Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 11 lipca 2024 r.(1)
Sprawa C‑369/23
Vivacom Bulgaria EAD
przeciwko
Varhoven administrativen sad,
Natsionalna agentsia za prihodite
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii przypisywanego sądowi krajowemu orzekającemu w ostatniej instancji – Przepisy krajowe przewidujące właściwość sądu ostatniej instancji do rozpoznawania powództw z tytułu naruszenia prawa Unii przypisywanego temu sądowi – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Skuteczna ochrona sądowa – Niezawisły i bezstronny sąd – Obiektywne kryterium bezstronności
I. Wprowadzenie
1. Bezstronność stanowi naczelny przymiot sądu. Już w 399 r. p.n.e. Sokrates stwierdził, że „[c]ztery rzeczy przynależą sędziemu – cierpliwie wysłuchać, mądrze odpowiedzieć, trzeźwo rozważyć i bezstronnie rozstrzygnąć”(2).
2. Czy sąd, który ma wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie naruszenia przez siebie prawa Unii, jest bezstronny?
3. Właśnie to pytanie powstało w niniejszej sprawie w związku z wytoczonym przez spółkę powództwem o odszkodowanie, w którym sądowi krajowemu ostatniej instancji zarzucono dokonanie błędnej wykładni prawa Unii.
II. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
4. Vivacom Bulgaria EAD (zwana dalej „Vivacom”) jest spółką bułgarską świadczącą usługi telekomunikacyjne.
5. W latach 2007 i 2008 wystawiła ona dwóm spółkom rumuńskim, na podstawie umów sprzedaży kart telefonicznych typu pre-paid i voucherów na usługi telekomunikacyjne, faktury z naliczonym podatkiem od wartości dodanej (zwanym dalej „VAT”) według stawki 0 %.
6. W toku kontroli podatkowej Natsionalna agentsia za prihodite (krajowa agencja przychodów skarbowych, Bułgaria; zwana dalej „NAP”) stwierdziła, że nie można udowodnić, iż owe karty i vouchery zostały odebrane przez osoby reprezentujące te spółki rumuńskie. NAP zakwalifikowała więc te transakcje jako świadczenie usług, w przypadku którego miejsce świadczenia znajdowało się w Bułgarii, gdzie Vivacom prowadził swoją działalność, zgodnie z uregulowaniem krajowym transponującym dyrektywę VAT(3).
7. W związku z tym w dniu 20 czerwca 2012 r. NAP wydał wobec Vivacomu decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego, w której ustalił jej dodatkowe zobowiązania z tytułu VAT w łącznej wysokości 760 183,15 BGN (lewów bułgarskich, około 388 485 EUR).
8. Vivacom zapłacił należną kwotę i wniósł od tej decyzji odwołanie w trybie administracyjnym, które nie zostało uwzględnione.
9. Następnie Vivacom wniósł na tę decyzję skargę do Administrativen sad Sofia-grad (sądu administracyjnego w Sofii, Bułgaria; zwanego dalej „ASSG”), która została częściowo oddalona. Zdaniem tego sądu Vivacom był zobowiązany do zapłaty VAT, ponieważ omawiane transakcje były dostawą towarów, w przypadku której jednak – ze względu na fakt, iż karty i vouchery nie opuściły magazynu Vivacomu – miejsce dostawy znajdowało się na terytorium Bułgarii.
10. Vivacom wniósł środek odwoławczy od tego wyroku do Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego, Bułgaria, zwanego dalej „VAS”). W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. sąd ten utrzymał w mocy wyrok wydany w pierwszej instancji. W szczególności VAS podzielił wniosek ASSG, że transakcje były dostawą towarów, a także uznał, iż właściwe przepisy krajowe zostały prawidłowo zastosowane. VAS jest sądem ostatniej instancji, w związku z czym jego wyrok był prawomocny.
11. Następnie, w dniu 12 grudnia 2019 r., Vivacom wytoczył przed ASSG powództwo przeciwko NAP i VAS o odszkodowanie z tytułu odpowiedzialności państwa, tak jak owa koncepcja została wypracowana w prawie Unii. Vivacom utrzymywał, że NAP i VAS błędnie zastosowały właściwe przepisy dyrektywy VAT w świetle wykładni nadanej im przez Trybunał w jego orzecznictwie.
12. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2022 r. ASSG oddalił powództwo Vivacomu. W szczególności sąd ten orzekł, że ani NAP, ani VAS nie dopuściły się wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii.
13. W tym względzie ASSG uznał, że NAP prawidłowo zastosował właściwe przepisy. Sąd ten ustalił również, że choć VAS błędnie zakwalifikował transakcje jako dostawy towarów, a nie świadczenie usług, to prawidłowa kwalifikacja prawna tych transakcji nie doprowadziłaby do odmiennego rezultatu, ponieważ przesłanki zwolnienia z obowiązku naliczenia podatku VAT nie zostały spełnione, oraz że VAS słusznie uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania orzecznictwa Trybunału, na które powołał się Vivacom.
14. Vivacom wniósł środek odwoławczy od tego wyroku do VAS, który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie. Vivacom podnosi w szczególności, że jednoczesny status VAS jako sądu ostatniej instancji oraz strony sporu nie daje się pogodzić z wymogami rzetelnego procesu przed niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu prawa Unii, nawet jeżeli izba jest odmienna od izby, która wydała prawomocne orzeczenie w sporze podatkowym.
15. Sąd odsyłający uważa, że przed rozpoznaniem sprawy co do istoty powinien wystąpić do Trybunału z pytaniem dotyczącym swojej właściwości.
16. Sąd odsyłający wyjaśnia, że – zgodnie z przepisami prawa bułgarskiego(4) – powództwa o odszkodowanie za szkody wyrządzone w wyniku przypisywanego VAS naruszenia prawa Unii należą do właściwości sądów administracyjnych. Postępowanie sądowoadministracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. VAS jest sądem ostatniej instancji, w związku z czym takie powództwa o odszkodowanie podlegają w ostatniej instancji rozpoznaniu przez VAS.
17. VAS zastanawia się zatem, czy przepisy krajowe, na podstawie których ten sam sąd w tej samej sprawie może być jednocześnie sędzią, jak i stroną pozwaną, spełniają określone w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymogi w zakresie zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii, a także przewidziane w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) wymogi dotyczące niezawisłego i bezstronnego sądu.
18. Sąd odsyłający zwraca uwagę, że Vivacom nie przedstawia żadnych konkretnych dowodów na istnienie okoliczności, które wzbudzałyby wątpliwości co do subiektywnej bezstronności sędziów w izbie VAS, lecz wskazuje, iż stronniczość VAS wynika z przysługującego mu statusu strony pozwanej oraz iż sama okoliczność, że powództwo przeciwko VAS jest rozpoznawane w ostatniej instancji przez ten sam sąd, aczkolwiek przez zupełnie inną izbę, wystarcza do tego, by powstały poważne wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości każdej z izb tego sądu. Sąd ten zauważa również, że na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) dotyczącego art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) nie można kategorycznie rozstrzygnąć, czy dany sąd może rozpoznać powództwo, w ramach którego jest on stroną pozwaną(5).
19. W tych okolicznościach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 [Karty] dopuszczają przepisy krajowe takie jak art. 2c ust. 1 pkt 1 [ZODOV] w związku z art. 203 ust. 3 i art. 128 ust. 1 pkt 6 [APK], zgodnie z którymi powództwo o odszkodowanie za szkody wyrządzone w wyniku naruszenia prawa Unii przez [VAS], w ramach którego stroną pozwaną jest [VAS], powinno być rozpoznane przez ten sąd jako sąd ostatniej instancji?”.
20. Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez Vivacom Bulgaria, VAS, rząd bułgarski i Komisję Europejską. Nie przeprowadzono rozprawy.
III. Analiza
A. Kwestia podniesiona w niniejszej sprawie
21. W fundamentalnym wyroku Köbler(6) Trybunał orzekł, że zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii znajduje również zastosowanie w przypadku, gdy naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji (ta zasada jest zwana dalej „odpowiedzialnością na gruncie wyroku Köbler”)(7).
22. W powyższym wyroku Trybunał wyjaśnił, w odpowiedzi na przytoczone przez niektóre państwa członkowskie argumenty, w myśl których przeszkoda w stosowaniu zasady odpowiedzialności państwa za orzeczenia sądów krajowych orzekających w ostatniej instancji polega na trudności w wyznaczeniu właściwego sądu(8), że „[s]tosowanie tej zasady nie może być zagrożone wskutek braku właściwego sądu”(9).
