Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 11 juli 2024(1)
Mål C‑369/23
Vivacom Bulgaria EAD
mot
Varhoven administrativen sad,
Natsionalna agentsia za prihodite
(begäran om förhandsavgörande från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – En medlemsstats ansvar för skada som enskilda lidit till följd av överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas en nationell domstol som dömer i sista instans – Nationella regler enligt vilka en domstol i sista instans är behörig att pröva mål som grundar sig på överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas den domstolen – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Ett effektivt domstolsskydd – En oavhängig och opartisk domstol – Objektivt kriterium för opartiskhet”
I. Inledning
1. Opartiskhet är en utmärkande egenskap hos en domstol. Så långt tillbaka som år 399 f.Kr. sade Sokrates: ”Fyra ting tillkommer en domare: att lyssna hövligt, att ge ett vist svar, att göra en nykter bedömning och att besluta opartiskt.”(2)
2. Är en domstol som uppmanas att ta ställning till sitt eget åsidosättande av unionsrätten opartisk?
3. Denna fråga har uppkommit i förevarande mål i samband med en skadeståndstalan som väckts av ett företag under åberopande av att en nationell domstol i sista instans gjort en felaktig tolkning av unionsrätten.
II. Det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen
4. Vivacom Bulgaria EAD (nedan kallat Vivacom) är ett bulgariskt företag som tillhandahåller telekommunikationstjänster.
5. Under åren 2007 och 2008 ställde detta företag ut fakturor till två rumänska företag på grundval av avtal om försäljning av kontantkort och vouchrar för telekommunikationstjänster, där mervärdesskattesatsen angavs vara 0 procent.
6. I samband med en skatterevision fann Natsionalna agentsia za prihodite (Nationella skattemyndigheten, Bulgarien) (nedan kallad NAP), att det inte kunde visas att dessa kort och vouchrar hade mottagits av företrädare för de rumänska företagen. NAP betraktade således transaktionerna som ett tillhandahållande av tjänster, vilka hade tillhandahållits på den plats i Bulgarien där Vivacom bedrev sin verksamhet, i enlighet med den nationella lagstiftning som införlivade mervärdesskattedirektivet.(3)
7. Den 20 juni 2012 utfärdade NAP följaktligen ett taxeringsbeslut för Vivacom, i vilket det fastställdes tillkommande mervärdesskatteskulder till ett sammanlagt belopp om 760 183,15 bulgariska leva (BGN) (cirka 388 485 euro).
8. Vivacom erlade det förfallna beloppet och inledde ett administrativt prövningsförfarande mot taxeringsbeslutet, vilket ledde till avslag.
9. Vivacom överklagade därefter taxeringsbeslutet till Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) (nedan kallad ASSG). Det överklagandet ogillades delvis. Enligt denna domstol var Vivacom skyldigt att betala mervärdesskatt eftersom de berörda transaktionerna kunde betecknas som leverans av varor. Eftersom korten och vouchrarna inte hade lämnat Vivacoms lager skulle platsen för leveransen dock anses vara belägen i Bulgarien.
10. Vivacom överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) (nedan kallad VAS). Genom dom av den 16 december 2014 fastställde VAS den dom som meddelats i första instans. VAS delade i synnerhet ASSG:s bedömning att transaktionerna utgjorde en leverans av varor och fann att de ifrågavarande nationella reglerna hade tillämpats på ett korrekt sätt. Eftersom VAS avgjorde målet i egenskap av domstol i sista instans var dess dom slutgiltig.
11. Vivacom väckte därefter den 12 december 2019 en skadeståndstalan mot NAP och VAS vid ASSG grundad på statens skadeståndsansvar såsom detta utvecklats i unionsrätten. Vivacom gjorde gällande att NAP och VAS hade tillämpat de aktuella bestämmelserna i mervärdesskattedirektivet på ett felaktigt sätt utifrån den tolkning som EU-domstolen hade gjort i sin praxis.
12. Genom dom av den 18 april 2022 ogillade ASSG Vivacoms talan. Nämnda domstol slog i synnerhet fast att NAP eller VAS inte kunde tillskrivas någon tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten.
