Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

13 juni 2024 (*)

„Niet-nakoming – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijnen 2008/115/EG, 2013/32/EU en 2013/33/EU – Procedure voor de toekenning van internationale bescherming – Daadwerkelijke toegang – Grensprocedure – Procedurele waarborgen – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Rechtsmiddelen die zijn ingesteld tegen de bestuurlijke besluiten waarbij het verzoek om internationale bescherming is afgewezen – Recht om op het grondgebied te blijven – Arrest van het Hof waarbij niet-nakoming wordt vastgesteld – Niet-uitvoering – Artikel 260, lid 2, VWEU – Geldelijke sancties – Evenredig en afschrikkend – Forfaitaire som – Dwangsom”

In zaak C‑123/22,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 260, lid 2, VWEU, ingesteld op 21 februari 2022,

Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Azéma, L. Grønfeldt, A. Tokár en J. Tomkin, vervolgens door A. Azéma, A. Tokár en J. Tomkin als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér als gemachtigde,

verweerder,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin en L. S. Rossi, rechters,

advocaat-generaal: P. Pikamäe,

griffier: R. Şereş, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 november 2023,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof om:

–        vast te stellen dat Hongarije, door niet alle maatregelen te treffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029; hierna: „arrest Commissie/Hongarije van 2020”), de krachtens dat arrest en artikel 260, lid 1, VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

–        Hongarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een forfaitair bedrag van 5 468,45 EUR per dag – met een minimumbedrag van 1 044 000 EUR – vanaf de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 tot de datum waarop verwerende partij dit arrest uitvoert of de datum van uitspraak in onderhavige zaak, naargelang wat als eerste geschiedt;

–        Hongarije te veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 16 393,16 EUR per dag vanaf de datum van uitspraak in de onderhavige zaak tot de datum waarop het arrest Commissie/Hongarije van 2020 wordt uitgevoerd, en

–        Hongarije te verwijzen in de kosten.

 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

 Richtlijn 2008/115/EG

2        Artikel 5 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98) bepaalt:

„Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:

a)      het belang van het kind;

b)      het familie- en gezinsleven;

c)      de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,

en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.”

3        Artikel 6, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:

„Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.”

4        Artikel 12, lid 1, van die richtlijn bepaalt:

„Het terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het inreisverbod en het besluit inzake verwijdering worden schriftelijk uitgevaardigd en vermelden de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan.

De informatie over feitelijke gronden mag worden beperkt indien de nationale wetgeving voorziet in een beperking van het recht op informatie, met name ter vrijwaring van de nationale veiligheid, de landsverdediging, de openbare veiligheid, dan wel met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten.”

5        Artikel 13, lid 1, van die richtlijn luidt:

„Aan de betrokken onderdaan van een derde land wordt een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.”

 Richtlijn 2013/32/EU

6        Artikel 6 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60) bepaalt:

„1.      Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken vindt de registratie plaats binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

Wanneer het verzoek om internationale bescherming wordt gedaan bij autoriteiten die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen maar naar nationaal recht niet voor de registratie bevoegd zijn, zorgen de lidstaten ervoor dat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

De lidstaten zorgen ervoor dat deze andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, zoals politie, grenswachters, immigratiediensten en personeel van accommodaties voor bewaring, beschikken over de toepasselijke informatie en dat hun personeel de voor hun taken en verantwoordelijkheden passende opleiding ontvangen alsook instructies om verzoekers te informeren over waar en hoe een verzoek om internationale bescherming kan worden ingediend.

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. Wanneer de verzoeker zijn verzoek niet indient, kunnen de lidstaten artikel 28 dienovereenkomstig toepassen.

3.      Onverminderd lid 2 kunnen de lidstaten eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.

4.      Niettegenstaande lid 3 wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.

5.      Wanneer een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de in lid 1 vastgestelde termijn na te leven, kunnen de lidstaten voorzien in een verlenging van die termijn tot tien werkdagen.”

7        Artikel 24, lid 3, van deze richtlijn is als volgt verwoord:

„De lidstaten zorgen ervoor dat verzoekers waarvan is geconstateerd dat zij bijzondere procedurele waarborgen behoeven, zolang de asielprocedure loopt passende steun krijgen, zodat zij aanspraak kunnen maken op de rechten en kunnen voldoen aan de verplichtingen die in deze richtlijn zijn vastgesteld.

Indien deze passende steun niet in het kader van de in artikel 31, lid 8, en artikel 43 bedoelde procedures kan worden verleend, in het bijzonder indien lidstaten van oordeel zijn dat een verzoeker bijzondere procedurele waarborgen behoeft ten gevolge van foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld passen de lidstaten artikel 31, lid 8, en artikel 43, niet of niet langer toe. Indien lidstaten artikel 46, lid 6, toepassen op verzoekers op wie artikel 31, lid 8, en artikel 43, niet overeenkomstig deze alinea kunnen worden toegepast, bieden de lidstaten ten minste de waarborgen waarin wordt voorzien bij artikel 46, lid 7.”

8        Artikel 43 („Grensprocedures”) van die richtlijn luidt:

„1.      De lidstaten kunnen procedures invoeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II, aan de grens of in transitzones van de lidstaten een beslissing te nemen over:

a)      de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 dat aldaar wordt gedaan, en/of

b)      de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, lid 8.

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing in het kader van de in lid 1 voorgeschreven procedures binnen een redelijke termijn wordt genomen. Wanneer niet binnen vier weken een beslissing is genomen, wordt aan de verzoeker toegang tot het grondgebied van de lidstaat verleend zodat zijn verzoek kan worden behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van deze richtlijn.

3.      Wanneer het door de aankomst van grote aantallen onderdanen van derde landen of staatlozen die aan de grens of in een transitzone verzoeken om internationale bescherming indienen, in de praktijk onmogelijk is om aldaar de bepalingen van lid 1 toe te passen, kunnen deze procedures ook worden toegepast indien en zolang de onderdanen van derde landen of staatlozen op normale wijze worden ondergebracht op plaatsen nabij de grens of de transitzone.”

9        In artikel 46, leden 5 en 6, van voornoemde richtlijn is bepaald:

„5.      Onverminderd lid 6 staan de lidstaten de verzoekers toe om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.

6.      In het geval van een beslissing om:

a)      een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen overeenkomstig artikel 32, lid 2, of als ongegrond na behandeling overeenkomstig artikel 31, lid 8, behoudens de gevallen waarin deze beslissingen zijn genomen op basis van de in artikel 31, lid 8, onder h), genoemde omstandigheden;

b)      een verzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen krachtens artikel 33, lid 2, onder a), b) of d);

c)      het opnieuw in behandeling nemen van het dossier van de verzoeker te weigeren nadat de behandeling ervan overeenkomstig artikel 28 is beëindigd; of

d)      een verzoek niet of niet volledig te behandelen overeenkomstig artikel 39,

is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.”

 Hongaars recht

 Asielwet

10      § 5, lid 1, van de menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (wet nr. LXXX van 2007 inzake het recht op asiel) van 29 juni 2007 (Magyar Közlöny 2007/83.; hierna: „asielwet”) luidt als volgt:

„De asielzoeker heeft recht op

a)      verblijf op het Hongaarse grondgebied overeenkomstig de voorwaarden van deze wet en op een verblijfsvergunning voor het Hongaarse grondgebied overeenkomstig specifieke regels;

[...]”

11      § 80/H van de asielwet bepaalt:

„In een crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten worden de bepalingen van de hoofdstukken I tot en met IV en V/A tot en met VIII toegepast onder voorbehoud van in de §§ 80/I tot en met 80/K opgenomen uitzonderingen.”

12      In § 80/J, lid 1, van de asielwet wordt het volgende bepaald:

„Het asielverzoek wordt in persoon bij de bevoegde autoriteit en uitsluitend in de transitzone ingediend, tenzij:

a)      de asielzoeker een dwangmaatregel of een maatregel ter beperking van zijn persoonlijke vrijheid wordt opgelegd (eventueel na een veroordeling);

b)      ten aanzien van de asielzoeker een bewaringsmaatregel wordt gelast door de asielautoriteit;

c)      de asielzoeker rechtmatig op het Hongaarse grondgebied verblijft en niet verzoekt om te worden ondergebracht in een opvangcentrum.”

