DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
30. marts 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 604/2013 – afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – artikel 27 – klage over en afgørelse om overførsel af en asylansøger – artikel 29 – udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen om overførsel – frist for overførsel – afbrydelse af fristen for at foretage overførslen – direktiv 2004/81/EF – udstedelse af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som samarbejder med de kompetente myndigheder – artikel 6 – betænkningstid – forbud mod at fuldbyrde en afgørelse om udsendelse – retsmidler«
I sag C-338/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) ved afgørelse af 26. maj 2021, indgået til Domstolen den 31. maj 2021, i sagen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
mod
S.S.,
N.Z.,
S.S.,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Første Afdeling, Domstolens vicepræsident, L. Bay Larsen (refererende dommer), og dommerne A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. juli 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
– S.S. ved advocaten A. Khalaf og P.A.J. Mulders,
– N.Z. ved advocaat F.M. Holwerda,
– S.S. ved advocaat M.H.R. de Boer,
– den nederlandske regering ved M.K. Bulterman, M.H.S Gijzen og P. Huurnink, som befuldmægtigede,
– den tyske regering ved J. Möller og A. Hoesch, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og F. Wilman, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. november 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 27, stk. 3, og artikel 29, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31, herefter »Dublin III-forordningen«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretær for justits- og sikkerhedsanliggender, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«) og på den anden side tredjelandsstatsborgerne S.S., N.Z. og S.S. vedrørende afgørelser fra statssekretæren om afslag uden behandling af deres ansøgninger om international beskyttelse og om at overføre dem til Italien.
Retsforskrifter
Direktiv 2004/81/EF
3 Artikel 1 i Rådets direktiv 2004/81/EF af 29. april 2004 om udstedelse af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som samarbejder med de kompetente myndigheder (EUT 2004, L 261, s. 19), bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at fastlægge betingelserne for udstedelse af tidsbegrænsede opholdstilladelser, afhængig af varigheden af den relevante nationale sagsbehandling, til tredjelandsstatsborgere, der samarbejder med henblik på bekæmpelse af menneskehandel og ulovlig indvandring.«
4 Direktivets artikel 4 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv forhindrer ikke, at medlemsstaterne kan vedtage eller bibeholde gunstigere bestemmelser for de personer, der er omfattet af dette direktiv.«
5 Direktivets artikel 6 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at de berørte tredjelandsstatsborgere indrømmes en betænkningstid, således at de får mulighed for at restituere sig og undslippe indflydelse fra de personer, der har begået lovovertrædelserne, for at de kan træffe en kvalificeret beslutning om, hvorvidt de ønsker at samarbejde med de kompetente myndigheder.
Varigheden af og begyndelsen på den periode, der er omhandlet i første afsnit, fastlægges i overensstemmelse med national lovgivning.
2. I betænkningstiden og i afventning af de kompetente myndigheders afgørelse har de berørte tredjelandsstatsborgere adgang til den behandling, der er omhandlet i artikel 7, og en eventuel afgørelse om udsendelse vil ikke kunne fuldbyrdes.
3. Betænkningstiden giver ikke opholdsret i medfør af dette direktiv.
4. Medlemsstaten kan på et hvilket som helst tidspunkt bringe betænkningstiden til ophør […] af hensyn til den offentlige orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed.«
6 Samme direktivs artikel 7 definerer den behandling, der kan ydes de berørte tredjelandsstatsborgere, før opholdstilladelsen udstedes.
7 Artikel 8 i direktiv 2004/81 har følgende ordlyd:
»1. Efter udløbet af betænkningstiden eller tidligere, hvis de kompetente myndigheder anser den berørte tredjelandsstatsborger for allerede at have opfyldt den betingelse, der er nævnt i litra b), tager medlemsstaten stilling til, om:
a) det er hensigtsmæssigt at forlænge den pågældendes ophold på dens område af hensyn til efterforskningen eller de retlige procedurer, og
b) om den pågældende klart har givet udtryk for at ville samarbejde, og
c) om den pågældende har afbrudt enhver forbindelse til de formodede gerningsmænd bag de strafbare forhold, der er defineret i artikel 2, litra b) og c).
2. Med forbehold af hensynet til den offentlige orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed forudsætter udstedelse af opholdstilladelsen, at betingelserne i stk. 1 er opfyldt.