23. Trybunał pozostawił – zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej – w gestii państw członkowskich ustanowienie przepisów proceduralnych regulujących tryb wytaczania przez jednostki przed sądy krajowe powództw z tytułu odpowiedzialności na gruncie wyroku Köbler oraz przypomniał, że owe przepisy powinny spełniać wymóg skutecznej ochrony sądowej(10).
24. W niniejszej sprawie właśnie takie przepisy, które państwo członkowskie wprowadziło w celu uwzględnienia zasady odpowiedzialności na gruncie wyroku Köbler, zostały zakwestionowane pod kątem ich zgodności z wymogiem skutecznej ochrony sądowej.
25. Rzeczony wymóg, który stanowi zasadę ogólną prawa Unii(11), jest obecnie wyrażony zarówno w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jak i w art. 47 Karty, o których wykładnię wystąpił sąd odsyłający.
26. Zasada skutecznej ochrony sądowej ma tę samą treść niezależnie od kontekstu jej stosowania w prawie Unii(12). Wymaga ona między innymi, aby sąd rozpoznający skargę, w której zarzuca się naruszenie prawa wywodzonego z porządku prawnego Unii, tak jak w niniejszej sprawie, był niezawisły i bezstronny(13).
27. Trybunał uznał w swoim orzecznictwie, że niezawisłość sędziowska ma dwa aspekty – o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym. Aspekt o charakterze zewnętrznym wymaga, aby sąd wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Aspekt o charakterze wewnętrznym, określany także mianem bezstronności sędziów, służy zapewnieniu, aby członkowie składu orzekającego zachowywali jednakowy dystans do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Wymaga on przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa(14).
28. Kwestia podniesiona w niniejszej sprawie dotyczy wymogu bezstronności, ponieważ sąd odsyłający rozważa w istocie, czy mające zastosowanie przepisy bułgarskie gwarantują, że VAS, ze względu na przysługujący mu status strony pozwanej, nie ma w rozstrzygnięciu powództwa o odszkodowanie interesu innego niż stosowanie prawa. Krótko rzecz ujmując, taka sytuacja może pozostawać w sprzeczności z zasadą wyrażoną paremią „nemo iudex in causa sua”, zgodnie z którą nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.
29. Ani w wyroku Köbler, ani w późniejszym orzecznictwie(15) nie odniesiono się do tej kwestii.
30. W doktrynie zwrócono uwagę na potencjalny problem związany z bezstronnością(16). Niemniej jednak, poza nielicznymi wyjątkami(17), nie stanowił on przedmiotu żadnej pogłębionej analizy.
31. Zanim przedstawię moje stanowisko w przedmiocie podniesionej w niniejszej sprawie kwestii bezstronności, przypomnę orzecznictwo Trybunału i ETPC, które może być w pewnym stopniu istotne.
B. Przegląd orzecznictwa
1. Orzecznictwo Trybunału
32. W swoim orzecznictwie Trybunał przyjął, powołując się na orzecznictwo ETPC, że przestrzeganie wymogu bezstronności można oceniać na dwa sposoby. W ramach kryterium subiektywnego pod uwagę bierze się osobiste przekonania i zachowanie sędziego, natomiast w ramach kryterium obiektywnego ustala się, czy, niezależnie od indywidualnego zachowania sędziego, pewne weryfikowalne fakty dają podstawy do podejrzeń co do jego stronniczości. Przy dokonywaniu oceny bezstronności z wykorzystaniem kryterium obiektywnego nawet pozory mogą mieć znaczenie(18).
33. Trybunał analizował wymóg bezstronności w odniesieniu do sądów i innych organów(19). Z perspektywy niniejszej sprawy interesujące mogą być trzy główne nurty orzecznictwa. W ramach żadnego z nich nie badano jednak szczególnej sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.