13. I detta avseende fann ASSG att NAP hade tillämpat den aktuella lagstiftningen på ett korrekt sätt. ASSG ansåg vidare att även om VAS felaktigt hade betecknat transaktionerna som leverans av varor i stället för tjänster, skulle en korrekt rättslig bedömning av dessa tillhandahållanden ändå inte ha lett till ett annat resultat, eftersom villkoren för befrielse från mervärdesskatteplikt inte var uppfyllda, och att VAS med rätta hade dragit slutsatsen att det saknades grund för att tillämpa den praxis från EU-domstolens som Vivacom hade åberopat.
14. Vivacom har överklagat denna dom till VAS, som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål. Vivacom har bland annat gjort gällande att VAS:s dubbla roll som både domstol i sista instans och part i tvisten inte är förenlig med unionsrättens krav på en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, även om det rör sig om en annan avdelning än den som slutligt avgjorde skattemålet.
15. Den hänskjutande domstolen anser att frågan om dess behörighet bör hänskjutas till EU-domstolen innan den prövar målet i sak.
16. Nämnda domstol har förklarat att enligt bestämmelserna i bulgarisk rätt(4) omfattas mål om ersättning för skada som grundar sig på överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas VAS av förvaltningsdomstolarnas behörighet. I allmänhet prövas administrativa mål av domstol i två instanser. VAS är domstol i sista instans, varför sådana mål om skadestånd ska prövas av VAS i denna egenskap.
17. Den hänskjutande domstolen önskar således få klarhet i huruvida nationella regler enligt vilka samma domstol kan vara både domare och motpart i samma mål uppfyller kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU på ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten och i artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) på en oavhängig och opartisk domstol.
18. Den hänskjutande domstolen har framhållit att Vivacom inte har lagt fram någon specifik bevisning om omständigheter som ger anledning att ifrågasätta den personliga opartiskheten hos domarna på avdelningen inom VAS, men anser att VAS är partisk på grund av sin ställning som motpart och att själva det förhållandet att talan mot VAS prövas i sista instans vid samma domstol, om än av en helt annan avdelning, är tillräckligt för att föranleda allvarliga tvivel beträffande oavhängigheten och opartiskheten hos varje avdelning inom denna domstol. Nämnda domstol har även påpekat att praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) angående tillämpningen av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) inte ger något slutgiltigt svar på frågan huruvida en viss domstol får pröva ett mål i vilket den är motpart.(5)
19. Mot denna bakgrund har Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen:
”Utgör artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna hinder för en nationell bestämmelse såsom artikel 2c.1.1 i Zodov, jämförd med artiklarna 203.3 och 128.1.6 i APK, enligt vilken en talan mål om ersättning för skada som orsakats av VAS:s åsidosättande av unionsrätten och i vilken VAS är motpart ska prövas av den domstolen i sista instans?”
20. Skriftliga yttranden har ingetts till EU-domstolen av Vivacom Bulgaria, VAS, den bulgariska regeringen och Europeiska kommissionen. Ingen förhandling har hållits.
III. Bedömning
A. Tolkningsfrågan
21. I den vägledande domen i målet Köbler(6) slog EU-domstolen fast att principen att medlemsstaterna är skyldiga att ersätta skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna även är tillämplig när överträdelsen beror på ett avgörande av en domstol som dömer i sista instans (nedan kallat Köbler-ansvaret).(7)
22. I den domen förklarade EU-domstolen, som svar på vissa medlemsstaters argument att principen om statens skadeståndsansvar inte kunde tillämpas på avgöranden som fattats av nationella domstolar som dömde i sista instans på grund av svårigheten att utse en behörig domstol,(8) att ”[g]enomförandet av denna princip … inte [kunde] äventyras på grund av att behörig domstol [saknades]”.(9)
23. EU-domstolen överlät åt medlemsstaterna att, i linje med principen om processuell autonomi, fastställa processuella regler för hur enskilda kan väcka talan vid domstol om Köbler-ansvar, och erinrade om att dessa bestämmelser måste uppfylla kravet på ett effektivt domstolsskydd.(10)
24. I förevarande mål ifrågasätts om sådana regler som en medlemsstat har infört för att tillgodose Köbler-ansvaret är förenliga med kravet på ett effektivt domstolsskydd.
25. Detta krav, som utgör en allmän princip i unionsrätten,(11) är i dag inskrivet i såväl artikel 19.1 andra stycket FEU som artikel 47 i stadgan, av vilka den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning.