3. Opholdstilladelsen er med forbehold af bestemmelserne om inddragelse […] gyldig i mindst seks måneder. Den forlænges, hvis betingelserne i stk. 2 i denne artikel fortsat er opfyldt.«
Dublin III-forordningen
8 Fjerde og femte betragtning til Dublin III-forordningen har følgende ordlyd:
»(4) I konklusionerne fra [Det Europæiske Råds særlige møde i] Tammerfors [den 15. og 16. oktober 1999] præciseres det også, at det fælles europæiske asylsystem på kort sigt bør omfatte en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(5) En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare.«
9 Forordningens kapitel VI med overskriften »Procedurer for overtagelse og tilbagetagelse« indeholder i afdeling IV herunder, som har overskriften »Proceduremæssige garantier«, artikel 27, som selv har overskriften »Retsmidler«, og som i stk. 1, 3 og 4 bestemmer:
»1. Ansøgeren […] har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.
[…]
3. Med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal det i medlemsstaternes nationale lovgivning fastsættes, at:
a) klagen eller indbringelsen giver personen ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger, eller
b) overførslen suspenderes automatisk, og at denne suspension udløber efter en vis rimelig periode, i løbet af hvilken en domstol eller et domstolslignende organ efter nøje og stringent undersøgelse skal have truffet en afgørelse om at tillægge en klage eller indbringelse opsættende virkning, eller
c) den pågældende har lejlighed til inden for en rimelig frist at anmode en domstol eller et domstolslignende organ om at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage eller indbringelse. Medlemsstaterne sikrer, at der findes effektive retsmidler ved at udsætte overførslen indtil afgørelsen om den første anmodning om udsættelse er truffet. Enhver afgørelse om, hvorvidt gennemførelsen af afgørelsen om overførsel udsættes, skal træffes inden for en rimelig frist, idet der skal kunne foretages en nøje og stringent undersøgelse af anmodningen om udsættelse. En afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af overførslen skal indeholde oplysning om den begrundelse, som den er baseret på.
4. Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen foreligger.«
10 I afdeling VI under forordningens kapitel VI, der har overskriften »Overførsler«, fastsætter artikel 29, som selv har overskriften »Nærmere bestemmelser og frister«, i stk. 1 og 2:
»1. Overførslen af ansøgeren […] fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
[…]
2. Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder.«
Tvisterne i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
11 De appelindstævnte i hovedsagerne indgav successivt to typer ansøgninger om opholdstilladelse i Nederlandene.
12 For det første indgav de henholdsvis den 19. april, den 5. september og den 7. oktober 2019 ansøgninger om international beskyttelse i Nederlandene. Over for de italienske myndigheder fremsatte statssekretæren anmodninger om overtagelse eller tilbagetagelse af de appelindstævnte i hovedsagerne. Den 12. juni, den 20. november og den 28. november 2019 accepterede disse myndigheder direkte eller indirekte disse anmodninger.
13 Henholdsvis den 1. august 2019, den 17. januar 2020 og den 8. februar 2020 traf statssekretæren beslutning om uden behandling at afslå ansøgningerne om international beskyttelse indgivet af de appelindstævnte i hovedsagerne og om at overføre dem til Italien.
14 De appelindstævnte i hovedsagerne anlagde annullationssøgsmål til prøvelse af disse afgørelser ved førsteinstanserne.
15 Den 21. november 2019, den 1. september 2020 og den 16. september 2020 annullerede disse instanser de nævnte afgørelser navnlig med den begrundelse, at fristen for overførsel, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, var udløbet, og at Kongeriget Nederlandene derfor var blevet ansvarlig for behandlingen af ansøgningerne om international beskyttelse indgivet af de appelindstævnte i hovedsagerne. De nævnte retsinstanser pålagde ligeledes statssekretæren at træffe nye afgørelser angående deres ansøgninger om international beskyttelse.
16 Statssekretæren har iværksat appel til prøvelse af dommene afsagt af disse samme instanser ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), som er den forelæggende ret. Statssekretæren indgav samtidig hermed begæringer om foreløbige foranstaltninger med påstand om dels, at denne myndighed ikke skal træffe en ny afgørelse om ansøgningerne om international beskyttelse, før der er taget stilling til appellerne, dels, at fristen for overførsel skulle suspenderes. Den forelæggende ret tog den 22. april, den 21. september og den 16. november 2020 disse begæringer til følge.
