Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 4 lipca 2024 r.(1)
Sprawa C‑370/23
Mesto Rimavská Sobota
przeciwko
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (naczelny sąd administracyjny Republiki Słowackiej, Słowacja)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko – Rozporządzenie (UE) nr 995/2010 – Drewno i produkty z drewna – Pojęcie „podmiotu” i „wprowadzania do obrotu”
I. Wprowadzenie
1. Mesto Rimavská Sobota (zwana dalej „skarżącą”) to gmina w dolinie rzecznej Slovenské rudohorie (Rudaw Słowackich) na południu Słowacji. Zarządza ona lasem komunalnym.
2. W czerwcu 2018 r. skarżąca sprzedała pewną ilość drewna osobie prawnej, a następnie została ukarana grzywną przez właściwe organy za brak ustanowienia systemu zasad należytej staranności, czego wymaga słowacka ustawa o drewnie(2), wdrażająca rozporządzenie (UE) nr 995/2010(3).
3. Kwestionując decyzję nakładającą grzywnę przed sądami słowackimi, skarżąca podnosi między innymi, że dla celów spornej transakcji nie występuje ona w charakterze „podmiotu” w rozumieniu rozporządzenia nr 995/2010, a zatem nie powinna podlegać wynikającemu z niego obowiązkowi należytej staranności.
II. Okoliczności sprawy i pytania prejudycjalne
4. W dniu 11 czerwca 2018 r. skarżąca zawarła z MK&MK Holz, s.r.o. (zwaną dalej „kupującą”) umowę sprzedaży drewna.
5. Jak wynika z akt sprawy przed sądem krajowym, zgodnie z warunkami tej umowy skarżąca sprzedała kupującej określoną ilość drewna (wyrażoną w metrach sześciennych). Na mocy tej samej umowy kupująca miała „dokonać” pozyskania drewna do dnia 31 grudnia 2018 r. W umowie wskazano również określone zalesione działki w obrębie lasu komunalnego w gminie Rimavská Sobota, w których miało nastąpić pozyskanie. Pracownicy skarżącej mieli nadzorować wycinkę drzew przez kupującą i dokonać pomiaru pozyskanych ilości, aby zapewnić pełne dotrzymanie warunków umowy. W zamian za otrzymanie uzgodnionej ilości drewna kupująca miała zapłacić skarżącej określoną cenę za metr sześcienny drewna, w której uwzględniono VAT.
6. Zdaniem sądu odsyłającego skarżąca w podobny sposób sprzedawała drewno osobom fizycznym, z przeznaczeniem na cele opałowe(4).
7. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. Slovenská lesnícko-drevárska inšpekcia (słowacka inspekcja leśniczo-drzewiarska, Słowacja), zwana dalej „inspekcją”), Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (ministerstwo rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich Republiki Słowackiej, Słowacja, zwane dalej „ministerstwem”) stwierdziły, że skarżąca popełniła wykroczenie administracyjne w świetle słowackiej ustawy o drewnie w ten sposób, że jako „podmiot” nie stosowała systemu zasad należytej staranności w celu zapobieżenia nielegalnemu pozyskiwaniu drewna lub produktów z drewna lub wprowadzeniu ich do obrotu po raz pierwszy na rynek wewnętrzny. Organ ten nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 2000 EUR.
8. Skarżąca wniosła skargę na decyzję o nałożeniu grzywny do Krajský súd v Banskej Bystrici (sądu regionalnego w Bańskiej Bystrzycy). Sąd skargę tę oddalił.
9. W skardze wniesionej do Najvyšší Správny súd Slovenskej republiky (naczelnego sądu administracyjnego Republiki Słowackiej) (zwanego dalej „sądem odsyłającym”) skarżąca twierdzi, że nie jest „podmiotem” w rozumieniu rozporządzenia nr 995/2010.
10. Definicję „podmiotu” przewidziano w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 995/2010, zgodnie z którym „podmiot” oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która wprowadza drewno lub produkty z drewna do obrotu;.
