Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛЕН АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 18 юни 2024 година(1)
Дело C‑240/23
Herbaria Kräuterparadies GmbH
срещу
Freistaat Bayern
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Селско стопанство и рибарство — Биологично производство и етикетиране на биологични продукти — Регламент (ЕС) 2018/848 — Правила за биологично производство — Член 16 — Член 33 — Етикетиране — Лого на Европейския съюз за биологично производство — Условия за използване — Членове 45 и 48 — Внос на равностойни биологични продукти с произход от призната трета държава на пазара на Съюза — Указание за биологично производство — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 20 — Равно третиране“
I. Въведение
1. От 2012 г. Herbaria Kräuterparadies GmbH (наричано по-нататък „Herbaria“) оспорва решението на Freistaat Bayern (Провинция Бавария, Германия), което му налага забрана да използва указанието за биологичен метод на производство при етикетирането, рекламирането и предлагането на пазара на смес от плодови сокове и извлек от билки, която освен биологични продукти съдържа и витамини с нерастителен произход и железен глюконат, които не произхождат от биологично земеделие.
2. С първото си решение по този въпрос Съдът потвърждава тълкуването на Провинция Бавария по отношение на невъзможността за използване на логото на Европейския съюз за биологично производство и на всякакво указание за биологично производство в този случай(2). Herbaria приема това решение и се позовава на неравностойно третиране на неговия продукт и на сходен американски продукт, към който са добавени витамини с нерастителен произход и железен глюконат, които не са от биологично производство, но за който е признато, че произхожда от биологично земеделие в Съединените американски щати и на това основание той може да бъде пускан на пазара на територията на Съюза с логото на Европейския съюз за биологично производство, поради признаването на Съединените щати за трета държава, чиито правила за производство и контрол са равностойни.
3. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването, от една страна, на член 16, параграф 1, член 30, параграф 1, член 33, параграф 1, член 45, параграф 1 и на член 48, параграф 1, както и на приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) от Регламент (ЕС) 2018/848 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета(3), и от друга страна, на член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз(4).
4. Преюдициалното запитване ще даде възможност на Съда да уточни как трябва да се използва логото на Европейския съюз за биологично производство при внос на продукти, които произхождат от биологично земеделие. Ще предложа на Съда да отговори, че продуктите, внасяни в приложение на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91(5) и на Регламент № 2018/848, може да носят това лого, като заедно с него в същото зрително поле бъдат посочени задължителните указания за произход на суровините и на държавата на произход на контрола за съответствие, без това да накърнява принципа на равенство, закрепен в член 20 от Хартата.
II. Правна уредба
А. Регламент № 834/2007
5. Съображения 1 и 33 от Регламент № 834/2007 гласят:
„(1) [М]етодът за биологично производство изпълнява двойна обществена роля, като от една страна обезпечава един специфичен пазар, отговарящ на потребителското търсене на биологични продукти, а от друга страна доставя обществени блага, допринасящи за опазване на околната среда и благосъстоянието на животните, както и за развитие на селските райони.
[…]
(33) Биологичните продукти, внасяни в Европейск[ия] [съюз], следва да могат да бъдат пускани на пазара на [Съюза] като биологични, когато са произведени в съответствие с разпоредбите за производство и при мерки за контрол, които съответстват или са равностойни на заложените в законодателството на [Съюза]. Освен това продуктите, внасяни в рамките на равностойна система, следва да имат сертификат, издаден от компетентния орган, или от официален надзорен или контролен орган на съответната трета страна“.
6. Член 19 от този регламент, озаглавен „Общи разпоредби за производството на преработени храни“, предвижда в параграф 2, буква б):
„Прилагат се следните условия към състава на преработените биологични храни:
[…]
б) могат да се използват само добавки, технологични спомагателни вещества, аромати, вода, сол, продукти от микроорганизми и ензими, минерали, олигоелементи, витамини, както и аминокиселини и други микроелементи в хранителните продукти с конкретно хранително приложение, стига да са разрешени за употреба в биологичното производство в съответствие с член 21“.
7. Член 23 от посочения Регламент, озаглавен „Използване на термини, отнасящи се до биологичното производство“, предвижда в параграф 1:
„По смисъла на настоящия регламент един продукт се смята, че съдържа термини за биологичен метод на производство, ако в етикетирането, рекламните материали или търговските документи продуктът, неговите съставки или фуражни суровини са характеризирани с термини, които указват на купувача, че продуктът, неговите съставки или фуражните суровини са получени в съответствие с постановените в настоящия регламент разпоредби. По-специално, термините, посочени в приложението, техните производни или умалителни форми, като „био“ и „еко“, самостоятелно или в комбинация, могат да се използват в ц[елия] [Съюз] и на всеки език на [Съюза] за етикетиране и рекламиране на продукт, който отговаря на изискванията, посочени в настоящия регламент или приети в съответствие с него.
При етикетирането и рекламирането на живи или непреработени земеделски продукти термините, отнасящи се до биологичен метод на производство, могат да се използват само когато всички съставки на този продукт също са произведени в съответствие с изискванията от настоящия регламент“.
8. Член 24 от същия регламент, озаглавен „Задължителни обозначения“, предвижда следното:
„1. Когато се използват термини съгласно с член 23, параграф 1:
a) на етикетирането също така е изписан кодовият номер, посочен в член 27, параграф 10, на надзорния орган или на контролния орган, които инспектират оператора, извършил най-близката по време дейност по производство или обработка;
б) на опаковката също така се отбелязва знакът на Общността, посочен в член 25, параграф 1, по отношение на пакетираните храни;
в) когато се използва знакът на Общността, се изписва и обозначение за мястото, където са отгледани земеделските суровини в състава на продукта, в същото зрително поле като знака, по един от следните начини:
– „Земеделие от ЕС“, когато суровините от земеделски произход са отгледани в ЕС,
– „Земеделие извън ЕС“, когато суровините от земеделски произход са отгледани в трети страни,
– „Земеделие от/извън ЕС“, когато част от растителните суровини са отгледани в [Съюза] и част от тях са отгледани в трети страни.
[…]
Използването на знака на Общността, упоменато в член 25, параграф 1, и обозначението, упоменато в първата алинея, не са задължителни за продукти, които са внос от трети страни. Когато обаче знакът на Общността, посочен в член 25, параграф 1, е поставен на етикетирането, обозначението, посочено в първата алинея, също се поставя на етикетирането.
2. Обозначенията, посочени в параграф 1, се поставят на видно място по такъв начин, че да бъдат лесно забележими, ясно четливи и незаличими.
[…]“.
9. Член 25 от Регламент № 834/2007, озаглавен „Знаци за биологично производство“, гласи:
„1. Знакът на Общността за биологична продукция може да се използва при етикетирането, представянето и рекламирането на продукти, които отговарят на изискванията, предвидени в настоящия регламент.
[…]
2. Национални и частни знаци могат да се използват при етикетирането, представянето и рекламирането на продукти, които отговарят на изискванията, предвидени в настоящия регламент.
[…]“.
10. Член 32 от този регламент, озаглавен „Внос на продукти, отговарящи на изискванията“, предвижда в параграф 1:
„Продукт, произведен в трета страна, може да бъде пускан на пазара на [Съюза] като биологичен, при условие че:
a) продуктът отговаря на изискванията на разпоредбите на дялове II, III и IV, както и на правилата за прилагане, приети съгласно настоящия регламент, които засягат неговото производство;
б) всички оператори, включително износителите, подлежат на контрол от надзорен или контролен орган, признат в съответствие с параграф 2;
в) съответните оператори могат също да представят по всяко време на вносителите или националните органи писмените доказателства, посочени в член 29, които позволяват идентификация на оператора, извършващ последната операция и проверка на съобразяването от оператора с изискванията по букви а) и б), издадени от надзорните или контролните органи, посочени в буква б)“.
