NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 11. júla 2013 (1)
Vec C‑394/12
Shamso Abdullahi
proti
Bundesasylamt
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Asylgerichtshof (Rakúsko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Právo na azyl – Článok 18 Charty základných práv Európskej únie – Nariadenie (ES) č. 343/2003 – Určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl – Podanie žiadosti o azyl v členskom štáte po postupnom vstupe na územie Únie cez dva členské štáty – Účinok prevzatia zodpovednosti členským štátom, cez ktorý došlo k druhému vstupu – Právo žiadateľa namietať proti zodpovednosti tohto členského štátu – Rozsah súdneho preskúmania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia (ES) č. 343/2003 – Rozsudok z 21. decembra 2011, N. S. a i. (spojené veci C‑411/10 a C‑493/10)“
1. Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru možnosť opäť spresniť svoju judikatúru týkajúcu sa nariadenia č. 343/2003(2), v tomto prípade najmä v súvislosti s rozsahom odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 a s uplatnením kritéria stanoveného nariadením č. 343/2003, ktoré priznáva zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl členskému štátu, do ktorého žiadateľ protiprávne vstúpil. Okrem toho ide znovu o prípad členských štátov nachádzajúcich sa v situácii, ktorá bola predmetom rozsudku z 21. decembra 2011, N. S. a i.(3)
2. Navrhnem, aby Súdny dvor podal reštriktívny výklad rozsahu odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, v dôsledku ktorého nebude potrebné odpovedať na zvyšné otázky, ku ktorým sa síce vyjadrím, ale len subsidiárne. V tomto zmysle by prejednávaná vec mala umožniť Súdnemu dvoru stanoviť usmernenia na uplatnenie kritérií stanovených v uvedenom nariadení v prípadoch, keď sa konštatuje, že primárne zodpovedný členský štát nemôže byť zodpovedný z dôvodov záruky základných práv.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Nariadenie č. 343/2003
3. Podľa svojho článku 1 toto nariadenie „ustanovuje kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov“.
4. Podľa článku 3 ods. 1 a 2 nariadenia č. 343/2003:
„1. Členské štáty posúdia žiadosť každého príslušníka tretej krajiny, ktorý podá žiadosť na hranici alebo na ich území ktorémukoľvek z nich. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole [III] označený ako zodpovedný.
2. Bez ohľadu na ods. 1 môže každý členský štát posúdiť žiadosť o azyl, ktorú mu podal štátny príslušník tretej krajiny, dokonca aj keď mu podľa kritérií stanovených v tomto nariadení neprislúcha zodpovednosť za takéto posúdenie. V takomto prípade sa tento členský štát stane zodpovedným členským štátom v zmysle tohto nariadenia a prevezme záväzky súvisiace s takouto zodpovednosťou. Keď to je potrebné, informuje predtým zodpovedný členský štát, členský štát, ktorý vedie konanie na určenie zodpovedného členského štátu alebo členský štát, ktorý bol dožiadaný, aby prevzal žiadateľa, alebo ho vrátil [opäť prijal – neoficiálny preklad]“.
5. Podľa článku 4 ods. 1 uvedeného nariadenia „postup určovania členského štátu zodpovedného podľa tohto nariadenia sa začne čo najskôr po tom, ako je členskému štátu prvýkrát podaná žiadosť o azyl“.
6. V kapitole III (články 5 až 14) nariadenia č. 343/2003, nazvanej „Hierarchia kritérií“, sú vymenované relevantné kritériá na určenie „zodpovedného členského štátu“ v zmysle článku 3 ods. 1 tohto nariadenia.
7. Článok 16, ktorý je úvodným ustanovením kapitoly V nariadenia č. 343/2003 („Prevzatie a vrátenie [Prevzatie a opätovné prijatie – neoficiálny preklad]“), v odseku 1 stanovuje:
„1. Členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podľa tohto nariadenia je povinný:
a) prevziať za podmienok ustanovených v článkoch 17 až 19 žiadateľa o azyl, ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte;
b) ukončiť posúdenie žiadosti o azyl;
c) vrátiť [opäť prijať – neoficiálny preklad]… žiadateľa, ktorého žiadosť je v procese posudzovania a ktorý sa nachádza na území iného členského štátu bez povolenia;
d) vrátiť [opäť prijať – neoficiálny preklad]… žiadateľa, ktorý stiahol posudzovanú žiadosť a podal žiadosť v inom členskom štáte;
e) vrátiť [opäť prijať – neoficiálny preklad]… štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorého žiadosť o azyl zamietol a ktorý sa nachádza na území iného členského štátu bez povolenia.
…
3. Povinnosti špecifikované v ods. 1 skončia, keď štátny príslušník tretej krajiny opustí územie členského štátu najmenej na tri mesiace, ak tento štátny príslušník tretej krajiny nie je držiteľom platného povolenia na pobyt vydaného zodpovedným členským štátom.“
8. Podľa článku 17 ods. 1 uvedeného nariadenia, „ak členský štát, ktorému bola podaná žiadosť o azyl, považuje iný členský štát za zodpovedný za posúdenie tejto žiadosti, môže čo najrýchlejšie a v každom prípade do troch mesiacov od dátumu podania žiadosti… vyzvať tento iný členský štát, aby prevzal žiadateľa“.
9. Článok 18 nariadenia č. 343/2003 znie:
„1. Dožiadaný členský štát vykoná potrebné kontroly a vynesie rozhodnutie o dožiadaní o prevzatie žiadateľa do dvoch mesiacov od dátumu obdržania dožiadania.