26. Principen om ett effektivt domstolsskydd har samma innehåll överallt där den tillämpas i unionsrätten.(12) Den kräver bland annat att en domstol som prövar en talan om ett påstått åsidosättande av en unionsrättsligt grundad rättighet, såsom i förevarande fall, ska vara oavhängig och opartisk.(13)
27. EU-domstolen har i sin praxis slagit fast att det finns två aspekter av domstolars oavhängighet, nämligen den externa och den interna aspekten. Den externa aspekten förutsätter att domstolen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Den interna aspekten som också benämns domstolarnas opartiskhet, syftar till att säkerställa att rättens ledamöter håller samma avstånd till parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet. Denna aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och att det inte föreligger något annat intresse vad gäller utgången i målet än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna.(14)
28. Den fråga som uppkommit i förevarande mål avser kravet på opartiskhet, eftersom den hänskjutande domstolen i huvudsak vill ha klarhet i huruvida den tillämpliga bulgariska lagstiftningen säkerställer att VAS, med hänsyn till dess ställning som motpart, inte har något annat intresse vad gäller utgången i skadeståndsmålet än att lagen tillämpas. En sådan situation skulle kort sagt kunna stå i strid med grundsatsen nemo judex in causa sua, enligt vilken ingen får vara domare i egen sak.
29. Denna fråga behandlades inte i domen i målet Köbler och har inte heller berörts i senare rättspraxis.(15)
30. Det potentiella problemet med opartiskhet har uppmärksammats i doktrinen.(16) Med några få undantag(17) har de dock inte gått närmare in på denna fråga.
31. Innan jag redogör för min ståndpunkt i frågan om opartiskhet i förevarande mål, vill jag gå tillbaka till praxis från EU-domstolen och Europadomstolen som kan vara av viss relevans.
B. Återblick på rättspraxis
1. EU-domstolens praxis
32. I sin praxis har EU-domstolen, med hänvisning till Europadomstolens praxis, slagit fast att en prövning av opartiskheten kan företas på två olika sätt. Vid en subjektiv bedömning beaktas en viss domares personliga övertygelse och agerande, medan en objektiv bedömning syftar till att utreda om det, oberoende av domarens personliga agerande, finns några kontrollerbara omständigheter som gör det berättigat att ifrågasätta hans eller hennes opartiskhet. Vid en objektiv bedömning av opartiskheten kan även intryck tillmätas betydelse.(18)
33. EU-domstolen har behandlat frågan om kravet på opartiskhet såvitt avser domstolar och andra organ.(19) Det finns tre huvudlinjer i rättspraxis som skulle kunna vara av intresse för detta mål. Inget av dessa mål rörde emellertid den särskilda situation som föreligger i förevarande mål.
34. För det första finns det rättspraxis som avser begreppet ”domstol i en medlemsstat” i artikel 267 FEUF, i vilken EU-domstolen har bedömt huruvida det hänskjutande organet agerade som en utomstående part i förhållande till de intressen som stod på spel. Denna bedömning av opartiskheten gjordes emellertid i syfte att skilja mellan dömande och administrativa funktioner,(20) vilket inte är fallet i förevarande mål. Det råder ingen tvekan om att VAS är en domstol. Frågan är endast om denna domstol, i en situation som den som föreligger i förevarande mål, kan anses vara tillräckligt opartisk.
35. För det andra finns det rättspraxis avseende såväl EU-domstolens som tribunalens opartiskhet inom ramen för mål om ersättning för skada till följd av tribunalens påstådda åsidosättande av sin skyldighet enligt artikel 47 andra stycket i stadgan att avgöra ett mål inom skälig tid.(21) Enligt min mening kan denna rättspraxis dock inte appliceras på förevarande mål av två skäl. För det första avser denna rättspraxis mål om ersättning för skada som kan tillskrivas tribunalen och rör således inte en situation där EU-domstolen i egenskap av domstol i sista instans skulle ta ställning till påstådda egna överträdelser av unionsrätten.(22) För det andra avser denna rättspraxis åsidosättanden av kravet på att mål ska avgöras inom skälig tid, vilket innebär att den inte rör innehållet i domstolsavgöranden och påstådda fel i tolkningen och tillämpningen av unionsrätten, såsom är fallet med Köbler-ansvaret.
