Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 4 luglio 2024 (1)
Causa C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
contro
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Corte suprema amministrativa della Repubblica slovacca, Slovacchia)]
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Regolamento (UE) n. 995/2010 – Legno e prodotti da esso derivati – Nozioni di “operatore” e “commercializzazione”»
I. Introduzione
1. Mesto Rimavská Sobota (in prosieguo: il «ricorrente») è un comune situato nella valle fluviale degli Slovenské rudohorie (monti metalliferi slovacchi), nella Slovacchia meridionale. Esso gestisce una foresta municipale.
2. Nel giugno 2018 il ricorrente ha venduto un certo quantitativo di legname a una persona giuridica ed è stato in seguito sanzionato dalle autorità competenti per non aver adottato un sistema di dovuta diligenza, come richiesto dalla legge slovacca sul legno (2), che attua il regolamento (UE) n. 995/2010 (in prosieguo: il «regolamento sul legno») (3).
3. Il ricorrente ha contestato l’ammenda inflitta dinanzi agli organi giurisdizionali slovacchi sostenendo, in particolare, che, ai fini dell’operazione di cui trattasi, esso non agisce in qualità di «operatore» ai sensi del regolamento sul legno, e non dovrebbe quindi essere soggetto all’obbligo di dovuta diligenza discendente da tale strumento.
II. Fatti della causa e questione pregiudiziale
4. L’11 giugno 2018 il ricorrente ha stipulato un contratto con MK&MK Holz, s.r.o (in prosieguo: l’«acquirente») per la vendita di legname.
5. Secondo il fascicolo nazionale, ai sensi di tale contratto il ricorrente ha venduto all’acquirente una determinata quantità di legno (espressa in metri cubi). In forza del medesimo contratto, l’acquirente era tenuto a «effettuare» il prelievo del legno entro il 31 dicembre 2018. Il contratto prevedeva inoltre le specifiche parcelle di terreno (boschivo) nella foresta municipale di Rimavská Sobota nelle quali doveva essere effettuato il prelievo. I dipendenti del ricorrente erano tenuti a controllare l’abbattimento degli alberi da parte dell’acquirente e a misurare i volumi raccolti, al fine di garantire il pieno rispetto delle condizioni contrattuali. In cambio della quantità di legno concordata, l’acquirente era tenuto a pagare al ricorrente un prezzo fisso per metro cubo di legno, comprensivo di IVA.
6. Secondo il giudice del rinvio, il ricorrente ha anche venduto legna da ardere, secondo modalità analoghe, a persone fisiche (4).
7. Con decisione del 25 giugno 2019, adottata sula base di una precedente decisione dello Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (Ispettorato slovacco delle Foreste e del Legname), il Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (Ministero dell’Agricoltura e dello Sviluppo rurale della Repubblica di Slovacchia, in prosieguo: il «Ministero») ha dichiarato che il ricorrente aveva commesso un illecito amministrativo ai sensi della legge slovacca sul legno per non aver tenuto, in qualità di «operatore», un sistema di dovuta diligenza finalizzato a impedire che legno o prodotti da esso derivati di provenienza illegale fossero commercializzati per la prima volta nel mercato interno. Esso ha inflitto un’ammenda di EUR 2 000.
8. Il ricorrente ha contestato tale ammenda dinanzi al Krajský súd v Banskej Bystrici (Tribunale regionale di Banská Bystrica, Slovacchia). Tale giudice ha respinto il ricorso.
9. In sede di impugnazione dinanzi al Najvyšší Správny súd Slovenskej republiky (Corte suprema amministrativa della Repubblica slovacca, Slovacchia; in prosieguo: il «giudice del rinvio»), il ricorrente sostiene di non essere un «operatore» ai sensi del regolamento sul legno.
10. La definizione di «operatore» è contenuta nell’articolo 2, lettera c), del regolamento sul legno, ai sensi del quale per «operatore» si intende una persona fisica o giuridica che commercializza legno o prodotti da esso derivati.
11. L’articolo 2, lettera b), del regolamento sul legno precisa inoltre che per «commercializzazione» si intende la prima immissione sul mercato interno, attraverso qualsiasi mezzo, qualunque sia la tecnica di vendita, di legno o prodotti da esso derivati destinati alla distribuzione o all’uso nell’ambito di un’attività commerciale a titolo oneroso o gratuito.
12. A tal riguardo, il ricorrente sostiene che, ai sensi del contratto, è l’acquirente che «effettua la prima immissione sul mercato di prodotti derivati dal legno», poiché è l’acquirente che procede al prelievo del legno in questione. Di conseguenza, è l’acquirente, e non il ricorrente, ad agire in qualità di «operatore» nel contesto di questo particolare tipo di operazione, e ad essere quindi soggetto all’obbligo di dovuta diligenza previsto dal regolamento sul legno. Il ricorrente sostiene, pertanto, che non gli possa essere contestato di non aver adottato un sistema di dovuta diligenza.