 Wet inzake de staatsgrenzen

13      § 5 van de az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (wet nr. LXXXIX van 2007 inzake de staatsgrenzen) van 4 juli 2007 (Magyar Közlöny 2007/88.; hierna: „wet inzake de staatsgrenzen”) bepaalt:

„1.      Overeenkomstig deze wet kan op Hongaars grondgebied een strook van 60 meter vanaf de buitengrens zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van [verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1)], of vanaf de grensdemarcatieborden worden gebruikt om voor ordehandhaving aan de grens bestemde inrichtingen te bouwen, te installeren en te exploiteren [...] en om taken uit te voeren die verband houden met defensie en nationale veiligheid, rampenbestrijding, grensbewaking, asiel en vreemdelingenpolitie.

[...]

1 ter.      In een crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten kan de politie illegaal op Hongaars grondgebied verblijvende vreemdelingen op dit grondgebied aanhouden en hen meenemen tot voorbij de ingang van de dichtstbijzijnde inrichting als bedoeld in lid 1, behalve wanneer zij worden verdacht van een strafbaar feit.

[...]”

 Arrest Commissie/Hongarije van 2020

14      In het arrest Commissie/Hongarije van 2020 heeft het Hof geoordeeld dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 5, artikel 6, lid 1, artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115, krachtens artikel 6, artikel 24, lid 3, artikel 43 en artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, en krachtens de artikelen 8, 9 en 11 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96, met rectificatie in PB 2016, L 213, blz. 21):

–        door te bepalen dat verzoeken om internationale bescherming van derdelanders of staatlozen die na aankomst uit Servië op het Hongaarse grondgebied de procedure voor internationale bescherming willen doorlopen alleen in de Röszke-transitzone (Hongarije) en de Tompa-transitzone (Hongarije) kunnen worden gedaan, en daarbij een vaste en algemene bestuurspraktijk te hanteren die het aantal verzoekers dat dagelijks deze transitzones binnen mag komen drastisch beperkt;

–        door in de Röszke‑ en de Tompa-transitzone een stelsel van algemene bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken in te voeren zonder de waarborgen van artikel 24, lid 3, en artikel 43 van richtlijn 2013/32 en van de artikelen 8, 9 en 11 van richtlijn 2013/33 in acht te nemen;

–        door de verwijdering van alle illegaal op het Hongaarse grondgebied verblijvende derdelanders mogelijk te maken, met uitzondering van degenen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben begaan, zonder dat daarbij de procedures en waarborgen van artikel 5, artikel 6, lid 1, artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 in acht worden genomen, en

–        door het antwoord op de vraag of personen die om internationale bescherming verzoeken en binnen de reikwijdte van artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 vallen, hun recht kunnen uitoefenen om op het Hongaarse grondgebied te blijven, afhankelijk te maken van voorwaarden die in strijd zijn met het Unierecht.

 Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof

15      Bij brief van 26 januari 2021 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken van de Commissie de Hongaarse regering verzocht haar in kennis te stellen van de maatregelen die waren genomen om volledig te voldoen aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020.

16      Op 26 februari 2021 heeft de Hongaarse regering op deze brief geantwoord dat de transitzones Röszke en Tompa waren gesloten na de uitspraak van het arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367). Hongarije zou dus hebben voldaan aan de uitspraak van de Commissie/Hongarije van 2020 wat de bewaring van asielzoekers betreft.

17      Wat de toegang tot de procedure voor internationale bescherming en de verwijdering van illegaal op het grondgebied verblijvende derdelanders betreft, was de Hongaarse regering van mening dat zij bij de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 voor een „constitutioneel dilemma” stond bij de uitvoering van de verplichtingen die krachtens het Unierecht op Hongarije rusten. Bijgevolg heeft deze regering op 25 februari 2021 bij de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) een verzoek ingediend om vast te stellen of de Magyarország Alaptörvénye (grondwet van Hongarije) aldus kon worden uitgelegd dat Hongarije een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting mag nakomen die er bij gebreke van nuttige werking van de Uniewetgeving toe kan leiden dat een illegaal op het Hongaarse grondgebied verblijvende derdelander daar voor onbepaalde tijd verblijft en dus de facto deel uitmaakt van zijn bevolking.

18      Op 9 juni 2021 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd (hierna: „aanmaningsbrief”), waarin zij verklaarde dat Hongarije niet het nodige had gedaan om gevolg te nemen aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020 en waarin zij deze lidstaat aanmaande om krachtens artikel 260, lid 2, VWEU binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen te maken. In de aanmaningsbrief werd verwezen naar de vier in dat arrest vastgestelde inbreuken.

19      Op 9 augustus 2021 heeft de Hongaarse regering op de aanmaningsbrief geantwoord dat zij pas een standpunt over de uitvoerbaarheid van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 kon innemen na afloop van de in punt 17 van het onderhavige arrest genoemde procedure voor de Alkotmánybíróság. Deze regering heeft de Commissie verzocht om de voortzetting van de procedure tot uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 afhankelijk te stellen van de uitkomst van genoemde procedure voor de Alkotmánybíróság, teneinde „de eerbiediging van de constitutionele dialoog te waarborgen”. Die regering heeft ook verklaard dat – in tegenstelling tot het betoog van de Commissie, die stelt dat het Unierecht „onbeperkt voorrang” heeft – grondwettelijke regels prevaleren boven het Unierecht.

20      Op 7 december 2021 heeft de Alkotmánybíróság beslissing nr. 32/2021 (XII.20) gegeven, waarin in de eerste plaats is geoordeeld dat, zolang de Europese Unie een gedeelde bevoegdheid niet daadwerkelijk uitoefende, Hongarije die bevoegdheid mocht uitoefenen, in de tweede plaats dat indien de ontoereikende uitoefening van een gedeelde bevoegdheid door de Unie van dien aard was dat het recht op identiteit van op Hongaars grondgebied verblijvende personen werd geschonden, de Hongaarse staat verplicht was het recht op identiteit van op Hongaars grondgebied verblijvende personen te waarborgen, en in de derde plaats, dat de bescherming van het onvervreemdbare recht van Hongarije om de integriteit van zijn grondgebied, zijn bevolking, zijn regeringsvorm en zijn staatsstructuur te bepalen, deel uitmaakte van zijn grondwettelijke identiteit.

21      Aangezien volgens de Commissie nog steeds geen uitvoering was gegeven aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020, heeft zij op 21 februari 2022 het onderhavige beroep ingesteld.

22      Bij beslissing van de president van het Hof van 1 april 2022 is de behandeling van de zaak op verzoek van de Commissie geschorst op grond van artikel 55, lid 1, onder b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Bij beslissing van 21 september 2022 heeft de president van het Hof, eveneens op verzoek van de Commissie, op grond van artikel 55, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de behandeling van de zaak hervat.

 Beroep

 Niet-nakoming

 Argumenten van partijen

23      De Commissie erkent om te beginnen dat de transitzones Röszke en Tompa zijn gesloten. Bijgevolg bevat het verzoekschrift geen uiteenzetting over de tweede in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 vastgestelde inbreuk betreffende de stelselmatige bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken in die transitzones.

24      Ook wat de vierde in dat arrest vastgestelde inbreuk betreft, te weten schending van het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om op het Hongaarse grondgebied te blijven tot het verstrijken van de termijn voor de uitoefening van hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en, indien dit recht binnen de gestelde termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van dat rechtsmiddel, heeft het verzoekschrift slechts betrekking op een andere situatie dan een crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten. In de punten 290 en 291 van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 heeft het Hof namelijk een inbreuk met betrekking tot een crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten alleen vastgesteld wegens het systeem van stelselmatige bewaring in de transitzones Röszke en Tompa, welk systeem sinds de sluiting van die zones niet langer bestaat.

25      De Commissie is echter van mening dat de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa niet volstaat om uitvoering te geven aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020. Hetzelfde geldt voor de wijzigingen die in juni 2020 in de context van de COVID-19-pandemie in de asielwet zijn aangebracht bij a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (wet nr. LVIII van 2020 inzake de voorlopige regels in verband met de opheffing van de noodtoestand en de epidemische alarmsituatie) van 17 juni 2020 (Magyar Közlöny 2020/144.; hierna: „wet van 2020”). Die wijzigingen zijn namelijk in strijd met het Unierecht, zoals deze instelling heeft aangevoerd in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504; hierna: „arrest Commissie/Hongarije van 2023”).