36. För det tredje finns det rättspraxis i vilken EU-domstolen har uttalat sig om den dömande sammansättningens betydelse för tribunalens opartiskhet. En grupp av mål avser situationer där samma domare sitter med i två på varandra följande dömande sammansättningar före och efter det att EU-domstolen återförvisat målet efter överklagande.(23) En annan grupp avser att samma domare har att pröva separata mål som uppvisar ett visst samband.(24) Därutöver har frågan uppkommit i samband med en påstådd intressekonflikt på grund av en domares tidigare anställning.(25) EU-domstolen fann att det inte förelåg något problem med opartiskheten i något av dessa mål. Dessa mål skiljer sig dock från förevarande mål eftersom de inte rör en situation där domare tar ställning till sina egna överträdelser av unionsrätten.
2. Europadomstolens praxis
37. Såsom Europadomstolen har erkänt i sin praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen, har den i de allra flesta mål där frågor om opartiskhet har uppkommit fokuserat på den objektiva bedömningen.(26)
38. Europadomstolen har ännu inte avgjort något mål som avser en jämförbar situation med en domstol i sista instans.(27) Det finns emellertid fall som kan vara av viss relevans för förevarande mål.
39. Vissa mål har exempelvis handlat om huruvida domare som tagit ställning till om de i sitt tidigare avgörande gjorde sig skyldiga till felaktig lagtolkning eller rättstillämpning är opartiska. Europadomstolen ansåg att detta kunde ge anledning till berättigade farhågor beträffande opartiskheten. I dessa mål var det emellertid samma domare som hade att avgöra om de själva hade begått dessa fel, vilket var skälet till att Europadomstolen fann att artikel 6.1 i Europakonventionen hade åsidosatts.(28) I förevarande fall skulle det tvärtom ankomma på olika domare att avgöra ansvarstalan, även om det rörde sig om samma domstol.
40. Vidare avsåg Europadomstolens dom i målet Mihalkov mot Bulgarien(29) och Europadomstolens dom i målet Boyan Gospodinov mot Bulgarien,(30) som åberopats av parterna inför EU-domstolen, skadeståndsanspråk till följd av att sökandena felaktigt hade dömts till ansvar. Om man lämnar de komplicerade faktiska omständigheterna i dessa två mål därhän avsåg frågan om opartiskheten domstolar i lägre instans vars domar kunde överklagas. Europadomstolen fann att artikel 6.1 i Europakonventionen hade åsidosatts, dels eftersom det förelåg vissa omständigheter som föranledde berättigat tvivel om de lägre instansernas opartiskhet och dels eftersom de högre instanserna inte hade lyckats skingra dessa tvivel. Vad som kan vara av betydelse i förevarande mål är att de omständigheter som fick Europadomstolen att anse att misstankarna i fråga om opartiskheten var berättigade var att de ifrågavarande lägre instanserna var motparter i de mål om ersättning för skada som de avgjorde och att ersättningen skulle ha betalats ur dessa domstolars budgetar.
41. Sammanfattningsvis ger EU-domstolens och Europadomstolens praxis inte något klart svar på frågan huruvida det objektiva kriteriet för opartiskhet leder till slutsatsen att en domstol i sista instans som dömer i sitt eget mål alltid ska anses vara partisk.
42. För att kunna utföra en objektiv bedömning av opartiskheten i förevarande mål är det därför viktigt att först förstå vad detta kriterium innebär.
C. Vad innebär det objektiva kriteriet för opartiskhet?
43. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande och parternas yttranden har den subjektiva opartiskheten hos de domare som ingår i den dömande sammansättningen och som utgör VAS i förevarande mål inte ifrågasatts.
44. Detta mål handlar snarare om det objektiva kriteriet för opartiskhet. Det aktualiserar frågan huruvida den omständigheten att samma domstol i sista instans är både domare och part ger ett intryck av partiskhet ur en utomståendes perspektiv.