…
7. Nekonanie v dvojmesačnej lehote uvedenej v ods. 1 a v jednomesačnej lehote uvedenej v ods. 6 sa rovná akceptovaniu dožiadania a ukladá povinnosť prevziať danú osobu, ako aj zabezpečiť náležité dojednania pre jej príchod.“
10. Článok 19 nariadenia č. 343/2003 znie:
„1. Keď dožiadaný členský štát akceptuje, že má prevziať žiadateľa, členský štát, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl, oznámi žiadateľovi rozhodnutie o tom, že neposúdi žiadosť, a o povinnosti odovzdať žiadateľa do zodpovedného štátu.
2. V rozhodnutí uvedenom v ods. 1 sa uvedú dôvody, na ktorých sa zakladá. Obsahuje podrobné údaje o lehotách na uskutočnenie odovzdania, a ak to je potrebné, obsahuje informácie o mieste a čase, v ktorom sa má žiadateľ dostaviť, ak cestuje do zodpovedného členského štátu vlastnou dopravou. Voči tomuto rozhodnutiu sa je možné odvolať alebo ho je možné preskúmať. Odvolaním ani preskúmaním sa nepozastaví vykonávanie odovzdania, pokiaľ súdy alebo príslušné orgány nerozhodnú inak v každom konkrétnom prípade, ak to vnútroštátny právne predpisy umožňujú.
…
4. Ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovednosť pripadne členskému štátu, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl. Táto lehota sa môže predĺžiť najviac na jeden rok, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť kvôli uväzneniu, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak sa žiadateľ o azyl skrýva.“
2. Smernica 2005/85
11. Smernica 2005/85(4) v článku 39 ods. 1 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby každý žiadateľ o azyl mal právo na účinný opravný prostriedok pred súdnym orgánom proti:
a) rozhodnutiu o jeho žiadosti o azyl…
…“
B – Vnútroštátne právo
12. Spolkový zákon o udeľovaní azylu z roku 2005 (Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl, ďalej len „BGA“) v § 18 stanovuje, že Bundesasylamt (Spolkový azylový úrad) a Asylgerichtshof (azylový súd) majú z úradnej povinnosti vo všetkých štádiách konania dbať o poskytnutie informácií potrebných na rozhodnutie a doplnenie neúplných informácií týkajúcich sa okolností uvádzaných na podporu žiadosti, na označenie dôkazov a doplnenie vykonaných dôkazov a vo všeobecnosti o poskytnutie všetkých informácií, ktoré sa považujú za potrebné na odôvodnenie žiadosti, pričom v prípade potreby si majú potrebné dôkazy vyžiadať aj z úradnej moci.
II – Skutkový stav
13. Shamso Abdullahi, somálska štátna príslušníčka, v júli 2011 nelegálne pricestovala z Turecka do Grécka. Odtiaľ s pomocou prevádzačov pricestovala cez Macedónsko, Srbsko a Maďarsko do Rakúska, kde bola zadržaná v blízkosti hranice s Maďarskom.
14. V Rakúsku podala 29. augusta 2011 žiadosť o medzinárodnú ochranu. Bundesasylamt zaslal Maďarskej republike 7. septembra 2011 žiadosť o prevzatie podľa článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003. Maďarská republika oznámila svoj súhlas s prevzatím listom z 29. septembra 2011.
15. Dňa 30. septembra 2011 Bundesasylamt zamietol žiadosť pani Abdullahiovej o azyl v Rakúsku ako neprípustnú a nariadil jej vydanie do Maďarskej republiky.
16. Pani Abdullahi podala sťažnosť na Asylgerichtshof, ktorý sťažnosti priznal odkladný účinok. Táto skutočnosť bola Maďarskej republike oznámená 8. novembra 2011.
17. Asylgerichtshof rozsudkom z 5. decembra 2011 sťažnosti vyhovel z dôvodu procesných nedostatkov.
18. Bundesasylamt 26. januára 2012 v novom správnom konaní znovu zamietol žiadosť o azyl a opäť nariadil vydanie pani Abdullahiovej do Maďarska s odôvodnením, že Maďarsko je zodpovedným štátom podľa nariadenia č. 343/2003. Bundesasylamt navyše konštatoval, že odovzdaním pani Abdullahiovej do Maďarska nebudú porušené jej práva podľa článku 3 EDĽP.
19. Pani Abdullahi opäť podala na Asylgerichtshof sťažnosť, v ktorej po prvý raz tvrdila, že členským štátom zodpovedným za posúdenie jej žiadosti o azyl v skutočnosti nie je Maďarsko, ale Grécko. Okrem toho uviedla, že vzhľadom na to, že pomery v Grécku sú nedôstojné, má jej žiadosť o azyl posúdiť Rakúsko.
20. Sťažnosť bola zamietnutá rozsudkom zo 14. februára 2012.
21. Pani Abdullahi podala námietku na Verfassungsgerichtshof (Ústavný súd), ktorý 23. marca 2012 rozhodol o prerušení konania, čo bolo 2. apríla 2012 oznámené Maďarskej republike.
22. Verfassungsgerichtshof rozsudkom z 27. júna 2012 vyhovel námietke a konštatoval, že došlo k porušeniu ústavného práva pani Abdullahiovej na konanie pred zákonným sudcom.
23. Vec bola opäť vrátená na Asylgerichtshof, ktorý v tomto štádiu podal prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania.