26      De Hongaarse regering heeft volgens de Commissie overigens impliciet erkend dat de in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 vastgestelde inbreuken zijn blijven voortduren, door te verklaren dat zij geen standpunt over de uitvoerbaarheid van dat arrest kon innemen zolang de in punt 20 van het onderhavige arrest vermelde beslissing van de Alkotmánybíróság niet was gegeven.

27      Wat in de eerste plaats de daadwerkelijke toegang tot de procedure voor internationale bescherming betreft, volgt uit de punten 104 en 106 van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 en uit punt 1, eerste streepje, van het dictum van dat arrest dat Hongarije, om aan dat arrest te voldoen, de nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat derdelanders of staatlozen daadwerkelijk gebruik kunnen maken van hun recht om op het grondgebied van die lidstaat, en ook aan diens grenzen, een verzoek om internationale bescherming te doen, aldus de Commissie.

28      Voor de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, zo argumenteert de Commissie, moet met name § 80/J, lid 1, van de asielwet worden gewijzigd, op grond waarvan het asielverzoek in een crisissituatie die is veroorzaakt door de massale toestroom van migranten, op enkele uitzonderingen na persoonlijk dient te worden ingediend in de betrokken transitzones. Hongarije heeft deze bepaling echter niet ingetrokken of gewijzigd. Aangezien de transitzones Röszke en Tompa zijn gesloten, kunnen dergelijke verzoeken niet worden ingediend op het grondgebied van Hongarije.

29      Bovendien bestond er bij het verstrijken van de in de aanmaningsbrief gestelde termijn op het gehele Hongaarse grondgebied nog steeds een crisissituatie als gevolg van een massale toestroom van migranten. De a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet (regeringsdecreet nr. 41/2016 betreffende de afkondiging van een crisissituatie als gevolg van een massale toestroom van migranten op het hele grondgebied van Hongarije, alsmede betreffende de regels in verband met de afkondiging, het bestaan en de beëindiging van de crisissituatie) van 9 maart 2016 (Magyar Közlöny 2016/33.) is door de Hongaarse regering namelijk verlengd tot 7 maart 2022, overeenkomstig § 1 van a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet módosításáról szóló 509/2021. (IX. 3.) Korm. rendelet [regeringsdecreet nr. 509/2021 tot wijziging van regeringsdecreet nr. 41/2016 (III. 9.) betreffende de afkondiging van een crisissituatie als gevolg van massale immigratie naar het grondgebied van Hongarije en betreffende de regels voor de afkondiging, het bestaan en de beëindiging van de crisissituatie] van 3 september 2021 (Magyar Közlöny 2021/162.). Vervolgens is de juridische regeling van de crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten verlengd tot ten minste 7 maart 2024.

30      De wet van 2020 voert enkel een afzonderlijke overgangsregeling in wegens de COVID-19-pandemie. Hoe dan ook kan deze wet niet worden beschouwd als een maatregel ter uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, aangezien zij vóór de uitspraak van dat arrest is vastgesteld in de specifieke context van die pandemie en aanvankelijk slechts tot en met 31 december 2020 van toepassing zou zijn, alvorens te worden verlengd tot en met 31 december 2023.

31      Bovendien stelt Hongarije niet dat de wet van 2020 bedoeld is om te voldoen aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020. Het feit dat deze wet wegens de complexiteit van de Hongaarse asielregeling het voorwerp vormde van een procedure op grond van artikel 258 VWEU in het kader van de zaak die tot het arrest Commissie/Hongarije van 2023 heeft geleid, heeft bijgevolg geen invloed op de rechten van verdediging van Hongarije in de onderhavige zaak.

32      Wat in de tweede plaats de verwijdering van illegaal in Hongarije verblijvende derdelanders betreft, § 5, lid 1 ter, van de wet inzake de staatsgrenzen is noch ingetrokken noch gewijzigd. Bijgevolg staat de Hongaarse regeling nog steeds toe dat illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelanders worden verwijderd, met uitzondering van degenen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd, hetgeen onverenigbaar is met de punten 253 en 254 van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 en met punt 1, derde streepje, van het dictum van dat arrest. In dit verband blijkt uit de website van de Hongaarse politie dat Hongarije geen einde heeft gemaakt aan de onrechtmatige verwijdering van illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelanders, hetgeen deze lidstaat niet betwist.

33      In de derde plaats stelt de Commissie, met betrekking tot het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om in een andere situatie dan een door massale immigratie veroorzaakte crisissituatie op Hongaars grondgebied te verblijven, dat Hongarije § 5, lid 1, onder a), van de asielwet – namelijk de bepaling die van toepassing is in een andere situatie dan een door massale immigratie veroorzaakte crisissituatie – niet heeft gewijzigd.

34      Bijgevolg blijven de in het Hongaarse recht gestelde voorwaarden voor de uitoefening van het in artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 bedoelde recht om op het grondgebied te blijven „vaag”, in strijd met hetgeen is vereist in de punten 288 en 289 van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 en in punt 1, vierde streepje, van het dictum van dat arrest. Gelet op de punten 297 tot en met 301 van dat arrest moet de nationale wetgeving worden gewijzigd, aangezien de door het Hof vastgestelde inbreuk geen betrekking had op een met het Unierecht strijdige praktijk, maar op de ontoereikende omzetting van het Unierecht in de Hongaarse rechtsorde.

35      Hongarije verzoekt het Hof, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het betrekking heeft op de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, en ongegrond voor het overige.

36      Om te beginnen is deze lidstaat van mening dat de „hoofdonderdelen” van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 niet langer relevant zijn, aangezien de transitzones Röszke en Tompa sinds 20 mei 2020 niet meer worden gebruikt. Voorts zijn de argumenten van de Commissie wegens de ontwikkeling van de migratiesituatie op de „Westelijke Balkanroute” en het grote aantal ontheemden uit Oekraïne onjuist en ongegrond geworden.

37      Wat in de eerste plaats de toegang tot de procedure voor internationale bescherming betreft, is het beroep niet-ontvankelijk.

38      Alle vaststellingen in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 met betrekking tot de transitzones Röszke en Tompa zijn immers irrelevant geworden ten gevolge van de sluiting ervan. Het snijdt geen hout om te spreken van „beperkingen” van de toegang tot de procedure voor internationale bescherming in die transitzones, aangezien het niet meer mogelijk is om daar een „beperkt aantal” verzoeken te doen.

39      De Hongaarse regeling bevat weliswaar nog steeds bepalingen inzake de transitzones, maar deze bepalingen zijn sinds 26 mei 2020 niet meer van toepassing wegens de inwerkingtreding van de wet van 2020. Deze wet voert een van de asielwet afwijkende overgangsregeling in, op grond waarvan er voor toegang tot de procedure voor internationale bescherming op het grondgebied van Hongarije een voorafgaande procedure moet worden ingeleid bij een diplomatieke vertegenwoordiging van Hongarije in een derde land.

40      Aangezien de verenigbaarheid van de wet van 2020 met artikel 6 van richtlijn 2013/32 het voorwerp was van de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Hongarije van 2023, kon de Commissie met betrekking tot dezelfde vermeende inbreuk niet parallel een andere procedure op grond van artikel 260, lid 2, VWEU inleiden zonder de rechten van verdediging van Hongarije en het rechtszekerheidsbeginsel te schenden.

41      Hongarije betoogt dienaangaande dat het gerechtvaardigd is dat het Hof deze wet onderzoekt in het procedurele kader van artikel 258 VWEU, aangezien die wet moet worden gezien binnen een nieuwe context, die niet is onderzocht in het arrest Commissie/Hongarije van 2020. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Hongarije van 2023 ging het echter ook om de vraag of de in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 vastgestelde niet-nakoming van artikel 6 van richtlijn 2013/32 nog steeds bestond. Mocht het Hof in de onderhavige zaak een niet-nakoming vaststellen, dan zouden de argumenten die Hongarije in de procedure op grond van artikel 258 VWEU heeft aangevoerd met betrekking tot de niet-nakoming van artikel 6 van richtlijn 2013/32, dus geen invloed kunnen hebben; dit zou afbreuk doen aan de rechten van verdediging van Hongarije in die zaak.

