la demandante no ha alegado, y menos aún
demostrado, que, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento n. 2408/92, no
existiera ningún sistema alternativo apropiado que permitiera asegurar la
ordenación del territorio y, en particular, garantizar la financiación de las rutas
deficitarias (véase también el auto del Presidente del Tribunal de Justicia,
Francia/Comisión, antes citado, apartado 35).
- Por consiguiente, la demandante no ha probado que la Decisión impugnada impida,
de hecho o de derecho el cumplimiento de la misión específica a ella confiada. Así
pues, el motivo basado en infracción del apartado 2 del artículo 90 del Tratado
tampoco puede ser estimado.
En cuanto al motivo basado en violación del principio de proporcionalidad
Argumentos de las partes
- La demandante recuerda que, según reiterada jurisprudencia (sentencias del
Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1979, Buitoni, 122/78, Rec. p. 677, y de 5
de julio de 1977, Bela-Mühle, 114/76, Rec. p. 1211), el principio de
proporcionalidad, que consiste en comprobar si los actos impugnados son a la vez
necesarios y apropiados a los objetivos perseguidos, puede ser invocado por las
personas jurídicas o físicas para impugnar todos los actos que emanen de las
autoridades comunitarias, ya sean de naturaleza legislativa, reglamentaria o
administrativa. En el presente asunto, la decisión tomada por el Gobierno francés
de elaborar una nueva ley sobre ordenación del territorio así como un nuevo
sistema de financiación de las líneas nacionales deficitarias y decidir una apertura
progresiva a la competencia en el mismo mercado nacional fue, según la
demandante, perfectamente proporcionada con el objetivo de liberalizar las líneas
aéreas. En cambio, la Decisión de la Comisión de imponer la apertura a la
competencia de las líneas rentables con una anticipación de algunos meses sobre
el calendario fijado por el Gobierno francés fue, según ella, desproporcionada con
respecto al objetivo perseguido y vulneró los intereses de la demandante, que
necesitaba un período transitorio para adaptarse.
- La Comisión mantiene que la jurisprudencia citada carece de pertinencia en el caso
de autos, ya que se refería al procedimiento del artículo 177 del Tratado, mientras
que en el presente asunto se trata de un procedimiento con arreglo al artículo 173
del Tratado y la Comisión adoptó su Decisión basándose en un Reglamento cuya
ilegalidad sólo podía alegarse en virtud del artículo 184 del Tratado. Pues bien, la
demandante no impugna el Reglamento en sí mismo sino el ejercicio de las
facultades confiadas a la Comisión por este último.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que los actos
de las Instituciones no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario
para conseguir el objetivo perseguido, quedando claro que, cuando deba elegirse
entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa (véanse, por
ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1984, Denkavit
Nederland, 15/83, Rec. p. 2171, apartado 25, y de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. p. 2237, apartado 21).
- En el caso de autos, el examen de los anteriores motivos ha revelado que, al
adoptar la Decisión impugnada, la Comisión efectuó una aplicación exacta de los
artículos 8 y 5 del Reglamento n. 2408/92. Por otra parte, la legalidad de dichas
disposiciones no ha sido impugnada mediante una excepción de ilegalidad
propuesta al amparo del artículo 184 del Tratado. Por consiguiente, la Decisión
impugnada no puede calificarse como medida excesiva, dado que el artículo 3 de
dicha Decisión incluso concedió a la República Francesa un plazo de adaptación
de seis meses.
- Por consiguiente, el motivo basado en violación del principio de proporcionalidad
también debe desestimarse.
- Por no haber sido acogido ninguno de los motivos de la parte demandante, procede
desestimar el recurso por infundado.
Costas
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra
parte. Por haber sido desestimado los motivos formulados por la parte demandante
y habiendo solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenar a la
parte demandante al pago de las costas, incluidas las causadas a la parte
coadyuvante TAT y las correspondientes al procedimiento del asunto C-301/94
sustanciado ante el Tribunal de Justicia. El Reino Unido, parte coadyuvante,
soportará sus propias costas, con arreglo al apartado 4 del artículo 87 del
Reglamento de Procedimiento.
- No procede acceder a la petición formulada por la demandante, por vez primera
en la vista, de que se condene a la Comisión al pago de todas las costas, con
arreglo al apartado 3 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento. En efecto,
dicha petición no incluye precisión alguna en cuanto a la existencia de
circunstancias excepcionales ni al carácter abusivo o temerario de los gastos que
la Comisión ha causado a la demandante.
En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda ampliada),
decide:
- Desestimar el recurso.
- Condenar a la demandante al pago de las costas, incluidas las del del
asunto C-301/94 sustanciado ante el Tribunal de Justicia, así como las de
la parte coadyuvante TAT, pero no las del Reino Unido, parte coadyuvante,
que soportará sus propias costas.
Bellamy Briët Kalogeropoulos
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de junio de 1997.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
C.W. Bellamy
1: Lengua de procedimiento: francés.