11. W art. 2 lit. b) rozporządzenie nr 995/2010 doprecyzowano ponadto, że „wprowadzanie do obrotu” oznacza dostarczenie odpłatnie lub nieodpłatnie – dowolnym sposobem i niezależnie od stosowanej techniki sprzedaży – drewna lub produktów z drewna po raz pierwszy na rynek wewnętrzny do celów dystrybucji lub wykorzystania w ramach działalności handlowej.
12. W tym względzie skarżąca podnosi, że zgodnie z warunkami umowy to kupująca „wprowadza drewno po raz pierwszy do obrotu na ryneku wewnętrznym”, ponieważ to kupująca pozyskuje drewno będące przedmiotem umowy. W konsekwencji to kupująca, a nie skarżąca, w kontekście tego szczególnego rodzaju transakcji działa jako „podmiot”, a zatem podlega obowiązkowi należytej staranności wynikającemu z rozporządzenia nr 995/2010. Skarżąca twierdzi w związku z tym, że nie można jej zarzucać, iż nie ustanowiła systemu zasad należytej staranności.
13. W opinii ministerstwa, ponieważ skarżąca sprzedała drewno bezpośrednio osobie trzeciej, nie przenosząc jednak wszystkich praw związanych ze statusem zarządcy lasów wynikających ze słowackiego ustawodawstwa, tylko ona podlegała obowiązkowi prowadzenia szczegółowych rejestrów wymaganych w świetle Zákon č. 326/2005 Z. z. o desoch (ustawy nr 326/2005 o leśnictwie) z późniejszymi zmianami, w celu zastosowania się do systemu zasad należytej staranności.
14. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (naczelny sąd administracyjny Republiki Słowackiej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 lit. b) rozporządzenia 995/2010 należy interpretować w ten sposób, że wprowadzaniem drewna do obrotu jest również odpłatna sprzedaż drewna surowego albo opałowego w rozumieniu załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, jeżeli zgodnie z umową pozyskaniem drewna zajmuje się kupujący na podstawie wytycznych sprzedawcy i pod jego nadzorem?”.
15. Uwagi na piśmie przedstawiły rządy węgierski i słowacki oraz Komisja. Dwie ostatnie strony przedstawiły również uwagi ustne na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r.
III. Analiza
16. Niniejsza opinia ma następującą strukturę. Najpierw ustosunkuję się do obaw rządu słowackiego w kwestii dopuszczalności skargi analizowanej w niniejszej opinii (A). Następnie przejdę do wykładni, o którą zwrócił się sąd odsyłający (B). W ramach tego zadania przedstawię pokrótce system wprowadzony rozporządzeniem nr 995/2010 (B.1), a następnie wyjaśnię, dlaczego uważam, że w przypadku typu umowy, która jest przedmiotem niniejszej sprawy a skarżąca ma status „podmiotu” (B.2).
A. Dopuszczalność
17. Rząd słowacki wyraził wątpliwości co do dopuszczalności odesłania prejudycjalnego. Uważa on, że z pytania sformułowanego przez sąd odsyłający wynika żądanie, aby Trybunał zastosował rozporządzenie nr 995/2010 do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym. Rząd ten nie sugeruje jednak, aby Trybunał uznał analizowane tu odesłanie prejudycjalne za niedopuszczalne. Sugeruje on raczej, aby pytanie zostało przeformułowane w taki sposób, aby dotyczyło ono – ogólniej – wykładni rozporządzenia nr 995/2010.
18. Nie jestem przekonana, aby pytanie prejudycjalne w formie w jakiej zostało zadane wymagało przeformułowania. Pytanie to, w postaci, w jakiej zostało przedstawione Trybunałowi, jest już zgodne z przewidzianym w art. 267 akapit pierwszy TFUE podziałem zadań na wykładnię prawa Unii (którą wyłącznie pozostawiono Trybunałowi) i stosowanie tego samego zbioru prawa (które należy do sądów krajowych).