11. Член 33 от посочения регламент, озаглавен „Внос на продукти с равностойни гаранции“, има следния текст:
„1. Продукт, произведен в трета страна, също може да бъде пускан на пазара [на Съюза] като биологичен, при условие че:
a) продуктът е произведен в съответствие с правила за производство, равностойни на тези, посочени в дялове III и IV;
б) операторите са били обект на контролни мерки с ефективност, равностойна на посочените в дял V, и прилагането на тези контролни мерки е било постоянно и ефективно;
в) операторите на всички етапи на производство, обработка и разпространение в третата страна са подчинили своите дейности на система за контрол, призната в съответствие с параграф 2 или на надзорен орган или контролен орган в съответствие с параграф 3;
г) продуктът е придружен от сертификат за инспекция, издаден от компетентен, надзорен или контролен орган на третата страна, признат в съответствие с параграф 2, или от надзорен или контролен орган, признат в съответствие с параграф 3, който удостоверява, че продуктът отговаря на условията по настоящия параграф.
[…]
2. В съответствие с процедурата, посочена в член 37, параграф 2, [Европейската] комисия[…] може да признае третите страни, чиито системи на производство спазват принципи и правила за производство, равностойни на определените в дялове II, III и IV, и чиито контролни мерки имат равностойна ефективност на определените в дял V, и съставя списък на тези страни. Оценката на равностойност отчита насоките CAC/GL 32 на Codex Alimentarius.
[…]“.
Б. Регламент (ЕО) № 889/2008
12. Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола(6), е съдържал член 27, озаглавен „Употреба на някои продукти и вещества при преработката на храни“, чийто параграф 1 гласи:
„За целите на член 19, параграф 2, буква б) от Регламент [№ 834/2007] само следните вещества могат да бъдат използвани при преработката на биологични храни, с изключение на виното:
[…]
е) минерали (включително микроелементи), витамини, аминокиселини и други азотни съединения, разрешени единствено, ако тяхната употреба в храните, в които са включени, се изисква от закона“.
В. Регламент (ЕО) № 1235/2008
13. Член 7, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1235/2008 на Комисията от 8 декември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета по отношение на режима за внос на биологични продукти от трети държави(7), предвижда:
„Комисията изготвя списък с признати трети държави в съответствие с член 33, параграф 2 от Регламент [№ 834/2007]. Списъкът с признати държави се намира в приложение III към настоящия регламент. […]“.
Г. Регламент за изпълнение (ЕС) № 126/2012
14. С член 2 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 126/2012 на Комисията от 14 февруари 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 889/2008 по отношение на писмените доказателства и за изменение на Регламент (ЕО) № 1235/2008 по отношение на режима за внос на биологични продукти от Съединените американски щати(8), Съединените американски щати са вписани в списъка на третите страни, който се намира в приложение III към Регламент № 1235/2008.
Д. Регламент 2018/848
15. Съображения 1, 3, 6, 9, 15, 17, 73, 77—79, 93, 96 и 123 от Регламент 2018/848 гласят:
„(1) [Б]иологичното производство изпълнява двойна обществена роля, като, от една страна, обезпечава един специфичен пазар, отговарящ на търсенето на потребителите на биологични продукти, а, от друга страна, предоставя обществено достъпни блага, които допринасят за опазване на околната среда и хуманно отношение към животните, както и за развитие на селските райони.
[…]
(3) [Ц]елите на политиката в областта на биологичното производство са част от целите на [общата селскостопанска политика (ОСП)], като гарантират, че земеделските стопани получават справедливи приходи за това, че спазват правилата за биологично производство. Освен това растящото търсене от потребителите на биологични продукти създава условия за по-нататъшно развитие и разрастване на пазара на тези продукти и по този начин за увеличаване на приходите на земеделските стопани, които са заети с биологично производство.
[…]
(6) С оглед на целите на политиката на Съюза за биологично производство нормативната уредба, създадена за привеждане в действие на тази политика, следва да бъде насочена към осигуряване на лоялна конкуренция и правилно функциониране на вътрешния пазар на биологични продукти, запазване и оправдаване на доверието на потребителите по отношение на продуктите, обозначени като биологични и осигуряване на условия, при които политиката да може да се развива в съответствие с развитието на производството и пазара.
[…]
(9) Предвид динамичното развитие на сектора на биологичното производство, в Регламент [№ 834/2007] се посочва необходимостта от бъдещ преглед на правилата на Съюза в областта на биологичното производство, като се взема предвид натрупаният при прилагането на тези правила опит. Резултатите от проведения от Комисията преглед показват, че нормативната уредба на Съюза за биологичното производство следва да бъде подобрена, за да се предвидят правила, които отговарят на високите очаквания на потребителите и които гарантират достатъчна яснота за тези, за които са предназначени. Следователно Регламент [№ 834/2007] следва да бъде отменен и заменен с нов регламент.
[…]
(15) Научноизследователски проекти показаха, че доверието на потребителите е от решаващо значение на пазара за биологични храни. В дългосрочен план правила, които не са надеждни, могат да застрашат общественото доверие и да доведат до неефективност на пазара. Поради това устойчивото развитие на биологичното производство в Съюза следва да се основава на стабилни правила за производство, които са хармонизирани на равнището на Съюза и които отговарят на очакванията на операторите и потребителите по отношение на качеството на биологичните продукти и спазването на принципите и правилата, определени в настоящия регламент.
[…]
(17) Настоящият регламент следва да предостави основата за устойчиво развитие на биологичното производство и неговото положително въздействие върху околната среда, като същевременно гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар на биологични продукти и лоялна конкуренция, като по този начин способства земеделските стопани да получат справедливи доходи, гарантира доверието на потребителите, защитава потребителските интереси и насърчава кратките дистрибуторски вериги и местното производство. Тези цели следва да бъдат постигнати в съответствие с общите и специфичните принципи и на общите и подробните правила за производство, приложими за биологичното производство.
[…]
(73) Етикетирането на селскостопански продукти и храни следва да бъде предмет на общите правила, предвидени в Регламент (ЕС) [№ 1169/2011(9)], и по-специално на разпоредбите, насочени към предотвратяване на етикетиране, което може да обърка или подведе потребителите. Освен това в настоящия регламент следва да бъдат определени специални разпоредби, свързани с етикетирането на биологични продукти и продукти, произведени при преход към биологично производство. Те следва да защитават както интересите на операторите продуктите им да бъдат правилно идентифицирани на пазара и те да извършват дейността си в условията на лоялна конкуренция, така и интересите на потребителите — да могат да правят информиран избор.
[…]
(77) С оглед на осигуряването на яснота за потребителите на целия пазар на Съюза, използването на логото на Европейския съюз за биологично производство следва да стане задължително за всички предварително опаковани биологични храни, произведени в рамките на Съюза. Това лого следва да може също така да се използва доброволно за неопаковани предварително биологични продукти, произведени в рамките на Съюза, и за биологични продукти, внасяни от трети държави, както и за предоставяне на информация и за образователни цели. Образецът на логото на Европейския съюз за биологично производство следва да бъде определен.
(78) За да не бъдат подведени потребителите относно биологичния характер на целия продукт обаче, се смята за целесъобразно да се ограничи използването на това лого само за продукти, които съдържат изключително или почти изключително биологични съставки. Следователно не трябва да се разрешава то да се използва при етикетирането на продукти, произведени при преход към биологично производство, или на преработени продукти, при които по-малко от 95 тегловни % от съставките от земеделски произход са биологични.