34. Po pierwsze, istnieją orzeczenia dotyczące pojęcia „sądu jednego z państw członkowskich” w rozumieniu art. 267 TFUE, w których Trybunał oceniał, czy organ odsyłający miał status podmiotu trzeciego w odniesieniu do wchodzących w grę interesów. Ta ocena bezstronności była jednak przeprowadzana na potrzeby odróżnienia od siebie funkcji sądowniczych i administracyjnych(20), podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Nie ulega bowiem wątpliwości, że VAS jest sądem; pytanie dotyczy zaś jedynie tego, czy w sytuacji takiej jak ta w niniejszej sprawie ów sąd może zostać uznany za wystarczająco bezstronny.
35. Po drugie, istnieje orzecznictwo dotyczące bezstronności tak Trybunału, jak i Sądu w kontekście skarg o odszkodowanie i zadośćuczynienie za szkodę spowodowaną zarzucanym Sądowi naruszeniem obowiązku wydania orzeczenia w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 47 akapit drugi Karty(21). Jednakże moim zdaniem tego orzecznictwa nie można, z dwóch powodów, przenieść na grunt niniejszej sprawy. Po pierwsze, odnosi się ono do skarg o odszkodowanie i zadośćuczynienie za szkodę przypisywaną Sądowi; tym samym nie odnosi się ono do sytuacji, w której Trybunał będzie jako sąd ostatniej instancji rozstrzygał w przedmiocie przypisywanego mu naruszenia prawa Unii(22). Po drugie, w tym orzecznictwie badano naruszenie obowiązku wydania orzeczenia w rozsądnym terminie, w związku z czym nie dotyczy ono treści orzeczeń sądowych oraz zarzucanych błędów w wykładni i stosowaniu prawa Unii, tak jak ma to miejsce w przypadku odpowiedzialności na gruncie wyroku Köbler.
36. Po trzecie, istnieje orzecznictwo, w którym Trybunał orzekał o bezstronności Sądu z uwagi na obsadę składu orzekającego. Jedna grupa orzeczeń dotyczy sytuacji, w których w izbach, jakie kolejno po sobie rozpoznawały sprawę przed przekazaniem jej przez Trybunał do ponownego rozpoznania oraz po takim jej przekazaniu, zasiadali częściowo ci sami sędziowie(23). W orzeczeniach należących do drugiej grupy badano natomiast sytuacje, w których ci sami sędziowie zasiadali w składach orzekających w powiązanych sprawach(24). Podniesiona została także kwestia domniemanego konfliktu interesów w związku z poprzednim miejscem zatrudnienia sędziego(25). W żadnej z tych spraw Trybunał nie dopatrzył się problemu związanego z bezstronnością. Od niniejszej sprawy różnią się one jednak tym, że nie dotyczą sytuacji, w której sędziowie orzekają w przedmiocie naruszenia prawa Unii przez samych siebie.
2. Orzecznictwo ETPC
37. W swoim orzecznictwie w przedmiocie art. 6 ust. 1 EKPC ETPC koncentrował się, w zdecydowanej większości spraw, w których podniesiono kwestie bezstronności, na badaniu kryterium obiektywnego(26).
38. ETPC nie wydał jeszcze orzeczenia w sprawie, która dotyczyłaby porównywalnej sytuacji z udziałem sądu ostatniej instancji(27). Istnieją jednak sprawy, które mogą mieć pewne znaczenie dla niniejszego postępowania.
39. W niektórych sprawach poruszono na przykład kwestię bezstronności sędziów rozstrzygających, czy w swoim wcześniejszym orzeczeniu dopuścili się błędów w wykładni lub stosowaniu prawa. ETPC uznał, że może to wzbudzać uzasadnioną obawę co do bezstronności. Owe sprawy charakteryzowały się jednak tym, że to ci sami sędziowie mieli rozstrzygnąć, czy dopuścili się takich błędów, co stanowiło powód, dla którego ETPC stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC(28). Z kolei w niniejszej sprawie powództwo o odszkodowanie ma zostać rozpoznane przez innych sędziów orzekających w tym samym sądzie.
