Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 11 juli 2024 (1)
Zaak C‑369/23
Vivacom Bulgaria EAD
tegen
Varhoven administrativen sad,
Natsionalna agentsia za prihodite
[verzoek van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die aan particulieren wordt berokkend door schendingen van het Unierecht die zijn toe te rekenen aan een in laatste aanleg beslissende nationale rechterlijke instantie – Nationale regeling die bepaalt dat een rechterlijke instantie in laatste aanleg bevoegd is om kennis te nemen van vorderingen die zijn gebaseerd op aan die rechterlijke instantie toe te rekenen schendingen van het Unierecht – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Effectieve rechterlijke bescherming – Onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie – Objectieve toetsing van onpartijdigheid”
I. Inleiding
1. Onpartijdigheid is een essentieel kenmerk van een rechterlijke instantie. Socrates zei reeds in 399 voor Christus: „Vier dingen horen bij een rechter: hoffelijk luisteren, verstandig antwoorden, nuchter overwegen en onpartijdig beslissen.”(2)
2. Is een rechterlijke instantie die wordt verzocht om uitspraak te doen over haar eigen schending van het Unierecht onpartijdig?
3. Deze vraag rijst in de onderhavige zaak met betrekking tot een schadevordering die door een onderneming is ingesteld op grond van een onjuiste uitlegging van het Unierecht door een nationale rechter in laatste aanleg.
II. Feiten in het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
4. Vivacom Bulgaria EAD (hierna: „Vivacom”) is een Bulgaarse onderneming die telecommunicatiediensten aanbiedt.
5. In 2007 en 2008 heeft zij aan twee Roemeense ondernemingen facturen uitgeschreven op basis van overeenkomsten voor de verkoop van prepaidkaarten en vouchers voor telecommunicatiediensten, waarop een belasting over de toegevoegde waarde (btw) van 0 % was vermeld.
6. Tijdens een belastingcontrole heeft de Natsionalna agentsia za prihodite (nationale belastingdienst, Bulgarije; hierna: „NAP”) geoordeeld dat niet kon worden aangetoond dat deze kaarten en vouchers door vertegenwoordigers van deze Roemeense ondernemingen waren ontvangen. De NAP beschouwde de transacties dus als dienstverrichtingen die plaatsvonden in Bulgarije, waar Vivacom haar activiteiten uitoefende, overeenkomstig de nationale wetgeving tot omzetting van de btw-richtlijn(3).
7. Bijgevolg heeft de NAP op 20 juni 2012 aan Vivacom een aanslagbiljet afgegeven waarbij een extra btw-schuld van in totaal 760 183,15 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 388 485 EUR) werd vastgesteld.
8. Vivacom heeft het verschuldigde bedrag betaald en heeft tegen de aanslag een administratieve beroepsprocedure ingeleid, die niets opleverde.
9. Vivacom heeft vervolgens bij de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije; hierna: „ASSG”) beroep ingesteld tegen de aanslag, dat gedeeltelijk werd verworpen. Volgens deze rechter was Vivacom de btw verschuldigd omdat de betrokken transacties werden aangemerkt als een levering van goederen, waarbij de leveringsplaats zich op Bulgaars grondgebied bevond aangezien de kaarten en vouchers het magazijn van Vivacom niet hadden verlaten.
10. Vivacom heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije; hierna: „VAS”). Bij arrest van 16 december 2014 heeft deze rechter het in eerste aanleg gewezen vonnis bevestigd. De VAS was het met name eens met de bevindingen van de ASSG dat de transacties een levering van goederen waren, en stelde vast dat de relevante nationale regels correct waren toegepast. Aangezien de VAS de rechtbank in laatste aanleg was, was zijn uitspraak definitief.
11. Vervolgens heeft Vivacom op 12 december 2019 bij de ASSG een schadevordering tegen de NAP en de VAS ingesteld op basis van aansprakelijkheid van de staat zoals ontwikkeld in het Unierecht. Vivacom stelde dat de NAP en de VAS de relevante bepalingen van de btw-richtlijn, zoals uitgelegd door het Hof in zijn rechtspraak, onjuist hadden toegepast.
12. Bij vonnis van 18 april 2022 heeft de ASSG de vordering van Vivacom afgewezen. Deze rechter heeft met name geoordeeld dat er geen sprake was van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht door de NAP of de VAS.