19. Można zatem udzielić odpowiedzi na pytanie w takim kształcie, w jakim zostało ono sformułowane, nawet jeżeli, jak zostanie wykazane, udzielenie użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, wymaga oprócz art. 2 lit. b) dokonania dodatkowej wykładni innych części rozporządzenia nr 995/2010,
B. Co do istoty
1. Kontekst rozporządzenia nr 995/2010
20. Plan działania – „Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel w dziedzinie leśnictwa (FLEGT)”(5) z 2003 r. określił „narastający problem nielegalnego pozyskiwania drewna i związanego z nim handlu produktami z drewna”(6) jako jeden z priorytetów Komisji.
21. Aby ograniczyć nielegalne pozyskiwanie i produkcję drewna drewna oraz powiązane z tym degradacja lasów i wylesianie, plan działania FLEGT doprowadził do przyjęcia dwóch kluczowych aktów prawnych: rozporządzenia nr 2173/2005(7) i rozporządzenie nr 995/2010.
22. Rozporządzenie nr 2173/2005 reguluje przywóz do Unii Europejskiej drewna i produktów z drewna z państw, z którymi Unia Europejska zawiera określone rodzaje umów o partnerstwie(8). W tym celu rozporządzenie to przewiduje system „zezwoleń FLEGT”. Zasadniczo są to zaświadczenia administracyjne wydane przez właściwe organy kraju partnerskiego, którymi unijny importer drewna i produktów z drewna może poświadczyć, że produkty, które zamierza wprowadzić na rynek wewnętrzny, zostały pozyskane zgodnie z obowiązującym prawem krajowym kraju partnerskiego. Innymi słowy, zezwolenia FLEGT służą poświadczeniu, że przywożone produkty zostały „pozyskane zgodnie z prawem”(9).
23. Rozporządzenie nr 995/2010 jest znacznie szerszym instrumentem. Weszło w życie dnia 2 grudnia 2010 r. i zaczęło obowiązywać dnia 3 marca 2013 r.(10)
24. Reguluje ono wprowadzanie do obrotu na rynku wewnętrznym każdego drewna i wszystkich produktów z drewna objętych jego zakresem(11), niezależnie od tego, czy są produkowane w Unii, czy nie, oraz niezależnie od tego, czy dane drewno i produkty z drewna zostały przywiezione z kraju partnerskiego FLEGT.
25. Rozporządzenie nr 995/2010 nie dotyczy nielegalnego pozyskiwania drewna jako takiego, lecz ma na celu zniechęcenie do takich praktyk poprzez uregulowanie rynku handlu drewnem i produktami z drewna w Unii Europejskiej(12).
26. W tym celu rozporządzenie to nakłada na „podmioty” dwa obowiązki horyzontalne(13).
27. Pierwszym obowiązkiem nałożonym na tę grupę jest zakaz wprowadzania po raz pierwszy do obrotu nielegalnie pozyskanego drewna lub produktów z tego drewna(14). Drugi obowiązek polega na zastosowaniu systemu zasad należytej staranności przed wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu drewna lub produktów z drewna(15).
28. Tego rodzaju system zasad należytej staranności, który może zostać opracowany przez same podmioty lub przez organizację monitorującą(16), musi zawierać trzy elementy: po pierwsze, środki i procedury mające na celu identyfikowalność drewna i legalności pozyskania drewna i produktów z drewna(17); po drugie, procedury oceny ryzyka umożliwiające analizę i ocenę ryzyka wprowadzenia na rynek nielegalnie pozyskanego drewna i produktów w drewna(18), a po trzecie, gdy zidentyfikowane ryzyko jest większe niż znikome, środki ograniczenia ryzyka, które są odpowiednie i proporcjonalne, aby możliwe było skuteczne zminimalizowanie tego ryzyka(19).
2. Kto jest „podmiotem” w sprawie analizowanej w niniejszej opinii?
29. Sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o dokonanie wykładni pojęcia „podmiot” w celu ustalenia, czy słusznie nałożono na skarżącą grzywnę za niezastosowanie systemu zasad należytej staranności.
30. Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 995/2010 obowiązek należytej staranności ciąży jedynie na „podmiotach”(20).