III – Prejudiciálne otázky
24. Prejudiciálne otázky znejú takto:
„1. Má sa článok 19 nariadenia (ES) č. 343/2003 v spojení s jeho článkom 18 vykladať v tom zmysle, že súhlasom členského štátu podľa týchto ustanovení sa tento členský štát stáva štátom, ktorý je podľa článku 16 ods. 1 úvodnej vety nariadenia (ES) č. 343/2003 zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl, alebo musí vnútroštátny orgán, ktorý vykonáva preskúmanie, pokiaľ v rámci konania o odvolaní alebo preskúmaní podľa článku 19 ods. 2 nariadenia (ES) č. 343/2003 – nezávisle od tohto súhlasu – dospeje k názoru, že podľa kapitoly III nariadenia (ES) č. 343/2003 je zodpovedný iný členský štát (hoci tomuto štátu nebola adresovaná nijaká žiadosť o prevzatie a tento štát neprejavil súhlas), v súlade s právom Únie záväzne stanoviť zodpovednosť tohto iného členského štátu za jeho konanie o odvolaní alebo preskúmaní? Existujú v tejto súvislosti subjektívne práva každého žiadateľa o azyl na posúdenie jeho žiadosti o azyl určitým členským štátom, ktorý je zodpovedný podľa týchto kritérií zodpovednosti?
2. Má sa článok 10 ods. 1 nariadenia (ES) č. 343/2003 vykladať v tom zmysle, že členský štát, v ktorom došlo k prvému protiprávnemu vstupu (ďalej len ‚prvý členský štát‘), je povinný uznať svoju zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny, ak ide o skutkový stav opísaný nižšie?
Štátny príslušník tretej krajiny nelegálne pricestuje z tretej krajiny do príslušného prvého členského štátu. Nepodá v ňom žiadosť o azyl. Následne vycestuje do tretej krajiny. Po menej ako troch mesiacoch nelegálne pricestuje z tretej krajiny do iného členského štátu EÚ (ďalej len ‚druhý členský štát‘). Z tohto druhého členského štátu okamžite vycestuje priamo do tretieho členského štátu a podá tam svoju prvú žiadosť o azyl. V tomto čase ubehlo od jeho prvého protiprávneho vstupu do prvého členského štátu menej ako 12 mesiacov.
3. Je nezávisle od odpovede na druhú otázku, ak je uvedeným ‚prvým členským štátom‘ členský štát, ktorého azylový systém vykazuje systémové nedostatky porovnateľné s tými, ktoré sú opísané v rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva z 21. januára 2011, M. S. S., sťažnosť č. 30.696/09, potrebné iné posúdenie primárne zodpovedného členského štátu v zmysle nariadenia (ES) č. 343/2003, a to bez ohľadu na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie z 21. decembra 2011, N. S. a i. (C‑411/10 a C‑493/10)? Možno najmä vychádzať z toho, že pobyt v takom členskom štáte od samého začiatku nie je vhodný na to, aby predstavoval skutkový stav, ktorý zakladá zodpovednosť v zmysle článku 10 nariadenia (ES) č. 343/2003?“
IV – Konanie pred Súdnym dvorom
25. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný do kancelárie Súdneho dvora 27. augusta 2012.
26. Vnútroštátny súd vzhľadom na krátkosť vnútroštátnych procesných lehôt, na situáciu neistoty, v ktorej sa pani Abdullahi nachádza, význam položených otázok a veľký počet vecí, ktorých predmetom sú rovnaké otázky, požiadal o prejednanie veci v skrátenom konaní podľa článku 104a Rokovacieho poriadku Súdneho dvora z 19. júna 1991. Predseda Súdneho dvora uznesením z 5. októbra 2012 uvedenú žiadosť zamietol, avšak rozhodol o prednostnom prejednaní veci podľa článku 55 ods. 2 tohto rokovacieho poriadku.
27. Písomné pripomienky predložili pani Abdullahi, rakúska, grécka, maďarská a talianska vláda, Spojené kráľovstvo, Švajčiarska konfederácia a Komisia.
28. Na pojednávaní 7. mája 2013 sa zúčastnili a s ústnymi prednesmi vystúpili pani Abdullahi, francúzska a grécka vláda, ako aj Komisia. Účastníci konania sa vo svojich prednesoch na pojednávaní na základe výzvy Súdneho dvora zamerali na tieto otázky: a) na povahu odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2001 a význam skutočnosti, že toto odvolanie nie je spomenuté v článku 39 smernice 2005/85, b) na zosúladenie preskúmania kritérií zodpovednosti s lehotou stanovenou v článku 17 ods. 1 druhom pododseku nariadenia č. 343/2003 a na výkon vyhovujúcich rozhodnutí v praxi, c) na výklad dvanásťmesačnej lehoty stanovenej v článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 a d) na význam článku 16 ods. 3 nariadenia č. 343/2003 pre určenie zodpovedného členského štátu.
V – Posúdenie
A – Prvá otázka
29. Ako Asylgerichtshof uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, svojou prvou otázkou sa predovšetkým pýta, či súhlas členského štátu s prevzatím zodpovednosti za posúdenie žiadosti o azyl vylučuje možnosť v konaní o odvolaní stanovenom v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 overiť, či podľa kritérií stanovených v tomto nariadení zodpovednosť v skutočnosti neprináleží inému členskému štátu.
30. Vnútroštátny súd chce konkrétne vedieť, či možno prostredníctvom uvedeného odvolania uplatniť prípadné subjektívne právo žiadateľa na posúdenie jeho žiadosti o azyl členským štátom, ktorý je zodpovedný podľa kritérií stanovených nariadením č. 343/2003.
31. Asylgerichtshof sa prikláňa k názoru, že súhlas členského štátu musí byť rozhodujúci na priznanie zodpovednosti za posúdenie žiadosti o azyl tomuto štátu, pričom ako jedinú výnimku pripúšťa prípady zjavnej arbitrárnosti alebo hrozby porušenia práv. Pokiaľ sa v príslušnom konaní preukáže, že ide o taký prípad, vnútroštátny súd musí záväzne určiť zodpovednosť príslušného členského štátu na základe nariadenia č. 343/2003.