(79) За да се избегне евентуално объркване сред потребителите по отношение на това дали даден продукт е с произход от Съюза или извън Съюза, при всяко използване на логото на Европейския съюз за биологично производство потребителите следва да бъдат информирани за мястото, където са произведени земеделските суровини, от които е съставен продуктът. […]
[…]
(93) Опитът с режима за внос на биологични продукти в Съюза съгласно Регламент [№ 834/2007] показва, че съществува необходимост от преразглеждане на този режим, с цел да се отговори на очакванията на потребителите внесените биологични продукти да съответстват на стандарти, които са не по-ниски от тези на Съюза, както и за да се гарантира по-добре достъпът на биологичните продукти на Съюза до международния пазар. […]
[…]
(96) Трети държави, признати за целите на равностойността съгласно Регламент [№ 834/2007], следва да продължат да се признават като такива по силата на настоящия регламент за ограничен период, необходим за осигуряване на гладко преминаване към схемата за признаване посредством международно споразумение, при условие че те продължават да гарантират равностойността на своето биологично производство и правила за контрол спрямо съответните действащи правила на Съюза, както и че отговарят на всички изисквания, свързани с надзора над тяхното признаване от страна на Комисията. Надзорът би следвало да се основава по-специално на годишните доклади, които тези признати трети държави изпращат на Комисията.
[…]
(123) Доколкото целите на настоящия регламент, по-специално в областта на лоялната конкуренция и правилното функциониране на вътрешния пазар на биологични продукти, както и спечелването на доверието на потребителите в тези продукти и в логото на Европейския съюз за биологично производство, не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от самите държави членки, а поради изискваното за хармонизиране на правилата за биологично производство могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приема мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от [ДЕС]. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигането на тези цели“.
16. Член 16 от Регламент 2018/848, озаглавен „Правила за производство на преработени храни“, предвижда в параграф 1:
„Операторите, произвеждащи преработени храни, спазват по-специално подробните правила за производство, определени в приложение II, част IV, и във всички актове за изпълнение, посочени в параграф 3 от настоящия член“.
17. Съгласно член 30 от този регламент, озаглавен „Използване на термини, отнасящи се до биологичното производство“:
„1. За целите на настоящия регламент даден продукт се смята, че съдържа термини, отнасящи се до биологично производство, ако в етикетирането, рекламните материали или търговските документи продуктът, неговите съставки или фуражни суровини, използвани за производството му, са характеризирани с термини, които указват на купувача, че продуктът, съставките или фуражните суровини са произведени в съответствие с настоящия регламент. По-специално термините, посочени в приложение IV и техните производни и съкратени форми, като „био“ и „еко“, самостоятелно или в комбинация, могат да се използват в целия Съюз и на всеки език, описан в посоченото приложение, за етикетиране и рекламиране на продуктите, посочени в член 2, параграф 1, които са в съответствие с настоящия регламент.
[…]
5. Що се отнася до преработените храни, термините, посочени в параграф 1, могат да се използват:
a) в търговското описание и в списъка на съставките, когато такъв списък е задължителен съгласно законодателството на Съюза […]
[…]
б) само в списъка на съставките […]
[…]
в) в търговското описание и в списъка на съставките […]
[…]“.
18. Член 32 от посочения регламент, озаглавен „Задължителни обозначения“, предвижда в параграф 1:
„Когато продуктите са обозначени с термини, посочени в член 30, параграф 1, включително продукти с етикет, указващ, че са продукти, произведени при преход към биологично производство в съответствие с член 30, параграф 3:
[…]
б) в случай на предварително пакетирани храни, на опаковката се отбелязва също така логото на Европейския съюз за биологично производство, посочено в член 33, освен в случаите, посочени в член 30, параграф 3 и член 30, параграф 5, букви б) и в)“.
19. Съгласно член 33 от Регламент 2018/848, озаглавен „Лого на Европейския съюз за биологично производство“:
„1. Логото на Европейския съюз за биологично производство може да се използва при етикетирането, представянето и рекламирането на продукти, които са в съответствие с настоящия регламент.
Логото на Европейския съюз за биологично производство може да се използва също така за предоставяне на информация и за образователни цели, свързани със съществуването и рекламата на самото лого, при условие че такава употреба не може да подведе потребителя по отношение на биологичното производство на специфични продукти и при условие че логото е възпроизведено в съответствие с правилата, посочени в приложение V. […]
[…]
3. Използването на логото на Европейския съюз за биологично производство не е задължително за продукти, внесени от трети държави. Когато логото е поставено на етикета на такива продукти, обозначението, посочено в член 32, параграф 2, също се поставя на етикета.
[…]
5. При етикетирането, представянето и рекламирането на продуктите, които са в съответствие с настоящия регламент, може да се използва лого с национален или частен характер.
[…]“.
20. Член 42 от този регламент, озаглавен „Допълнителни правила в случай на несъответствие“, има следното съдържание:
„1. В случай на несъответствие, което засяга биологичния характер на биологичните продукти или продуктите, произведени при преход към биологично производство, на всички етапи от производството, обработката и разпространението, например поради използване на неразрешени продукти, вещества или техники, или смесване с небиологични продукти, компетентните органи и, когато е целесъобразно, контролните и надзорните органи, гарантират […], че няма позоваване на биологично производство при етикетирането и рекламирането на цялата засегната партида или продукция.
[…]“.
21. Член 44 от посочения регламент, озаглавен „Износ на биологични продукти“, предвижда в параграф 1:
„Даден продукт може да бъде изнесен от Съюза като биологичен и може да носи логото на Европейския съюз за биологично производство, ако е в съответствие с правилата за биологичното производство съгласно настоящия регламент“.
22. Член 45 от Регламент 2018/848, озаглавен „Внос на биологични и произведени при преход към биологично производство продукти“, предвижда в параграф 1:
„Даден продукт може да бъде внесен от трета държава с цел да бъде пуснат на пазара на Съюза като биологичен продукт или като продукт, произведен при преход към биологично производство, ако са изпълнени следните три условия:
a) продуктът е продукт съгласно посоченото в член 2, параграф 1;
б) прилага се едно от следните:
i) продуктът отговаря на изискванията в глави II, III и IV от настоящия регламент и всички оператори и групи от оператори, съгласно посоченото в член 36, включително износители в съответната трета държава, са били подложени на контрол от страна на контролните или надзорните органи, признати в съответствие с член 46, и са получили от тези органи сертификат, потвърждаващ, че всички оператори, групи от оператори или износители спазват настоящия регламент;
ii) в случай, когато продуктът произхожда от трета държава, която е призната в съответствие с член 47, този продукт отговаря на условията, предвидени в съответното търговско споразумение; или
iii) в случай, когато продуктът произхожда от трета държава, която е призната в съответствие с член 48, този продукт съответства на равностойните правила за производство и контрол на тази трета държава и се внася със сертификат за инспекция, издаден от компетентните органи, контролните или надзорните органи на тази трета държава, в който се потвърждава това съответствие; и
в) операторите в трети държави са в състояние да предоставят по всяко време на вносителите и националните органи в Съюза и в тези трети държави информация, която дава възможност за определянето на операторите, които са техни доставчици, и на контролните и надзорните органи на тези доставчици, с оглед да се гарантира проследимостта на съответния биологичен или произведен при преход към биологично производство продукт. Тази информация се предоставя също на контролните или надзорните органи на вносителите“.
23. Член 48 от този регламент, озаглавен „Равностойност съгласно Регламент [№ 834/2007]“, предвижда в параграф 1:
„Призната трета държава, посочена в член 45, параграф 1, буква б), подточка iii), е трета държава, която е призната [от Съюза] за целите на равностойността съгласно член 33, параграф 2 от Регламент [№ 834/2007], включително признатите по преходната мярка, предвидена в член 58 от настоящия регламент.
Това признаване изтича на 31 декември 2025 г.“.
24. Съгласно член 56, първа и втора алинея от посочения регламент:
„Регламент [№ 834/2007] се отменя.
Посоченият регламент обаче продължава да се прилага с цел приключването на разглеждането на заявления от трети държави, които са в процес на разглеждане, както е предвидено в член 58 от настоящия регламент.“
25. Член 58, параграф 1 от Регламент 2018/848 предвижда:
„Комисията приключва разглеждането на заявленията от трети държави, подадени съгласно член 33, параграф 2 от Регламент [№ 834/2007], които са в процес на разглеждане на 17 юни 2018 г. Посоченият регламент се прилага по отношение на разглеждането на такива заявления“.
26. Приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) от посочения регламент предвижда що се отнася до подробните изисквания за производството на преработени храни:
„При преработката на храни могат да се използват следните продукти и вещества:
[…]
е) минерали (включително микроминерали), витамини, аминокиселини и микроелементи, при условие че:
i) употребата им в храни за нормална консумация „се изисква пряко от закона“, т.е. се изисква пряко съгласно разпоредби на правото на Съюза или разпоредби на националното право, съвместими с правото на Съюза, вследствие на което дадената храна по никакъв начин не може да бъде пусната на пазара като храна за нормална консумация, ако не се добавят тези минерали, витамини, аминокиселини или микроелементи; или
ii) по отношение на храните, пуснати на пазара като имащи характеристики или последици във връзка със здравето или храненето или във връзка с потребностите на конкретни групи потребители:
– в продуктите, посочени в член 1, параграф 1, букви а) и б) от Регламент (ЕС) [№ 609/2013(10)], тяхната употреба е разрешена от посочения регламент и от актовете, приети въз основа на член 11, параграф 1 […] за въпросните продукти, или
– в продуктите, уредени от Директива [2006/125/ЕО(11)], тяхната употреба е разрешена от посочената директива“.
Е. Регламент (ЕС) 2020/1693
27. Съображение 7 от Регламент (ЕС) 2020/1693 на Европейския парламент и на Съвета от 11 ноември 2020 година за изменение на Регламент (ЕС) 2018/848 относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на датата на прилагането му и на някои други дати, посочени в същия регламент(12), гласи:
„Пандемията от COVID‑19 и свързаната с нея криза, засягаща общественото здраве, представляват безпрецедентно предизвикателство […] за трети държави и разположените в тях оператори. Поради това при третите държави, които са признати за равностойни съгласно член 33, параграф 2 от Регламент [№ 834/2007], е целесъобразно датата, на която изтича тяхното признаване, да се отложи с една година до 31 декември 2026 г., така че те да имат достатъчно време да променят статута си — било чрез сключване на търговско споразумение със Съюза, или чрез пълно спазване от страна на техните оператори на Регламент [2018/848], без да се допускат ненужни смущения в търговията с биологични продукти“.
28. Член 1, точка 2 от този регламент предвижда:
„Регламент [2018/848] се изменя, както следва:
2) в член 48, параграф 1, втора алинея датата „31 декември 2025 г.“ се заменя с датата „31 декември 2026 г.“.
Ж. Делегиран регламент (ЕС) 2021/1342
29. Съображение 3 от Делегиран регламент (ЕС) 2021/1342 на Комисията от 27 май 2021 година за допълване на Регламент (ЕС) 2018/848 на Европейския парламент и на Съвета с правила за информацията, която трябва да се изпраща от третите държави, както и от контролните и надзорните органи, за целите на надзора над тяхното признаване съгласно член 33, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета за внасяни биологични продукти, и за мерките, които трябва да се предприемат при упражняването на този надзор(13), гласи:
„Биологичните продукти, внасяни в Съюза в рамките на тези схеми за внос, трябва — когато се пускат на пазара на Съюза до края [на преходните периоди, предвидени в съображения 1 и 2] — да са произведени в съответствие с правилата за производство и да подлежат на мерки за контрол, които са равностойни на заложените в Регламент [№ 834/2007], както и със свързаните с тях правила за прилагане, определени в регламенти [№ 889/2008] и [№ 1235/2008] на Комисията.“
30. Член 1 от този делегиран регламент гласи:
„1. Годишният доклад, който трябва да се изпраща на Комисията в съответствие с член 48, параграф 2 от Регламент [2018/848] до 31 март всяка година от трета държава, попадаща в обхвата на член 48, параграф 1 от същия регламент и включена в списъка, съставен с регламент за изпълнение, който трябва да бъде приет съгласно член 48, параграф 3 от Регламент [2018/848] […], включва следното:
[…]
г) всяко обновяване на производствените стандарти, прилагани в третата държава, които се оценяват като равностойни на правилата за производство, предвидени в дялове III и IV от Регламент [№ 834/2007];
д) всяко обновяване на мерките за контрол, прилагани в третата държава, които се оценяват като равностойни по ефективност на предвидените в дял V от Регламент [№ 834/2007], както и потвърждение, че тези мерки за контрол са били прилагани постоянно и ефективно;
[…]
6. Когато Комисията получи уведомление от държава членка, съдържащо информация за основателно съмнение за нередност или нарушение по отношение на съответствието на внесени биологични продукти с изискванията на Регламент [№ 834/2007] и с производствените стандарти и мерките за контрол, приети като равностойни въз основа на извършената оценка, тя уведомява за това компетентния орган на третата държава. Компетентният орган проучва произхода на предполагаемата нередност или нарушение и в срок от 30 календарни дни след постъпване на уведомлението от Комисията информира Комисията и съответната държава членка за резултатите от това проучване и за предприетите действия.“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
31. Herbaria произвежда продукта „Blutquick“, смес от плодови сокове и извлек от билки, получени от биологично производство. Витамини с нерастителен произход и железен глюконат са добавени към предлаганата на пазара напитка като добавка към храна. Върху опаковката е поставено логото на Европейския съюз за биологично производство, националния знак за биологично производство, както и указание за произхода на съставките, получени от „контролирано биологично земеделие“.
32. С решение от 18 януари 2012 г. Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Служба по земеделие на провинция Бавария, Германия) разпорежда на Herbaria наред с останалото да отстрани до 1 декември 2012 г. указанието за биологично производство, защитено съгласно член 23 от Регламент № 834/2007, при етикетирането, рекламата и предлагането на пазара на „Blutquick“, тъй като съгласно разпоредбите на този регламент и на член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008, добавянето на витамини и минерали към преработени продукти, за които е използван терминът „биологичен“, е разрешено само ако използването им се изисква от закона. Според Службата по земеделие на провинция Бавария в случая на „Blutquick“ това не е така.
33. Herbaria подава жалба срещу това решение до Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен, Германия), който отправя до Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на посочения член 27, параграф 1, буква е).
34. След като получава отговор на тези въпроси, с решение Herbaria I, Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен) отхвърля жалбата на Herbaria.
35. Въззивната жалба, подадена срещу това решение, е отхвърлена с решение от 29 юли 2021 г., срещу което Herbaria подава ревизионна жалба до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), запитващата юрисдикция. Тя приема, че Регламент № 834/2007 вече не е приложим ratione temporis, тъй като е заменен с Регламент 2018/848.
36. Herbaria вече не оспорва, че поради добавянето на витамини и на железен глюконат, Регламент 2018/848 забранява указването на биологично производство при пускането на пазара на „Blutquick“. Според неговото тълкуване на този регламент обаче същата забрана не се прилагала по отношение на продукт със същите характеристики, внасян от Съединените щати.
37. Всъщност според Herbaria в резултат на сключено между Съюза и Съединените щати споразумение за равностойност конкурентни на „Blutquick“ продукти с произход от Съединените щати могат да се пускат на пазара в Съюза като биологични продукти с логото на Европейския съюз за биологично производство, при единственото условие да отговарят на действащите в Съединените щати правила за биологично производство, и следователно, дори когато не са в съответствие с всички изисквани от правото на Съюза правила за биологично производство. Това представлявало неравно третиране в нарушение на член 20 от Хартата.
38. Провинция Бавария счита, че приетото от Herbaria тълкуване на Регламент 2018/848 е неправилно и че в действителност продукт с произход от Съединените щати може да носи логото на Европейския съюз за биологично производство, само ако отговаря на предвидените в този регламент правила за производство. Следователно няма никакво различно третиране.