42      Bovendien vermeldt het verzoekschrift niet de inhoud van de bepalingen die na de uitspraak van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 zijn aangenomen, zodat het Hof geen uitspraak ten gronde kan doen.

43      Subsidiair voert Hongarije aan dat dit onderdeel van het beroep ongegrond is. De Hongaarse wetgever heeft namelijk een regeling vastgesteld die afwijkt van § 80/J van de asielwet. Verder worden in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 de regeling en de praktijk met betrekking tot de transitzones Röszke en Tompa uitdrukkelijk vermeld. De situatie die in het desbetreffende onderdeel van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 is geanalyseerd, bestaat evenwel niet meer.

44      Wat in de tweede plaats de verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders naar de andere kant van de grensafsluiting betreft, is de handhaving van § 5, lid 1 ter, van de wet inzake de staatsgrenzen gerechtvaardigd wegens de toenemende migratiedruk op de „Westelijke Balkanroute” en het grote aantal vluchtelingen uit Oekraïne sinds februari 2022. Alvorens deze bepaling te wijzigen, moet bovendien worden gewacht tot de Alkotmánybíróság zijn beslissing geeft in een zaak die op de datum van sluiting van de schriftelijke behandeling nog aanhangig is en waarin op initiatief van de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije) de grondwettigheid van die bepaling aan de orde is gesteld.

45      Wat in de derde plaats het recht betreft van personen die om internationale bescherming verzoeken, om in een andere situatie dan een door massale immigratie veroorzaakte crisissituatie op Hongaars grondgebied te verblijven, heeft het Hof in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 geoordeeld dat in het kader van § 5, lid 1, onder a), van de asielwet voorwaarden kunnen worden gesteld aan het recht om op het Hongaarse grondgebied te blijven.

46      In de desbetreffende regeling is evenwel geen uitvoering gegeven aan de facultatieve mogelijkheid om voorwaarden te stellen aan het recht om op dat grondgebied te blijven. Derhalve is het niet nodig om opnieuw wetgevend op te treden. In de praktijk gingen de Hongaarse autoriteiten pas over tot uitzetting nadat de beslissing van de autoriteiten tot afwijzing van de asielaanvraag definitief was geworden. Dienaangaande heeft de Commissie niet verwezen naar enige administratieve of rechterlijke beslissing waarin die vaststelling ter discussie wordt gesteld.

 Beoordeling door het Hof

–       Ontvankelijkheid van het beroep

47      Volgens Hongarije is het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de toegang tot de procedure voor internationale bescherming.

48      In de eerste plaats voert Hongarije – door te betogen dat de vaststellingen in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 betreffende de transitzones Röszke en Tompa irrelevant zijn geworden wegens de sluiting van die transitzones en dat bij de wet van 2020 een van de asielwet afwijkende overgangsregeling is ingevoerd – in wezen aan dat deze lidstaat met betrekking tot de toegang tot de procedure voor internationale bescherming de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van dat arrest, wat een argument is dat niet relevant is voor het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep, maar eerder voor het onderzoek van de gegrondheid ervan.

49      In de tweede plaats moet het betoog inzake de schending van het rechtszekerheidsbeginsel en de rechten van verdediging van Hongarije wegens het feit dat parallelle kwesties aan de orde zijn gesteld in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Commissie/Hongarije van 2023 worden afgewezen, aangezien deze zaak heeft geleid tot een definitief geworden arrest, dat dus gezag van gewijsde heeft.

50      In de derde plaats verwijt Hongarije de Commissie dat zij in haar verzoekschrift de inhoud van de bepalingen van de wet van 2020 niet heeft vermeld.

51      In dit verband volgt uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf [arrest van 21 december 2023, Commissie/Denemarken (Beperking van de parkeerduur), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

52      In casu is aan deze vereisten voldaan. De Commissie heeft in haar verzoekschrift namelijk op coherente en nauwkeurige wijze uiteengezet waarom zij van mening was dat Hongarije niet de maatregelen had genomen die nodig waren ter uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020. Deze instelling verwees in het bijzonder naar de wijzigingen die in juni 2020 in de context van de COVID-19-pandemie in de asielwet waren aangebracht, en verklaarde dat deze bepalingen volgens haar niet tot uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 leidden en dat deze wijzigingen, zoals zij had betoogd in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Hongarije van 2023, in strijd waren met het Unierecht.

53      Hongarije en het Hof kunnen uit het verzoekschrift dus precies opmaken wat het standpunt van de Commissie is, hetgeen noodzakelijk is opdat deze lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof kan vaststellen of deze lidstaat de nodige maatregelen heeft genomen om te voldoen aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020.

54      Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het beroep ontvankelijk is.

–       Ten gronde

55      Krachtens artikel 260, lid 2, VWEU kan de Commissie, indien zij van mening is dat de betrokken lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan het arrest waarbij het Hof heeft vastgesteld dat deze lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, de zaak voor het Hof brengen nadat zij deze lidstaat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen. Daarbij vermeldt de Commissie het bedrag van de door deze staat te betalen forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht.

56      Als referentiedatum om te bepalen of er sprake is van niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 2, VWEU moet de datum worden genomen waarop de termijn verstrijkt die in de krachtens die bepaling uitgebrachte aanmaningsbrief is gesteld [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

57      In dit verband moet worden opgemerkt dat de aan de uitoefening van de wetgevende macht deelnemende autoriteiten van de betrokken lidstaat verplicht zijn om de nationale bepalingen die het voorwerp zijn van een niet-nakomingsarrest zodanig te wijzigen dat zij in overeenstemming worden gebracht met de vereisten van het Unierecht [zie in die zin arrest van 13 juli 2023, YP e.a. (Opheffing van de immuniteit en schorsing van een rechter), C‑615/20 en C‑671/20, EU:C:2023:562, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

58      Ook zij eraan herinnerd dat het dictum van een niet-nakomingsarrest, waarin de door het Hof vastgestelde niet-nakoming wordt aangeduid, van bijzonder belang is voor de vaststelling van de maatregelen die deze lidstaat moet nemen om dat arrest volledig uit te voeren. Het dictum van dat arrest moet worden begrepen in het licht van de motivering van dat arrest (zie in die zin arrest van 22 oktober 2013, Commissie/Duitsland, C‑95/12, EU:C:2013:676, punten 37 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59      In casu heeft het Hof in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 geoordeeld dat Hongarije zijn verplichtingen niet was nagekomen met betrekking tot, ten eerste, de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, ten tweede, de bewaring van om internationale bescherming verzoekende personen in de transitzones Röszke en Tompa, ten derde, de verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders en, ten vierde, het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om op het Hongaarse grondgebied te blijven tot het verstrijken van de termijn voor de uitoefening van hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en, indien dit recht binnen de gestelde termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van dat rechtsmiddel.

60      Vooraf moet worden opgemerkt dat het verzoekschrift van de Commissie geen betrekking heeft op de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken in de transitzones Röszke en Tompa en dat, wat het recht betreft van om internationale bescherming verzoekende personen om op het Hongaarse grondgebied te blijven, dit verzoek slechts betrekking heeft op een andere situatie dan een crisissituatie ten gevolge van een massale toestroom van migranten.

61      Wat in de eerste plaats de toegang tot de procedure voor internationale bescherming betreft, volgt de beschrijving van de betrokken inbreuk uit de aanhef en het eerste streepje van punt 1 van het dictum van het arrest Commissie/Hongarije van 2020.

62      Uit de aanhef van punt 1 van dit dictum volgt dat de betrokken inbreuk erin bestaat dat Hongarije de krachtens artikel 6 van richtlijn 2013/32 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

63      Deze inbreuk is vastgesteld wegens de in het eerste streepje van punt 1 van dat dictum bedoelde situatie, namelijk de combinatie van, enerzijds, de eis dat verzoeken om internationale bescherming van derdelanders of staatlozen die uit Servië aankomen, alleen in de transitzones Röszke en Tompa worden gedaan en, anderzijds, het bestaan van een vaste en algemene bestuurspraktijk die het aantal verzoekers dat dagelijks deze transitzones binnen mag, drastisch beperkt.