45. Varför är detta viktigt?
46. Med EU-domstolens ord ”rör [det] sig … om det förtroende som enskilda rättssubjekt … ska kunna hysa gentemot domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle”.(31)
47. Det objektiva kriteriet för opartiskhet avser således den offentliga funktion som principen om domstolarnas opartiskhet har, utöver att säkerställa den grundläggande rätten för parterna i en tvist att få sin sak prövad i en rättvis rättegång.(32) I den meningen avser detta kriterium intrycket, det vill säga huruvida rimliga tvivel i fråga om opartiskheten har skingrats i tillräcklig utsträckning i allmänhetens ögon.(33)
48. En situation såsom den som föreligger i förevarande mål, i vilken en domstol i sista instans tar ställning till en talan som grundar sig på en överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas samma domstol, förefaller vid första anblicken kunna ge anledning till berättigade tvivel om den domstolens opartiskhet. VAS förefaller vara judex in causa sua, det vill säga domare i egen sak
49. Det följer emellertid av parternas ståndpunkter i förevarande mål att vissa omständigheter som har sin grund i de bestämmelser som är tillämpliga på VAS i förevarande situation antingen mildrar eller förstärker detta intryck av partiskhet.
50. Som jag ser det finns det således en viss sannolikhet för att de domare som avgör målet är partiska i förhållande till en av parternas ståndpunkter.
51. Exempelvis är sannolikheten för partiskhet högre om samma domare tar ställning till ett skadeståndsanspråk som grundar sig på ett beslut som de själva fattat än om samma anspråk avgörs av en avdelning med andra domare vid samma domstol. Sannolikheten för partiskhet är ännu lägre om detta anspråk prövas av en helt annan domstol. Om man går ett steg längre är sannolikheten för partiskhet ännu lägre om en annan del av statsförvaltningen fäller avgörandet. På så sätt gör vart och ett av dessa steg att anspråket, i allmänhetens ögon, blir lite mindre causa sua för de domare som ingår i den dömande sammansättningen.
52. Om det godtas att opartiskheten inte är absolut utan kan föreligga i varierande grad, innebär detta att misstankarna om opartiskhet också kan ha skingrats i varierande grad. Frågan blir då vid vilken sannolikhetsnivå och under vilka förutsättningar det är möjligt att dra slutsatsen att intrycket av opartiskhet i allmänhetens ögon har uppnåtts i tillräcklig utsträckning.
53. Svaret på denna fråga beror, såsom kommissionen har gjort gällande, på olika inslag i det enskilda rättssystemet. Enligt min mening kan frågan därför inte besvaras generellt för samtliga medlemsstater. Vissa medlemsstater kan exempelvis ha endast en domstol i sista instans i domstolshierarkin, medan andra kan ha två eller flera domstolar.(34) Medlemsstaterna kan ha olika skäl för att organisera sina rättsväsenden på ett visst sätt.
54. Med hänsyn till särdragen i varje rättsordning kommer den godtagbara lösningen an på en avvägningsövning där man, vid bedömningen av huruvida det är möjligt att uppnå en lägre grad av sannolikhet för partiskhet, beaktar andra intressen i det systemet.(35) Med hänsyn till betydelsen av principen om domstolarnas opartiskhet bör de nationella rättssystemen fästa stor vikt vid denna princip vid avvägningsövningen.
55. Den fråga som ska besvaras i varje enskilt fall är därför huruvida regeln, såsom den tillämpas, leder till lägsta möjliga grad av sannolikhet för partiskhet inom ramen för en viss rättsordning. Den domstol som besvarar denna fråga ska kontrollera huruvida avsaknaden av ytterligare omständigheter som skulle göra det möjligt att uppnå en ännu lägre grad av sannolikhet för partiskhet motiveras av andra intressen i detta system.
56. Ett sådant avvägningskrav är ingenting nytt i unionsrätten. Detta krav, som i doktrinen kallas den processuella skälighetsregeln,(36) utvecklades i mål som rörde nationella bestämmelsers effektivitet inom ramen för den nationella processuella autonomin.(37)
D. Det objektiva kriteriet för opartiskhet i förevarande mål
57. Härav följer att den hänskjutande domstolen till syvende och sist förfogar över svaret på den ställda frågan. Det är den domstolen, snarare än EU-domstolen, som kan beakta andra intressen i den bulgariska rättsordningen för att bedöma huruvida en bestämmelse som tillåter VAS att besluta om sitt eget ansvar verkligen utgör den lägsta möjliga graden av sannolikhet för partiskhet.
