Asia T‑345/12

Akzo Nobel NV ym.

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Vetyperoksidin ja perboraatin eurooppalaiset markkinat – Päätöksen, jossa todetaan EY 81 artiklan rikkominen, julkaiseminen – Sellaisen hakemuksen hylkääminen, joka koskee komissiolle tämän yhteistyötiedonannon mukaisesti toimitettujen tietojen luottamuksellista käsittelyä – Perusteluvelvollisuus – Luottamuksellisuus – Salassapitovelvollisuus – Perusteltu luottamus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 28.1.2015

1.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan päätös, jolla hylätään kilpailusääntöjen soveltamismenettelyssä tietojen luottamuksellista käsittelyä koskeva pyyntö

(EY 81 artikla; SEUT 296 artikla; komission päätöksen 2011/695 8 artikla)

2.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Julkiseksi tekeminen – Avoimuusperiaatteen noudattaminen – Ulottuvuus – Oikeus julkaista toimia, kun tähän ei ole nimenomaista velvollisuutta

(SEU 1 artiklan toinen kohta; SEUT 15 artikla)

3.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Salassapitovelvollisuus – Salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen määrittäminen – Perusteet

(EY 81 artikla; SEUT 339 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 28 ja 30 artikla)

4.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Salassapitovelvollisuus – Ulottuvuus – Niiden, joilla on oikeus tulla kuulluksi, erilainen kohtelu suhteessa yleisöön yleisesti tarkasteltuna

(EY 81 artikla; SEUT 339 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohta ja 28 artiklan 2 kohta)

5.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Salassapitovelvollisuus – Salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen määrittäminen – Perusteet – Ilmaiseminen, joka saattaa aiheuttaa vakavaa vahinkoa – Tiedot, jotka muodostuvat kilpailusääntöjen rikkomisen muodostavien seikkojen kuvauksesta – Edellä mainittujen tietojen, joiden avulla asianomaisten yritysten yksityisoikeudellisen vastuun osoittaminen on helpompaa, julkaiseminen

(EY 81 artikla; SEUT 339 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 28 ja 30 artikla)

6.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Salassapitovelvollisuus – Salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen määrittäminen – Perusteet – Intressit, joita tietojen ilmaiseminen voi loukata ja jotka ovat suojelun arvoisia – Unionin toiminnan avoimuutta koskevan yleisen edun ja tietojen ilmaisemista vastaan puhuvien oikeutettujen etujen välinen intressivertailu – Yrityksen intressi siihen, ettei tiettyjä sen toimintaan liittyviä tietoja ilmaista – Intressi, joka ei ansaitse mitään erityitä suojaa, kun on kyse yrityksistä, jotka ovat osallistuneet unionin kilpailusääntöjen rikkomiseen

(EY 81 artikla; SEUT 339 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 28 ja 30 artikla)

7.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Salassapitovelvollisuus – Salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen määrittäminen – Unionin toiminnan avoimuutta koskevan yleisen edun ja tietojen ilmaisemista vastaan puhuvien oikeutettujen etujen välinen intressivertailu – Komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman soveltamiseksi vapaaehtoisesti toimitettujen tietojen julkaiseminen – Kyseisten tietojen julkaisemista koskevan edun ja niiden suojaamista koskevan edun välinen vertailu

(EY 81 artikla; SEUT 339 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohta; komission tiedonanto 2002/C 45/03)

8.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen – Rikkomiseen osallistuneen yrityksen komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman soveltamiseksi vapaaehtoisesti toimittamien tietojen julkaiseminen – Komission harkintavalta – Yhteistyötiedonannot – Komissio on itse rajoittanut harkintavaltaansa – Vaikutus – Sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevissa pyynnöissä olevien tietojen julkiseksi tekemistä koskevaa kieltoa ei ole

(EY 81 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 30 artikla; komission tiedonanto 2002/C 45/03 ja komission tiedonanto 2006/C 298/11)

9.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen – Rikkomiseen osallistuneen yrityksen komissiolle sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman soveltamiseksi vapaaehtoisesti toimittamien tietojen julkaiseminen – Komission harkintavalta – Ulottuvuus – Aikaisemman käytännön muuttaminen – Luottamuksensuojan periaatetta ei ole loukattu

(EY 81 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 30–44 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 60 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 61 ja 65 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 67–69 kohta)

5.      Jotta tiedot kuuluvat luonteensa perusteella salassapitovelvollisuuden piiriin ja jotta niitä siis suojataan yleisölle ilmaisemiselta, kyseisten tietojen ilmaisemisen on muun muassa oltava omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa henkilölle, joka on antanut kyseiset tiedot, tai kolmansille.

Kun on kyse tiedoista, jotka muodostuvat EY 81 artiklan rikkomisen muodostavien seikkojen kuvauksesta, tällaisten tietojen ilmaiseminen on omiaan aiheuttamaan vakavaa vahinkoa kyseessä olevaan rikkomiseen osallistuneelle yritykselle, koska tietojen avulla luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka katsovat kärsineensä rikkomisesta, voivat osoittaa helpommin yrityksen yksityisoikeudellisen vastuun.