13. Il Ministero ritiene che, poiché il ricorrente ha venduto legno direttamente a una parte terza, senza tuttavia trasferire tutti i diritti connessi allo status di gestore forestale ai sensi del diritto slovacco, esso era l’unico soggetto vincolato all’obbligo di tenere i registri specifici richiesti dallo Zákon č. 326/2005 Z. z. o lesoch (legge n. 326/2005 sulle foreste), come modificato, ai fini dell’attuazione di un sistema di dovuta diligenza.
14. In tale contesto di fatto e di diritto, il Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Corte suprema amministrativa della Repubblica slovacca) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 2, lettera b), del regolamento [n. 995/2010] debba essere interpretato nel senso che la commercializzazione del legno comprende anche la vendita a titolo oneroso di legno grezzo o di legna da ardere di cui all’allegato 1 di tale regolamento, qualora ai sensi del contratto il taglio del legno sia effettuato dall’acquirente su istruzioni e sotto la supervisione del venditore».
15. I governi ungherese e slovacco, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte. Queste ultime due parti hanno inoltre svolto difese orali nel corso dell’udienza che si è tenuta il 15 maggio 2024.
III. Analisi
16. Le mie conclusioni sono così strutturate: anzitutto, mi pronuncerò sui dubbi del governo slovacco circa la ricevibilità del rinvio in esame (A). In seguito, mi soffermerò sull’interpretazione richiesta dal giudice del rinvio (B). Nell’ambito di tale esame, accennerò al sistema istituito dal regolamento sul legno (B.1), prima di spiegare il motivo per cui, nel contesto del tipo di contratto di cui trattasi nella presente causa, ritengo che il ricorrente abbia la qualità di «operatore» (B.2).
A. Ricevibilità
17. Il governo slovacco ha espresso dubbi sulla ricevibilità del rinvio pregiudiziale. Esso ritiene che la questione, come formulata dal giudice del rinvio, inviti la Corte ad applicare il regolamento sul legno ai fatti di cui al procedimento principale. Tuttavia, tale governo non chiede alla Corte di dichiarare irricevibile il rinvio in esame. Esso suggerisce, invece, la riformulazione della questione in modo tale che essa verta, più in generale, sull’interpretazione del regolamento sul legno.
18. Non sono convinta del fatto che la questione pregiudiziale debba essere riformulata. Così come sottoposta alla Corte, tale questione rispetta già la ripartizione dei compiti, prevista all’articolo 267, primo comma, TFUE, tra interpretazione del diritto dell’Unione (che spetta, in ultima analisi, alla Corte) e applicazione del medesimo diritto (che spetta ai giudici nazionali).
19. È pertanto possibile rispondere alla questione così com’è stata formulata, anche se, come si dimostrerà, una risposta utile al giudice del rinvio implica effettivamente un’interpretazione aggiuntiva di altre parti del regolamento sul legno, e non soltanto dell’articolo 2, lettera b), di detto regolamento.
B. Merito
1. Contestualizzazione del regolamento sul legno
20. Il piano d’azione dell’Unione europea per l’applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale (FLEGT) (5), del 2003, ha individuato «il problema sempre più grave dei disboscamenti illegali e del relativo commercio di legname» come uno degli obiettivi prioritari della Commissione (6).
21. Allo scopo di ridurre il disboscamento e la produzione di legname illegali, nonché il conseguente degrado delle aree forestali e la deforestazione, il piano d’azione FLEGT ha condotto all’adozione di due strumenti normativi chiave: il regolamento FLEGT (7) e il regolamento sul legno.
22. Il regolamento FLEGT disciplina l’importazione nell’Unione di legno e di prodotti da esso derivati provenienti da paesi con i quali l’Unione stipula tipi specifici di accordi di partenariato (8). A tal fine, esso ha introdotto un sistema di «licenze FLEGT». Trattasi, in sostanza, di certificati amministrativi rilasciati dalle autorità competenti del paese partner, mediante i quali un importatore dell’Unione di legno e prodotti da esso derivati può garantire che i prodotti che intende immettere sul mercato interno sono stati ottenuti in conformità della legislazione nazionale applicabile del paese partner. In altri termini, le licenze FLEGT certificano che i prodotti importati sono stati «tagliati legalmente» (9).
23. Il regolamento sul legno è uno strumento molto più ampio. Esso è entrato in vigore il 2 dicembre 2010 e ha iniziato ad applicarsi il 3 marzo 2013 (10).