32. Odpoveď na prvú časť otázky je podľa môjho názoru jasná. V tejto súvislosti stačí uviesť, že súhlas s prevzatím zodpovednosti na základe článku 18 nariadenia č. 343/2003 nie je porovnateľný s prevzatím tejto zodpovednosti na základe článku 3 ods. 2 tohto nariadenia, ktorý obsahuje takzvané ustanovenie o zvrchovanosti. Hoci v takom prípade ide o výkon oprávnenia založeného na voľnej úvahe – a v tomto zmysle zvrchovaného(5) –, ktoré nepodlieha súdnemu preskúmaniu, v prípade súhlasu v zmysle článku 18 ide o právny úkon, ktorý slúži ako základ rozhodnutia členského štátu, ktorému bola podaná žiadosť o azyl, že ju neposúdi a odovzdá žiadateľa členskému štátu, ktorý súhlasil s jeho prevzatím, pričom proti tomuto dvojakému rozhodnutiu sa na základe výslovného znenia článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 „sa je možné odvolať alebo ho je možné preskúmať“.
33. V konečnom dôsledku je správna druhá z alternatív uvedených v otázke vnútroštátneho súdu. Otázka preto neznie tak, či možno podať „odvolanie“ alebo či je možné „preskúmanie“, ale v akom rozsahu možno preskúmať rozhodnutie o neposúdení žiadosti o azyl a odovzdaní žiadateľa členskému štátu, ktorý súhlasil s prevzatím zodpovednosti za jej posúdenie.
34. Nariadenie č. 343/2003 túto otázku výslovne neupravuje a článok 19 ods. 2 tohto nariadenia len stanovuje, že „odvolaním ani preskúmaním sa nepozastaví vykonávanie odovzdania, pokiaľ súdy alebo príslušné orgány nerozhodnú inak v každom konkrétnom prípade, ak to vnútroštátny právne predpisy umožňujú“. Za týchto okolností môžu ciele sledované nariadením č. 343/2003 slúžiť ako usmernenie na podanie výkladu článku 19 ods. 2, z ktorého vyplýva význam, ktorý treba pripísať odvolaniu upravenému v tomto ustanovení, a v dôsledku toho aj rozsah, aký má mať preskúmanie vykonávané prostredníctvom tohto procesného nástroja.(6)
35. Nariadenie č. 343/2003 má, ako sa uvádza v jeho odôvodnení 4, najmä stanoviť postup, ktorý umožní „rýchle určenie… členského štátu“ zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl. To je podľa môjho názoru základným cieľom nariadenia, na ktorého dosiahnutie slúži každé z jeho ustanovení. Ide najmä o právnu úpravu lehôt obsiahnutú v jeho kapitole V a stanovenie zoznamu objektívnych kritérií na určenie zodpovedného členského štátu, ktoré majú – okrem zaručenia zjednodušenia konania – zabrániť účelovému výberu miesta podania žiadosti o azyl (tzv. forum shopping) tak, aby určenie zodpovedného členského štátu nezáviselo od náhodného konania žiadateľov.(7)
36. Preto – v zmysle úvah, ktoré uviedol generálny advokát Jääskinen v už citovaných návrhoch prednesených vo veci Puid(8) – možno konštatovať, že hlavným cieľom nariadenia č. 343/2003 nie je „priznani[e] práv jednotlivcom, ale… usporiadani[e] vzťahov medzi členským štátmi“, hoci toto nariadenie obsahuje „niektoré ustanovenia, ktoré sa do určitej miery týkajú práv žiadateľov o azyl“.(9)
37. Nariadenie č. 343/2003 upravuje vzťahy medzi členskými štátmi na účely určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl. Správne fungovanie mechanizmu určovania stanoveného nariadením je preto otázkou, ktorá sa priamo dotýka členských štátov, lebo uplatňovanie tohto predpisu Únie zasahuje predovšetkým do výkonu ich verejnoprávnych právomocí.
38. Tieto právomoci sa však majú vykonávať v súlade so záväzkami členských štátov v oblasti práva na azyl, ktoré článok 18 Charty zaručuje „dodržiavaním pravidiel Ženevského dohovoru z 28. júla 1951 a Protokolu z 31. januára 1967 týkajúcich sa postavenia utečencov a v súlade so Zmluvou o Európskej únii a so Zmluvou o fungovaní Európskej únie“.
39. Pri uplatňovaní nariadenia č. 343/2003 teda tiež ide – aj keď sprostredkovane alebo nepriamo – o základné právo na azyl. Preto napriek tomu, že na správnom uplatňovaní nariadenia majú záujem predovšetkým členské štáty, žiadatelia o azyl majú tiež oprávnený záujem na jeho uplatňovaní. Nemyslím si však, že tento záujem sa môže zmeniť na subjektívne právo, ktoré odôvodňuje nárok na posúdenie žiadosti o azyl konkrétnym členským štátom.
40. Podľa môjho názoru je na podanie správneho výkladu nariadenia č. 343/2003 potrebné zohľadniť skutočnosť, že v konečnom dôsledku ide o zaručenie účinného výkonu práva na azyl. Nariadenie č. 343/2003 je základným prvkom súboru právnych predpisov vytvoreného Úniou na umožnenie výkonu uvedeného základného práva. Tento systém, ktorý je v súčasnosti založený na uznaní tohto práva v článku 18 Charty a na požiadavke vytvárania spoločnej politiky v tejto oblasti stanovenej v článku 78 ods. 1 ZFEÚ, v podstate tvoria – okrem nariadenia, ktoré je predmetom prejednávanej veci – minimálne ustanovenia týkajúce sa požiadaviek na priznanie postavenia utečenca obsiahnuté v smernici 2004/83(10) a minimálne procesné štandardy upravené v smernici 2005/85.