40. Ponadto sprawy Mihalkov przeciwko Bułgarii(29) i Boyan Gospodinov przeciwko Bułgarii(30), na które powołali się uczestnicy postępowania przed Trybunałem, dotyczyły powództw o naprawienie szkody wynikającej z wydania wobec skarżących niezgodnego z prawem wyroku skazującego. Należy stwierdzić, nie wgłębiając się w skomplikowany stan faktyczny obu tych spraw, że problem bezstronności materializował się na szczeblu sądów niższej instancji, od których wyroków można było się odwołać. ETPC uznał, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC, ponieważ, z jednej strony, istniały pewne elementy, które wzbudzały uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądów niższej instancji, oraz ponieważ, z drugiej strony, sądom wyższej instancji nie udało się rozwiać tych wątpliwości. W niniejszej sprawie znaczenie może mieć fakt, że ETPC uznał za przekonujące uzasadnione wątpliwości co do bezstronności z tego powodu, iż odpowiednie sądy niższej instancji były stronami pozwanymi w rozpoznawanych przez siebie sprawach o odszkodowanie oraz że odszkodowanie miałoby zostać wypłacone z budżetów tych sądów.
41. Podsumowując, orzecznictwo Trybunału i EKPC nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie, czy zastosowanie obiektywnego kryterium bezstronności prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji orzekający we własnej sprawie należy zawsze uważać za stronniczy.
42. W związku z tym, aby zastosować w niniejszej sprawie obiektywne kryterium bezstronności, trzeba najpierw ustalić, jakie są jego implikacje.
C. Jakie są implikacje obiektywnego kryterium bezstronności?
43. Jak wynika z postanowienia odsyłającego i uwag przedstawionych przez uczestników, subiektywna bezstronność sędziów zasiadających w składzie orzekającym VAS w niniejszej sprawie nie została zakwestionowana.
44. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast obiektywnego kryterium bezstronności. Należy w niej ustalić, czy z punktu widzenia osoby postronnej okoliczność, że ten sam sąd ostatniej instancji jest zarówno sędzią, jak i stroną, stwarza wrażenie stronniczości.
45. Dlaczego jest to istotne?
46. Jak ujął to Trybunał, „stawką jest zaufanie, jakie w społeczeństwie demokratycznym sądy powinny budzić w jednostkach, poczynając od stron postępowania”(31).
47. W związku z tym obiektywne kryterium bezstronności odnosi się do publicznego wymiaru zasady bezstronności sędziów, który istnieje obok wymiaru związanego z zagwarantowaniem przysługującego stronom sporu prawa podstawowego do dostępu do bezstronnego sądu(32). W tym sensie owo kryterium dotyczy pozorów, mianowicie tego, czy uzasadnione wątpliwości co do bezstronności zostały w przekonaniu jednostek rozwiane w dostatecznym stopniu(33).
48. Na pierwszy rzut oka sytuacja taka jak ta w niniejszej sprawie, w której sąd ostatniej instancji orzeka w przedmiocie powództwa opartego na naruszeniu prawa Unii, które jest przypisywane temu właśnie sądowi, może się jawić jako wzbudzająca uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego sądu. Wydaje się, że VAS działa jako „iudex in causa sua”.
49. Niemniej jednak ze stanowisk przedstawionych przez uczestników niniejszego postępowania wynika, że pewne elementy, które wypływają z przepisów mających w rozpatrywanej sytuacji zastosowanie do VAS, zmniejszają bądź zwiększają to wrażenie stronniczości.
50. Uważam zatem, że istnieją stopnie prawdopodobieństwa, iż sędziowie rozstrzygający sprawę będą się skłaniać ku stanowisku jednej ze stron.
51. Na przykład, jeżeli ci sami sędziowie orzekają w przedmiocie powództwa o odszkodowanie, które zostało wytoczone w następstwie wydanego przez nich samych orzeczenia, to prawdopodobieństwo stronniczości jest większe niż wówczas, gdy takie powództwo rozpoznaje inna izba tego samego sądu. Prawdopodobieństwo stronniczości jest z kolei mniejsze, gdy takie powództwo rozpoznaje zupełnie inny sąd. Idźmy dalej – prawdopodobieństwo stronniczości jest jeszcze mniejsze, jeżeli sprawę rozstrzyga organ należący do innej władzy. W pewnym sensie każdy z tych kroków sprawia, że w przekonaniu jednostek powództwo staje się w coraz to mniejszym stopniu „causa sua” członków składu orzekającego.