64      In dit verband heeft het Hof in punt 106 van dat arrest met name geoordeeld dat de lidstaten volgens artikel 6 van richtlijn 2013/32 moeten waarborgen dat de betrokkenen daadwerkelijk kunnen gebruikmaken van het recht om een verzoek om internationale bescherming te doen, waaronder het recht om dat aan de grenzen van deze lidstaten te doen, zodra zij hun wens daartoe kenbaar maken, opdat dit verzoek wordt geregistreerd en kan worden ingediend en behandeld binnen de in deze richtlijn gestelde termijnen. Zoals in punt 104 van dat arrest is vastgesteld bestaat de eigenlijke doelstelling van richtlijn 2013/32, en in het bijzonder die van artikel 6, lid 1, erin een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure voor internationale bescherming te waarborgen.

65      Wat de toegang tot de procedure voor internationale bescherming betreft, vereist de uitvoering van dat arrest dan ook dat Hongarije alle maatregelen vaststelt die noodzakelijk zijn om een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure voor internationale bescherming te waarborgen.

66      Op de datum waarop de in de aanmaningsbrief gestelde termijn verstreek, te weten 9 augustus 2021, had Hongarije echter niet aan dit vereiste voldaan.

67      Anders dan Hongarije stelt, volstaat in dit verband de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa niet om een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure voor internationale bescherming te waarborgen. Partijen zijn het er immers over eens dat op de datum waarop de in de aanmaningsbrief gestelde termijn verstreek, de regeling die van toepassing was op de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, de regeling was die voortvloeide uit de wet van 2020.

68      Dienaangaande heeft het Hof in punt 1 van het dictum van het arrest Commissie/Hongarije van 2023 vastgesteld dat Hongarije, door de mogelijkheid voor bepaalde derdelanders of staatlozen die zich op het grondgebied van Hongarije of aan de grenzen van deze lidstaat bevinden, om een verzoek om internationale bescherming te doen afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat eerst een intentieverklaring bij een Hongaarse ambassade in een derde land wordt afgelegd en er een reisdocument wordt verstrekt waarmee zij het Hongaarse grondgebied kunnen binnenkomen, de krachtens artikel 6 van richtlijn 2013/32 op deze lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen.

69      Uit de punten 8 tot en met 13 en 37 van dat arrest blijkt dat deze vaststelling betrekking heeft op de bepalingen van de wet van 2020 betreffende de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, waarvan de toepassing dus niet kan worden beschouwd als een geldige uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020.

70      Gepreciseerd moet worden dat de maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van een arrest van het Hof waarbij een niet-nakoming wordt vastgesteld, noodzakelijkerwijs verenigbaar moeten zijn met de bepalingen van het Unierecht waarvan de schending in dat arrest wordt vastgesteld, te weten, in casu, artikel 6 van richtlijn 2013/32, en de juiste toepassing van die bepalingen mogelijk moeten maken. Zoals het Hof in het arrest Commissie/Hongarije van 2023 heeft geoordeeld, is dit in casu niet het geval voor de bepalingen van de wet van 2020 inzake de toegang tot de procedure voor internationale bescherming.

71      In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat Hongarije niet de nodige maatregelen heeft genomen om te voldoen aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020 wat de toegang tot de procedure voor internationale bescherming betreft.

72      In de tweede plaats heeft het Hof met betrekking tot de verwijdering van illegaal in Hongarije verblijvende derdelanders, in punt 1, derde streepje, van het dictum van het arrest Commissie/Hongarije 2020 geoordeeld dat Hongarije de krachtens artikel 5, artikel 6, lid 1, artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 op deze lidstaat rustende verplichtingen niet was nagekomen door de verwijdering van alle illegaal op het nationale grondgebied verblijvende derdelanders mogelijk te maken, met uitzondering van degenen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben begaan, zonder dat daarbij de procedures en waarborgen van die bepalingen in acht worden genomen.

73      Hongarije betwist niet dat § 5, lid 1 ter, van de wet inzake de staatsgrenzen, dat in punt 254 van dat arrest is aangeduid als de nationale bepaling die deze vaststelling rechtvaardigt, nog steeds van kracht was op de datum waarop de in de aanmaningsbrief gestelde termijn verstreek, te weten 9 augustus 2021. Deze lidstaat acht deze situatie echter gerechtvaardigd wegens de migratiedruk op de „Westelijke Balkanroute” en het aantal ontheemden uit Oekraïne.

74      Een lidstaat kan in geen geval praktische, administratieve, financiële of interne moeilijkheden aanvoeren ter rechtvaardiging van een niet-nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen [zie in die zin arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht van kosteloze beëindiging), C‑540/21, EU:C:2023:450, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

75      Wat in de derde plaats het recht betreft van personen die om internationale bescherming verzoeken om – in een andere situatie dan een crisissituatie ten gevolge van de massale toestroom van migranten – op het Hongaarse grondgebied te blijven tot het verstrijken van de termijn voor de uitoefening van hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en, indien dit recht binnen de gestelde termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van dat rechtsmiddel, volgt in het arrest Commissie/Hongarije van 2020 de slotsom dat Hongarije de krachtens artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, uit punt 1, vierde streepje, van het dictum van dat arrest.

76      Deze slotsom is gebaseerd op de vaststelling in de punten 289 en 301 van dat arrest dat wanneer een lidstaat besluit om nadere regels vast te stellen voor de uitoefening van het recht om op zijn grondgebied te blijven, zoals dat is vastgelegd in artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, die regels voldoende duidelijk en nauwkeurig moeten zijn omschreven, opdat de persoon die om internationale bescherming verzoekt de precieze omvang van een dergelijk recht kan kennen en er kan worden beoordeeld of dergelijke nadere regels verenigbaar zijn met in het bijzonder de richtlijnen 2013/32 en 2013/33.

77      Uit punt 297 van dat arrest blijkt dat volgens Hongarije de voorwaarden waarnaar deze § 5, lid 1, van de asielwet verwijst, erin bestaan dat de betrokkene de bij de wet bepaalde rechtspositie van verzoeker moet hebben en bovendien moet voldoen aan de hem in voorkomend geval opgelegde verplichting om op een vastgestelde plaats te verblijven.

78      Ten eerste wijst Hongarije, zoals is vastgesteld in punt 298 van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, geen bepaling van de asielwet aan waarin specifiek is bepaald dat het recht om op het grondgebied van een lidstaat te blijven afhankelijk is van de naleving van een verblijfsvoorwaarde.

79      Ten tweede kan de voorwaarde dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt de in de wet omschreven rechtspositie moet hebben, aan welke voorwaarde, naar eigen zeggen van Hongarije, ook het verblijfsrecht is onderworpen dat voortvloeit uit § 5, lid 1, onder a), van de asielwet – zoals in punt 30 van dat arrest is vastgesteld – op verschillende manieren worden uitgelegd en verwijst deze naar andere voorwaarden die door deze lidstaat niet zijn aangeduid.

80      De uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 vereist dus, wat de betrokken inbreuk betreft, wijzigingen van de nationale regeling, ongeacht de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat de Hongaarse autoriteiten in de praktijk pas tot uitzetting overgaan nadat het besluit van de autoriteiten tot afwijzing van de asielaanvraag definitief is geworden.

81      In dit verband zij eraan herinnerd dat louter administratieve praktijken, die naar de aard ervan volgens goeddunken van de overheidsdiensten kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet als een geldige nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen kunnen worden beschouwd (arrest van 24 oktober 2013, Commissie/Spanje, C‑151/12, EU:C:2013:690, punt 36 en aangehaalde rechtspraak).

82      Op de datum waarop de in de aanmaningsbrief gestelde termijn verstreek, te weten 9 augustus 2021, was § 5, lid 1, onder a), van de asielwet nog steeds van kracht, zonder te zijn gewijzigd, hetgeen Hongarije niet betwist.