58. Vad är det som ska bedömas?
59. Grundat på de uppgifter som EU-domstolen har till sitt förfogande förefaller det finnas flera omständigheter som kan skingra tvivlen på VAS opartiskhet i förevarande mål. Dessa omständigheter rör möjligheten att överföra målet till en annan avdelning eller till och med till en annan domstol, svarandens identitet och aktuella budgetregler.
1. Målet avgörs av en annan avdelning
60. För det första ska, såsom den bulgariska regeringen och VAS har påpekat, mål om ersättning för skada som grundar sig på överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas VAS prövas av en annan avdelning inom VAS, som består av andra domare än dem som meddelade det ifrågavarande domstolsavgörandet.(38)
61. Denna omständighet förefaller vara ägnad att i viss mån mildra berättigade tvivel om denna domstols opartiskhet.
62. I detta hänseende framgår det av en översiktlig jämförande analys att detta ligger i linje med praxis vid vissa andra domstolar i medlemsstaterna. I åtskilliga situationer där domstolar i sista instans haft att ta ställning till yrkanden om Köbler-ansvar grundade på överträdelser av unionsrätten som kunde tillskrivas dessa domstolar, har frågan om opartiskhet varken berörts av parterna eller av domarna själva.(39) Vissa nationella domstolar har ansett att det inte föreligger något problem med opartiskhet när domstolen dömer i en annan sammansättning.(40)
63. En närliggande fråga som kan vara av vikt, och som har diskuterats i parternas yttranden, är hur målen fördelas. Om den avdelning som har att ta ställning till ansvarsfrågan i det enskilda fallet väljs slumpmässigt, kan detta sannolikt mildra berättigade misstankar om att den avdelning inom VAS som har att avgöra målet inte är opartisk.
2. Målet avgörs av en annan domstol
64. Redan en annan avdelning ökar avståndet mellan domstolen i egenskap av domare och domstolen i egenskap av part. Om talan skulle prövas av en annan domstol, såsom Vivacom har förordat, skulle detta emellertid sannolikt i än högre grad skingra misstankarna om eventuell partiskhet.
65. Som svar på Vivacoms argument har den bulgariska regeringen och VAS förklarat att det inte finns någon mekanism i bulgarisk rätt som skulle göra det möjligt för andra domstolar att pröva mål om ansvar för skada som grundar sig på överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas VAS.
66. Vid tillämpningen av det objektiva kriteriet för opartiskhet ska den hänskjutande domstolen därför bedöma huruvida det kan anses motiverat att det enligt nationell rätt inte är möjligt att överföra målet till en annan domstol.
67. I detta hänseende har den bulgariska regeringen och VAS gjort gällande att denna nationella lagstiftning återspeglar den nationella lagstiftarens val att koordinera reglerna om förvaltningsdomstolarnas behörighet och befogenheterna på det administrativa området i syfte att inrätta ett sammanhängande system för administrativ rättskipning. Att låta andra domstolar avgöra mål som rör förvaltningsärenden skulle inte beakta det domstolssystem som inrättats genom den bulgariska konstitutionen och relevant nationell lagstiftning, enligt vilken förvaltningsdomstolar har ensam behörighet i förvaltningsärenden.
68. Man kan naturligtvis tänka sig ett annat rättssystem än det som finns i Bulgarien. Enligt min uppfattning kräver emellertid den skyldighet som åläggs nationella domstolar att finna lägsta möjliga grad av sannolikhet för partiskhet inte en översyn av medlemsstaternas befintliga rättssystem. Detta gäller i synnerhet när det i en sådan rättsordning finns andra strukturella garantier för opartiskhet. I förevarande mål har det inte förts fram några systemiska frågor rörande de bulgariska domstolarnas oavhängighet eller opartiskhet.
69. Jag anser därför att de argument som förts fram av den bulgariska regeringen och VAS kan godtas som motivering till beslutet att låta behörigheten att pröva skadeståndsanspråk kvarstå inom systemet med förvaltningsdomstolar, även om detta innebär att samma domstol vid ett överklagande kommer att ta ställning till sitt eget skadeansvar.