13. De ASSG heeft in dit verband geoordeeld dat de NAP de relevante wet correct had toegepast. Deze rechter was ook van oordeel dat, hoewel de VAS de transacties ten onrechte als leveringen van goederen in plaats van als dienstverrichtingen had gekwalificeerd, de correcte juridische behandeling van deze verrichtingen niet tot een ander resultaat had geleid, aangezien niet was voldaan aan de voorwaarden voor vrijstelling van de btw-plicht, en dat de VAS terecht tot de slotsom was gekomen dat er geen grondslag was om de door Vivacom ingeroepen rechtspraak van het Hof toe te passen.
14. Vivacom heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de VAS, de verwijzende rechter in de onderhavige zaak. Vivacom stelt onder meer dat, wegens het feit dat de VAS tegelijk rechter in laatste aanleg en partij bij het geding is, niet is voldaan aan de vereisten van een eerlijk proces door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie volgens het Unierecht, zelfs indien uitspraak wordt gedaan door een andere kamer dan die welke de eindbeslissing in het belastinggeschil heeft gegeven.
15. De verwijzende rechter is van oordeel dat de kwestie van zijn bevoegdheid moet worden voorgelegd aan het Hof voordat de zaak ten gronde wordt behandeld.
16. De verwijzende rechter legt uit dat volgens het Bulgaarse recht(4) schadevorderingen wegens aan de VAS toe te rekenen schendingen van het Unierecht onder de bevoegdheid van de administratieve rechters vallen. Over het algemeen worden administratieve procedures door rechtbanken in twee instanties behandeld. De VAS is de rechtbank in laatste aanleg, en daarom moeten dergelijke schadevorderingen in laatste aanleg door de VAS worden onderzocht.
17. Deze rechter vraagt zich derhalve af of een nationale regeling die toestaat dat dezelfde rechterlijke instantie in dezelfde zaak zowel rechter als verwerende partij is, voldoet aan de vereisten die artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU stelt met betrekking tot een effectieve rechterlijke bescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, en aan de vereisten van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) met betrekking tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter.
18. De verwijzende rechter wijst erop dat Vivacom geen specifiek bewijs levert van omstandigheden die vragen doen rijzen over de subjectieve onpartijdigheid van de rechters in de kamer van de VAS maar van mening is dat de VAS vooringenomen is wegens zijn hoedanigheid van verwerende partij, en dat het enkele feit dat het beroep tegen de VAS in laatste aanleg wordt behandeld bij dezelfde rechterlijke instantie, zij het voor een volledig andere kamer, volstaat om aanleiding te geven tot ernstige twijfels over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van elke kamer van deze rechterlijke instantie. De verwijzende rechter merkt ook op dat de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) betreffende artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) geen definitief antwoord biedt op de vraag of een bepaalde rechterlijke instantie een vordering mag onderzoeken waarin zij verweerster is.(5)
19. In deze omstandigheden heeft de Varhoven administrativen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staan artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest [...] in de weg aan een nationale regeling als artikel 2c, lid 1, punt 1, [ZODOV] junctis artikel 203, lid 3, en artikel 128, lid 1, punt 6, [APK], op grond waarvan een vordering tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door een schending van het Unierecht door de [VAS], waarbij die rechter verweerder is, door hem in laatste aanleg moet worden behandeld?”
20. Vivacom Bulgaria, de VAS, de Bulgaarse regering en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.
III. Analyse
A. In deze zaak opgeworpen vraag
21. In het baanbrekende arrest in de zaak Köbler(6) heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van de aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht ook van toepassing is wanneer de schending voortvloeit uit een beslissing van een rechter die uitspraak doet in laatste aanleg (hierna: „Köbler-aansprakelijkheid”).(7)
22. In dit arrest heeft het Hof, in antwoord op de argumenten van bepaalde lidstaten dat de toepassing van het beginsel van aansprakelijkheid van de staat op beslissingen van nationale rechterlijke instanties die uitspraak doen in laatste aanleg, werd belemmerd door moeilijkheden bij het aanwijzen van de bevoegde rechterlijke instantie(8), uiteengezet dat „[d]e uitvoering van dit beginsel [niet mag] worden belemmerd door het ontbreken van een bevoegde rechter”.(9)
23. Overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie heeft het Hof het aan de lidstaten overgelaten om de procedureregels vast te stellen volgens welke particulieren Köbler-aansprakelijkheidsvorderingen bij de rechter kunnen instellen, waarbij het eraan heeft herinnerd dat deze regels moeten voldoen aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming.(10)
24. In de onderhavige zaak worden dergelijke regels die door een lidstaat zijn vastgesteld om tegemoet te komen aan de Köbler-aansprakelijkheid, aan de orde gesteld wat betreft de verenigbaarheid ervan met het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming.