31. Celem tego obowiązku jest umożliwienie identyfikowalności drewna i produktów z drewna, które są wprowadzane na rynek wewnętrzny(21), a przez to przyczynienie się do zapobiegania handlowi nielegalnie pozyskanym drewnem.
32. Obowiązek ten odzwierciedla również cel rozporządzenia nr 995/2010, jakim zgodnie z jego motywem 31 jest walka z nielegalnym pozyskiwaniem drewna i związanym z nim handlem. To właśnie w tym celu rozporządzenie nr 995/2010 nakłada szczególne obowiązki na „podmioty” i „podmioty handlowe”(22).
33. Jednakże obowiązki nałożone na „podmioty” różnią się od obowiązków nałożonych na „podmioty handlowe”. Podczas gdy na „podmiotach handlowych” ciąży obowiązek zidentyfikowania osób, które dostarczyły im drewno lub produkty z drewna oraz, w stosownych przypadkach, osób, którym one same dostarczały takie produkty(23), to „podmioty” mają obowiązek należytej staranności(24).
34. Łączna wykładnia art. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 995/2010 wskazuje, że „podmiotem” jest osoba, która po raz pierwszy dostarcza, odpłatnie lub nieodpłatnie, drewno lub produkty z drewna na rynek wewnętrzny do celów dystrybucji lub wykorzystania w ramach działalności handlowej.
35. W rezultacie aspektem odróżniającym „podmiot” od „podmiotu handlowego” w rozumieniu rozporządzenia nr 995/2010 nie jest fakt, że dostarczają one drewno lub produkty z drewna na rynek wewnętrzny – to czynią jedni i drudzy. Cechą wyróżniającą jest to, że „podmiot” jest tą osobą, która w łańcuchu dostaw drewna i produktów z drewna na rynek wewnętrzny występuje jako pierwsza, natomiast podmioty handlowe sprzedają lub kupują drewno lub produkty z drewna, które zostały już wcześniej wprowadzone do obrotu na rynku wewnętrznym.
36. Wynika z tego, że elementem decydującym przy określaniu, kto jest „podmiotem” w rozumieniu rozporządzenia nr 995/2010, jest punkt łańcucha handlowego w obrocie drewnem i produktami z drewna, w którym to drewno lub te produkty zostały wprowadzone po raz pierwszy na rynek wewnętrzny.
37. W tym względzie musimy rozróżnić dwie sytuacje: jedną, w której drewno i produkty z drewna pochodzą z drzew na pniu, które znajdują się w państwie trzecim, a następnie są przywożone do Unii Europejskiej i wprowadzane na rynek wewnętrzny (jako drewno surowe lub produkty pochodne); i drugą, w których drewno i produkty z drewna pochodzą z drzew na pniu, które znajdują się w Unii Europejskiej i są wprowadzane do obrotu na rynku wewnętrznym.
38. Ponieważ pierwsze wprowadzenie do obrotu w przypadku pierwszej kategorii następuje w chwili dopuszczenia do obrotu przez krajowe organy celne, to w takim kontekście „podmiotem” w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 995/2010 jest importer drewna i produktów z drewna pochodzących z państw trzecich.
39. Zatem to importer musi spełnić obowiązek należytej staranności nałożony na „podmioty”. Decyzja prawodawcy Unii, by nałożyć obowiązek należytej staranności na importera jest logiczna, ponieważ to importer jest pierwszą osobą, na którą prawo Unii może bezpośrednio nałożyć obowiązki możliwe do egzekwowania, w sytuacji gdy dane drewno lub produkty z drewna pochodzą z państwa nienależącego do Unii(25).
40. Jeżeli jednak, tak jak sprawie będącej przedmiotem analizy w niniejszej opinii, drzewa przetwarzane na drewno i produkty z drewna, których nielegalnemu pozyskiwaniu ma ostatecznie zapobiec rozporządzenie nr 995/2010, znajdują się w Unii Europejskiej, wówczas łańcuch handlowy obrotu drewnem (lub produktami z drewna) rozpoczyna się od wycinki tych drzew w państwie członkowskim.
41. W takim scenariuszy „podmiotem” jest osoba, która rozporządza tymi drzewami na podstawie uprawnienia przyznanego jej prawem krajowym.