17 For det andet anmeldte de appelindstævnte i hovedsagerne henholdsvis den 1. oktober 2019, den 21. februar 2020 og den 4. marts 2020, at de havde været ofre for menneskehandel i Nederlandene eller Italien. Disse anmeldelser blev af statssekretæren betragtet som ansøgninger om opholdstilladelse af midlertidige humanitære årsager.
18 Ved afgørelser af 7. oktober 2019, 3. marts 2020 og 6. april 2020 gav statssekretæren afslag på disse ansøgninger.
19 Den 4. november 2019, den 30. marts 2020 og den 6. april 2020 indbragte de appelindstævnte i hovedsagerne disse afgørelser. Disse indbringelser, der var blevet indgivet til prøvelse af de nævnte afgørelser, blev afslået af statssekretæren eller trukket tilbage den 16. december 2019, den 22. april 2020 og den 28. august 2020.
20 Statssekretæren har til støtte for de appeller, der er indgivet til prøvelse af de domme, hvorved afgørelserne om overførsel blev annulleret, gjort gældende, at den frist for overførsel, som er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, i medfør af den gældende nationale lovgivning er blevet suspenderet med indbringelsen af en afgørelse om afslag på at meddele opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskab af offer for menneskehandel.
21 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en ordlydsfortolkning af Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, og artikel 29 indebærer, at disse bestemmelser er til hinder for en lovgivning, der fastsætter, at en sådan indbringelse medfører udsættelse af gennemførelsen af en tidligere truffet afgørelse om overførsel og afbrydelse af fristen for overførsel.
22 Denne ret har ikke desto mindre anført fire argumenter, der taler for den modsatte løsning.
23 For det første er en sådan løsning nødvendig for at sikre den effektive virkning af Dublin III-forordningen og direktiv 2004/81 samtidig med, at retsmisbrug undgås. Det ville nemlig i praksis være vanskeligt at nå at behandle en ansøgning om opholdstilladelse og derefter en indbringelse inden udløbet af fristen for overførsel, når ansøgeren er genstand for en tidligere truffet afgørelse om overførsel. Den manglende suspension af fristen for overførsel ved indbringelse af en afgørelse om afslag på at meddele opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskab af offer for menneskehandel fremmer følgelig forum shopping og tilskynder de nationale myndigheder til ikke at behandle anmeldelser om menneskehandel tilstrækkeligt indgående.
24 For det andet er det muligt at fortolke begrebet »afgørelse om overførsel« i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, således, at det ligeledes omfatter »den effektive gennemførelse af overførslen«. Indgivelse af en klage, der udgør en hindring for denne gennemførelse, henhører således under denne bestemmelse og indebærer dermed en suspension af fristen for overførsel.
25 For det tredje kan en medlemsstat vælge at suspendere fristen for overførsel i henhold til sin procesautonomi.
26 For det fjerde udelukker de tre muligheder, der er opregnet i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3, ikke gensidigt hinanden. Den omstændighed, at Kongeriget Nederlandene har valgt at gennemføre den mulighed, der er beskrevet i forordningens artikel 27, stk. 3, litra c), er dermed ikke til hinder for at antage, at indbringelser som de i hovedsagerne omhandlede, henhører under den mulighed, der er angivet i denne forordnings artikel 27, stk. 3, litra a).
27 På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [Dublin III-forordningens] artikel 27, stk. 3, og artikel 29 […] fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national ordning som den her omhandlede, hvorefter en medlemsstat ikke blot har valgt at gennemføre [denne forordnings] artikel 27, stk. 3, [ab initio] litra c), men også ved gennemførelsen af en afgørelse om overførsel at give opsættende virkning til en klage eller et søgsmål indgivet til prøvelse af en afgørelse i en procedure om ansøgning om opholdstilladelse på grund af menneskehandel, hvor det ikke drejer sig om en afgørelse om overførsel, men hvorved den faktiske overførsel midlertidigt forhindres?«
Om det præjudicielle spørgsmål
28 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, sammenholdt med denne forordnings artikel 27, stk. 3, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at indbringelse af en afgørelse om afslag på at meddele opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskab af offer for menneskehandel for det første indebærer udsættelse af gennemførelsen af en tidligere truffet afgørelse om overførsel over for denne tredjelandsstatsborger og for det andet suspension eller afbrydelse af fristen for overførsel af den nævnte tredjelandsstatsborger.