41. Nariadenie č. 343/2003 – tak ako všetky predpisy Únie, ktoré spolu s ním tvoria systém záruky základného práva na azyl – sa má preto v konečnom dôsledku chápať ako predpis, ktorý slúži na zaručenie tohto práva. Z tohto principiálneho hľadiska sa domnievam, že tento systém je založený na myšlienke, že Únia ako celok predstavuje „bezpečné územie“ pre každého žiadateľa o azyl. Ten, kto uteká pred okolnosťami a podmienkami, ktoré vyvolali jeho útek a môžu odôvodniť priznanie práva na azyl, sa vstupom na územie Únie dostáva do priestoru, v ktorom má túto ochranu zaručenú. Na účely azylu je Únia ako celok a každý z členských štátov „bezpečným územím“, pričom práve táto domnienka je základom dôvery, na ktorej spočíva integrácia členských štátov v spoločnom európskom azylovom systéme.(11) Ako uvediem ďalej, je nesporné, že v žiadnom prípade nejde o nevyvrátiteľnú domnienku.(12)
42. Vzhľadom na vyššie uvedené je podstata základného práva na azyl zaručeného článkom 18 Charty zabezpečená vstupom na územie Únie, takže držiteľ tohto práva nemôže byť ukrátený tým, že za posúdenie jeho žiadosti zodpovedá ten či onen členský štát. Aspoň dočasne je teda vo všetkých týchto štátoch dostatočne zaručený riadny výkon tohto práva, ktorého sa dotknutá osoba v každom prípade môže domáhať prostredníctvom opravného prostriedku stanoveného v článku 39 smernice 2005/85, ktorý smeruje proti rozhodnutiam týkajúcim sa základu jej žiadosti o azyl alebo postupu jej posudzovania, ale – čo je dôležité – nie proti rozhodnutiam o určení členského štátu zodpovedného za jej posúdenie.
43. To však v každom prípade neznamená, že dotknutá osoba nemá oprávnený záujem na správnom určení členského štátu zodpovedného za posúdenie jej žiadosti. Samotné nariadenie č. 343/2003 jej totiž priznáva právo na odvolanie proti rozhodnutiu vydanému v tejto súvislosti. Keďže však podstata jej základného práva v zásade nie je dotknutá tým, že jej žiadosť posúdi konkrétny členský štát, domnievam sa, že právo, ktorého sa dotknutá osoba môže domáhať prostredníctvom odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, má obmedzený rozsah, ktorý navyše úplne zodpovedá povahe nariadenia č. 343/2003 ako predpisu, ktorý upravuje predovšetkým vzťahy členských štátov pri realizácii azylového systému Únie.
44. Podľa môjho názoru môže byť predmetom tohto odvolania len dodržanie uvedeného nariadenia v súvislosti s týmito dvomi otázkami: a) s existenciou okolností, ktoré umožňujú vyvrátiť domnienku dodržiavania základných práv, na ktorej je založený systém Únie, a b) s priznaním určitých konkrétnych práv nariadením č. 343/2003, ktoré sú spojené s právom na azyl v pravom zmysle slova, a so zárukami týchto práv.
45. Čo sa týka prvého prípadu, išlo by o okolnosti veci, v ktorej bol vydaný rozsudok N. S. a i., ku ktorému sa vrátim ďalej, konkrétne pri zodpovedaní tretej prejudiciálnej otázky. Ide tu o prípad, v ktorom je spochybnený samotný základ systému nariadenia č. 343/2003, ktorým nie je nič iné ako vzájomná dôvera medzi členskými štátmi, že vo všetkých z nich budú splnené podmienky, ktoré zaručia náležité rešpektovanie základných práv žiadateľov o azyl.(13)
46. Druhý prípad by podľa môjho názoru predstavovali práva, ktoré nariadenie č. 343/2003 osobitne priznáva žiadateľovi o azyl v priebehu postupu určovania členského štátu zodpovedného za posúdenie jeho žiadosti. Týka sa to práv súvisiacich so zlúčením rodiny (články 7, 8, 14 a 15), s postavením maloletého (článok 6) a s rýchlosťou konania (dodržiavanie lehôt a uplatňovanie stanovených následkov v každom prípade, napríklad článok 19 ods. 4). Všetky tieto práva sú právami, ktoré v konečnom dôsledku prechádzajú do právneho postavenia členských štátov v oblasti vzťahov upravených nariadením č. 343/2003 a ktoré priznávajú žiadateľovi o azyl konkrétne a vlastné subjektívne právo, ktoré sa navyše vždy týka určitej oblasti chránenej zárukou základného práva: práva na ochranu rodinného života (články 7 a 33 Charty), práva na ochranu detí (článok 24 Charty) a práva na riadnu správu vecí verejných (článok 41 Charty). Tieto práva v konečnom dôsledku nepredstavujú len právo na riadne uskutočnenie konania, v ktorom sa rozhodne o otázkach týkajúcich sa predovšetkým členských štátov, ale právo na to, aby sa pri rozhodovaní o týchto otázkach prihliadalo na určité práva a záujmy, ktoré sú predmetom ochrany určitých základných práv.
47. V konečnom dôsledku navrhujem, aby Súdny dvor na prvú otázku odpovedal v tom zmysle, že žiadateľ o azyl môže prostredníctvom odvolania alebo preskúmania stanovených v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 namietať len proti uplatneniu kritérií stanovených nariadením, ktoré buď vedie k priznaniu zodpovednosti – so všetkými povinnosťami, ktoré z toho vyplývajú – členskému štátu, ktorý nie je schopný zaručiť zaobchádzanie zlučiteľné s rešpektovaním základných práv žiadateľa, alebo nezohľadňuje kritériá určovania založené na subjektívnych právach, ktoré žiadateľovi o azyl osobitne priznáva uvedené nariadenie.