83      Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat Hongarije, door niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

 Financiële sancties

 Argumenten van partijen

84      Aangezien de Commissie van oordeel is dat Hongarije nog steeds niet heeft voldaan aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020, verzoekt zij het Hof om deze lidstaat te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som van 5 468,45 EUR, vermenigvuldigd met het aantal dagen dat zal zijn verstreken tussen de datum van dat arrest en ofwel de datum waarop Hongarije uitvoering zal hebben gegeven aan dat arrest ofwel de datum waarop het arrest in de onderhavige zaak is gewezen, indien deze laatste datum eerder valt dan de datum van de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, met dien verstande dat de forfaitaire som ten minste 1 044 000 EUR moet bedragen.

85      Deze instelling verzoekt het Hof tevens om Hongarije te veroordelen tot betaling van een dwangsom van 16 393,16 EUR per dag, te rekenen vanaf de datum waarop het arrest in de onderhavige zaak wordt gewezen tot de datum waarop Hongarije uitvoering zal hebben gegeven aan het arrest Commissie/Hongarije van 2020.

86      Onder verwijzing naar haar mededeling SEC(2005) 1658 van 12 december 2005, met als opschrift „Uitvoering van artikel [260 VWEU]”, zoals met name bijgewerkt bij haar mededeling van 13 april 2021, met het opschrift „Aanpassing van de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die door de Commissie worden voorgesteld in het kader van niet-nakomingsprocedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, naar aanleiding van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk” (PB 2021, C 129, blz. 1), stelt de Commissie voor om het bedrag van de in punt 84 van het onderhavige arrest genoemde forfaitaire som te bepalen door een gelijk forfaitair basisbedrag van 895 EUR te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk. Het verkregen resultaat wordt vermenigvuldigd met een factor „n”, die met name rekening houdt met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat, en met het aantal dagen dat de betrokken niet-nakoming blijft voortduren. Wat de berekening van het bedrag van de in punt 85 van het onderhavige arrest vermelde dwangsom per dag betreft, wordt het forfaitaire basisbedrag vastgesteld op 2 683 EUR per dag en moet het worden vermenigvuldigd met deze coëfficiënt voor de ernst, een coëfficiënt voor de duur en deze factor „n”.

87      In de eerste plaats stelt de Commissie met betrekking tot de ernst van de betrokken niet-nakoming voor om de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk vast te stellen op 13, op een schaal van 1 tot 20.

88      Volgens deze instelling zijn de Unieregels waarop de betrokken inbreuken betrekking hadden, van groot belang. De artikelen 6 en 46 van richtlijn 2013/32 zijn essentieel om de doeltreffendheid te verzekeren van de rechten die worden gewaarborgd door het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)] en in werking getreden op 22 april 1954, zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen dat op 31 januari 1967 te New York is gesloten en op 4 oktober 1967 in werking is getreden, alsmede door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), in het bijzonder het recht op asiel, de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Door de inbreuk inzake de onrechtmatige verwijderingen worden tevens meerdere fundamentele bepalingen van richtlijn 2008/115 geschonden.

89      De niet-uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 heeft aanzienlijke gevolgen voor het algemeen belang en voor particuliere belangen. De Commissie wijst erop dat zij sinds 2015 zeven niet-nakomingsprocedures tegen Hongarije op asielgebied heeft ingeleid, waarvan er vier bij het Hof aanhangig zijn gemaakt. Een voortdurende niet-naleving van Uniewetgeving kan een precedent scheppen voor andere lidstaten en het gemeenschappelijke Europees asielstelsel ondermijnen, doordat de verantwoordelijkheid voor de opvang van aanvragers van internationale bescherming wordt afgewenteld op andere lidstaten en de illegale mensenhandel in de hand wordt gewerkt. De betrokken inbreuken hebben ook ernstige gevolgen voor derdelanders.

90      De Commissie wijst bovendien op verzwarende omstandigheden. Hongarije heeft tijdens de precontentieuze procedure niet met deze instelling samengewerkt, aangezien deze lidstaat geen melding heeft gemaakt van enige wijziging of intrekking van de bepalingen die geacht werden in strijd te zijn met het Unierecht. Voorts zijn de herhaalde inbreuken op het Unierecht op het gebied van migratie en asiel, de kennelijke schending van het beginsel van voorrang van het Unierecht en de uitdrukkelijke weigering om een arrest van het Hof na te leven, uiterst ernstige verzwarende factoren.

91      Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, stelt deze instelling voor om een coëfficiënt voor de duur van 1 op een schaal van 1 tot 3 toe te passen, rekening houdend met de termijn van tien maanden die is verstreken tussen de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Hongarije en de datum waarop deze instelling heeft besloten de zaak bij het Hof aanhangig te maken, namelijk 12 november 2021.

92      Wat in de derde plaats de factor „n” betreft, neemt de Commissie weliswaar akte van de lering uit het arrest van 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel) (C‑51/20, EU:C:2022:36), waaruit blijkt dat het bruto binnenlands product (bbp) van de betrokken lidstaat de bepalende factor is, terwijl het institutionele gewicht van die lidstaat niet in aanmerking hoeft te worden genomen, doch baseert deze instelling haar verzoek in onderhavige zaak op de parameters die zijn uiteengezet in de in punt 86 van het onderhavige arrest bedoelde mededelingen. In dit verband stelt de Commissie voor de factor „n” voor Hongarije vast te stellen op 0,47.

93      Hongarije is van mening dat de Commissie de ernst van de betrokken inbreuk onjuist heeft beoordeeld door geen rekening te houden met de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa, de nieuwe Hongaarse asielregeling, de toenemende druk van illegale migratie en de gevolgen van de Russische agressie tegen Oekraïne. In het bijzonder is de aan Hongarije verweten niet-nakoming wegens de sluiting van deze transitzones veel beperkter dan die welke aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Hongarije van 2020, hetgeen een fundamentele overweging moet zijn bij de beoordeling van de ernst van de betrokken inbreuk. Bovendien kan, gelet op de procedure in de zaak die tot het arrest Commissie/Hongarije 2023 heeft geleid, de vraag of de bepalingen van de wet van 2020 in overeenstemming zijn met artikel 6 van richtlijn 2013/32 niet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de ernst van deze inbreuk.

94      Overigens is Hongarije van mening dat het beginsel van voorrang van het Unierecht niet is geschonden. In dit verband kan de inleiding van de procedure bij de Alkotmánybíróság – waarnaar in punt 17 van dit arrest wordt verwezen – teneinde de naleving van de Hongaarse grondwet af te dwingen, niet als een verzwarende omstandigheid worden beschouwd. De Hongaarse regering heeft de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 niet afhankelijk gesteld van de in punt 20 van het onderhavige arrest vermelde beslissing van de Alkotmánybíróság, maar enkel die beslissing afgewacht. Deze regering heeft evenmin uitdrukkelijk geweigerd om zich te voegen naar het arrest Commissie/Hongarije van 2020, maar heeft, anders dan de Commissie, gewoon rekening gehouden met externe omstandigheden.

95      Ten slotte verzoekt Hongarije, onder verwijzing naar punt 55 van het arrest van 30 mei 2013, Commissie/Zweden (C‑270/11, EU:C:2013:339), het Hof om als verzachtende omstandigheid in aanmerking te nemen dat Hongarije tot op heden nooit heeft nagelaten een arrest van het Hof uit te voeren.

 Beoordeling door het Hof

96      Vooraf zij eraan herinnerd dat de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU tot doel heeft een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een niet-nakomingsarrest uit te voeren en dus de effectieve toepassing van het Unierecht te verzekeren, en dat de maatregelen waarin deze bepaling voorziet, te weten de dwangsom en de forfaitaire som, beide dit doel dienen [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

97      Tevens moet in herinnering worden gebracht dat het aan het Hof staat om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het bij het Hof aanhangig gemaakte geding alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het Hof vereist lijkt, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met name om te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het Unierecht zich vaker voordoen [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

–       Forfaitaire som

98      Volgens vaste rechtspraak moeten de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en de vaststelling, in voorkomend geval, van het bedrag ervan in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. Dit artikel verleent het Hof dienaangaande een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen om al dan niet een dergelijke sanctie op te leggen en in voorkomend geval het bedrag ervan te bepalen [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

99      In de onderhavige zaak wijzen alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid erop dat alleen doeltreffend kan worden voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw vergelijkbare inbreuken op het Unierecht voordoen indien een afschrikkende maatregel zoals de oplegging van een forfaitaire som wordt vastgesteld.