25. Dit vereiste, dat een algemeen Unierechtelijk beginsel vormt(11), is thans opgenomen in zowel artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU als artikel 47 van het Handvest, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging heeft verzocht.
26. Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming heeft overal in het Unierecht dezelfde inhoud.(12) Het vereist onder meer dat de rechterlijke instantie waarbij een vordering wegens schending van een op de Unie gebaseerd recht aanhangig is, zoals in het onderhavige geval, onafhankelijk en onpartijdig is.(13)
27. In de rechtspraak heeft het Hof erkend dat rechterlijke onafhankelijkheid twee aspecten omvat, namelijk een extern en een intern. Het externe aspect vereist dat de rechterlijke instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder onderworpen te zijn aan hiërarchische beperkingen en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en dat zij dus beschermd is tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en hun beslissingen zou kunnen beïnvloeden. Het interne aspect, dat ook „rechterlijke onpartijdigheid” wordt genoemd, moet garanderen dat de betrokken rechters gelijke afstand houden ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Daarvoor is vereist dat de objectiviteit in acht wordt genomen en dat, buiten de strikte toepassing van de rechtsorde, elk belang bij de uitkomst van het geschil ontbreekt.(14)
28. De kwestie die in deze zaak aan de orde is, betreft het vereiste van onpartijdigheid, aangezien de verwijzende rechter zich in wezen afvraagt of de toepasselijke Bulgaarse regeling waarborgt dat de VAS, gelet op zijn positie als verwerende partij, geen ander belang heeft bij de uitkomst van de schadevordering dan de toepassing van het recht. Kortom, een dergelijke situatie zou in strijd kunnen zijn met de stelregel „nemo judex in causa sua”, volgens welke niemand rechter mag zijn in zijn eigen zaak.
29. Noch in het arrest Köbler, noch in latere rechtspraak(15) is deze kwestie behandeld.
30. Het mogelijke probleem inzake onpartijdigheid werd door rechtsgeleerden erkend.(16) Op enkele uitzonderingen na(17) hebben zij dit echter niet verder besproken.
31. Voordat ik mijn standpunt over de in casu aan de orde zijnde kwestie van onpartijdigheid uiteenzet, zal ik een overzicht geven van de rechtspraak van het Hof en die van het EHRM die relevant kunnen zijn.
B. Overzicht van de rechtspraak
1. Rechtspraak van het Hof
32. In zijn rechtspraak heeft het Hof, onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM, aanvaard dat op twee manieren kan worden getoetst of de onpartijdigheid in acht is genomen. Bij de subjectieve toets wordt gekeken naar de persoonlijke overtuigingen en het gedrag van een bepaalde rechter, terwijl bij de objectieve toets wordt nagegaan of er, afgezien van het gedrag van de rechter, verifieerbare feiten zijn die twijfel kunnen doen rijzen over zijn onpartijdigheid. Bij de beoordeling van onpartijdigheid op grond van de objectieve toets kan zelfs de uiterlijke schijn van belang zijn.(18)
33. Het Hof heeft het vereiste van onpartijdigheid met betrekking tot rechterlijke en andere instanties behandeld.(19) Drie hoofdlijnen in de rechtspraak kunnen voor deze zaak van belang zijn. Geen van de zaken in kwestie had echter betrekking op de specifieke situatie die in de onderhavige zaak aan de orde is.