48. Pokiaľ ide konkrétne o okolnosti prípadu posudzovaného v konaní vo veci samej, zastávam teda názor, že pani Abdullahi by mohla namietať proti určeniu Maďarska za členský štát zodpovedný za posúdenie jej žiadosti o azyl len v prípade, ak by tvrdila, že jej odovzdanie do tohto členského štátu je nezlučiteľné s ochranou jej základných práv alebo že rakúske orgány nezohľadnili kritériá určovania založené na subjektívnych právach, ktoré pani Abdullahiovej osobitne priznáva nariadenie č. 343/2003.
B – Druhá otázka
49. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že druhá otázka, ktorú položil Asylgerichtshof, je irelevantná.
50. Určenie Maďarska za zodpovedný členský štát – čo je otázka, ktorá je predmetom konania vo veci samej – by totiž bolo možné zrušiť na základe odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 len v prípade, ak by sa preukázalo, že Maďarsko nie je schopné zaručiť ochranu základných práv pani Abdullahiovej, alebo ak by rakúske orgány neuplatnili kritériá stanovené nariadením, ktoré sú založené na okolnostiach, ktoré zakladajú subjektívne právo žiadateľa o azyl, akými môže byť postavenie maloletého alebo existencia príbuzných v iných členských štátoch.
51. O oboch otázkach musí v každom prípade rozhodnúť vnútroštátny súd. V tejto súvislosti je však dôležité len to, že na rozhodnutie nie je potrebné určiť, ktorý bol „prvý členský štát“, cez ktorý žiadateľ o azyl vstúpil na územie Únie na účely nariadenia č. 343/2003. Je to tak preto, lebo jedinými členskými štátmi relevantnými v rámci odvolania podľa článku 19 ods. 2 nariadenia musia byť v každom prípade Maďarsko (lebo je členským štátom určeným rozhodnutím, ktoré je predmetom odvolania) a prípadne ďalšie členské štáty, v ktorých má pani Abdullahi rodinných príslušníkov, alebo napokon aj samotné Rakúsko, ak by išlo o prípad uvedený v článku 19 ods. 4 nariadenia (teda ak po rozhodnutí o odovzdaní do Maďarska nedošlo k odovzdaniu v lehote stanovenej v tomto ustanovení).
52. Preto je irelevantné, cez ktorý členský štát pani Abdullahi vstúpila na územie Únie. Tým nechcem povedať, že správne uplatňovanie nariadenia č. 343/2003 malo v ktoromkoľvek prípade viesť k vylúčeniu kritéria členského štátu vstupu. Skôr chcem povedať, že aj v prípade, ak sa – hypoteticky – malo uplatniť toto kritérium, je nesporné, že nesprávne uplatnenie nariadenia by nespôsobilo porušenie subjektívneho práva pani Abdullahiovej, ktorého by sa mohla domáhať prostredníctvom odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2. Ako som už uviedol, žiadateľ o azyl nemá subjektívne právo na riadne uplatnenie nariadenia vo všetkých jeho aspektoch, ale len na správne uplatnenie konkrétnych kritérií založených na subjektívnych právach osobitne priznaných nariadením.
53. Subsidiárne pre prípad, ak Súdny dvor dospeje k záveru, že je potrebné odpovedať na druhú z otázok, ktoré položil Asylgerichtshof, sa ňou však ďalej budem zaoberať.
54. Ak by v rámci odvolania stanoveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 vnútroštátny súd mohol vecne preskúmať správne rozhodnutie vo všetkých jeho aspektoch a v dôsledku toho sám určiť zodpovedný členský štát na základe kritérií stanovených nariadením, problémom, ktorý by Asylgerichtshof musel za okolností prejednávaného prípadu vyriešiť, by bolo, ako sa má vykladať článok 10 ods. 1 uvedeného nariadenia, ktorý obsahuje kritérium neoprávneného vstupu prostredníctvom určitého členského štátu.
55. Asylgerichtshof nežiada Súdny dvor, aby rozhodol, či pani Abdullahi vstúpila na územie Únie prostredníctvom štátu, ktorý označuje ako „prvý členský štát“, lebo jeho druhá otázka vychádza z predpokladu, že k prvému vstupu došlo prostredníctvom tohto členského štátu. Ide skôr o to, či sa tento vstup má považovať za „relevantný vstup“ na účely uplatnenia kritéria stanoveného v článku 10 ods. 1.
56. Podľa názoru vnútroštátneho súdu – s ktorým sa stotožňujú rakúska, grécka a talianska vláda, ako aj Švajčiarska konfederácia – je „relevantným vstupom“ len vstup uskutočnený prostredníctvom „druhého členského štátu“ (Maďarska). Podľa jeho názoru sa prvá cesta pani Abdullahiovej do Únie skončila, keď opustila „prvý členský štát“ (Grécko). Druhý vstup cez „druhý členský štát“ je preto výsledkom novej cesty, ktorá je podľa jeho názoru ako jediná relevantná.
57. Naproti tomu tak Komisia, ako aj Spojené kráľovstvo, francúzska a maďarská vláda a pani Abdullahi tvrdia, že relevantným vstupom je ten, ku ktorému došlo cez „prvý členský štát“, pričom osobitný význam pripisujú skutočnosti, že neuplynula lehota stanovená v článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 ani lehota stanovená v článku 16 ods. 3 tohto nariadenia. Podľa môjho názoru je totiž toto rozhodujúci údaj na vyriešenie predloženého problému.
58. Hoci vnútroštátny súd hovorí o dvoch „cestách“, domnievam sa, že za okolností prejednávaného prípadu treba hovoriť len o jednej ceste.