29 Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, fastsætter, at overførslen af den pågældende person til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af denne person er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med forordningens artikel 27, stk. 3.
30 Det følger af forordningens artikel 29, stk. 2, at finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat.
31 Med henblik på at fastlægge virkningerne af samme forordnings artikel 29 i en situation som den, der er omhandlet i hovedsagerne, og i hvilken den gældende nationale lovgivning har til formål at lette anvendelsen af direktiv 2004/81, skal det for det første prøves, om dette direktiv pålægger eller i det mindste giver mulighed for, at gennemførelsen af en tidligere truffet afgørelse om overførsel udsættes, indtil resultatet af en klage over en afgørelse om afslag på en ansøgning om opholdstilladelse som offer for menneskehandel foreligger.
32 I henhold til artikel 1 i direktiv 2004/81 har dette direktiv til formål at fastlægge betingelserne for udstedelse af tidsbegrænsede opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der samarbejder med henblik på bekæmpelse af menneskehandel og ulovlig indvandring.
33 Dette direktivs artikel 6, stk. 1, fastsætter, at medlemsstaterne sikrer, at enhver tredjelandsstatsborger, som med rimelighed kan anses for at være eller have været offer for forbrydelser i forbindelse med menneskehandel, indrømmes en betænkningstid, således at vedkommende får mulighed for at restituere sig og undslippe indflydelse fra de personer, der har begået lovovertrædelserne, for at vedkommende kan træffe en kvalificeret beslutning om, hvorvidt de ønsker at samarbejde med de kompetente myndigheder (jf. i denne retning dom af 20.10.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse af et offer for menneskehandel), C-66/21, EU:C:2022:809, præmis 47 og 49).
34 I betænkningstiden og i afventning af de kompetente myndigheders afgørelse har de berørte tredjelandsstatsborgere i medfør af direktivets artikel 6, stk. 2, adgang til den behandling, der er omhandlet i dets artikel 7, og en eventuel afgørelse om udsendelse vil ikke kunne fuldbyrdes.
35 Forbuddet mod at fuldbyrde en afgørelse om udsendelse, som er fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2004/81, er bl.a. til hinder for, at der i den betænkningstid, der indrømmes i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, og i afventning af de kompetente myndigheders afgørelse, fuldbyrdes en afgørelse om overførsel, der er vedtaget i henhold til Dublin III-forordningen, i forhold til tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af det nævnte direktivs anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 20.10.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse af et offer for menneskehandel), C-66/21, EU:C:2022:809, præmis 70).
36 Der er derimod for det første ikke nogen bestemmelse i direktiv 2004/81, der indeholder et forbud mod at fuldbyrde en afgørelse om udsendelse efter udløbet af betænkningstiden eller efter de kompetente myndigheders afgørelse.
37 Det fremgår endvidere dels af direktivets artikel 6, stk. 3 og 4, at betænkningstiden ikke som sådan giver opholdsret i medfør af dette direktiv, dels, at den pågældende medlemsstat på et hvilket som helst tidspunkt kan bringe betænkningstiden til ophør, bl.a. af hensyn til den offentlige orden og beskyttelsen af den nationale sikkerhed.
38 For det andet indeholder samme direktiv ikke en bestemmelse om retsmidler, administrative eller judicielle, der kan benyttes over for en afgørelse om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel.
39 Når dette er sagt, følger det af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet artikel 8 i direktiv 2004/81 gør det muligt på de betingelser, der er fastsat i denne artikels stk. 1, for de omhandlede tredjelandsstatsborgere at opnå opholdstilladelse, at de tredjelandsstatsborgere, hvis ansøgning om opholdstilladelse på grundlag af samme direktiv er blevet afslået, skal råde over effektive retsmidler til prøvelse af afgørelsen om afslag på denne ansøgning, bl.a. for at give dem mulighed for at gøre gældende, at den kompetente myndighed har anvendt denne artikel 8, stk. 1, ukorrekt (jf. i denne retning dom af 2.6.2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 49 og 50).