34. Ten eerste is er rechtspraak over het begrip „rechterlijke instantie van een der lidstaten” in de zin van artikel 267 VWEU, waarin het Hof heeft beoordeeld of de verwijzende instantie met betrekking tot de in het geding zijnde belangen als derde partij optrad. Deze beoordeling van onpartijdigheid werd echter uitgevoerd met het oog op het maken van een onderscheid tussen rechterlijke en administratieve functies(20), wat in de onderhavige zaak niet het geval is. Het lijdt geen twijfel dat de VAS een rechterlijke instantie is. De enige vraag is of deze rechterlijke instantie, in een situatie zoals in casu, als voldoende onpartijdig kan worden beschouwd.
35. Ten tweede is er rechtspraak van zowel het Hof als het Gerecht inzake onpartijdigheid in de context van schadevorderingen die voortvloeien uit gestelde schendingen door het Gerecht van het vereiste om binnen een redelijke termijn uitspraak te doen in de zin van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest.(21) Naar mijn mening kan deze rechtspraak echter om twee redenen niet op het onderhavige geval worden toegepast. In de eerste plaats heeft zij betrekking op vorderingen tot de vergoeding van schade die aan het Gerecht kan worden toegerekend, en betreft zij dus niet een situatie waarin het Hof als rechter in laatste aanleg uitspraak zou doen over gestelde schendingen van het Unierecht die aan het Hof kunnen worden toegerekend.(22) In de tweede plaats gaat deze rechtspraak over schendingen van het vereiste inzake de redelijke termijn, en dus niet over de inhoud van rechterlijke beslissingen en gestelde fouten bij de uitlegging en toepassing van het Unierecht, zoals het geval is bij Köbler-aansprakelijkheid.
36. In de derde plaats is er rechtspraak waarin het Hof zich over de onpartijdigheid van het Gerecht heeft uitgesproken in het licht van de samenstelling van de beslissende kamer. Een deel zaken heeft betrekking op situaties waarin de rechters die zitting hadden in opeenvolgende formaties voor en na terugverwijzing door het Hof in hogere voorziening, deels dezelfde waren.(23) Een ander deel zaken betreft situaties waarin dezelfde rechters zitting hadden in verwante zaken.(24) Daarnaast is de vraag gerezen in verband met een gesteld belangenconflict op basis van een vroegere tewerkstelling van een rechter.(25) Het Hof heeft in geen van deze zaken een probleem met de onpartijdigheid vastgesteld. Deze zaken verschillen echter van de onderhavige zaak, omdat zij geen betrekking hebben op een situatie waarin rechters uitspraak doen over hun eigen schendingen van het Unierecht.
2. Rechtspraak van het EHRM
37. Zoals het EHRM in zijn rechtspraak betreffende artikel 6, lid 1, EVRM heeft erkend, heeft het zich in de overgrote meerderheid van de zaken waarin kwesties inzake onpartijdigheid aan de orde zijn, gericht op de objectieve toets.(26)
38. Het EHRM heeft nog geen uitspraak gedaan over een vergelijkbare situatie waarbij een rechterlijke instantie in laatste aanleg betrokken was.(27) Sommige zaken kunnen evenwel enige relevantie hebben voor de onderhavige.
39. Bepaalde zaken hadden bijvoorbeeld betrekking op de onpartijdigheid van rechters die zich erover uitspraken of zij in hun vorige beslissing fouten hadden gemaakt inzake juridische interpretatie of toepassing. Het EHRM heeft geoordeeld dat dit aanleiding kan geven tot gerechtvaardigde vrees wat de onpartijdigheid betreft. In die gevallen waren het echter dezelfde rechters die moesten beslissen of zijzelf die fouten hadden gemaakt, en daarom heeft het EHRM geoordeeld dat artikel 6, lid 1, EVRM was geschonden.(28) In de onderhavige zaak daarentegen zouden andere rechters over de aansprakelijkheidsvordering moeten oordelen, ook al betreft het dezelfde rechterlijke instantie.