59. Je nesporné, že podľa údajov, ktoré poskytol Asylgerichtshof, sa cesta pani Abdullahiovej začala v apríli 2011 letom z neurčeného miesta do Sýrie a skončila sa v Rakúsku, kde bola pani Abdullahi 29. augusta 2011 zadržaná a požiadala o azyl. Na to, aby sa dostala do Rakúska, teda cestovala zo Sýrie do Turecka a odtiaľ cestovala loďou do Grécka, na ktorého územie vstúpila v júli 2011, ďalej cestovala cestnou dopravou cez Grécko do tretej krajiny, potom prešla cez ďalšie tretie krajiny, opäť vstúpila na územie Únie cez Maďarsko a napokon pricestovala do Rakúska.
60. Podľa môjho názoru sa cesta pani Abdullahiovej – odhliadnuc od geografickej nejednotnosti – zdá skôr jednotná a nepretržitá, keďže viedla zo Somálska (krajiny jej pôvodu) alebo aspoň – ako je preukázané – zo Sýrie bez prerušenia do Rakúska, kde napokon skutočne požiadala o azyl. Nepretržitosť a jednotnosť cesty podľa môjho názoru vyplýva z jej časového rozmeru, lebo k prekonaniu danej vzdialenosti došlo za veľmi krátky čas, prakticky nevyhnutný na príchod do cieľa za takých podmienok utajenia, akými sa vyznačovala celá cesta pani Abdullahiovej. Síce vôbec nie je isté, že cieľom, do ktorého sa pani Abdullahi chcela dostať, bolo Rakúsko, v ktorom bola zadržaná, keď zrejme chcela pokračovať v ceste do iného členského štátu. Podľa môjho názoru je však nepochybné, že jej „cieľom“ – ak ho tak možno nazvať – nebolo Grécko, do ktorého prišla v júli 2011 a možno z neho odišla už v tom istom mesiaci, lebo v auguste požiadala o azyl v Rakúsku po tom, ako okrem Maďarska prešla cez viaceré tretie krajiny.
61. Táto takpovediac „ideálna“ jednotnosť cesty pani Abdullahiovej má však len relatívny význam. Dôležitejšia je skutočnosť, že pani Abdullahi po prvý raz vstúpila na územie Únie v Grécku ako na prvom „bezpečnom území“ a že táto skutočnosť mala za následok vznik zodpovednosti tohto členského štátu na základe článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003, ktorá sa končí až po dvanástich mesiacoch odo dňa tohto neoprávneného vstupu.
62. V tejto súvislosti treba uviesť dve veci. Po prvé vzhľadom na nepretržitosť cesty pani Abdullahiovej z miesta jej pôvodu do miesta, v ktorom bola zadržaná a požiadala o azyl, možno vychádzať z toho, že svojím odchodom z Grécka nechcela opustiť Úniu, ale presnejšie pokračovala vo svojej ceste do iného členského štátu. Z hľadiska jednoduchosti a hospodárnosti cestovania mohlo byť vzhľadom na geografickú polohu Grécka opodstatnené prejsť cez viaceré tretie krajiny, pričom jej odchod z Grécka do týchto tretích krajín nebol vôbec odôvodnený zámerom – ak to tak možno povedať – opustiť Úniu. Právne relevantným zámerom bol skôr zámer zostať v Únii a dostať sa do iného členského štátu.
63. Po druhé, hoci uznávam, že pani Abdullahi odchodom z Grécka „opustila“ Úniu, nemožno zabúdať na to, že účinok opustenia územia Únie nie je okamžitý. Podľa môjho názoru to vyplýva z článku 16 ods. 3 nariadenia č. 343/2003, podľa ktorého sa povinnosti členského štátu, ktorý je zodpovedný podľa nariadenia, „skončia, keď štátny príslušník tretej krajiny opustí územie členského štátu najmenej na tri mesiace“. Uvedené ustanovenie, prirodzene, odkazuje na povinnosti zodpovedného členského štátu po tom, ako bol tento štát určený v súlade s kritériami stanovenými nariadením č. 343/2003. Treba však tiež vychádzať z toho, že toto ustanovenie pôsobí už v tom okamihu, keď príslušný orgán uplatňuje tieto kritériá, takže z postupu určovania zodpovedného členského štátu treba vylúčiť tie členské štáty, v prípade ktorých je už od začiatku jasné, že žiadateľ o azyl opustil ich územie na tri mesiace.
64. V každom prípade je v prejednávanej veci dôležitá predovšetkým skutočnosť, že podľa nariadenia č. 343/2003 fyzické opustenie územia automaticky nespôsobuje zánik právnej väzby s Úniou, takže práva a očakávania, ktoré žiadateľ o azyl mohol mať pri vstupe do Únie, zostávajú zachované tri mesiace po jeho odchode a opäť sa uplatnia, ak sa žiadateľ o azyl pred uplynutím tejto lehoty vráti do Únie. V prejednávanom prípade žiadateľka o azyl neopustila územie Únie po mesiaci od svojho vstupu cez Grécko, takže keď pani Abdullahi vstúpila do Maďarska, naďalej trvala zodpovednosť Grécka.
65. Preto sa domnievam, že účinky prvého vstupu do Únie trvajú až do uplynutia troch mesiacov od opustenia územia členských štátov, a preto za okolností prejednávaného prípadu zodpovednosť prináleží „prvému členskému štátu“.
C – Tretia otázka
66. Svojou treťou otázkou, ktorá odkazuje na rozsudok N. S. a i., sa vnútroštátny súd pýta, do akej miery si skutočnosť, že ide o „členský štát, ktorého azylový systém vykazuje systémové nedostatky“, vyžaduje vylúčiť ho ako zodpovedný členský štát napriek tomu, že podľa článku 10 ods. 1 nariadenia je zodpovedným členským štátom.