24. Il regolamento sul legno disciplina l’immissione sul mercato interno di tutto il legno e di tutti i prodotti da esso derivati che rientrano nel suo ambito di applicazione (11), indipendentemente dal fatto che siano stati prodotti nell’Unione o altrove e dal fatto che siano stati importati o meno da un paese partner FLEGT.
25. Il regolamento sul legno non contrasta il disboscamento illegale in quanto tale, ma mira a scoraggiare tale pratica disciplinando il mercato del commercio di legname e prodotti da esso derivati nell’Unione europea (12).
26. A tal fine, detto regolamento impone due obblighi orizzontali in capo agli «operatori» (13).
27. Il primo obbligo imposto a tale gruppo è il divieto di commercializzare per la prima volta legno o prodotti da esso derivati di provenienza illegale (14). Il secondo obbligo è l’utilizzo di un sistema di dovuta diligenza prima di commercializzare per la prima volta legno o prodotti da esso derivati (15).
28. Siffatto sistema di dovuta diligenza, che può essere messo a punto dagli operatori stessi o da un organismo di controllo (16), deve comprendere tre elementi: in primo luogo, misure e procedure che consentano di tracciare l’origine e il carattere legale del legno e dei prodotti da esso derivati (17); in secondo luogo, procedure di valutazione del rischio che consentano di analizzare e valutare il rischio che il legno o i prodotti da esso derivati immessi sul mercato siano di provenienza illegale (18); e, in terzo luogo, nei casi in cui i rischi individuati non siano trascurabili, procedure di attenuazione del rischio adeguate e proporzionate per minimizzare efficacemente tali rischi (19).
2. Chi è, nel caso di specie, l’«operatore»?
29. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, un’interpretazione della nozione di «operatore», al fine di stabilire se l’ammenda sia stata correttamente inflitta al ricorrente per aver omesso di adottare un sistema di dovuta diligenza.
30. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno, soltanto gli «operatori» sono soggetti all’obbligo di diligenza ivi imposto (20).
31. Tale obbligo è imposto al fine di garantire la ragionevole tracciabilità del legno e dei prodotti da esso derivati commercializzati sul mercato interno (21) e, quindi, di contribuire a impedire il commercio di legno di provenienza illegale.
32. Tale obbligo riflette inoltre la finalità del regolamento sul legno, che, conformemente al suo considerando 31, consiste nel combattere il disboscamento illegale e il relativo commercio di legname. È in vista di tale finalità che il regolamento sul legno impone obblighi specifici agli «operatori» e ai «commercianti» (22).
33. Tuttavia, gli obblighi imposti agli «operatori» sono diversi da quelli imposti ai «commercianti». Mentre i «commercianti» sono tenuti a identificare le persone che hanno fornito loro legno o prodotti da esso derivati e, eventualmente, le persone alle quali hanno fornito detti prodotti (23), gli «operatori» hanno l’obbligo di dovuta diligenza (24).
34. Il combinato disposto dell’articolo 2, lettera b), e dell’articolo 2, lettera c), del regolamento sul legno indica che un «operatore» è la persona che immette per la prima volta sul mercato interno legno o prodotti da esso derivati destinati alla distribuzione o all’uso nell’ambito di un’attività commerciale a titolo oneroso o gratuito.
35. Di conseguenza, ciò che distingue un «operatore» da un «commerciante» ai fini del regolamento sul legno non è il fatto che essi forniscano legno o prodotti da esso derivati sul mercato interno, poiché entrambi lo fanno. La caratteristica distintiva è che l’«operatore» è il primo soggetto nella catena di approvvigionamento del legno e dei prodotti da esso derivati sul mercato interno, mentre i commercianti vendono o acquistano legno o prodotti da esso derivati che sono già stati immessi sul mercato interno.
36. Ne consegue che l’elemento determinante ai fini della definizione di «operatore» ai sensi del regolamento sul legno è il punto della catena commerciale del legno e dei prodotti del legno in cui tali prodotti sono immessi per la prima volta sul mercato interno.
37. A tal riguardo, è possibile distinguere due situazioni: la prima, in cui il legno e i prodotti da esso derivati provengono da alberi eretti situati in un paese terzo, in seguito importati nell’Unione europea e immessi sul mercato interno (come legno grezzo o prodotti da esso derivati), e un’altra in cui il legno e i prodotti da esso derivati sono prodotti a partire da alberi eretti situati nell’Unione e immessi sul mercato interno.
38. Poiché la prima immissione sul mercato per quanto concerne la prima categoria avviene nel momento dell’immissione in libera pratica da parte delle autorità doganali nazionali, in tale contesto è l’importatore del legno e dei prodotti da esso derivati provenienti da paesi terzi che agisce in qualità di «operatore» ai fini dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno.