40. Bovendien hadden de zaken Mihalkov tegen Bulgarije(29) en Boyan Gospodinov tegen Bulgarije(30), waarop partijen zich voor dit Hof beroepen, betrekking op schadevorderingen wegens de onrechtmatige veroordeling van de verzoekers. Afgezien van de complexe feitelijke situaties in die twee zaken, situeerde de onpartijdigheidskwestie zich op het niveau van lagere rechterlijke instanties tegen de vonnissen waarvan beroep kon worden ingesteld. Het EHRM heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 1, EVRM was geschonden, omdat er bepaalde elementen waren die legitieme twijfels deden rijzen over de onpartijdigheid van de lagere rechterlijke instanties, en de hogere rechterlijke instanties deze twijfels niet konden wegnemen. Voor de onderhavige zaak kan het relevant zijn dat de elementen die het EHRM ertoe hebben gebracht om de legitieme twijfels over onpartijdigheid gegrond te achten, erin bestonden dat de betrokken lagere rechterlijke instanties verweersters waren in de schadevorderingszaken waarover zij beslisten en dat de schadevergoeding zou worden betaald uit de begrotingen van die rechterlijke instanties.
41. Kortom, de rechtspraak van het Hof en van het EHRM biedt geen duidelijk antwoord op de vraag of de objectieve onpartijdigheidstoets tot de slotsom leidt dat een rechterlijke instantie in laatste aanleg die in haar eigen zaak beslist, altijd als partijdig moet worden aangemerkt.
42. Om de objectieve onpartijdigheidstoets in het onderhavige geval te kunnen toepassen, is het dus eerst van belang te begrijpen wat die toets inhoudt.
C. Objectieve onpartijdigheidstoets
43. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing en de opmerkingen van partijen, is de subjectieve onpartijdigheid van de rechters die in deze zaak zitting hebben en de VAS vormen, niet ter discussie gesteld.
44. Het gaat in deze zaak veeleer om de objectieve onpartijdigheidstoets. Daarbij rijst de vraag of het feit dat dezelfde rechterlijke instantie in laatste aanleg zowel rechter als partij is, vanuit het perspectief van een buitenstaander de perceptie van partijdigheid creëert.
45. Waarom is dit belangrijk?
46. In de woorden van het Hof „gaat [het] om het vertrouwen dat rechterlijke instanties in een democratische samenleving moeten wekken bij justitiabelen”.(31)
47. De objectieve onpartijdigheidstoets heeft dus betrekking op de publieke functie van het beginsel van rechterlijke onpartijdigheid, naast het waarborgen van het grondrecht op een eerlijk proces van de partijen bij een geding.(32) In die zin gaat deze toets over de schijn, namelijk of redelijke twijfels over onpartijdigheid voldoende zijn weggenomen in de ogen van de justitiabelen.(33)
48. Een situatie zoals die in de onderhavige zaak, waarin een rechterlijke instantie in laatste aanleg beslist over een vordering die is gebaseerd op een aan diezelfde rechterlijke instantie toe te rekenen schending van het Unierecht, kan op het eerste gezicht legitieme twijfels doen ontstaan over de onpartijdigheid van deze rechterlijke instantie. De VAS lijkt judex in causa sua te zijn.
49. Uit het standpunt van partijen in de onderhavige zaak volgt echter dat bepaalde elementen die voortvloeien uit de in de onderhavige situatie op de VAS toepasselijke regels, deze schijn van partijdigheid verminderen of versterken.
50. Het lijkt mij daarom dat er sprake is van gradaties van waarschijnlijkheid dat rechters die over een zaak beslissen, vooringenomen zullen zijn ten aanzien van de positie van een der partijen.
51. De kans op partijdigheid is bijvoorbeeld groter wanneer dezelfde rechters beslissen over een schadevordering die voortvloeit uit hun eigen beslissing dan wanneer over die vordering wordt beslist door een kamer van dezelfde rechterlijke instantie waarin andere rechters zetelen. De kans op partijdigheid is nog kleiner als over die vordering wordt beslist door een volledig andere rechterlijke instantie. Om nog een stap verder te gaan, de kans op partijdigheid is nog kleiner als een andere tak van de overheid beslist. In zekere zin maakt elk van deze stappen de vordering in de ogen van de justitiabelen wat minder causa sua van de rechters die uitspraak doen.
52. Indien wordt aanvaard dat onpartijdigheid niet absoluut is, maar verschillende gradaties kent, betekent dit dat de vraag of twijfels over onpartijdigheid zijn weggenomen, ook verschillende gradaties kent. De vraag rijst dan bij welke mate van waarschijnlijkheid en onder welke voorwaarden kan worden geoordeeld dat de schijn van onpartijdigheid in de ogen van de justitiabelen voldoende is bereikt.
