Asuntos acumulados T‑208/11 y T‑508/11
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos — Aplicabilidad del Reglamento (CE) nº 2580/2001 a las situaciones de conflicto armado — Posibilidad de que una autoridad de un Estado tercero sea calificada de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931/PESC — Base fáctica de las decisiones de congelación de fondos — Referencia a actos de terrorismo — Necesidad de una decisión de una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta ampliada)
de 16 de octubre de 2014
1. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos — Reglamento (CE) nº 2580/2001 — Ámbito de aplicación — Conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario — Inclusión
[Posición Común 2001/931/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo]
2. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Autoridad competente para adoptar dicha decisión nacional — Concepto — Autoridad administrativa — Inclusión — Requisitos
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4)
3. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Inexistencia de obligación de adoptar una decisión nacional en el marco de un proceso penal stricto sensu — Requisitos
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4)
4. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Obligación de cooperación leal — Inaplicabilidad en las relaciones entre la Unión y Estados terceros — Irrelevancia respecto de la consideración de las autoridades de un Estado tercero como autoridades competentes
[Art. 4 TFUE, ap. 3; Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]
5. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Autoridad competente para adoptar dicha decisión nacional — Autoridad de un Estado tercero — Procedencia — Requisitos — Comprobación por el Consejo de la existencia de una normativa que cumpla los requisitos exigidos a las autoridades competentes en el sentido de la Posición Común 2001/931 del Consejo
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4)
6. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de congelación de fondos adoptada contra determinadas personas y entidades sospechosas de actividades terroristas — Decisión dirigida a personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas — Requisitos mínimos — Base fáctica de la decisión que debe reposar en elementos concretamente examinados y considerados en decisiones de autoridades nacionales competentes
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo)
7. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Revisión a efectos de justificar el mantenimiento en la lista de congelación de fondos — Obligación de motivación que incumbe al Consejo — Alcance
[Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo]
8. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de apertura de investigaciones o de procedimientos — Revisión a efectos de justificar el mantenimiento en la lista de congelación de fondos — Cooperación entre el Consejo y las autoridades competentes — Alcance
[Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 4; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo]
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Decisión de congelación de fondos — Personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas — Inclusión — Requisitos
[Posición Común 2001/931/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo]
10. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el Tribunal de Justicia — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Efectividad de la resolución por la que se anula el reglamento a partir de la expiración del plazo del recurso de casación o de la desestimación de éste — Aplicación de dicho plazo a la efectividad de la anulación de la decisión
[Art. 264 TFUE, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 56, párr. 1, y 60, párr. 2; Reglamento de Ejecución (UE) nº 790/2014 del Consejo]
1. La aplicabilidad del Derecho internacional humanitario a una situación de conflicto armado y a los hechos cometidos en ese contexto no implica la inaplicabilidad a tales hechos de una normativa sobre terrorismo.
En primer lugar, la existencia de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario no excluye la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas al terrorismo a los eventuales actos de terrorismo cometidos en ese contexto. En efecto, por un lado, la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, no realiza distinción alguna, por lo que se refiere a su ámbito de aplicación, en función de si el acto de que se trate se comete o no en el contexto de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario. Por otro lado, el objetivo de la Unión y de sus Estados miembros es luchar contra el terrorismo cualesquiera que sean las formas que pueda adoptar, conforme a los objetivos del Derecho internacional vigente.
En segundo lugar, la perpetración de actos de terrorismo por las partes participantes en un conflicto armado está expresamente contemplada y condenada como tal por el Derecho internacional humanitario. Además, la existencia de un conflicto armado en el sentido del Derecho internacional humanitario no parece excluir, en el supuesto de acto de terrorismo cometido en el contexto de dicho conflicto, la aplicación, más allá de las disposiciones de dicho Derecho humanitario sobre las infracciones del Derecho de la guerra, de las disposiciones del Derecho internacional específicamente relativas al terrorismo.
(véanse los apartados 56 a 58, 62 y 63)
2. Aun cuando el artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, supone una preferencia por las decisiones que emanan de las autoridades judiciales, no excluye en absoluto la toma en consideración de decisiones que emanen de autoridades administrativas, cuando, por un lado, estas autoridades son efectivamente competentes, en Derecho nacional, para adoptar decisiones restrictivas contra grupos que intervengan en actos terroristas y, por otro lado, cuando estas autoridades, aun meramente administrativas, pueden sin embargo ser consideradas «equivalentes» a las autoridades judiciales.
(véase el apartado 107)
3. La Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, no requiere que la decisión de la autoridad competente se adopte en el marco de un proceso penal stricto sensu, aunque así ocurrirá la mayoría de las veces. Sin embargo, habida cuenta de los objetivos perseguidos por la Posición Común 2001/931, en el marco de la aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el procedimiento nacional en cuestión debe tener por objeto la lucha contra el terrorismo en sentido amplio.
Además, para poder ser válidamente invocada por el Consejo, una decisión de «apertura de investigaciones o de procedimientos» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 debe inscribirse en el marco de un procedimiento nacional que tenga por objeto directo y con carácter principal la imposición de una medida preventiva o represiva respecto al interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste.
(véanse los apartados 113 y 114)
4. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 132 a 136)
5. No cabe excluir que una autoridad de un Estado tercero pueda ser considerada autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo. No obstante, incumbe al Consejo, antes de basarse en una decisión de una autoridad de un Estado tercero, comprobar con detenimiento que la normativa pertinente de dicho Estado garantiza una protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva equivalente a la garantizada en el ámbito de la Unión. Además, no pueden existir elementos que demuestren que el Estado tercero infringe en la práctica dicha normativa. Si así fuera, la existencia de una normativa que responda formalmente a los requisitos anteriormente mencionados no permitiría sin embargo concluir que existe una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Si no existe una equivalencia entre el nivel de protección garantizado por la normativa del Estado tercero y el garantizado en el ámbito de la Unión, reconocer a una autoridad nacional de un Estado tercero la condición de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931 supone una diferencia de trato entre las personas que son objeto de medidas de congelación de fondos de la Unión, en función de que las decisiones nacionales que subyacen en dichas medidas emanen de autoridades de Estados terceros o de autoridades de Estados miembros.