39. Запитващата юрисдикция има съмнения, първо, дали при условията по делото в главното производство продукт, внасян от Съединените щати, може да носи логото на Европейския съюз за биологично производство, въпреки че не съответства изцяло на поставените в Регламент 2018/848 изисквания.
40. На следващо място, ако случаят действително е такъв, тя иска да установи дали това не представлява неравно третиране, забранено от член 20 от Хартата, и евентуално дали такова неравно третиране може да бъде оправдано с оглед на признаването на равностойния характер на въпросните продукти или за улесняване на търговски отстъпки.
41. На последно място, запитващата юрисдикция приема, че по подобен начин се поставя въпросът за указването на биологичното производство, предвидено в член 30, параграф 1 от Регламент 2018/848, чието използване също е забранено на Herbaria.
42. Всъщност според запитващата юрисдикция, когато две предприятия произвеждат една и съща преработена храна, която съответства на равностойните правила за производство и контрол на трета държава, призната съгласно член 48, параграф 1 от Регламент 2018/848, но поради добавянето на определени съставки не отговаря на изискванията по член 16, параграф 1 от този регламент във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) към посочения регламент и тези две предприятия искат да предлагат на пазара в Съюза съответните продукти с указанието за биологично производство, дали ако се приеме, че по принцип положенията са сходни, е налице неравно третиране в това отношение по смисъла на член 20 от Хартата. Докато предприятието, произвеждащо в Съюза, не може да поставя указанието за биологично производство върху продукта си при пускането му на пазара в Съюза в приложение на член 30, параграф 1, второ изречение от Регламент 2018/848, предприятието, установено в трета държава, призната съгласно член 48 от този регламент, може да поставя това указание върху своя продукт. Това се дължи на факта, че съгласно член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848 продукт, посочен в този регламент, може да бъде внасян от трета държава, за да бъде предлаган на пазара в Съюза като биологичен продукт, ако наред с други условия той е с произход от трета държава, призната в съответствие с член 48 от посочения регламент и ако изпълнява равностойните правила на тази трета държава за производство и контрол, какъвто е случаят на продукт, равностоен на „Blutquick“, който може да се предлага в Съединените щати с обозначението „organic“, въпреки че в него са добавени витамини и минерали като добавка към храна.
43. При тези условия Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 33, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848 да се тълкува в смисъл, че логото на Европейския съюз за биологично производство може се използва за преработена храна, внесена при условията на член 45, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848 с цел да бъде пусната на пазара в [Европейския] [с]ъюз[…] като биологичен продукт, но която освен продукти на растителна основа съдържа и минерали и витамини с нерастителен произход, поради което не отговаря на изискванията на член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848 във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е)?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: следва ли от член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз, че логото на Европейския съюз за биологично производство може да се използва за преработена храна, ако произхожда от Европейския съюз и съответства на равностойните правила за производство и контрол на трета държава, която е призната в съответствие с член 48, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848, но не отговаря на изискванията на член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848 във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е)?
3) Следва ли от член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз, че такава преработена храна с произход от Европейския съюз може да съдържа термини, отнасящи се до биологично производство в съответствие с член 30, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/848, без да използва логото на Европейския съюз за биологично производство?“.
44. Herbaria, провинция Бавария и Комисията представят писмени становища. Те, както и Съветът на Европейският съюз и Европейският парламент, участват в проведеното на 18 март 2024 г. съдебно заседание, в което отговарят на поставените от Съда въпроси, за които се иска да се отговори устно.
IV. Анализ
45. Преди да отговоря на въпросите на запитващата юрисдикция, бих искал да припомня, че Herbaria не оспорва факта, че в приложение на правната уредба на Съюза „Blutquick“ не може да носи логото на Европейския съюз за биологично производство.
46. Всъщност в решение Herbaria I Съдът постановява, че „член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 трябва да се тълкува в смисъл, че употребата на посочено в него вещество се изисква от закона само когато разпоредба на правото на Съюза или съответстваща на правото на Съюза национална разпоредба пряко изисква добавянето му в храна, за да може тя изобщо да бъде предлагана на пазара.“. В допълнение той приема, че „[у]потребата на това вещество не се изисква от закона по смисъла на тази разпоредба, когато определен хранителен продукт се предлага на пазара като добавка към храна с хранителна или здравна претенция, или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, макар и това да означава, че той трябва да съдържа определено количество от съответното вещество, за да се спазят разпоредбите относно добавянето на вещества в храните“, предвидени в определени текстове от правото на Съюза(14).
47. Въпреки че е постановено при действието на Регламент № 834/2007, решение Herbaria I продължава да бъде съвсем актуално след приемането на Регламент 2018/848, доколкото член 16, параграф 1 от този регламент и приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е), подточка i) към същия забраняват добавянето на минерали, витамини, аминокиселини и микроелементи, освен ако употребата им в храни се изисква пряко от закона съгласно разпоредби на правото на Съюза или съвместими с правото на Съюза разпоредби на националното право. Поради това, дори по силата на посочения регламент Herbaria отново не може да поставя логото на Европейския съюз за биологично производство на „Blutquick“, който съдържа витамини с нерастителен произход и железен глюконат, които не са с произход от биологично земеделие.
48. В рамките на производството, довело до постановяване на решение Herbaria I, още в писменото си становище Herbaria се позовава на опасността от нарушаване на равното третиране на „Blutquick“ и на конкурентен продукт с произход от Съединените щати, който според него може да се ползва от логото на Европейския съюз за биологично производство. В заключението си генералният адвокат Sharpston счита, че Съдът не трябва да отговаря в това отношение, тъй като запитващата юрисдикция не е отправяла такъв въпрос(15). Съдът излага същите съображения и не отговаря по тази проблематика, която не е повдигната от запитващата юрисдикция(16).
49. За да получи правото да използва логото на Европейския съюз за биологично производство, като същевременно не спазва законодателството на Съюза относно биологичното производство пред запитващата юрисдикция Herbaria отново се позовава на неравно третиране на „Blutquick“ и на продукт, внасян от трета държава (Съединените щати), призната съгласно член 48 от Регламент 2018/848 за целите на равностойността съгласно член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007, който може да се ползва от логото на Европейския съюз за биологично производство.
50. С други думи Herbaria основава доводите си на сигурността, че това лого може да се използва за такъв американски продукт и че по отношение на „Blutquick“ е налице неравно третиране, тъй като посоченото лого не може да бъде поставяно на последния продукт, въпреки че той съответства на американските стандарти за биологично производство.
А. По първия преюдициален въпрос
51. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи по същество дали логото на Европейския съюз за биологично производство може да се поставя на продукт, внасян съгласно процедурата по член 45, параграф 1 от Регламент 2018/848, който обаче не отговаря на изискванията по член 16, параграф 1 от посочения регламент във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е), подточка i) към посочения регламент.
52. За да се отговори на този въпрос следва да се определи приложимият режим за внос, от една страна и от друга страна, приложимият регламент по отношение на този вид внасян продукт.
53. Що се отнася, на първо място, до приложимия режим за внос, член 45, параграф 1 от Регламент 2018/848, относно който задава въпрос юрисдикцията, предвижда три условия за внос, които са подробно изложени в параграф 1, буква б) от тази разпоредба. Първото се отнася до продуктите, които са в съответствие с изискванията в главите от този регламент, свързани с целите и принципите на биологичното производство, с правилата за производство и етикетиране (съответствие на продукта)(17). Второто условие се отнася до продуктите, произхождащи от трета държава, която Съюзът е признал съгласно търговско споразумение като разполагаща със система за производство, която отговаря на същите цели и принципи, като се прилагат правила, осигуряващи същото равнище на гарантиране на съответствие като тези на Съюза (равностойност съгласно търговско споразумение)(18). Третото условие се отнася до продуктите, които съответстват на равностойните правила за производство и контрол на едностранно признатата от Комисията трета държава съгласно член 48 от посочения регламент(19). Последното посочено условие съответства на условието, предвидено в член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007 (едностранна равностойност съгласно Регламент № 834/2007).