3. Motpartens identitet
70. I domen i målet Köbler fastställde EU-domstolen statens ansvar för överträdelser begångna av domstolar i sista instans. Unionsrätten utgår därför ifrån att det är staten som är motpart, och inte nödvändigtvis den domstol vars påstådda överträdelse av unionsrätten är föremål för tvist.
71. Den omständigheten att staten formellt är motpart, och inte domstolen själv, kan tyckas förbättra intrycket av opartiskhet. Detta beror på att allmänheten sannolikt skulle uppfatta statens roll som part och domstolens roll som domare i målet som åtskilda.
72. I förevarande mål står det inte helt klart hur det förhåller sig med den saken. Enligt de argument som framförts av Vivacom är VAS motpart i det nationella målet, och har redan tagit ställning till detta.(41) Enligt de argument som framförts av VAS ligger däremot ansvaret i mål om skadestånd till följd av överträdelser av unionsrätten enligt bulgarisk rätt hos staten och inte hos den domstol som genom sitt avgörande orsakat en enskild person skada. VAS har vidare hävdat att VAS, i egenskap av rättssubjekt som betecknats som motpart i den tillämpliga lagstiftningen, därför i förevarande mål ska anses vara processuell ställföreträdare för staten.(42)
73. Enligt min mening skulle det, även om det är en ren formsak, vara mer sannolikt att misstankar om VAS:s partiskhet i denna tvist skingrades om den bulgariska staten angavs som motpart i stället för VAS. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilken betydelse som ska tillmätas denna särskilda regel vid avvägningsövningen.
4. Budgetregler
74. En fråga som är nära knuten till motpartens identitet är frågan om ekonomi. Frågan är här vem som ska betala skadeståndet om Köbler-ansvaret fastställs. De aktuella budgetreglerna kan därför mildra eller förstärka tvivlen i fråga om opartiskheten.
75. Det skulle vara mer ägnat att skingra tvivlen i fråga om domstolens opartiskhet om skadeståndet betalades ur statens budget i stället för ur den berörda domstolens budget.
76. I förevarande mål förefaller det emellertid som om de belopp som ska utdömas om skadeståndstalan skulle bifallas ska tas från VAS:s budget.
77. Detta behöver inte i sig leda till slutsatsen att det föreligger ett problem med opartiskheten. Såsom VAS och den bulgariska regeringen har påpekat, vilket inte har bestritts av Vivacom, har beviljandet av skadestånd ingen inverkan på domarnas löner eller arbetsvillkor. Förekomsten av en särskild budgetpost i domstolens budget var en omständighet som Europadomstolen tog i beaktande för att särskilja sitt avgörande i målet Mihalkov mot Bulgarien och i ett annat mål fastställa att det inte förelåg något problem med opartiskheten.(43)
78. Det är svårt att förena påståendet att staten är den verkliga motparten med den omständigheten att skadeståndet betalas ur VAS budget. Om emellertid sistnämnda budgetregel är berättigad, exempelvis på grund av organisationen av de offentliga finanserna i Bulgarien, skulle den ifrågavarande regeln fortfarande kunna uppfylla det objektiva kriteriet för opartiskhet. Detta är en fråga som det ankommer på den nationella domstolen att bedöma.
79. Sammanfattningsvis beror bedömningen av opartiskheten i ett konkret mål på olika inslag i den nationella rättsordningen sammantagna och hur de förhåller sig till varandra.
80. Jag anser att de omständigheter som lagts fram för EU-domstolen i förevarande mål, vilka avser förekomsten av en annan avdelning, motpartens identitet och de aktuella budgetreglerna, i tillräcklig utsträckning skingrar de berättigade misstankarna om att VAS inte skulle vara opartisk då den avgör ett mål om ersättning för skada till följd av en överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas denna domstol.
IV. Förslag till avgörande
81. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den fråga som ställts av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) på följande sätt:
Artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
utgör inte hinder för nationella regler, enligt vilka en talan om ersättning för skada som grundar sig på en överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas en domstol i sista instans, i vilken samma domstol är motpart, ska prövas av denna domstol, om dessa regler leder till lägsta möjliga grad av sannolikhet för partiskhet inom ramen för en viss rättsordning.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra denna fråga, med beaktande av de olika intressen som gör sig gällande inom ramen för domstolsorganisationen i den ifrågavarande medlemsstaten.