(véanse los apartados 135, 139 y 140)
6. La Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, exige, para la protección de las personas interesadas y habida cuenta de la falta de medios de investigación propios de la Unión, que la base fáctica de una decisión de la Unión de congelación de fondos en materia de terrorismo repose no en elementos que el Consejo extraiga de la prensa o de Internet, sino en elementos concretamente examinados y considerados en decisiones de autoridades nacionales competentes en el sentido de la Posición Común 2001/931.
Sólo sobre tal base fáctica fiable corresponde luego al Consejo ejercer su amplio margen de apreciación en el marco de la adopción de decisiones de congelación de fondos en el ámbito de la Unión, en particular por lo que se refiere a las consideraciones de oportunidad en las que se basan tales decisiones.
(véanse los apartados 187 y 188)
7. Si bien la cuestión relevante en una revisión consiste en determinar si, desde la inclusión de la persona afectada en la lista de congelación de fondos o desde la revisión precedente, la situación fáctica ha cambiado de tal manera que ya no permite sustentar la misma conclusión respecto de la implicación en actividades terroristas de la persona en cuestión, con la consecuencia de que el Consejo, en su caso y en el marco de su amplia facultad de apreciación, puede decidir mantener a una persona en la lista de congelación de fondos si no hay cambios en la situación fáctica, no es menos cierto que todo nuevo acto de terrorismo que el Consejo incluya en su motivación con ocasión de dicha revisión, a efectos de justificar el mantenimiento de la persona afectada en la lista de congelación de fondos, debe haber sido objeto —en el sistema de adopción de decisiones a dos niveles de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y debido a la falta de medios de investigación del Consejo— de un examen y de una decisión de una autoridad competente en el sentido de dicha Posición Común. La obligación del Consejo de apoyar sus decisiones de congelación de fondos en materia de terrorismo en una base fáctica fundada en decisiones de autoridades competentes deriva directamente del sistema de doble nivel instaurado por la Posición Común 2001/931. Por lo tanto, dicha obligación no está condicionada por el comportamiento de la persona o del grupo de que se trate. El Consejo, por su obligación de motivación, que es una formalidad sustancial, debe indicar en las exposiciones de motivos de sus decisiones de congelación de fondos las decisiones de autoridades nacionales competentes que concretamente examinaron y consideraron los hechos de terrorismo que él recoge como base fáctica de sus propias decisiones.
(véanse los apartados 204 y 206)
8. En el sistema de doble nivel de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y a efectos de garantizar la eficacia de esa lucha, corresponde a los Estados miembros transmitir periódicamente al Consejo, y a este último recopilar, las decisiones de autoridades competentes adoptadas en dichos Estados miembros, así como las exposiciones de motivos de tales decisiones. Si, pese a dicha transmisión de información, el Consejo no dispone de decisión de autoridad competente en relación con un hecho concreto que puede constituir un acto de terrorismo, le incumbe, a falta de medios de investigación propios, solicitar la apreciación de una autoridad nacional competente sobre tal hecho, con objeto de obtener una decisión de dicha autoridad. A tal fin, el Consejo puede dirigirse a los 28 Estados miembros de la Unión y más concretamente, entre ellos, a los Estados miembros que eventualmente ya examinaron la situación de la persona o del grupo de que se trate. También puede dirigirse a un Estado tercero que reúna los requisitos exigidos en términos de protección del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva. La decisión en cuestión, que debe ser, a tenor de la Posición Común 2001/931, una «apertura de investigación o de procedimiento [...], o una condena», no tiene que ser necesariamente la decisión nacional de revisión periódica de la inclusión de la persona o del grupo de que se trate en la lista nacional de congelación de fondos. Pero, incluso en este último supuesto, la existencia a escala nacional de un ritmo temporal de revisión periódica distinto del vigente a escala de la Unión no puede justificar que el Estado miembro afectado aplace el examen, pedido por el Consejo, del hecho en cuestión. Habida cuenta tanto de la estructura a dos niveles del sistema establecido por la Posición Común 2001/931 como de los deberes recíprocos de cooperación leal existentes entre los Estados miembros y la Unión, los Estados miembros requeridos por el Consejo deben dar curso sin demora a las peticiones del Consejo dirigidas a obtener una apreciación y, en su caso, una decisión de autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931, sobre un elemento de hecho que pueda constituir un acto de terrorismo.
(véanse los apartados 210, 212 y 213)
9. La inexistencia de todo nuevo acto de terrorismo en un período semestral determinado no implica en absoluto que el Consejo deba retirar a la persona o al grupo de que se trate de la lista de congelación de fondos. Nada en las disposiciones del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y de la Posición Común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, prohíbe la imposición o el mantenimiento de medidas restrictivas a personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas, a pesar de que no existan pruebas de que actualmente cometan tales actos o que participen en ellos, si las circunstancias lo justifican. Por lo tanto, la obligación de realizar nuevas imputaciones de actos de terrorismo únicamente sobre la base de decisiones de autoridades competentes no se opone en absoluto al derecho del Consejo a mantener a la persona afectada en la lista de congelación de fondos, incluso tras la cesación de la actividad terrorista propiamente dicha, si las circunstancias lo justifican.
(véase el apartado 215)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 228 y 229)