54. Herbaria твърди, че вносът на американските продукти е уреден с търговско споразумение и поради това попада в приложното поле на член 45, параграф 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2018/848.
55. Макар да е вярно, че между United States Department of Agriculture (Министерство на земеделието на Съединените щати) и Комисията е имало размяна на писма, тя е осъществена във връзка с публикуването на 15 февруари 2012 г. в Официален вестник на Европейския съюз на Регламент за изпълнение № 126/2012, с който се изменя Регламент № 1235/2008 на Комисията, за да се добавят Съединените щати в списъка в приложение III към този регламент като трета държава, чиято система на производство спазва принципи и правила, равностойни на определените в дялове II, III и IV от Регламент № 834/2007, и чиито контролни мерки имат равностойна ефективност на тези, определени в дял V от същия регламент. Регламент за изпълнение № 126/2012 влиза в сила на 1 юни 2012 г.
56. Поради това в действителност разрешаването на вноса на биологични продукти от Съединените щати като продукти, произхождащи от трета държава, чиито правила за производство и контрол са равностойни, се осъществява в приложение на член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007, а именно по силата на едностранно призната от Комисията равностойност. Това е потвърдено от Комисията в доклада ѝ, изготвен в приложение на член 49 от Регламент 2018/848(20).
57. Що се отнася, на второ място, до приложимия към внасяния продукт правен режим, макар безспорно Регламент 2018/848 да се прилага от сега нататък по отношение на продуктите на Съюза и за да може да се ползва от логото на Европейския съюз за биологично производство „Blutquick“ трябва да съответства на изискванията на този регламент, отговорът не е толкова ясен що се отнася до продуктите, внасяни от трети държави, чиито правила за производство и контрол са признати за равностойни.
58. Всъщност въпреки че Регламент № 834/2007 е отменен с Регламент 2018/848, той продължава да се прилага с цел приключването на разглеждането на заявления от трети държави, които са в процес на разглеждане(21). В член 58 от този регламент се потвърждава, че отмененият Регламент № 834/2007 се прилага по отношение на разглеждането на заявленията от трети държави, подадени съгласно член 33, параграф 2 от този регламент, които са в процес на разглеждане на 17 юни 2018 г.
59. В съображение 3 от Делегиран регламент 2021/1342 изрично се посочва необходимостта биологичните продукти, внасяни в рамките на схемата за внос по член 48, параграф 1 от Регламент 2018/848, до края на преходния период да са произведени в съответствие с правилата за производство и да подлежат на мерки за контрол, които са равностойни на заложените в Регламент № 834/2007. По същия начин в член 1, параграф 1, букви г) и д) от посочения делегиран регламент се посочва равностойността на правилата за производство и контрол, установени с Регламент № 834/2007.
60. В действителност колебанието може да се дължи на разликата в текста на член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007, с който се създава този механизъм за едностранна равностойност за трети държави, и на член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848, в който се възприема този механизъм.
61. Всъщност докато член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007 предвижда, че „Комисията може да признае третите страни, чиито системи на производство спазват принципи и правила за производство, равностойни на определените в дялове II[(22)], III[(23)] и IV[(24)] и чиито контролни мерки имат равностойна ефективност на определените в дял V[(25)], и съставя списък на тези страни“, член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848 указва, че „този продукт съответства на равностойните правила за производство и контрол на тази трета държава“.
62. На пръв поглед, целеният обхват на равностойността не изглежда да съответства между тези две разпоредби, тъй като в член 45 от Регламент 2018/848 не се препраща изрично към правилата за етикетирането.
63. Тази разлика в текста обаче, която може да се обясни с факта, че тази част от член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848 произтича от изменение, внесено от Парламента(26), обаче не трябва да води до различно тълкуване на посочените две разпоредби що се отнася до равностойността. Всъщност в първия текст правилата за етикетиране спадат към принципите и правилата за производство. Поради това, когато става въпрос за правила за производство в член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848, обратно на твърденията на Комисията в писменото ѝ становище, правилата за етикетиране са включени.
64. За да се отговори на първия преюдициален въпрос, струва ми се, че е уместно хипотезата на съответствие на продукта с изискванията на Регламент 2018/848(27) да се разграничи от другите две хипотези на внос, при които се прилага механизъм на равностойност съгласно търговско споразумение(28) или съгласно Регламент № 834/2007(29).
65. Що се отнася до продуктите, които съответстват на изискванията на Регламент 2018/848, няма никаква пречка за използването на логото на Европейския съюз за биологично производство, тъй като в член 33, параграф 1 от този регламент се указва, че то може да се използва за етикетирането, представянето и рекламирането на продуктите, които са в съответствие с посочения регламент.
66. Що се отнася до продуктите, внасяни по силата на равностойността съгласно търговско споразумение или на основание на Регламент № 834/2007, въпреки че използването на логото на Европейския съюз за биологично производство за първите попада в обхвата на член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848, а за вторите — на член 25 от Регламент № 834/2007(30), тъй като текстът на тези две разпоредби се позовава на съответствието на изискванията, посочени в приложимия регламент, предлагам посочените два текста да се тълкуват заедно. Това е обосновано в още по-голяма степен, тъй като макар да се счита, че режимът за едностранна равностойност на основание на Регламент № 834/2007 изтича на 31 декември 2026 г.(31), той следва да бъде заменен с новия режим за равностойност, основан на търговско споразумение, като се има предвид, че Съветът е дал насоки на Комисията с цел сключването на тези споразумения(32) и че тълкуването, възприето за единия, ще бъде валидно и за другия поради използваната еднаква формулировка.
67. При положение че логото на Европейския съюз за биологично производство може да се използва само за етикетирането, представянето и рекламирането на продуктите, които съответстват на приложимия регламент, при граматическото тълкуване на текста на член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848 и на член 25 от Регламент № 834/2007 се установява, че използването на това лого е запазено за продуктите, отговарящи на изискванията (а не за равностойните продукти).
68. Ако това тълкуване надделее, посоченото лого ще е замислено като маркировката „СЕ“ или като екомаркировката на ЕС, например, които са маркировки за спазването на правилата за хармонизиране на Съюза, основани на съответствието на продукта с тези правила.
69. Всъщност маркировката „СЕ“ е единствената маркировка, удостоверяваща съответствието на продукта с приложимите изисквания на релевантното законодателство за хармонизиране на Съюза, което предвижда нейното поставяне(33). Като поставя или възлага да бъде поставена маркировката „СЕ“, производителят указва, че поема отговорност за съответствието на продукта с всички приложими изисквания, определени в релевантното законодателство на Съюза за хармонизиране, което предвижда нейното поставяне(34). Продуктите от трети държави, въвеждани на пазара на Съюза, трябва да отговарят на всички приложими изисквания в него(35).
70. Колкото до екомаркировката на ЕС(36), макар и незадължителна, тя може да се използва само за продукти, които съответстват на критериите за екомаркировка на ЕС за съответните продукти и на които е присъден знак за екомаркировка на ЕС(37). Когато продуктът е с произход извън Съюза, заявлението за присъждане на тази маркировка се подава до компетентен орган на която и да е от държавите членки, в които продуктът ще се пуска или е бил пуснат на пазара(38). Няма различни критерии за присъждане на посочената маркировка за продуктите, внасяни в Съюза.
71. Граматическото тълкуване на член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848 и на член 25 от Регламент № 834/2007, в резултат на което логото на Европейския съюз за биологично производство е запазено само за продуктите, които съответстват на приложимия регламент, би могло да се обоснове дори за внасяни продукти, които не са в съответствие, но отговарят на правната уредба за биологично производство на страната на произход.