(ks. 73, 74 ja 77 kohta)

6.      Jotta tiedot kuuluvat luonteensa perusteella salassapitovelvollisuuden piiriin ja jotta niitä siis suojataan yleisölle ilmaisemiselta, intressejä, joita kyseisten tietojen ilmaiseminen voi loukata, on objektiivisesti tarkasteltuina oltava tarpeen suojata. Tämä edellytys merkitsee sitä, että tiedon luottamuksellisuuden arviointi edellyttää niiden oikeutettujen intressien, jotka ovat ilmaisemista vastaan, ja sen yleisen edun vertaamista, jonka mukaan toimielinten toiminnassa on noudatettava avoimuusperiaatetta mahdollisimman laajalti.

Tästä on todettava, että yrityksen, jolle komissio on määrännyt sakon kilpailuoikeuden rikkomisen vuoksi, intressi siihen, että sen kilpailunvastaisen käyttäytymisen yksityiskohtia ei paljasteta yleisölle, ei lähtökohtaisesti ansaitse mitään erityistä suojaa, kun otetaan huomioon yhtäältä yleisön intressi saada mahdollisimman laajalti tietoa komission kaiken toiminnan perusteluista, talouden toimijoiden intressi saada tietää, minkälainen käyttäytyminen altistaa ne seuraamuksille, ja niiden henkilöiden, joille kilpailusääntöjen rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, intressi saada tietää tällaisen käyttäytymisen yksityiskohdat, jotta ne voivat tarpeen vaatiessa esittää vaatimuksensa niitä yrityksiä kohtaan, joille on määrätty seuraamuksia, ja toisaalta tämän yrityksen mahdollisuus saattaa tällainen päätös tuomioistuinvalvonnan alaiseksi.

(ks. 79 ja 80 kohta)

7.      Se, että sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevaa menettelyä koskevat asiakirjat toimitetaan henkilöille, jotka haluavat nostaa vahingonkorvauskanteen, saattaisi vaikuttaa kyseisten ohjelmien tehokkuuteen, vaikka kansalliset kilpailuviranomaiset tai komissio myöntävätkin hakijalle kokonaan tai osittain vapautuksen siitä sakosta, jonka ne olisivat voineet määrätä. Henkilö, joka on osallistunut kilpailuoikeuden rikkomiseen, saatetaan nimittäin saada silloin, kun asiakirjojen toimittaminen on mahdollista, olemaan käyttämättä tällaisissa ohjelmissa annettua mahdollisuutta, kun otetaan huomioon etenkin se, että komissiolle toimitetut asiakirjat tai sille tässä yhteydessä annetut lausunnot voivat olla luonteeltaan sellaisia, että kyseinen henkilö myöntää niillä syyllisyytensä.

Oikeus korvaukseen vahingoista, jotka ovat aiheutuneet sopimuksesta tai menettelytavasta, joka voi rajoittaa tai vääristää kilpailua, on kuitenkin omiaan edistämään huomattavasti toimivan kilpailun ylläpitämistä unionissa, minkä vuoksi se on osa yleisen edun tavoitteen toteutumista.

Näitä periaatteita soveltaen unionin tuomioistuin, jolle on esitetty ennakkoratkaisupyyntö sellaisten riita-asioiden yhteydessä, jotka koskevat yritysten, jotka katsovat kärsineensä vahinkoa kilpailuoikeuden rikkomisten vuoksi, pyyntöjä saada tutustua kansallisten kilpailuviranomaisten hallussa oleviin tutkinta-asiakirjoihin, on kehottanut kansallisia tuomioistuimia, joiden käsiteltäväksi tällaiset riita-asiat on saatettu, punnitsemaan intressejä, jotka oikeuttavat sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien hakemusten tekijöiden vapaaehtoisesti toimittamien tietojen toimittamisen ja niiden suojelemisen.

Asiassa, joka ei koske oikeuden, joka koskee kilpailun alan menettelyyn kuuluviin asiakirjoihin tutustumista, epäämisen riitauttamista vaan kilpailuoikeuden rikkomiseen syyllistyneen yrityksen sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötyäkseen komissiolle vapaaehtoisesti toimittamiin asiakirjoihin tai tälle vapaaehtoisesti antamiin lausuntoihin sisältyvien tiettyjen tietojen julkaisemista, jota komissio suunnittelee, ja jossa on esitetty, että tutkinnan yhteydessä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta hyötymiseksi vapaaehtoisesti toimitettujen tietojen julkaiseminen vaarantaisi komission tutkintatoimien tavoitteen, tästä viimeksi mainitusta väitteestä ei ilmene, että olisi olemassa oikeussääntö, jota komissio olisi rikkonut yksinomaan siksi, että edellä mainitun ohjelman yhteydessä toimitettujen tietojen suunnitellulla julkaisemisella voi olla vaikutus kyseisen ohjelmaan täytäntöönpanoon tulevissa tutkimuksissa.