40 I mangel af EU-lovgivning på området tilkommer det i medfør af princippet om procesautonomi hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle fremgangsmåder for dette retsmiddel, dog på den betingelse, at disse fremgangsmåder ikke, i situationer henhørende under EU-retten, må være mindre gunstige end i tilsvarende situationer underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning dom af 10.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C-949/19, EU:C:2021:186, præmis 43, og af 2.6.2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 52).
41 Det skal derfor afgøres, om medlemsstaterne i denne sammenhæng har pligt til at fastsætte, at indgivelse af en klage over en afgørelse om afslag på en ansøgning om opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel, i givet fald i form af en forudgående administrativ klageprocedure, indebærer udsættelse af fuldbyrdelsen af en tidligere truffet afgørelse om udsendelse med henblik på at sikre den pågældende tredjelandsstatsborgers mulighed for at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af denne klage foreligger.
42 I denne henseende fremgår det indledningsvis af direktiv 2004/81, at den beskyttelse mod enhver afgørelse om udsendelse, herunder gennemførelse af en afgørelse om overførsel, der følger af dette direktiv, har til formål at sikre dels, at de pågældende personer kan omfattes af den behandling, som de i henhold til dette direktivs artikel 7 skal gives i betænkningstiden, dels, at disse personer ikke tvinges til at forlade den medlemsstats område, hvor de har anmeldt at have været ofre for menneskehandel, inden de i denne betænkningstid har kunnet udtale sig om deres vilje til at samarbejde om den strafferetlige efterforskning af denne menneskehandel (jf. i denne retning dom af 20.10.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udsendelse af et offer for menneskehandel), C-66/21, EU:C:2022:809, præmis 61 og 62).
43 Under sådanne omstændigheder kan forlængelsen af denne beskyttelse til den periode, der strækker sig fra udløbet af betænkningstiden eller afgørelsen om afslag på en ansøgning om opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel, til resultatet af klagen til prøvelse af denne afgørelse foreligger, ikke anses for at være nødvendig for at sikre den effektive virkning af de forpligtelser til midlertidig beskyttelse, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til direktiv 2004/81.
44 Det skal herefter bemærkes, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel ikke indebærer udsendelse af den pågældende person til et tredjeland, men vedkommendes overførsel til en medlemsstat, som har pligt til at overholde navnlig chartret om grundlæggende rettigheder og samtlige de forpligtelser, der følger af direktiv 2004/81.
45 Situationen for en person, der er genstand for såvel en afgørelse om afslag på en ansøgning om opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel som en afgørelse om overførsel, kan dermed ikke generelt sidestilles med situationen for en person, om hvem der er tungtvejende grunde til at antage, at udsendelse til et tredjeland ville være i strid med princippet om non-refoulement, og hvilken person skal kunne benytte et retsmiddel med fuld opsættende virkning for fuldbyrdelsen af afgørelsen om denne udsendelse med henblik på at undgå, at der indtræder en alvorlig og uoprettelig skade, inden resultatet af klagen som retsmiddel foreligger (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Abdida, C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 50 og 52, og af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 54).
46 Selv hvis det endelig antages, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel undtagelsesvis kan indebære en sådan skade, skal dette klagepunkt behandles i forbindelse med en klage til prøvelse af denne afgørelse eller til prøvelse af gennemførelsen heraf og ikke i forbindelse med en klage over en afgørelse om opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel (jf. i denne retning dom af 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 56-58, og af 19.6.2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 55 og 56).
47 Effektiviteten af en eventuel annullation af en afgørelse om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel skal følgelig sædvanligvis kunne sikres tilstrækkeligt ved at tillade den pågældende persons tilbagevenden til den pågældende medlemsstat efter en sådan annullation, uden at denne medlemsstat er forpligtet til, inden resultatet af klagen til prøvelse af denne afgørelse foreligger, at afholde sig fra at gennemføre en afgørelse om overførsel på grundlag af Dublin III-forordningen.
48 Det følger heraf, at det ikke kan lægges til grund, at garantien for effektiviteten af en klage indgivet til prøvelse af en afgørelse om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel kræver, at gennemførelse af en tidligere truffet afgørelse om overførsel er udelukket, indtil der er truffet afgørelse i denne klagesag.