52. Jeżeli zgodzimy się, że nie ma czegoś takiego jak bezwzględna bezstronność, lecz że istnieją różne jej stopnie, to stopniowalny charakter ma również kwestia, czy wątpliwości dotyczące bezstronności zostały rozwiane. W takim układzie powstaje pytanie, przy jakim stopniu prawdopodobieństwa i w jakich okolicznościach można uznać, że w przekonaniu jednostek udało się w sposób wystarczający stworzyć wrażenie bezstronności.
53. Jak sugeruje Komisja, odpowiedź na to pytanie zależy od poszczególnych elementów danego systemu prawnego. W związku z tym uważam, że nie można na nie odpowiedzieć w ujęciu ogólnym w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich. Na przykład w niektórych państwach członkowskich w ramach hierarchii sądownictwa funkcjonuje tylko jeden sąd ostatniej instancji, a w innych – dwa takie sądy albo też większa ich liczba(34). Państwa członkowskie mogą kierować się różnymi racjami, gdy organizują w konkretny sposób swój wymiar sprawiedliwości.
54. Rozwiązanie akceptowalne w świetle specyfiki każdego systemu prawnego jest skutkiem wyważenia wchodzących w grę interesów, w którym, przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest osiągnięcie niższego stopnia prawdopodobieństwa stronniczości, bierze się pod uwagę inne interesy realizowane w ramach tego systemu(35). Przez wzgląd na doniosłość zasady bezstronności sędziów należy w krajowych systemach prawnych przypisać jej istotne znaczenie w kontekście wyważania interesów.
55. W związku z tym pytanie, na jakie trzeba odpowiedzieć w każdej sprawie, dotyczy tego, czy dane uregulowanie, tak jak jest ono stosowane, pozwala osiągnąć możliwie jak najniższy w kontekście danego systemu prawnego stopień prawdopodobieństwa stronniczości. Sąd udzielający odpowiedzi na to pytanie powinien zweryfikować, czy brak dodatkowych elementów pozwalających na osiągnięcie jeszcze niższego stopnia prawdopodobieństwa stronniczości jest uzasadniony innymi interesami mającymi znaczenie dla tego systemu.
56. Tego rodzaju wymóg wyważenia interesów nie stanowi novum w prawie Unii. Wymóg ten, określany w doktrynie mianem proceduralnej reguły rozsądku(36), został wypracowany w sprawach, w których podnoszono kwestie skuteczności uregulowań krajowych w kontekście krajowej autonomii proceduralnej(37).
D. Obiektywne kryterium bezstronności w niniejszej sprawie
57. Z powyższego wynika, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne należy w ostatecznym rozrachunku do sądu odsyłającego. To właśnie ten sąd, a nie Trybunał, może wziąć pod uwagę inne interesy realizowane w ramach bułgarskiego systemu prawnego, aby ocenić, czy uregulowanie zezwalające VAS na wydanie orzeczenia w przedmiocie własnej odpowiedzialności rzeczywiście odzwierciedla możliwie jak najniższy stopień prawdopodobieństwa stronniczości.
58. Co należy objąć tą oceną?
59. Z informacji przedstawionych Trybunałowi zdaje się wynikać, że istnieje szereg elementów mogących rozwiać wątpliwości co do bezstronności VAS w niniejszej sprawie. Elementy te dotyczą rozstrzygania sprawy przez inną izbę, a nawet przez inny sąd, tożsamości strony pozwanej oraz właściwych przepisów budżetowych.
1. Sprawa jest rozstrzygana przez inną izbę
60. Po pierwsze, jak wskazały rząd bułgarski i VAS, powództwa o odszkodowanie za szkody wyrządzone w wyniku przypisywanego VAS naruszenia prawa Unii są rozpoznawane przez inną izbę VAS, której członkami nie są ci sami sędziowie, którzy wydali dane orzeczenie(38).
61. Wydaje się, że ten element może w pewnym stopniu zmniejszyć uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego sądu.
62. W tym względzie z pobieżnej analizy porównawczej wynika, że ten sposób funkcjonowania jest zbieżny z praktyką stosowaną przez sądy niektórych innych państw członkowskich. W kilku przypadkach, w których sądy ostatniej instancji rozpoznawały powództwa z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej na gruncie wyroku Köbler za szkody wyrządzone wskutek przypisywanego im naruszenia prawa Unii, ani strony, ani sami sędziowie nie podnosili kwestii bezstronności(39). Niektóre sądy krajowe przyjmują, że problem bezstronności nie istnieje, jeżeli sąd orzeka w innym składzie(40).