53. Die vraag hangt – zoals de Commissie suggereert – af van verschillende elementen van het specifieke rechtssysteem. Daarom kan zij naar mijn mening niet in het algemeen voor alle lidstaten worden beantwoord. Sommige lidstaten kunnen bijvoorbeeld slechts één rechterlijke instantie in laatste aanleg in de gerechtelijke hiërarchie hebben, terwijl andere er twee of meer hebben.(34) De lidstaten kunnen verschillende redenen hebben om hun rechterlijke macht op een bepaalde manier te organiseren.
54. In het licht van de bijzonderheden van elk rechtsstelsel dient voor het vinden van een aanvaardbare oplossing een afweging te worden gemaakt waarbij, bij het beantwoorden van de vraag of het mogelijk is om een lager niveau van waarschijnlijkheid van partijdigheid te bereiken, rekening wordt gehouden met andere belangen van dit stelsel.(35) Gelet op het belang van het beginsel van rechterlijke onpartijdigheid moeten de nationale rechtsstelsels bij die afweging een groot gewicht toekennen aan dit beginsel.
55. Bijgevolg dient in elk individueel geval de vraag te worden beantwoord of de regel zoals die wordt toegepast zorgt voor het laagst mogelijke niveau van waarschijnlijkheid van partijdigheid in de context van een bepaald rechtsstelsel. De rechterlijke instantie die deze vraag beantwoordt, moet nagaan of het ontbreken van extra elementen waarmee een nog lager niveau van waarschijnlijkheid van partijdigheid kan worden bereikt, wordt gerechtvaardigd door andere belangen van dit stelsel.
56. Een dergelijk afwegingsvereiste is niet nieuw in het Unierecht. Dit vereiste, dat door rechtsgeleerden het „procedurele redelijkheidsbeginsel” („procedural rule of reason”)(36) wordt genoemd, werd uitgewerkt in zaken waarin vragen rezen over de doeltreffendheid van nationale regels in de context van nationale procedurele autonomie.(37)
D. Objectieve onpartijdigheidstoets in de onderhavige zaak
57. Hieruit volgt dat het antwoord op de prejudiciële vraag uiteindelijk dient te worden gegeven door de verwijzende rechter. Het is die rechter, en niet het Hof, die rekening kan houden met andere belangen van het Bulgaarse rechtsstelsel om te beoordelen of een regel die de VAS toestaat om over zijn eigen aansprakelijkheid te beslissen, inderdaad het laagst mogelijke niveau is wat de waarschijnlijkheid van partijdigheid betreft.
58. Wat dient te worden beoordeeld?
59. Op basis van de informatie die aan het Hof is verstrekt, lijken er verschillende elementen te zijn die twijfels over de onpartijdigheid van de VAS in de onderhavige zaak zouden kunnen wegnemen. Deze elementen betreffen het beroep op een andere kamer of zelfs op een andere rechterlijke instantie, de identiteit van de verwerende partij en de relevante begrotingsregels.
1. Uitspraak door een andere kamer
60. Ten eerste worden, zoals aangegeven door de Bulgaarse regering en de VAS, schadevorderingen wegens aan de VAS toe te rekenen schendingen van het Unierecht behandeld door een andere kamer van de VAS, die uit andere rechters bestaat dan die welke de rechterlijke beslissing in kwestie hebben gegeven.(38)
61. Dit element lijkt legitieme twijfels over de onpartijdigheid van deze rechterlijke instantie tot op zekere hoogte te kunnen wegnemen.
62. In dit verband blijkt uit een snelle vergelijkende analyse dat dit in overeenstemming is met de praktijk van sommige rechterlijke instanties van andere lidstaten. In verschillende situaties waarin de rechterlijke instanties in laatste aanleg uitspraak deden over vorderingen wegens Köbler-aansprakelijkheid die voortvloeiden uit aan hen toe te rekenen schendingen van het Unierecht, werd noch door de partijen, noch door de rechters zelf de kwestie van onpartijdigheid opgeworpen.(39) Sommige nationale rechterlijke instanties hebben geoordeeld dat er geen probleem is met onpartijdigheid wanneer de rechterlijke instantie in een andere samenstelling uitspraak doet.(40)
63. Een verwante kwestie die van belang kan zijn en die in de opmerkingen van partijen werd besproken, is hoe de zaken worden toegewezen. Indien de kamer die uitspraak doet over de aansprakelijkheid in de zaak in kwestie willekeurig wordt gekozen, kan dit waarschijnlijk de legitieme twijfel doen verminderen over het gebrek aan onpartijdigheid van de kamer van de VAS die over de zaak beslist.