Tämä nimenomainen argumentti käsittää lisäksi sen, että yleisöllä on intressi tuntea mahdollisimman laajasti komission kaikkien toimien perustelut, että talouden toimijoilla on intressi hankkia tietoja menettelytavoista, jotka saattavat altistaa ne seuraamuksille, ja lopuksi sen, että komissiolla on intressi säilyttää sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelmansa tehokas vaikutus. Nämä erityiset intressit eivät kuitenkaan ole vain asianomaisen yrityksen intressejä, joten yksinomaan komission tehtävänä on punnita yhtäältä edellä mainitun ohjelman tehokkuutta ja toisaalta yleisön ja talouden toimijoiden intressiä hankkia tietoja komission päätöksen sisällöstä ja toimia oikeuksiensa suojelemiseksi.

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa argumentilla, jonka mukaan on lähinnä niin, että tiedot, joiden luottamuksellista käsittelyä yritys on pyytänyt, eivät ole keskeisiä komission päätöksen, jossa todetaan unionin kilpailuoikeuden rikkominen, päätösosan ymmärtämiseksi eivätkä ne näin ollen kuulu komissiolla asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdan nojalla olevan julkistamisvelvollisuuden piiriin. Kyseisellä säännöksellä ei nimittäin pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti sellainen toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen ilmaiseminen ei loukkaa salassa pidettävien tietojen suojaa.

(ks. 83–85 ja 87–90 kohta)

8.      Kun komissio antaa sakkoimmuniteettia ja sakkojen määrän alentamista kartelliasioissa koskeviin tiedonantoihin sisältyvien kaltaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi tätä perustelematta poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näistä tiedonannoista ei kuitenkaan ilmene, että komissioon kohdistuu kielto julkistaa kaikissa olosuhteissa tietoja, jotka sisältyvät sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskeviin hakemuksiin tai lausuntoihin, jotka on esitetty sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan ohjelman perusteella. Kyseisissä tiedonannoissa esiintyvät eri sitoumukset koskevat nimittäin yksinomaan tietojen antamista asiakirjoista, jotka yritykset, jotka haluavat hyötyä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevasta ohjelmasta, ovat toimittaneet sille vapaaehtoisesti, sekä kyseisten yritysten tällä perusteella antamista lausunnoista.

(ks. 104, 106 ja 108 kohta)

9.      Vaikka luottamuksensuojan periaatteen kunnioittaminen kuuluu unionin oikeuden perusperiaatteisiin, talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa.

Tästä on todettava, että unionin kilpailusääntöjen rikkomiseen osallistuneelle yritykselle ei voi syntyä perusteltua luottamusta komission sellaisen aikaisemman päätöskäytännön pysyttämiseen, joka on muodostunut siitä, ettei se julkaise tietoja, jotka yritykset ovat sille vapaaehtoisesti toimittaneet sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien pyyntöjen perusteella ja joiden luottamuksellista käsittelyä kyseiset yritykset ovat pyytäneet.

Komissiolla on nimittäin laaja harkintavalta päättää tällaisten tietojen julkaisemisesta tai julkaisematta jättämisestä. Asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdassa rajataan komission julkistamisvelvollisuus siihen, että mainitaan asianomaiset osapuolet ja niiden päätösten pääasiallinen sisältö, joihin kyseisen säännöksen ensimmäisessä kohdassa viitataan, sen komission tehtävän helpottamiseksi, jonka mukaan sen on annettava yleisölle tieto näiden päätösten olemassaolosta ja sisällöstä, Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemista koskevat kielelliset vaatimukset erityisesti huomioiden. Tässä säännöksellä ei sitä vastoin rajoiteta komission oikeutta – jos se katsoo sen tarkoituksenmukaiseksi ja jos se on komission resurssien kannalta mahdollista – julkaista päätöstensä teksti kokonaisuudessaan tai julkaista ainakin niiden hyvin yksityiskohtainen toisinto, edellyttäen, että liikesalaisuuksia ja muita luottamuksellisia tietoja suojataan.

Vaikka komissiolla on näin ollen yleinen velvollisuus julkaista ainoastaan päätöstensä sellaiset toisinnot, jotka eivät sisällä luottamuksellisia tietoja, tämän velvollisuuden noudattamisen varmistamiseksi ei ole tarpeen tulkita asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohtaa siten, että sillä annettaisiin niille, joille kyseisen asetuksen 7−10, 23 ja 24 artiklaa soveltaen tehdyt päätökset on osoitettu, erityinen oikeus vastustaa sitä, että komissio julkaisee Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja tarpeen vaatiessa myös kyseisen toimielimen internetsivustolla tietoja, jotka – vaikka eivät olekaan luottamuksellisia – eivät ole välttämättömiä näiden päätösten päätösosan ymmärtämiseksi. Näin ollen asetuksen N:o 1/2003 30 artiklan 2 kohdassa ei pyritä rajoittamaan komission vapautta julkaista päätöksestään vapaaehtoisesti toisinto, joka on kattavampi kuin se, joka vähintään vaaditaan, ja sisällyttää siihen myös tietoja, joiden julkaiseminen ei ole välttämätöntä, sikäli kuin näiden tietojen paljastaminen ei loukkaa salassa pidettävien tietojen suojaa.

(ks. 120 ja 122–124 kohta)