63. Pokrewna kwestia, która może być istotna i która została podniesiona w uwagach przedstawionych przez strony, dotyczy sposobu przydzielania spraw. Jeżeli izba, która ma w danej sprawie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności, jest wybierana losowo, to taka okoliczność może zmniejszyć uzasadnione wątpliwości co do bezstronności izby VAS, która rozpoznaje sprawę.
2. Sprawa jest rozstrzygana przez inny sąd
64. Już inna izba skutkuje zwiększeniem dystansu między sądem działającym jako sędzia a sądem występującym jako strona. Gdyby jednak powództwo było rozpoznawane przez inny sąd, za czym opowiada się Vivacom, to tym bardziej można by rozwiać wątpliwości co do ewentualnej stronniczości.
65. W odpowiedzi na argument przytoczony przez Vivacom rząd bułgarski i VAS wyjaśniają, że prawo bułgarskie nie przewiduje żadnego mechanizmu, który zezwalałby innym sądom na rozpoznawanie powództw o odszkodowanie za szkody wyrządzone w wyniku przypisywanego VAS naruszenia prawa Unii.
66. Przy stosowaniu obiektywnego kryterium bezstronności sąd odsyłający powinien zatem ocenić, czy brak na gruncie prawa krajowego możliwości przekazania sprawy innemu sądowi może być uzasadniony.
67. W tym względzie rząd bułgarski i VAS podnoszą, że to uregulowanie krajowe stanowi wyraz dokonanego przez ustawodawcę krajowego wyboru polegającego na zestrojeniu ze sobą przepisów o właściwości sądów administracyjnych oraz kompetencji w sferze administracyjnej, tak aby doprowadzić do ustanowienia spójnego systemu sądownictwa administracyjnego. Powierzenie innym sądom rozstrzygania skarg w sprawach administracyjnych, naruszałoby ustrój sądownictwa określony w konstytucji bułgarskiej i w odpowiednich uregulowaniach krajowych, zgodnie z którymi sądom administracyjnym przyznano wyłączną właściwość w sprawach administracyjnych.
68. Można oczywiście wyobrazić sobie inny niż bułgarski system sądowy. Niemniej jednak moim zdaniem ze spoczywającego na sądach krajowych obowiązku osiągnięcia możliwie jak najniższego stopnia prawdopodobieństwa stronniczości nie wypływa wymóg przebudowy obowiązujących systemów sądownictwa państw członkowskich. Jest tak zwłaszcza wówczas, gdy dany system sądowy oferuje inne strukturalne gwarancje bezstronności. W niniejszej sprawie nie podniesiono żadnych kwestii systemowych dotyczących niezależności lub bezstronności sądów w Bułgarii.
69. W związku z tym uważam, że argumenty przytoczone przez rząd bułgarski i VAS są wystarczające dla uzasadnienia decyzji o pozostawieniu rozpatrywania powództw z tytułu odpowiedzialności za szkody we właściwości sądów administracyjnych, nawet jeżeli oznacza to, iż ten sam sąd będzie rozstrzygał, w przypadku wniesienia środka odwoławczego, o swojej własnej odpowiedzialności.
3. Tożsamość strony pozwanej
70. W wyroku Köbler Trybunał ustalił, że odpowiedzialność za naruszenie, którego dopuścił się sąd ostatniej instancji, ponosi państwo. W związku z tym w prawie Unii przyjmuje się, że stroną pozwaną jest państwo, ale już niekoniecznie sąd, któremu zarzuca się naruszenie prawa Unii będące przedmiotem sporu.
71. Wydaje się, że wrażenie bezstronności jest większe, jeżeli to państwo występuje formalnie w roli pozwanego. Jest tak dlatego, że jednostki najpewniej postrzegają jako odrębne od siebie rolę państwa jako strony oraz rolę sądu działającego w sprawie jako sędzia.