2. Uitspraak door een andere rechterlijke instantie
64. Uitspraak door een andere kamer vergroot reeds de afstand tussen de rechterlijke instantie als rechter en de rechterlijke instantie als partij. Indien over de vordering echter door een andere rechterlijke instantie zou worden beslist, zoals Vivacom bepleit, zou dit nog meer twijfels over mogelijke vooringenomenheid kunnen wegnemen.
65. In antwoord op het argument van Vivacom verklaren de Bulgaarse regering en de VAS dat het Bulgaarse recht niet voorziet in een mechanisme dat andere rechterlijke instanties in staat stelt schadevorderingen te behandelen die zijn gebaseerd op aan de VAS toe te rekenen schendingen van het Unierecht.
66. Bij het verrichten van de objectieve onpartijdigheidstoets moet de verwijzende rechter derhalve beoordelen of de onmogelijkheid naar nationaal recht om de zaak naar een andere rechterlijke instantie te verwijzen, kan worden gerechtvaardigd.
67. In dit verband voeren de Bulgaarse regering en de VAS aan dat dit nationale recht de keuze van de nationale wetgever weerspiegelt om de regels inzake de bevoegdheid van de bestuursrechters en de bevoegdheden op administratief gebied op elkaar af te stemmen met het oog op de totstandbrenging van een coherent stelsel van administratieve rechtspraak. Indien verschillende rechterlijke instanties over vorderingen in administratieve aangelegenheden zouden beslissen, zou worden voorbijgegaan aan de rechterlijke organisatie zoals deze is vastgesteld in de Bulgaarse grondwet en de relevante nationale wetgeving, volgens welke bestuursrechters hun eigen bevoegdheid in administratieve aangelegenheden hebben.
68. Het is natuurlijk mogelijk om zich een ander rechtsstelsel voor te stellen dan dat van Bulgarije. Naar mijn mening vereist de verplichting die op nationale rechterlijke instanties rust om de waarschijnlijkheid van partijdigheid op een zo laag mogelijk niveau te houden, echter niet dat de bestaande rechtsstelsels van lidstaten worden herzien. Dit is met name het geval wanneer een dergelijk rechtsstelsel andere structurele waarborgen voor onpartijdigheid biedt. In de onderhavige zaak zijn geen systeemkwesties met betrekking tot de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van rechterlijke instanties in Bulgarije aan de orde gesteld.
69. Daarom vind ik de argumenten van de Bulgaarse regering en de VAS ter rechtvaardiging van de beslissing om de bevoegdheid voor aansprakelijkheidsvorderingen binnen het stelsel van bestuursrechters te handhaven aanvaardbaar, ook al betekent dit dat dezelfde rechterlijke instantie over haar eigen aansprakelijkheid zal beslissen indien de zaak in hoger beroep wordt behandeld.
3. Identiteit van de verwerende partij
70. In de zaak Köbler heeft het Hof de aansprakelijkheid van de staat vastgesteld voor schendingen die waren begaan door rechterlijke instanties in laatste aanleg. Het Unierecht stelt daarom dat de staat de verwerende partij is, en niet noodzakelijkerwijs de rechterlijke instantie wiens gestelde schending van het Unierecht aan de orde is.
71. Het feit dat de staat formeel de verwerende partij is, en niet de rechterlijke instantie zelf, lijkt de schijn van onpartijdigheid te verhogen, aangezien de justitiabelen waarschijnlijk de rol van de staat als partij en die van de rechterlijke instantie die in deze zaak als rechter optreedt, als verschillend zullen opvatten.
