Language of document : ECLI:EU:T:2015:50

Sag T-345/12

Akzo Nobel NV m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence – administrativ procedure – det europæiske marked for brintoverilte og perborat – offentliggørelse af en beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF – afslag på begæring om fortrolig behandling af oplysninger meddelt Kommissionen i henhold til samarbejdsmeddelelsen – begrundelsespligt – fortrolighed – tjenestehemmelighed – berettiget forventning«

Sammendrag – Rettens dom (Tredje Afdeling) af 28. januar 2015

1.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – høringskonsulentens afslag som led i en procedure i henhold til konkurrencereglerne på en begæring om fortrolig behandling af oplysninger

(Art. 81 EF; art. 296 TEUF; Kommissionens afgørelse K/2011/695, art. 8)

2.      Institutionernes retsakter – offentliggørelse – overholdelse af åbenhedsprincippet – rækkevidde – mulighed for at offentliggøre retsakter uden en udtrykkelig forpligtelse i den henseende

(Art. 1, stk. 2, EU; art. 15 TEUF)

3.      Konkurrence – administrativ procedure – tjenestehemmelighed – fastlæggelse af oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten – kriterier

(Art. 81 EF; art. 339 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 28 og 30)

4.      Konkurrence – administrativ procedure – tjenestehemmelighed – rækkevidde – forskellig behandling af indehavere af retten til at blive hørt og af offentligheden i almindelighed

(Art. 81 EF; art. 339 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 27, stk. 2, og art. 28, stk. 2)

5.      Konkurrence – administrativ procedure – tjenestehemmelighed – fastlæggelse af oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten – kriterier – offentliggørelse, der kan medføre alvorlig skade – oplysninger, der består i en beskrivelse af forhold, der udgør en overtrædelse af konkurrencereglerne – offentliggørelse af disse oplysninger, der giver mulighed for lettere at bevise de pågældende virksomheders civile ansvar

(Art. 81 EF; art. 339 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 28 og 30)

6.      Konkurrence – administrativ procedure – tjenestehemmelighed – fastlæggelse af oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten – kriterier – interesser, som kan skades ved offentliggørelsen af oplysningerne, og som er beskyttelsesværdige – afvejning af den almene interesse i gennemsigtighed i Unionens handlinger og berettigede interesser, der strider mod offentliggørelsen – en virksomheds interesse i, at visse oplysninger om dens adfærd ikke afsløres – interesse, der ikke er særligt beskyttelsesværdig hvad angår virksomheder, der har deltaget i en overtrædelse af EU’s konkurrenceregler

(Art. 81 EF; art. 339 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 28 og 30)

7.      Konkurrence – administrativ procedure – tjenestehemmelighed – fastlæggelse af oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten – afvejning af den almene interesse i gennemsigtighed i Unionens handlinger og berettigede interesser, der strider mod offentliggørelsen – offentliggørelse af oplysninger, der er afgivet frivilligt til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen – afvejning af interesser, der begrunder meddelelsen af disse oplysninger, og beskyttelsen heraf

(Art. 81 EF; art. 339 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 30, stk. 2; Kommissionens meddelelse 2002/C 45/03)

8.      Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – offentliggørelse af oplysninger, der er afgivet frivilligt til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen – Kommissionens skøn – samarbejdsmeddelelserne – selvbegrænsning for sit skøn – rækkevidde – forbud imod at offentliggøre oplysningerne i begæringerne om bødefritagelse – foreligger ikke

(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 30; Kommissionens meddelelse 2002/C 45/03 og 2006/C 298/11)

9.      Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – offentliggørelse af oplysninger, der er afgivet frivilligt til Kommissionen af en virksomhed, der har deltaget i overtrædelsen, med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen – Kommissionens skøn – rækkevidde – ændring af den tidligere praksis – tilsidesættelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning – foreligger ikke

(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 30, stk. 2)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 30-44)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 60)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 61 og 65)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 67-69)

5.      For at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden, skal offentliggørelsen af disse oplysninger bl.a. alvorligt kunne skade den person, som har videregivet oplysningerne, eller tredjemand.

Hvad angår oplysninger, som består af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder, der udgør den overtrædelse af artikel 81 EF, kan offentliggørelsen medføre alvorlig skade for en virksomhed, der har deltaget i denne overtrædelse, idet oplysningerne er egnede til at gøre det lettere for de fysiske og juridiske personer, som mener at være ofre for overtrædelsen, at bevise virksomhedens civile ansvar.

(jf. præmis 73, 74 og 77)

6.      For at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden, skal de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af den pågældende oplysning, objektivt set være beskyttelsesværdige. Denne betingelse indebærer, at vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse, og den almene interesse, som fordrer, at institutionernes handlinger foretages så åbent som muligt.

I den forbindelse fortjener interessen for en virksomhed, som Kommissionen har pålagt en bøde for overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne i den retsstridige adfærd, der bebrejdes den, ikke gøres tilgængelige for offentligheden, ikke en særlig beskyttelse, henset dels til offentlighedens interesse i at få kendskab til begrundelsen for enhver foranstaltning fra Kommissionen i videst muligt omfang, erhvervsdrivendes interesse i at få oplyst, hvilken adfærd der kan udsætte dem for sanktioner, interessen i for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, at få kendskab til detaljerne for i givet fald at kunne gøre deres krav gældende mod de virksomheder, der er pålagt sanktioner, dels til denne virksomheds mulighed for at lade en sådan beslutning underkaste retslig prøvelse.