72. W niniejszej sprawie brak jest w tym względzie całkowitej jasności. Z argumentów Vivacomu wynika, że VAS jest stroną pozwaną w postępowaniu głównym, w którym przedstawił już swoje stanowisko(41). Z kolei VAS twierdzi, że prawo bułgarskie przewiduje, iż w przypadku powództw o odszkodowanie za szkody wynikające z naruszenia prawa Unii odpowiedzialność spoczywa na państwie, a nie na sądzie, który swoim orzeczeniem wyrządził jednostce szkodę. W związku z tym VAS podnosi ponadto, że w niniejszej sprawie VAS jako podmiot prawny wskazany jako strona pozwana w mających zastosowanie przepisach występuje w postępowaniu w zastępstwie państwa(42).
73. Moim zdaniem wskazanie państwa bułgarskiego jako strony pozwanej zamiast VAS mogłoby, nawet jeżeli taka czynność miałaby jedynie charakter formalny, w większym stopniu rozwiać wątpliwości co do stronniczości VAS w niniejszym sporze. Sąd krajowy powinien ustalić, jakie znaczenie należy nadać tej szczególnej zasadzie przy wyważaniu interesów.
4. Przepisy budżetowe
74. Z tożsamością strony pozwanej ściśle związana jest kwestia natury finansowej. Należy ustalić, kto wypłaca odszkodowanie w przypadku stwierdzenia istnienia odpowiedzialności na gruncie wyroku Köbler. Właściwe przepisy budżetowe mogą zatem zmniejszyć lub zwiększyć wątpliwości co do bezstronności.
75. Wypłata odszkodowania z budżetu państwa, a nie z budżetu danego sądu, prawdopodobnie w większym stopniu pozwoliłaby rozwiać wątpliwości co do bezstronności tego sądu.
76. W niniejszej sprawie wydaje się tymczasem, że uwzględnienie powództwa o odszkodowanie skutkowałoby koniecznością wypłaty zasądzonej kwoty z budżetu VAS.
77. Samo w sobie nie musi to prowadzić do wniosku, że istnieje problem z bezstronnością. VAS i rząd bułgarski wskazały, czemu nie zaprzeczył Vivacom, że przyznanie odszkodowania nie ma wpływu na wynagrodzenie ani na warunki pracy sędziów. Istnienie odrębnej pozycji w budżecie sądu stanowiło czynnik, który ETPC wziął pod uwagę, aby odróżnić od swoich innych rozstrzygnięć wyrok wydany w sprawie Mihalkov przeciwko Bułgarii oraz aby stwierdzić w innej sprawie, że nie występował problem z bezstronnością(43).
78. Twierdzenie, że faktyczną stroną pozwaną jest państwo, z trudem daje się pogodzić z faktem, iż odszkodowanie jest wypłacane z budżetu VAS. Gdyby jednak ta ostatnia zasada budżetowa znajdowała uzasadnienie na przykład w organizacji finansów publicznych w Bułgarii, to omawiana zasada mogłaby mimo to spełniać obiektywne kryterium bezstronności. Stanowi to kwestię do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy.
79. Podsumowując, rozstrzygnięcie, jakie należy wydać w danej sprawie w przedmiocie bezstronności zależy od rozpatrywanych w ujęciu łącznym poszczególnych elementów krajowego systemu prawnego oraz od ich wzajemnych powiązań.
80. Wydaje mi się, że informacje przedstawione Trybunałowi w niniejszej sprawie, które odnoszą się do istnienia innej izby, tożsamości strony pozwanej oraz właściwych przepisów budżetowych, w sposób wystarczający rozwiewają uzasadnione wątpliwości co do braku bezstronności VAS przy rozpoznawaniu powództwa o odszkodowanie za szkodę wynikającą z przypisywanego mu naruszenia prawa Unii.
IV. Wnioski
81. W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) odpowiedział następująco:
Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi powództwo o odszkodowanie za szkody wyrządzone w wyniku naruszenia prawa Unii, które można przypisać sądowi ostatniej instancji, jest rozpoznawane przez ten właśnie sąd, który w ramach tego powództwa jest również stroną pozwaną, jeżeli owe przepisy pozwalają osiągnąć możliwie jak najniższy w kontekście danego systemu prawnego stopień prawdopodobieństwa stronniczości.
Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta przez sąd odsyłający z uwzględnieniem różnych interesów, którym służy system organizacji sądownictwa w danym państwie członkowskim.