67. Bez ohľadu na to, že doslovné znenie tretej otázky vyvoláva určité výkladové ťažkosti, zastávam názor, že vzhľadom na vysvetlenia vnútroštátneho súdu uvedené v jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania možno dospieť k záveru, že vnútroštátny súd sa pýta, či členský štát, ktorý vykazuje uvedené nedostatky, treba bez ďalšieho principiálne vylúčiť ako možný zodpovedný členský štát, alebo či naopak po jeho určení za zodpovedný členský štát na základe nariadenia č. 343/2003 treba následne určiť iný zodpovedný členský štát na základe ostatných kritérií stanovených nariadením.
68. Podstatou otázky preto je, ako treba postupovať, keď na základe rozsudku N. S. a i. skutočne treba odmietnuť určenie členského štátu za zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl.
69. Otázka teda znie, ako sa určí iný zodpovedný členský štát po vylúčení členského štátu, ktorý by mal byť zodpovedný na základe kritérií stanovených nariadením č. 343/2003, podľa rozsudku N. S. a i.
70. Podľa bodu 107 rozsudku N. S. a i. „nemožnosť odovzdania žiadateľa do iného členského štátu Únie v prípade, že je tento štát identifikovaný ako zodpovedný členský štát na základe kritérií kapitoly III tohto nariadenia, ukladá členskému štátu, ktorý by mal uskutočniť toto odovzdanie, aby s výhradou možnosti vlastného preskúmania žiadosti upravenej v článku 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 pokračoval v preskúmavaní kritérií uvedenej kapitoly s cieľom overiť, či niektoré z nasledujúcich kritérií umožňuje identifikovať iný členský štát ako zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl“(14).
71. Prívlastok „nasledujúcich“ je úplne logický, lebo článok 5 ods. 1 uvedeného nariadenia č. 343/2003 stanovuje, že „kritériá na určenie zodpovedného členského štátu sa použijú v takom poradí, v akom sú ustanovené v tejto kapitole“(15).
72. Ak sa rakúske orgány domnievali, že primárne uplatniteľným kritériom bolo kritérium uvedené v článku 10 nariadenia č. 343/2003 (neoprávnený vstup na územie Únie), je to preto, lebo vylúčili uplatnenie predchádzajúcich kritérií (postavenie maloletého, existencia príbuzných, držba povolenia na pobyt); vzhľadom na nemožnosť zohľadniť toto kritérium boli povinné preskúmať možnosť uplatnenia niektorého z nasledujúcich kritérií v poradí stanovenom nariadením a v konečnom dôsledku zohľadniť zostatkové ustanovenie článku 13, podľa ktorého je zodpovedný ten členský štát, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl.
73. V zásade sa každé z kritérií vyčerpá svojím uplatnením, lebo spravidla sa každým z nich musí určiť len jeden zodpovedný členský štát. Preto nemá zmysel opäť uplatniť kritérium, ktoré viedlo k určeniu členského štátu, do ktorého napokon nemožno odovzdať žiadateľa o azyl, lebo toto uplatnenie by opäť nevyhnutne viedlo k vylúčenému členskému štátu. Bolo by rovnako nepredstaviteľné uvažovať o uplatnení niektorého z prechádzajúcich kritérií, ktoré už boli vylúčené, keď sa dospelo k záveru, že správnym kritériom bolo jedno z nasledujúcich kritérií.
74. V prejednávanom prípade by podľa uvedenej logiky bolo možné uplatniť už len kritériá uvedené v článku 11 (vstup do členského štátu, v ktorom sa vo vzťahu k pani Abdullahiovej zrušila vízová povinnosť) a článku 12 (podanie žiadosti o azyl v tranzitnom priestore letiska členského štátu). Ak by žiadne z nich nebolo uplatniteľné – čo musí overiť vnútroštátny súd –, zostávalo by len zostatkové ustanovenie článku 13, v dôsledku ktorého by zodpovednosť prináležala rakúskym orgánom. Tým však, prirodzene, nie je dotknutá uplatniteľnosť ustanovenia o zvrchovanosti a humanitárnej doložky, ktoré sú uvedené v článku 3 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 a článku 15 ods. 1 tohto nariadenia.
VI – Návrh
75. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na položené otázky odpovedal takto:
1. Žiadateľ o azyl môže podať odvolanie alebo prípadne žiadosť o preskúmanie stanovené v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 s cieľom napadnúť buď uplatnenie kritérií stanovených nariadením, ktoré vedie k určeniu členského štátu, ktorý nie je schopný zaručiť žiadateľovi o azyl zaobchádzanie zlučiteľné s rešpektovaním základných práv, alebo neuplatnenie kritérií na určenie založených na subjektívnych právach osobitne priznaných žiadateľovi o azyl uvedeným nariadením.
Subsidiárne pre prípad, ak Súdny dvor konštatuje, že opravný prostriedok podľa článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 umožňuje spochybnenie založené na akomkoľvek porušení uvedeného nariadenia:
2. Článok 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností prípadu posudzovaného v konaní vo veci samej zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl prináleží členskému štátu, v ktorom došlo k prvému neoprávnenému vstupu.
3. Ak vnútroštátny súd zistí systémové nedostatky azylového konania a podmienok prijímania žiadateľov o azyl v určitom členskom štáte, neznamená to, že tento členský štát je vylúčený zo systému zavedeného nariadením č. 343/2003 tak, že je „a priori“ vylúčený z pôsobnosti tohto nariadenia. Uvedené zistenie znamená len vylúčenie zodpovednosti, ktorú tento členský štát môže mať pri uplatnení kritérií stanovených v uvedenom nariadení, v dôsledku čoho treba určiť iný zodpovedný členský štát na základe kritérií nasledujúcich po kritériu, ktoré bolo pôvodne uplatnené.