(jf. præmis 79 og 80)

7.      Bødefritagelsesordningernes effektivitet kan påvirkes af videregivelse af dokumenter om en bødefritagelsesordning til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål, selv om de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen bevilger en fuldstændig eller delvis fritagelse fra den bøde, de kan pålægge. En person, der er involveret i en overtrædelse af konkurrenceretten, kan i forhold til muligheden for en sådan videregivelse nemlig afskrækkes fra den ved bødefritagelsesordningen givne mulighed, når der bl.a. tages hensyn til, at de til Kommissionen meddelte dokumenter eller afgivne erklæringer kan være selvinkriminerende.

Adgangen til at få erstatning for tab forårsaget af en kontrakt eller adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, kan imidlertid bidrage til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen og medvirker således til at gennemføre et formål af almen interesse.

Domstolen har ved anvendelse af disse principper – ved behandlingen af præjudicielle spørgsmål som led i tvister vedrørende begæringer fra virksomheder, der har lidt tab som følge af overtrædelser af konkurrenceretten, om aktindsigt i de nationale konkurrencemyndigheders sagsakter vedrørende undersøgelsen – opfordret de nationale retsinstanser, der var forelagt disse tvister, til at foretage en afvejning af de interesser, der begrunder videregivelsen af de oplysninger, der er indgivet frivilligt af en person, der ønsker bødefritagelse, og beskyttelsen af disse oplysninger.

I en sag, som ikke vedrører anfægtelse af afvisningen af aktindsigt i dokumenter angående proceduren inden for konkurrenceområdet, men Kommissionens planlagte offentliggørelse af visse oplysninger indeholdt i dokumenter eller erklæringer, som sagsøgerne frivilligt havde forelagt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, og hvori det er gjort gældende, at offentliggørelsen af de oplysninger, som blev frivilligt meddelt under undersøgelsen med ønsket om at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, vil skade Kommissionens undersøgelsesaktiviteter, viser den ikke, at der foreligger en retsforskrift, som Kommissionen har tilsidesat, alene fordi offentliggørelsen af de oplysninger, der er afgivet som led i bødefritagelsen, kunne påvirke gennemførelsen af denne ordning i forhold til fremtidige undersøgelser.

Dette konkrete argument indebærer endvidere den almene interesse i i videst muligt omfang at have kendskab til enhver af Kommissionens handlinger, de erhvervsdrivendes interesse i at få oplysninger om adfærd, der kan udsætte dem for sanktioner, og endelig Kommissionens interesse i at sikre sin bødefritagelsesordnings effektive virkning. Disse konkrete interesser er ikke ene for den pågældende virksomhed, men det tilkommer Kommissionen at afveje bødefritagelsesordningens effektivitet i forhold til de erhvervsdrivendes interesse i at få kendskab til indholdet af Kommissionens beslutning og handle for at beskytte deres rettigheder.

Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved argumentet om, at de oplysninger, som virksomheden har begæret behandlet fortroligt, i det væsentlige ikke er grundlæggende for at forstå kommissionsbeslutningens konklusion og følgelig ikke hører under den offentliggørelsespligt, der påhviler Kommissionens i henhold til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Denne bestemmelse har nemlig ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten.

(jf. præmis 83-85 og 87-90)

8.      Kommissionen har ved vedtagelsen af de retningslinjer, der er indeholdt i meddelelserne om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager, og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Disse meddelelser indeholder imidlertid ikke et forbud mod, at Kommissionen i alle tilfælde kunne offentliggøre oplysningerne i begæringerne om bødefritagelse eller erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen. De forskellige forpligtelser, som fremgår af disse meddelelser, vedrører nemlig kun udbredelsen af dokumenter, som virksomheder, der ønsker at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, frivilligt har afgivet til Kommissionen, og erklæringer afgivet af disse virksomheder som led heri.

(jf. præmis 104, 106 og 108)

9.      Selv om princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er en del af EU’s grundlæggende retsprincipper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelsen af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn.

I den henseende kan en virksomhed, som har deltaget i en overtrædelse af EU’s konkurrenceregler, ikke opnå en berettiget forventning om opretholdelsen af Kommissionens hidtidige praksis, der bestod i ikke at offentliggøre oplysninger, som virksomhederne frivilligt havde afgivet til den som led i deres begæringer om bødefritagelse, og som disse virksomheder havde anmodet behandlet fortroligt.

Kommissionen har nemlig et vidt skøn til at beslutte, om den vil offentliggøre sådanne oplysninger. Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 afgrænser Kommissionens forpligtelse til alene at angive de interesserede parter og beslutningernes væsentligste indhold, som der henvises til i denne bestemmelses stk. 1, for at lette Kommissionens opgave med at underrette offentligheden om disses eksistens og indhold, især i betragtning af de sproglige krav, der er forbundet med en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Derimod begrænser denne bestemmelse ikke Kommissionens mulighed for – hvis den finder det hensigtsmæssigt, og hvis der er ressourcer hertil – at offentliggøre den fulde ordlyd af sine beslutninger, eller i det mindste en meget detaljeret udgave af sine beslutninger, med forbehold af, at tavshedspligten vedrørende forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger overholdes.

Selv om Kommissionen derfor er underlagt en almindelig pligt til kun at offentliggøre de ikke-fortrolige udgaver af sine beslutninger, skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 for at sikre, at bestemmelsen overholdes, ikke nødvendigvis fortolkes således, at den tildeler en særlig rettighed til adressaterne for de beslutninger, som er vedtaget i henhold til forordningens artikel 7-10, 23 og 24, der tillader dem at modsætte sig Kommissionens offentliggørelse i EU-Tidende og i givet fald også på denne institutions hjemmeside af oplysninger, der, skønt de ikke er fortrolige, ikke er væsentlige for forståelsen af disse beslutningers dispositive del. Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har derfor ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten.

(jf. præmis 120 og 122-124)