72. Всъщност член 25, параграф 2 от Регламент № 834/2007 и член 33, параграф 5 от Регламент 2018/848 предвиждат, че при етикетирането, представянето и рекламирането на продуктите, които са в съответствие с приложимия регламент, може да се използва лого с национален или частен характер и че използването на логото на Европейския съюз за биологично производство не е задължително за продукти, внасяни от трети страни(39). Следователно би могло да се възприеме, че при внос по силата на равностойност тези лога с национален или частен характер, които удостоверяват, че са спазени националните или частни правила, на които внасяните продукти трябва да съответстват в страната на произход, се приемат в рамките на Съюза въз основа на взаимно признаване, но логото на Европейския съюз за биологично производство да се запази за продуктите, които съответстват на изискванията на приложимия регламент, с оглед хармонизиране и яснота за намиращия се на територията на Съюза потребител.
73. Нещо повече, това взаимно признаване, свързано с използването на логото на Европейския съюз за биологично производство, запазено за продуктите, които са в съответствие, не противоречи на разпоредбите на Споразумението за техническите пречки пред търговията(40), тъй като са забранени само техническите регламенти(41), стандартите(42) и процедурите за оценяване на съответствието(43), които осигуряват по-неблагоприятно третиране за внасяните продукти в сравнение с местните продукти. В случая обаче не вносителят се оплаква от по-неблагоприятно третиране по отношение на внасян продукт, а производител от Съюза се оплаква от по-благоприятно третиране на вносен продукт.
74. В резултат от телеологическото тълкуване може да се приеме също, че използването на логото на Европейския съюз за биологично производство е запазено за продуктите, които са в съответствие с приложимия регламент. Всъщност както Регламент № 834/2007, така и Регламент 2018/848 изтъкват необходимостта от доверието на потребителите по отношение на биологичното производство относно етикетиране и прозрачност(44).
75. Макар да е примамливо, това граматическо и телеологическо тълкуване противоречи на ясно изразеното в различни документи и по-специално в подготвителните работи във връзка с Регламент 2018/848 намерение на законодателя на Съюза.
76. Всъщност от 2004 г. се оказва в Регламент (ЕО) № 392/2004(45), че логото, показващо, че продуктите са предмет на специален контролен режим, предвиден от тогавашното общностно законодателство, може да се поставя върху продукти, внос от трети страни(46). Същата година в европейския план за действие в областта на храните и биологичното земеделие(47), в действие 19, чиято цел е да се умножат усилията за добавяне на трети държави в списъка за равностойност, включително що се отнася до оценките на място, Комисията предвижда да предостави на всички внасяни продукти достъп до логото на Общността на базата на равностойност. Тя потвърждава това становище в приложението към този план за действие, като посочва, че целта на действие 19 е по-широкото използване на логото за внасяните продукти(48).
77. През 2014 г. в проучването за въздействие на проекта на бъдещия Регламент 2018/848, след като подробно е разгледала различните режими за внос на базата на съответствието или на равностойността, Комисията посочва, че всички внасяни продукти биха могли да носят логото на Европейския съюз за биологично производство(49).
78. Поради това ясно личи, че съществуват или са съществували няколко режима за внос, единият, основан на съответствието, другите — на равностойността, но че целта на всички е или е била да позволят използването на логото на Европейския съюз за биологично производство.
79. В този смисъл съответствието се разглежда не само като съответствие на правилата на Съюза, но и като съответствие на правилата на търговското споразумение, на съответната трета държава или на съответния контролен орган, които се считат за равностойни. Поради това когато в член 25, параграф 1 от Регламент № 834/2007 и в член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848 се посочва съответствието с изискванията на приложимия регламент, това трябва да се разбира в смисъл на изискване за съответствие с правилата за производството и контрола, считани за равностойни на тези в приложимия регламент.
80. Информирането на потребителя не отсъства при този избор, направен от законодателя на Съюза.
81. Всъщност макар логото на Европейския съюз за биологично производство да е едно и също за всички биологични продукти, независимо дали произхождат от внос, означенията, които задължително се поставят наред с него, се различават в зависимост от произхода на суровината и от мястото на контрола за спазване на биологичните стандарти.
82. Поради това член 24, параграф 1, буква в) от Регламент № 834/2007 и член 32, параграф 2 от Регламент 2018/848 предвиждат, че когато се използва логото, в същото зрително поле трябва да се покаже обозначение за мястото, където са отгледани суровините, евентуално под една от следните форми: „Земеделие от ЕС“, „Земеделие извън ЕС“ или „Земеделие от/извън ЕС“.
83. По същия начин както приложение XI, част Б, точка 1 към Регламент № 889/2008 [съответно изменен с Регламент (ЕС) № 271/2010 на Комисията от 24 март 2010 г.(50)], регламент за прилагане на Регламент № 834/2007, така и приложение V, точка 2, буква a) към Регламент 2018/848, предвиждат, че наред със знака се посочват кодови номера, където първите две цифри съответстват на кода по ISO на държавата, в която се осъществяват проверките за съответствие.
84. При това положение разглеждането на логото и на задължителните указания позволява да се установи, от една страна, че суровините за продуктите, на които е поставено логото на Европейския съюз за биологично производство с указанието „Земеделие от ЕС“, са отгледани при спазване на стандартите на Съюза и от друга страна, че правилата за биологично производство на страната, указана в кода за държава, са били предмет на контрол, с уточнението, че надзорният орган или компетентният контролен орган е този, инспектирал оператора, извършил най-близката по време дейност по производство или обработка(51).
85. Така конкурентният продукт на „Blutquick“ носи следните задължителни указания: „US“ и „Земеделие извън ЕС“. Ако на „Blutquick“ беше разрешено да носи логото на Европейския съюз за биологично производство, то щеше да има логото заедно с указанията „DE“ и „Земеделие от ЕС“.
86. В съдебното заседание Herbaria се позовава на случай с продукт, в чийто състав влизат суровини, произведени в Съюза, които са изнесени в Съединените щати, за да бъдат преработени в тази държава. Ако спазва американските стандарти за биологично производство, такъв преработен продукт би могъл да получи логото на Европейския съюз за биологично производство при вноса си в Съюза. Към него обаче ще бъдат добавени указанията „US“ и „Земеделие от ЕС“.
87. Струва ми се, че на този етап от излагането на съображенията следва да се изясни въпросът за валидността на разглежданата правна уредба. Този въпрос е повдигнат в съдебното заседание вследствие на поставен от съдията-докладчик въпрос, за който се иска устен отговор, и който се отнася до член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848 и води до встъпването на Парламента и на Съвета в производството.
88. За сведение, следва да се припомни, че в областта на ОСП законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, което съответства на политическите отговорности, които членове 40 и 43 ДФЕС му предоставят, като Съдът многократно е приемал, че единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на подобна мярка(52).
89. Безспорно е, че приложимата в случая правна уредба попада в приложното поле на ОСП. Обявената цел на тази правна уредба в полза на биологичното производство е двойна: от една страна, като обезпечава един специфичен пазар, отговарящ на потребителското търсене на биологични продукти, а от друга доставя обществени блага, допринасящи за опазване на околната среда и благосъстоянието на животните, както и за развитие на селските райони(53). Следователно вносът на биологични продукти постига тази двойна цел. Вносът, извършван по силата на режим за равностойност, дава възможност и за развитието на пазара на биологични продукти, и за създаване на благоприятни условия за земеделие по-щадящо за околната среда извън Съюза.
90. В Регламенти № 834/2007 и 2018/848 като цели се посочват също и доверието на потребителите(54) и лоялната конкуренция(55). Въпреки че става въпрос за постигане на тези цели, считам, както Съвета и Парламента, че направеният от законодателя на Съюза избор да се позволи на биологичните продукти, внасяни при определени условия, да носят логото на Европейския съюз за биологично производство, заедно със задължителните указания за произход на суровините и на държавата на произход на контрола за съответствие, позволява гарантирането на точна информация за потребителя и достатъчно високо равнище на лоялна конкуренция.