72. In het onderhavige geval is dit aspect niet helemaal duidelijk. Volgens de argumenten van Vivacom is de VAS de verwerende partij in het hoofdgeding, waarin zij haar standpunt reeds kenbaar heeft gemaakt.(41) Volgens de argumenten van de VAS daarentegen is naar Bulgaars recht de staat aansprakelijk voor schadevorderingen die voortvloeien uit schendingen van het Unierecht, en niet de rechterlijke instantie die door haar beslissing de schade aan een particulier heeft toegebracht. Daarom stelt de VAS voorts dat in de onderhavige zaak de VAS – als juridische entiteit die als verwerende partij is aangewezen – volgens het toepasselijke recht de procedurele plaatsvervanger van de staat is.(42)
73. Indien de Bulgaarse Staat als verwerende partij zou worden genoemd in plaats van de VAS, zou dit – ook al is het slechts een formele kwestie – ertoe bijdragen dat de twijfels over de partijdigheid van de VAS in dit geschil worden weggenomen. Welk gewicht bij de afweging aan deze specifieke regel moet worden toegekend, is een zaak voor de nationale rechter.
4. Begrotingsregels
74. Een kwestie die nauw samenhangt met de identiteit van de verwerende partij is de financiële kwestie. Hier rijst de vraag wie de schadevergoeding betaalt wanneer Köbler-aansprakelijkheid wordt vastgesteld. De relevante begrotingsregels kunnen daarom twijfels over onpartijdigheid verminderen of versterken.
75. Indien schadevergoeding wordt betaald uit de begroting van de staat in plaats van uit de begroting van de betrokken rechterlijke instantie, leidt dit er eerder toe dat twijfels over de onpartijdigheid van deze rechterlijke instantie worden weggenomen.
76. In de onderhavige zaak lijkt het er echter op dat bij toewijzing van de schadevordering de toegekende bedragen uit de begroting van de VAS zouden worden genomen.
77. Dit hoeft op zich niet te leiden tot de slotsom dat er een probleem is met onpartijdigheid. Zoals is opgemerkt door de VAS en de Bulgaarse regering, en niet is tegengesproken door Vivacom, heeft de toekenning van schadevergoeding geen invloed op de beloning of arbeidsvoorwaarden van de rechters. Het bestaan van een aparte lijn in de begroting van de rechterlijke instantie was een factor die het EHRM in aanmerking heeft genomen om een onderscheid te maken met zijn uitspraak in de zaak Mihalkov tegen Bulgarije en in een andere zaak vast te stellen dat er geen probleem was met onpartijdigheid.(43)
78. De stelling dat de staat de werkelijke verwerende partij is, valt moeilijk te rijmen met het feit dat schadevergoeding uit de begroting van de VAS wordt betaald. Als laatstgenoemde begrotingsregel echter een rechtvaardiging vindt, bijvoorbeeld in de organisatie van de overheidsfinanciën in Bulgarije, dan zou deze regel nog steeds de objectieve onpartijdigheidstoets kunnen doorstaan. Het staat aan de nationale rechter om dit te beoordelen.
79. Kortom, de beslissing over onpartijdigheid in een concreet geval hangt af van verschillende aspecten van het nationale rechtsstelsel in zijn geheel beschouwd en van de wijze waarop deze zich tot elkaar verhouden.
80. Ik ben van mening dat de elementen die in de onderhavige zaak aan het Hof zijn voorgelegd en die betrekking hebben op het bestaan van een andere kamer, de identiteit van de verwerende partij en de relevante begrotingsregels, de legitieme twijfels over het gebrek aan onpartijdigheid van de VAS wanneer deze rechterlijke instantie uitspraak doet over een schadevordering wegens een aan haar toe te rekenen schending van het Unierecht, voldoende wegnemen.
IV. Conclusie
81. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Varhoven administrativen sad te beantwoorden als volgt:
„Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
staan niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke een schadevordering die is gebaseerd op een aan een rechterlijke instantie in laatste aanleg toe te rekenen schending van het Unierecht en waarbij deze rechterlijke instantie verwerende partij is, door diezelfde instantie wordt onderzocht, wanneer deze regeling het laagste niveau van waarschijnlijkheid van partijdigheid oplevert dat in het kader van een bepaald rechtsstelsel mogelijk is.
Het is aan de verwijzende rechter om dit te bepalen, rekening houdend met de verschillende belangen die door het stelsel van rechterlijke organisatie van de betrokken lidstaat worden nagestreefd.”