39. È quindi l’importatore che è tenuto ad adempiere all’obbligo di dovuta diligenza imposto agli «operatori». La scelta del legislatore dell’Unione di imporre l’obbligo di dovuta diligenza all’importatore è logica, poiché l’importatore è il primo soggetto al quale il diritto dell’Unione può imporre direttamente obblighi esecutivi quando il legno o i prodotti da esso derivati di cui trattasi provengono da un paese situato al di fuori dell’Unione (25).
40. Se, tuttavia, come nel caso di specie, gli alberi che vengono trasformati in legno e prodotti da esso derivati si trovano nell’Unione, e il disboscamento illegale che, in ultima analisi, il regolamento sul legno mira a evitare ha luogo nell’Unione, la catena commerciale del commercio del legno (o dei prodotti da esso derivati) inizia con l’abbattimento degli alberi in uno Stato membro.
41. In tale ipotesi, l’«operatore» è il soggetto che dispone di tali alberi in forza del diritto ad esso concesso dalla legge nazionale.
42. Di conseguenza, soltanto tale soggetto può stabilire, nel contesto del sistema di dovuta diligenza di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno, che i prodotti in tal modo immessi in circolazione sono «di provenienza legale» (vale a dire, ottenuti conformemente alla legislazione nazionale applicabile, come stabilito dall’articolo 2, lettera f), di tale regolamento).
43. Ciò mi conduce al caso in esame. Dal fascicolo della Corte risulta che il ricorrente, il quale, come confermato dal governo slovacco in udienza, è legittimato ad agire in qualità di gestore forestale ai sensi del diritto slovacco, ha venduto una determinata quantità di legno all’acquirente. Il legno in questione doveva essere prelevato, poiché gli alberi di cui trattasi non erano ancora stati abbattuti. Pertanto, il contratto relativo ai quantitativi di legno in questione dà luogo alla prima immissione sul mercato interno di prodotti rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento sul legno, poiché è in tale momento che inizia la catena commerciale del legno di cui trattasi. È quindi il ricorrente ad aver agito in qualità di «operatore» nel contesto di tale specifica operazione e ad essere titolare dell’obbligo di istituire e utilizzare il sistema di dovuta diligenza di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno. Dopo tutto, il ricorrente è l’unico soggetto che può stabilire, dal punto di vista giuridico, che la prima immissione sul mercato dei prodotti di cui trattasi è avvenuta conformemente alla legislazione slovacca applicabile.
44. Ai fini dell’individuazione dell’«operatore», non rileva chi abbia fisicamente proceduto all’abbattimento degli alberi di cui trattasi. Poiché soltanto l’«operatore» può adempiere l’obbligo di dovuta diligenza consistente nel confermare la legalità del prelievo che ne risulta, la delega dell’atto di abbattimento degli alberi a un terzo non può esonerare il ricorrente dall’obbligo di dovuta diligenza impostogli dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno.
45. Se così non fosse, la commercializzazione del legno o dei prodotti da esso derivati potrebbe essere dissociata dall’obbligo, discendente dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento sul legno, di garantire la legalità del prelievo di cui trattasi. Ciò, a sua volta, crea il rischio che legno o prodotti da esso derivati siano immessi sul mercato interno senza che la persona che procede o è incaricata di procedere in tal senso sia in grado di dimostrare la loro provenienza legale, conformemente agli obblighi ad essa incombenti (26).
46. Nel contesto della presente causa, l’acquirente potrebbe divenire un «operatore» soltanto se il ricorrente avesse venduto o trasferito i diritti di gestione degli alberi prima del prelievo. Soltanto in tale situazione la decisione di abbattere gli alberi e di commercializzarne il legno o i prodotti da esso derivati sarebbe adottata dall’acquirente (27). Fatta salva la conferma del giudice del rinvio, non sembra, tuttavia, che ciò corrisponda a quanto convenuto nel caso di specie.
47. In conclusione, nelle circostanze di fatto del caso in esame, è il ricorrente ad aver agito in qualità di «operatore». È questo, quindi, il soggetto che avrebbe dovuto disporre di un sistema di dovuta diligenza al fine di garantire, in particolare, il rispetto della legislazione slovacca applicabile.
IV. Conclusione
48. Suggerisco alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale proposta dal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Corte suprema amministrativa della Repubblica slovacca, Slovacchia) nei seguenti termini:
La nozione di «commercializzazione» di cui all’articolo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 995/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, che stabilisce gli obblighi degli operatori che commercializzano legno e prodotti da esso derivati,
deve essere interpretata nel senso che ricomprende la vendita a titolo oneroso di legno grezzo o di legna da ardere di cui all’allegato 1 di tale regolamento, qualora ai sensi del contratto il taglio del legno sia effettuato dall’acquirente su istruzioni e sotto la supervisione del venditore.