49 Når dette er sagt, bestemmer artikel 4 i direktiv 2004/81, at dette direktiv ikke forhindrer, at medlemsstaterne kan vedtage eller bibeholde gunstigere bestemmelser for de personer, der er omfattet af direktivet.
50 Det følger heraf, at direktiv 2004/81 ikke er til hinder for, at en medlemsstat i forbindelse med udøvelsen af sin procesautonomi beslutter at øge den beskyttelse, som tredjelandsstatsborgere omfattet af dette direktiv er givet, ved at tillægge en klage, administrativ eller judiciel, der er indgivet til prøvelse af en afgørelse om afslag på opholdstilladelse på grundlag af det nævnte direktiv, opsættende virkning i forhold til en tidligere truffet afgørelse om overførsel for at gøre det muligt for disse tredjelandsstatsborgere at forblive på dens område, indtil resultatet af denne klage foreligger.
51 Det skal følgelig for det andet afgøres, om Dublin III-forordningen er til hinder for, at medlemsstaterne gør brug af den skønsmargen, som de råder over med henblik på at gennemføre direktiv 2004/81, ved at fastsætte, at en klage til prøvelse af en afgørelse truffet i henhold til dette direktiv indebærer en sådan opsættende virkning og suspension eller afbrydelse af fristen for overførsel.
52 Selv om det i denne henseende fremgår af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, at EU-lovgiver har ønsket at fremme en hurtig gennemførelse af afgørelser om overførsel, forholder det sig ikke desto mindre således, at EU-lovgiver ikke har haft til hensigt, at kravet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse skulle have forrang for ansøgernes retsbeskyttelse, og at EU-lovgiver for at sikre denne beskyttelse har fastsat, at gennemførelsen af disse afgørelser i visse tilfælde kan udsættes (jf. i denne retning dom af 14.1.2021, The International Protection Appeals Tribunal m.fl., C-322/19 og C-385/19, EU:C:2021:11, præmis 88, og af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 40 og 60).
53 Denne forordnings artikel 27, stk. 3, kræver således, at medlemsstaterne stiller et retsmiddel til rådighed for de berørte personer, som kan føre til udsættelse af gennemførelsen af den afgørelse om overførsel, der er truffet over for dem (dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 41).
54 Medlemsstaterne skal i henhold til denne bestemmelse fastsætte enten, for det første, at klage over afgørelsen om overførsel giver den berørte person ret til at forblive i den medlemsstat, der har vedtaget denne afgørelse, indtil resultatet af klagen foreligger, eller, for det andet, at overførslen, efter at der er indgivet en klage over afgørelsen om overførsel, automatisk suspenderes i en rimelig periode, i løbet af hvilken en domstol eller et domstolslignende organ træffer en afgørelse om at tillægge denne klage opsættende virkning, eller, for det tredje, at den pågældende har lejlighed til at indgive en klage med henblik på at opnå udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage (dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 42).
55 Endvidere supplerer Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 4, den nævnte bestemmelse ved at give medlemsstaterne mulighed for at fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel i tilfælde, hvor udsættelsen heraf hverken følger af loven eller en retsafgørelse, når omstændighederne i forbindelse med denne gennemførelse indebærer, at den pågældende person for at sikre en effektiv retsbeskyttelse af vedkommende skal kunne blive på den medlemsstats område, som har vedtaget afgørelsen om overførsel, indtil der er truffet endelig afgørelse i klagen indgivet til prøvelse af denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 54 og 61).
56 For det tilfælde, at udsættelsen af gennemførelsen af en afgørelse om overførsel sker i henhold til Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3 eller 4, følger det af forordningens artikel 29, stk. 1, at fristen for overførsel ikke løber fra accepten af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse, men, som en undtagelse, fra den endelige afgørelse af klagen over afgørelsen om overførsel (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 44 og 49).
57 En klage, administrativ eller judiciel, der indgives til prøvelse af en anden afgørelse end en afgørelse om overførsel, såsom en afgørelse om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel, kan imidlertid ikke anses for at udgøre en klage eller en indbringelse som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3 eller 4.