42. W związku z tym jedynie ta osoba może wykazać w ramach systemu zasad należytej staranności przewidzianego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 995/2010, że produkty wprowadzone w ten sposób do obrotu są „pozyskane legalnie” (tj. pozyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, o czym mowa w art. 2 lit. f) rozporządzenia nr 995/2010).
43. To doprowadza mnie do sprawy analizowanej w niniejszej opinii. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, która – jak potwierdził rząd słowacki na rozprawie – jest uprawniona, by zgodnie z prawem słowackim występować w charakterze zarządcy lasów, sprzedała pewną ilość drewna kupującej. Konieczne było pozyskanie drewna, ponieważ drzewa, [które miały być źródłem surowca], nie były jeszcze przedmiotem wycinki. W związku z tym skutkiem umowy dotyczącej określonych ilości drewna, których dotyczy sprawa, jest pierwsze wprowadzenie do obrotu na rynku wewnętrznym produktów objętych zakresem rozporządzenia nr 995/2010, ponieważ to właśnie od tego momentu rozpoczyna się łańcuch handlowy tego drewna. W kontekście tej konkretnej transakcji to zatem skarżąca występowała w charakterze „podmiotu” i to ona jest zobowiązana do ustanowienia systemu zasad należytej staranności, o którym mowa w art. 4 ust. 2 i korzystania z niego. Skarżąca jest bowiem jedyną osobą, która może zgodnie z prawem wykazać, że pierwsze wprowadzenie do obrotu tych produktów odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami słowackimi.
44. Na potrzeby określenia, „podmiotu”, nie ma znaczenia, kto dokonał fizycznej wycinki drzew, których dotyczy sprawa. Ponieważ jedynie „podmiot” może spełnić obowiązek należytej staranności, potwierdzając legalność pozyskania [drewna], delegując czynność wycinki drzew osobie trzeciej nie może zwolnić skarżącej z ciążącego na niej obowiązku należytej staranności przewidzianego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 995/2010.
45. Przeciwne rozwiązanie umożliwiłoby oddzielenie wprowadzania drewna lub produktów z drewna do obrotu oraz wynikającego z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 995/2010 obowiązku, którego celem jest zapewnienie legalności przedmiotowego pozyskania drewna. To z kolei wiązałoby się z ryzykiem wprowadzenia drewna i produktów z drewna na rynek wewnętrzny bez możliwości wykazania przez osobę wprowadzającą lub odpowiedzialną za wprowadzenie legalności ich pozyskania, stosownie do ciążących na niej obowiązków(26).
46. W kontekście niniejszej sprawy kupująca mogłaby stać się „podmiotem” tylko wtedy, gdyby skarżąca sprzedała lub przeniosła prawa do zarządzania drzewami, zanim doszło do ich pozyskania. Jedynie w takim przypadku decyzja o wycięciu drzew i wprowadzeniu do obrotu drewna lub produktów z drewna, które z nich powstają, byłaby podejmowana przez kupującą(27). Z zastrzeżeniem potwierdzenia przez sąd odsyłający, nie wydaje się jednak, aby zostało to uzgodnione w niniejszej sprawie.
47. Podsumowując, w okolicznościach faktycznych sprawy analizowanej w niniejszej opinii w charakterze „podmiotu” występowała skarżąca. A zatem to właśnie ona powinna była usanowić systemem zasad należytej staranności, aby zapewnić w szczególności przestrzeganie mających zastosowanie przepisów słowackich.
IV. Wnioski
48. W świetle powyższych uwag, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (naczelny sąd administracyjny Republiki Słowackiej) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
pojęcie „wprowadzenia do obrotu” zawarte w art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 995/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 października 2010 r. ustanawiającego obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna należy interpretować w ten sposób, że:
obejmuje ono odpłatną sprzedaż drewna surowego albo opałowego w rozumieniu załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, jeżeli zgodnie z umową pozyskaniem drewna zajmuje się kupujący na podstawie wytycznych sprzedawcy i pod jego nadzorem.