100    In die omstandigheden staat het aan het Hof om in uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid het bedrag van die forfaitaire som zodanig vast te stellen dat dit passend is in de gegeven omstandigheden alsook evenredig is aan de begane inbreuken [zie in die zin arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

101    Tot de in dit opzicht relevante factoren behoren onder meer aspecten zoals de ernst van de vastgestelde inbreuken en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [zie in die zin arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

102    Wat in de eerste plaats de ernst van de betrokken inbreuken betreft, vormt een langdurig verzuim om gevolg te geven aan een arrest van het Hof op zich een ernstige schending van het legaliteitsbeginsel en het gezag van gewijsde in een rechtsunie.

103    In dit verband heeft Hongarije, ondanks de sluiting van de transitzones Röszke en Tompa, niet de maatregelen genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 wat meerdere essentiële elementen van dat arrest betreft, namelijk de toegang tot de procedure voor internationale bescherming, de verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders en het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om op het Hongaarse grondgebied te blijven tot het verstrijken van de termijn voor de uitoefening van hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en, indien dit recht binnen de gestelde termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van dat rechtsmiddel.

104    In dit verband moet worden gewezen op het belang van de bepalingen waarop de in punt 83 van het onderhavige arrest vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft.

105    Ten eerste is de naleving van artikel 6 van richtlijn 2013/32 noodzakelijk om, in overeenstemming met het in artikel 18 van het Handvest erkende asielrecht, de doeltreffendheid van de andere bepalingen van deze richtlijn en bijgevolg van het gemeenschappelijke beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming in zijn geheel te waarborgen.

106    De schending van deze fundamentele bepaling verhindert stelselmatig elke toegang tot de procedure voor internationale bescherming, waardoor het onmogelijk wordt gemaakt dat de betrokken lidstaat dit beleid overeenkomstig artikel 78 VWEU volledig uitvoert.

107    Opgemerkt zij dat het feit dat een lidstaat opzettelijk vermijdt om een gemeenschappelijk beleid in zijn geheel toe te passen, een volkomen nieuwe en uitzonderlijk ernstige schending van het Unierecht vormt, die een aanzienlijke bedreiging vormt voor de eenheid van dat recht en voor het in artikel 4, lid 2, VEU in herinnering gebrachte beginsel van gelijkheid van de lidstaten.

108    In het specifieke geval van het gemeenschappelijke beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming is een dergelijke schending bijzonder ernstig, zowel vanuit het oogpunt van het algemeen belang als vanuit het oogpunt van de belangen van derdelanders en staatlozen die internationale bescherming willen aanvragen. Met name door stelselmatig de indiening van verzoeken om internationale bescherming te verhinderen, wordt het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen – zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, waarbij alle lidstaten partij zijn en dat de hoeksteen vormt van de internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen – grotendeels buiten werking gesteld ten aanzien van de betrokken lidstaat [zie in die zin arrest van 16 januari 2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Vrouwen die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld), C‑621/21, EU:C:2024:47, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Doordat het voor derdelanders en staatlozen onmogelijk is om aan de Hongaarse grens een verzoek om internationale bescherming te doen, kunnen zij bovendien hun door artikel 18 van het Handvest gewaarborgde recht om in Hongarije asiel aan te vragen, niet daadwerkelijk uitoefenen (zie in die zin arrest Commissie/Hongarije van 2023, punt 52).

109    Ten tweede is de naleving van artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 essentieel om met betrekking tot personen die om internationale bescherming verzoeken, de doeltreffendheid te verzekeren van het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, wat een algemeen beginsel van het Unierecht is dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, dat is verankerd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en waaraan thans ook uitdrukking is gegeven in artikel 47 van het Handvest (zie in die zin arrest van 7 september 2023, Asociația „Forumul Judecătorilor din România”, C‑216/21, EU:C:2023:628, punt 59).

110    Ten derde bieden de artikelen 5, 6, 12 en 13 van richtlijn 2008/115 fundamentele waarborgen voor de toepassing van deze richtlijn, met name wat het in artikel 19 van het Handvest opgenomen recht op bescherming bij verwijdering of uitzetting betreft.

111    Een lidstaat die zonder inachtneming van deze waarborgen de verwijdering van alle illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelanders – met uitzondering van degenen die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben begaan – toestaat, gaat voorbij aan de belangrijkste vereisten inzake de procedures die van toepassing zijn op de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, wat een aangelegenheid is die volgens artikel 79, lid 2, onder c), VWEU een wezenlijk onderdeel van het gemeenschappelijke immigratiebeleid vormt.

112    Het feit dat de zaak de niet-uitvoering van een arrest met betrekking tot een algemene en voortdurende praktijk betreft, verhoogt voorts de ernst van de betrokken niet-nakoming (arrest van 2 december 2014, Commissie/Italië, C‑196/13, EU:C:2014:2407, punt 100).

113    Opgemerkt zij dat Hongarije, door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, zich er stelselmatig en opzettelijk aan onttrekt om toepassing te geven aan het gemeenschappelijke beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, alsook aan de regels inzake de terugkeer van illegaal verblijvende personen in het kader van het gemeenschappelijke immigratiebeleid, hetgeen een uitzonderlijk ernstige schending van het Unierecht vormt.

114    Hieraan moet worden toegevoegd dat het gedrag van Hongarije met name tot gevolg heeft dat de verantwoordelijkheid die, ook in financieel opzicht, op deze lidstaat rust om te zorgen voor de opvang van personen die internationale bescherming in de Unie vragen, om verzoeken te behandelen overeenkomstig de procedures voor de verlening of intrekking van die bescherming, en om een regeling uit te werken voor de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders die in overeenstemming is met het recht van de Unie, wordt doorgeschoven naar de andere lidstaten.

115    Een dergelijk gedrag vormt een zeer ernstige inbreuk op het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, dat overeenkomstig artikel 80 VWEU geldt voor het gemeenschappelijke beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming en het gemeenschappelijke immigratiebeleid [zie in die zin arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

116    In dit verband zij eraan herinnerd dat het solidariteitsbeginsel een van de grondbeginselen van het Unierecht vormt en deel uitmaakt van de waarden die de lidstaten gemeen hebben en waarop de Unie krachtens artikel 2 VEU berust (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

117    Een lidstaat die het evenwicht tussen de uit zijn lidmaatschap van de Unie voortvloeiende voordelen en lasten eenzijdig verbreekt, doet afbreuk aan de eerbiediging van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten ten opzichte van het Unierecht. Deze niet-nakoming van de solidariteitsverplichtingen die de lidstaten door hun toetreding tot de Unie op zich hebben genomen, tast de rechtsorde van de Unie tot in haar grondvesten aan (zie in die zin arrest van 7 februari 1979, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 128/78, EU:C:1979:32, punt 12).

118    Uit al het voorgaande volgt dat de niet-uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 zowel het openbaar belang als de particuliere belangen, met name die van derdelanders en staatlozen die om internationale bescherming willen verzoeken, bijzonder ernstig aantast.

119    Het is juist dat ermee rekening moet worden gehouden dat tegen Hongarije nooit eerder een procedure op grond van artikel 260 VWEU is ingeleid [zie naar analogie arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

120    Naast de uitzonderlijke ernst van de betrokken inbreuk moet echter ook de recidiverende aard van het inbreukmakende gedrag van die lidstaat als verzwarende omstandigheid in aanmerking worden genomen [zie naar analogie arrest van 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punt 103], welk gedrag aanleiding heeft gegeven tot verschillende andere veroordelingen op het gebied van internationale bescherming [arresten van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechië (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming), C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, en 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers), C‑821/19, EU:C:2021:930 en arrest Commissie/Hongarije 2023].

121    Voorts moet ermee rekening worden gehouden dat de Hongaarse regering heeft aangegeven dat het gerechtvaardigd was om met de uitvoering van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 te wachten op de afronding van de in punt 17 van het onderhavige arrest vermelde procedure die zij bij de Alkotmánybíróság had ingeleid, en op de in punt 44 van het onderhavige arrest vermelde beslissing van deze rechterlijke instantie.