58 Det fremgår således af selve ordlyden af denne bestemmelse, at den omhandler procedurer »med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes«. Henvisningerne til »klagen« og »indbringelsen« i den nævnte bestemmelse skal følgelig forstås som alene en henvisning til en klage over og indbringelse af en afgørelse om overførsel som omhandlet i forordningens artikel 27, stk. 1.
59 Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med formålet med forordningens artikel 27, som ikke regulerer de nærmere bestemmelser for gennemførelse af afgørelser om overførsel, men de retsmidler, der kan benyttes over for disse afgørelser.
60 Eftersom Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, kun fastsætter anvendelsen af en undtagelse fra princippet om, at fristen for overførsel løber fra tidspunktet for accepten af anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse, indtil der foreligger en endelig afgørelse i klagen eller indbringelsen, når der er tillagt opsættende virkning i henhold til forordningens artikel 27, stk. 3 eller 4, kan denne undtagelse derfor ikke finde anvendelse i tilfælde af indbringelse af eller klage over en afgørelse om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel, selv hvis indgivelse af en sådan klage i henhold til national ret indebærer en ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område.
61 Navnlig kan den løsning, som Domstolen kom frem til i dom af 13. september 2017, Khir Amayry (C-60/16, EU:C:2017:675), og af 22. september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel) (C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709), ikke udstrækkes til en sådan klage med hensyn til virkningerne af en udsættelse af gennemførelsen af en afgørelse om overførsel i henhold til forordningens artikel 27, stk. 4.
62 Denne løsning følger nemlig af en hensyntagen til det forhold, at afgørelsen om overførsel tillægges opsættende virkning ved klage indgivet til prøvelse af denne afgørelse, hvilket udtrykkeligt er fastsat af EU-lovgiver, og som har til formål at sikre de personer, der er omhandlet i en sådan afgørelse, en effektiv retsbeskyttelse inden for den ramme, der er fastlagt ved den nævnte forordning (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 61).
63 Den omstændighed, at den undtagelse, der er nævnt i nærværende doms præmis 60, ikke finder anvendelse i en situation som den, der er omhandlet i hovedsagerne, betyder imidlertid på ingen måde, at Dublin III-forordningen er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at indbringelse af en afgørelse om afslag på at meddele en tredjelandsstatsborger opholdstilladelse på grundlag af direktiv 2004/81 indebærer udsættelse af gennemførelse af en tidligere truffet afgørelse om overførsel over for denne tredjelandsstatsborger.
64 Som det fremgår af nærværende doms præmis 35, kan det nemlig ikke generelt udelukkes, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel gyldigt kan udsættes uden for de tilfælde, der er omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 3 og 4.
65 Det bemærkes endvidere, at denne forordning, således som det fremgår af fjerde og femte betragtning hertil, har til formål at indføre en klar og brugbar metode baseret på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer, med henblik på hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til meddelelse af en sådan beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare (jf. i denne retning dom af 19.3.2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218, præmis 58, og af 22.9.2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativ udsættelse af afgørelsen om overførsel), C-245/21 og C-248/21, EU:C:2022:709, præmis 56).
66 De ufravigelige frister, med hvilke EU-lovgiver har reguleret procedurerne for overtagelse og tilbagetagelse, bidrager på afgørende vis til opfyldelsen af formålet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse ved at sikre, at disse procedurer iværksættes uden unødig forsinkelse, samt vidner om den særlige betydning, som EU-lovgiver har tillagt en hurtig afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, og om den omstændighed, at det, henset til målet om at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og om ikke at bringe dette formål om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare, er fundet vigtigt, at sådanne ansøgninger i givet fald behandles af en anden medlemsstat end den, der er udpeget som ansvarlig i medfør af de kriterier, som er fastsat i forordningens kapitel III (jf. i denne retning dom af 13.11.2018, X og X, C-47/17 og C-48/17, EU:C:2018:900, præmis 69 og 70).