91. Всъщност що се отнася до лоялната конкуренция, подготвителните работи във връзка с Регламент № 834/2007(56) показват по-специално, че законодателят на Съюза е напълно наясно с опасността от нелоялна конкуренция, тъй като някои от делегациите подлагат на критика прилагането на системата за равностойност в рамките на Насоките на Codex Alimentarius(57) и изразяват опасения относно загубата на доверие от потребителите и понижаване на равнището на тяхната защита.
92. Както обаче беше посочено по-горе информирането на потребителя е гарантирано чрез наличието на логото на Европейския съюз за биологично производство заедно с посочените по-горе задължителни указания.
93. Разбира се макар да е било възможно да се изберат други методи, възприетият метод не е явно неподходящ, което единствено би могло да засегне законосъобразността на нормата.
94. Освен това признаването на равностойността за трети държави не зависи от произволното решение на Комисията. Всъщност свободата на преценка на Комисията е уредена с член 33, параграф 2 от Регламент № 834/2007(58) и тя трябва да държи сметка за Насоките CAC/GL 32 на Codex Alimentarius.
95. При всяко положение нормата, чиято законосъобразност се оспорва, не е член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848, а Регламент за изпълнение № 126/2012, с който Съединените щати се добавят в списъка на третите държави, чиято система е призната за равностойна, и единствено доколкото е позволил вноса на продукти, към които са добавени витамини с нерастителен произход и железен глюконат, които не произхождат от биологично земеделие.
96. Поради това предлагам на първия въпрос на запитващата юрисдикция, който се отнася до продуктите, внасяни на основание на равностойността съгласно Регламент № 834/2007, в приложение на член 45, параграф 1, буква б), подточка iii) от Регламент 2018/848, да се отговори по следния начин: член 25, параграф 1 от Регламент № 834/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че логото на Европейския съюз за биологично производство, заедно със задължителните указания, предвидени в член 24 от този регламент, може да бъде поставяно на продукти, внасяни от трета държава на основание на член 45, параграф 1, буква б), подточка iii), на член 48, параграф 1, както и на член 58 от Регламент 2018/848, когато тези продукти са в съответствие с правилата за производство и контрол на тази държава, вписана в списъка в приложение III към Регламент № 1235/2008.
Б. По втория и третия преюдициален въпрос
97. С втория и третия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да установи дали член 20 от Хартата предполага, че логото на Европейския съюз за биологично производство или термини, отнасящи се до биологично производство в съответствие с член 30, параграф 1 от Регламент 2018/848, могат да се използват за преработена храна, когато тя е с произход от Съюза и отговаря на равностойните правила за производство и контрол на трета държава, призната в съответствие с член 48, параграф 1 от този регламент, но не отговаря на изискванията на член 16, параграф 1 от посочения регламент във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) към същия регламент.
98. За сведение, що се отнася до „Blutquick“, той трябва да отговаря на изискванията на новата правна уредба, а именно Регламент 2018/848, за да може да използва логото на Европейския съюз за биологично производство.
99. Що се отнася до използването на термини, отнасящи се до биологичното производство, член 30, параграф 1 от Регламент 2018/848 го запазва за получените в съответствие с този регламент продукти. Изискваното съответствие е същото като това по член 33, параграф 1 от посочения регламент за използването на логото на Европейския съюз за биологично производство. Поради това анализът следва да бъде същият що се отнася до спазването на принципа на равенство.
100. Освен това що се отнася до спазването на принципа на равенство, прогласен в член 20 от Хартата, в практиката си Съдът неизменно постановява, че не трябва да се третират по различен начин сходни положения и да се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(59).
101. В случая независимо от твърденията на Herbaria, положенията не са сходни и не са третирани еднакво при разглеждане на пазара нагоре по веригата. При всяко положение, дори от гледна точка на потребителя, неравното третиране може да бъде обосновано.
102. Всъщност ако се провери сходни ли са положенията нагоре по веригата на достъп до пазара, „Blutquick“ трябва да съответства на правилата на Съюза, докато американският продукт трябва да отговаря на американските изисквания. Освен това посоченото съответствие трябва да бъде проверено от контролен орган, компетентен за съответната държава. Достъпът до пазара на Съюза е автоматичен за продуктите на Съюза, докато американските продукти трябва да бъдат внесени според предвидените в член 45 от Регламент 2018/848 условия. Поставянето на логото на Европейския съюз за биологично производство е само по желание за американския продукт. Поради това положенията не са сходни и може да се третират по различен начин.
103. При всички случаи, ако възможността за сравнение обаче се разгледа от гледна точка на потребителя, двата продукта са сходни, тъй като и двата съдържат витамини с нерастителен произход и железен глюконат, които не произхождат от биологично земеделие. Те обаче не се третират по еднакъв начин от правната уредба, тъй като американският продукт носи логото на Европейския съюз за биологично производство заедно с указването на държавата на контрола за съответствие „US“ и „Земеделие извън ЕС“, докато „Blutquick“ не може да носи това лого, дори с различни указания. Следователно от гледна точка на потребителя третирането е различно.
104. Евентуалното неравно третиране обаче е обосновано поради следните аспекти.
105. Първо, да се приравни получаването на логото на Европейския съюз за биологично производство за продуктите на Съюза, с правна уредба, призната за равностойна, макар и различна в някои отношения, би означавало да се лиши правната уредба на Съюза в областта на биологичното земеделие от всякаква ефективност на територията на Съюза.
106. Второ, тази правна уредба има ползотворни последици не само за потребителите, които могат да консумират по-качествени храни, но и за почвите и за околната среда на Съюза, които биологичното производство ще опазва в по-голяма степен, от което ще се ползват всички граждани на Съюза, включително и тези, които не потребяват продукти с произход от биологично земеделие. Следователно тя гарантира защитата на потребителите и опазването на околната среда в съответствие с членове 37 и 38 от Хартата.
107. Трето, да се позволи вносът на биологични продукти, включително въз основа на равностойността, би могло, от една страна, да повиши предлагането на биологични продукти за потребителите, и от друга страна, да насърчи методите на производство, опазващи околната среда, в други географски зони.
108. Поради това предлагам да се отговори на запитващата юрисдикция, че член 20 от Хартата допуска логото на Европейския съюз за биологично производство, предвидено в член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848, или термини, отнасящи се до биологично производство по силата на член 30, параграф 1 от същия регламент, да не могат да се използват за преработена храна, когато тя е с произход от Съюза и отговаря на равностойните правила за производство и контрол на трета държава, призната в съответствие с член 48, параграф 1 от Регламент 2018/848, но не изпълнява изискванията по член 16, параграф 1 от посочения регламент във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) към посочения регламент.
V. Заключение
109. Предвид изложените по-горе съображения, предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
1) Член 25, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91
трябва да се тълкува в смисъл, че
логото на Европейския съюз за биологично производство заедно със задължителните указания, предвидени в член 24 от този регламент, може да бъде поставяно на продукти, внасяни от трета държава на основание на член 45, параграф 1, буква б), подточка iii), на член 48, параграф 1, както и на член 58 от Регламент (ЕС) 2018/848 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета, когато тези продукти са в съответствие с правилата за производство и контрол на тази държава, вписана в списъка в приложение III към Регламент (ЕО) № 1235/2008 на Комисията от 8 декември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета по отношение на режима за внос на биологични продукти от трети държави.
2) Член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз допуска логото на Европейския съюз за биологично производство, предвидено в член 33, параграф 1 от Регламент 2018/848 или термини, отнасящи се до биологично производство, по силата на член 30, параграф 1 от този регламент да не могат да се използват за преработена храна, когато тя е с произход от Съюза и отговаря на равностойните правила за производство и контрол на трета държава, призната в съответствие с член 48, параграф 1 от Регламент 2018/848, но не отговаря на изискванията по член 16, параграф 1 от посочения регламент във връзка с приложение II, част IV, точка 2.2.2, буква е) към посочения регламент.