122    In dit verband zij eraan herinnerd dat de omstandigheid dat een lidstaat zich beroept op bepalingen van nationaal recht, ook al zijn deze van constitutionele aard, krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht niet kan afdoen aan de eenheid en de werking van het Unierecht. De nakoming van de uit dat beginsel voortvloeiende verplichtingen is met name noodzakelijk om de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen te waarborgen en vormt een uitdrukking van het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

123    Bovendien is Hongarije naar aanleiding van het arrest Commissie/Hongarije van 2020, in plaats van dat arrest volledig uit te voeren, overgegaan tot verlenging van de toepassing ratione temporis van de bepalingen van de wet van 2020, die eveneens onverenigbaar waren met artikel 6 van richtlijn 2013/32, zoals is geoordeeld in het arrest Commissie/Hongarije van 2023.

124    In die omstandigheden toont het gedrag van Hongarije aan dat deze lidstaat niet heeft gehandeld in overeenstemming met zijn verplichting tot loyale samenwerking om een einde te maken aan de niet-nakoming die door het Hof is vastgesteld in het arrest Commissie/Hongarije van 2020, hetgeen een bijkomende verzwarende omstandigheid vormt [zie naar analogie arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark in Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punt 120].

125    Ten slotte zij erop gewezen dat de migratiebewegingen van de laatste jaren, en met name die van na de Russische agressie tegen Oekraïne, in casu niet als een verzachtende omstandigheid kunnen worden beschouwd, aangezien Hongarije in zijn schriftelijke opmerkingen of ter terechtzitting niet heeft aangetoond op welke wijze deze lidstaat als gevolg van die migratiestromen in de onmogelijkheid verkeerde om de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het arrest Commissie/Hongarije van 2020 uit te voeren.

126    Wat in de tweede plaats de duur van de betrokken inbreuken betreft, moet bij de beoordeling ervan rekening worden gehouden met het tijdstip waarop het Hof de feiten beoordeelt [arrest van 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronikkel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punt 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

127    Om te bepalen of de aan de verwerende partij verweten niet-nakoming heeft voortgeduurd tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof, moeten de maatregelen worden onderzocht die volgens die partij zijn vastgesteld ná de haar daartoe in de aanmaningsbrief gestelde termijn [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

128    Hongarije heeft geen enkele maatregel genoemd die tussen de datum van het verstrijken van die termijn en het einde van de schriftelijke behandeling is vastgesteld en die de vaststelling in punt 85 van het onderhavige arrest in twijfel zou kunnen trekken. Deze lidstaat heeft ter terechtzitting aangegeven dat de relevante nationale regeling sinds het einde van de schriftelijke behandeling niet was gewijzigd.

129    Bijgevolg staat vast dat de niet-nakoming meer dan drie jaar na de datum van de uitspraak van het arrest Commissie/Hongarije van 2020 is blijven voortduren, hetgeen een aanzienlijke tijd is.

130    Ofschoon artikel 260, lid 1, VWEU niet aangeeft binnen welke termijn aan een arrest uitvoering moet worden gegeven, vereist volgens vaste rechtspraak het belang van onverwijlde en eenvormige toepassing van het Unierecht dat die uitvoering onverwijld in gang wordt gezet en zo snel mogelijk wordt voltooid [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

131    Wat in de derde plaats de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, moet worden uitgegaan van het bbp van die lidstaat als de bepalende factor, zonder het institutionele gewicht van de lidstaat in aanmerking te nemen. In dit verband moet ook de recente evolutie van het bbp van die lidstaat, in de stand ervan op de datum van het feitenonderzoek door het Hof, in aanmerking worden genomen [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

132    Gelet op het voorgaande, en met name op de uitzonderlijke ernst van de betrokken inbreuken en het gebrek aan loyale samenwerking van Hongarije om daaraan een einde te maken, acht het Hof het passend om een forfaitaire som op te leggen waarvan het bedrag moet worden vastgesteld op 200 000 000 EUR.

133    Bijgevolg moet Hongarije worden veroordeeld om aan de Commissie een forfaitaire som van 200 000 000 EUR te betalen.

–       Dwangsom

134    Volgens vaste rechtspraak mag het Hof in de uitoefening van de hem op dat gebied verleende beoordelingsbevoegdheid tegelijkertijd een dwangsom én een forfaitaire som opleggen [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

135    De oplegging van een dwangsom is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de niet-nakoming bestaande in de niet-uitvoering van een eerder arrest voortduurt tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

136    Zoals in punt 129 van het onderhavige arrest is vastgesteld, duurt de aan Hongarije verweten niet-nakoming in casu voort tot aan het onderzoek van de feiten van de zaak door het Hof.

137    De veroordeling van Hongarije tot betaling van een dwangsom is dan ook een passend financieel middel om deze lidstaat aan te sporen de maatregelen te nemen die nodig zijn om de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen en het arrest Commissie/Hongarije van 2020 volledig uit te voeren [zie naar analogie arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

138    In dit verband is het vaste rechtspraak dat deze dwangsom moet worden vastgesteld naargelang van de mate van overreding die nodig is om de betrokken lidstaat tot ander gedrag te brengen en de gelaakte inbreuk te doen beëindigen [zie in die zin arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

139    Het Hof dient de dwangsom, in uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid, aldus vast te stellen dat deze passend is in de gegeven omstandigheden alsook evenredig is aan de vastgestelde niet-nakoming en aan de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

140    De voorstellen van de Commissie in verband met de hoogte van die dwangsom kunnen het Hof niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Het Hof moet vrij blijven om het bedrag en de vorm van de opgelegde dwangsom te kiezen die het geschikt acht om de betrokken lidstaat aan te sporen een einde te maken aan de niet-uitvoering van zijn verplichtingen uit hoofde van het Unierecht [arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

141    Voor de vaststelling van het bedrag van de dwangsom zijn de basiscriteria die moeten worden gehanteerd om te verzekeren dat die dwangsom een dwingend karakter heeft met het oog op de eenvormige en effectieve toepassing van het Unierecht, in beginsel de ernst en de duur van de inbreuk alsook de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat. Bij de toepassing van deze criteria dient in het bijzonder rekening te worden gehouden met de consequenties van het niet-uitvoeren van het arrest voor de particuliere en de publieke belangen en met de spoed waarmee de betrokken lidstaat ertoe moet worden aangezet zijn verplichtingen na te komen [zie in die zin arrest van 14 december 2023, Commissie/Roemenië (Sluiting van stortplaatsen), C‑109/22, EU:C:2023:991, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

142    In de onderhavige zaak acht het Hof het passend om – gelet op alle juridische en feitelijke elementen die tot de vaststelling van de inbreuk hebben geleid en gelet op de overwegingen in de punten 102 tot en met 131 van het onderhavige arrest – een dwangsom van 900 000 EUR per dag op te leggen met betrekking tot artikel 6 en artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, en een dwangsom van 100 000 EUR per dag met betrekking tot de artikelen 5, 6, 12 en 13 van richtlijn 2008/115.

143    Hongarije dient dus te worden veroordeeld tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 900 000 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van de maatregelen die nodig zijn om zich te voegen naar het arrest Commissie/Hongarije van 2020, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest tot de dag waarop het eerste arrest volledig zal zijn uitgevoerd wat artikel 6 en artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 betreft. Hongarije dient eveneens te worden veroordeeld tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van 100 000 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van de maatregelen die nodig zijn om zich te voegen naar het arrest Commissie/Hongarije van 2020, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest tot de dag waarop het eerste arrest volledig zal zijn uitgevoerd wat de artikelen 5, 6, 12 en 13 van richtlijn 2008/115 betreft.

 Kosten

144    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)      Door niet alle maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), is Hongarije de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)      Hongarije wordt veroordeeld om aan de Europese Commissie een forfaitaire som van 200 000 000 EUR te betalen.

3)      Hongarije wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een dwangsom van 900 000 EUR per dag, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest tot de dag waarop het arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), volledig zal zijn uitgevoerd wat artikel 6 en artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming betreft.

4)      Hongarije wordt veroordeeld tot betaling aan de Europese Commissie van een dwangsom van 100 000 EUR per dag, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van het onderhavige arrest tot de dag waarop het arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), volledig zal zijn uitgevoerd wat de artikelen 5, 6, 12 en 13 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven betreft.

5)      Hongarije wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

*      Procestaal: Hongaars.