67 Det følger af Dublin III-forordningens formål, der er nævnt i de foregående præmisser i nærværende dom, og af en samlet læsning af forordningens artikel 29, stk. 1, som fastlægger fristen for overførsel, og dens artikel 29, stk. 2, som fastsætter, at den manglende gennemførelse af afgørelsen om overførsel inden for denne frist fører til, at ansvaret skifter, at EU-lovgiver har ønsket at forpligte den anmodende medlemsstat til ikke i alle tilfælde at gennemføre afgørelser om overførsel, men i forhold til de pågældende personer og de øvrige medlemsstater at påtage sig konsekvenserne af de forsinkelser, der er blevet konstateret i forbindelse med gennemførelsen af sådanne afgørelser, for at sikre, at behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse ikke udskydes urimeligt.
68 I denne sammenhæng skal præciseringen i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, hvorefter overførslen sker »i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret«, fortolkes således, at den medfører, at medlemsstaterne har en vis skønsmargen ved fastlæggelsen af betingelserne for gennemførelse af afgørelser om overførsel, og at de derved kan fastsætte, at gennemførelsen af en afgørelse om overførsel vil kunne blive udsat for at sikre en øget beskyttelse til tredjelandsstatsborgere inden for rammerne af gennemførelse af direktiv 2004/81.
69 Denne skønsmargen kan imidlertid ikke indebære, at en medlemsstat kan fastsætte, at en udsættelse af gennemførelsen af en afgørelse om overførsel, som følger af dens nationale ret, medfører suspension eller afbrydelse af fristen for overførsel.
70 Ud over at henvisningen til national ret i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, vedrører betingelserne for gennemførelse af en overførsel og ikke reglerne for beregning af fristen for overførsel, skal det således fremhæves, at for så vidt som udløbet af fristen for overførsel i medfør af denne forordnings artikel 29, stk. 2, indebærer, at ansvaret skifter mellem medlemsstaterne, ville muligheden for, at hver enkelt medlemsstat kunne tilpasse reglerne for beregning af denne frist ud fra indholdet af dens nationale lovgivning, føre til en ændring af den ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne, som følger af den nævnte forordning.
71 En sådan fortolkning af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, kan i øvrigt modvirke gennemførelsen af forordningens formål, der er nævnt i nærværende doms præmis 65 og 66, idet den ville kunne, i givet fald vedvarende, udsætte beregningen af fristen for overførsel af grunde, der ikke er blevet angivet af EU-lovgiver, og som følge heraf fratage denne frist enhver effektiv virkning samt i urimelig grad udskyde behandlingen af de pågældende personers ansøgninger om international beskyttelse.
72 Heraf følger, at den omstændighed, at de nærmere bestemmelser for klager til prøvelse af afgørelser om afslag på opholdstilladelse i egenskab af offer for menneskehandel henhører under medlemsstaternes procesautonomi, således som det fremgår af nærværende doms præmis 40, ikke kan give dem mulighed for at fravige de regler for beregning af fristen for overførsel, der følger af Dublin III-forordningens artikel 29.
73 Denne bedømmelse ændres ikke af risikoen for forum shopping og risikoen for retsmisbrug, som er nævnt af den forelæggende ret, for så vidt som det fremgår af betragtningerne i nærværende doms præmis 32-47, at sådanne risici under alle omstændigheder ikke følger af de regler, som EU-lovgiver har udstedt, men i givet fald af de valg, som Kongeriget Nederlandene har foretaget inden for rammerne af dets procesautonomi.
74 Det følger af det ovenstående, at det forelagte spørgsmål skal besvares med, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, sammenholdt med denne forordnings artikel 27, stk. 3, skal fortolkes således, at
– denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at indbringelse af en afgørelse om afslag på at meddele opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskab af offer for menneskehandel indebærer udsættelse af gennemførelsen af en tidligere truffet afgørelse om overførsel over for denne tredjelandsstatsborger, men at
– denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en sådan udsættelse medfører suspension eller afbrydelse af fristen for overførsel af den nævnte tredjelandsstatsborger.
Sagsomkostninger
75 Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 29, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med denne forordnings artikel 27, stk. 3,
skal fortolkes således, at
– denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at indbringelse af en afgørelse om afslag på at meddele opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskab af offer for menneskehandel indebærer udsættelse af gennemførelsen af en tidligere truffet afgørelse om overførsel over for denne tredjelandsstatsborger, men at
– denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at en sådan udsættelse medfører suspension eller afbrydelse af fristen for overførsel af den nævnte tredjelandsstatsborger.
Underskrifter