Causa T‑392/13
Leone La Ferla SpA
contro
Commissione europea
e
Agenzia europea per le sostanze chimiche
«REACH – Tariffa dovuta per la registrazione di una sostanza – Riduzione concessa alle micro, piccole e medie imprese – Errore nella dichiarazione relativa alle dimensioni dell’impresa – Raccomandazione 2003/361/CE – Decisione che impone un onere amministrativo – Richiesta di informazioni – Potere dell’ECHA – Proporzionalità»
Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 15 settembre 2016 ?II – 0000
Massime – Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) del 15 settembre 2016
1. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti
[Statuto della Corte di giustizia, artt. 21, comma 1, e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]
2. Procedimento giurisdizionale – Fondamento giuridico di un ricorso – Scelta incombente al ricorrente e non al giudice dell’Unione
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Regolamenti della Commissione relativi alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Atti che comportano misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE – Assenza di incidenza diretta e individuale – Irricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamenti della Commissione n. 340/2008 e n. 254/2013)
4. Eccezione di illegittimità – Carattere incidentale – Eccezione non sollevata nel ricorso – Irricevibilità
(Art. 277 TFUE)
5. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Motivi a sostegno dell’eccezione di illegittimità non esposti nel ricorso – Irricevibilità dell’eccezione
[Artt. 263 TFUE e 277 TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]
6. Procedimento giurisdizionale – Motivi di irricevibilità di ordine pubblico – Esame d’ufficio da parte del giudice
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 113)
7. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Valutazione di tali effetti in base alla sostanza dell’atto
(Art. 263 TFUE)
8. Ricorso di annullamento – Ricorso proposto contro una decisione puramente confermativa di una decisione precedente – Irricevibilità – Nozione di decisione confermativa
(Art. 263 TFUE)
9. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Lettera dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che richiama il contesto normativo applicabile ad una decisione che impone una tariffa ad un’impresa dichiarante – Esclusione
(Art. 263 TFUE; regolamento della Commissione n. 340/2008, art. 13, § 4)
10. Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Ricorso diretto contro l’autore dell’atto impugnato – Domanda di annullamento di un atto dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) proposta nei confronti della Commissione – Irricevibilità
(Art. 263 TFUE)
11. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Violazione delle forme sostanziali – Insufficienza di motivazione – Esame d’ufficio da parte del giudice
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
12. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie – Necessità di specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti – Insussistenza
(Art. 296 TFUE)
13. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Competenza dell’ECHA a richiedere elementi di prova che attestino la sussistenza delle condizioni per la concessione di una riduzione tariffaria o di un’esenzione dal pagamento delle tariffe
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, art. 20, § 2; regolamento della Commissione n. 340/2008, art. 13, §§ 3 e 4)
14. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Sviamento di potere – Nozione
(Art. 263 TFUE)
15. Atti delle istituzioni – Raccomandazioni – Applicazione tramite il rinvio di un regolamento – Ammissibilità – Presupposto – Rispetto del principio di certezza del diritto – Interpretazione del rinvio effettuato dai regolamenti n. 1907/2006 e n. 340/2008 alla raccomandazione 2003/361 nel senso che esclude alcuni dei criteri nella stessa indicati – Esclusione
(Art. 288, comma 5, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, art. 3, punto 36; regolamento della Commissione n. 340/2008; raccomandazione della Commissione 2003/361, allegato, titolo I)
16. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Ampliamento di un motivo esistente – Ricevibilità
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 48, § 2)
17. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Oneri riscossi per i servizi amministrativi e tecnici forniti dall’ECHA – Competenza dell’ECHA a fissarne l’importo
(Regolamenti della Commissione n. 2343/2002, art. 59, e n. 340/2008, artt. 11, § 5, e 13, § 4)
18. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Riduzione tariffaria prevista per le microimprese, piccole e medie imprese – Determinazione delle dimensioni di un’impresa – Presa in considerazione dei rapporti intrattenuti dall’impresa con imprese operanti in mercati o settori differenti – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006; regolamento della Commissione n. 340/2008, art. 2, § 1; raccomandazione della Commissione 2003/361, considerando 9 e allegato, titolo I)
19. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Riduzione tariffaria prevista per le microimprese, piccole e medie imprese – Determinazione delle dimensioni di un’impresa – Presa in considerazione delle imprese di cui essa detiene una parte del capitale – Presupposti
[Regolamento della Commissione n. 340/2008, art. 2, § 1; raccomandazione della Commissione 2003/361, allegato, art. 3, § 3, comma 1, da a) a d)]
20. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Calcolo – Presa in considerazione dei costi sostenuti dall’ECHA in ragione delle informazioni erronee fornite dall’impresa dichiarante – Ammissibilità
(Regolamento della Commissione n. 340/2008, considerando 11 e art. 13, § 4)
21. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Tariffe e oneri dovuti all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) – Onere amministrativo percepito da un’impresa che ha richiesto invano la concessione di una riduzione o di un’esenzione – Oggetto
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, considerando 8 e art. 74; regolamento della Commissione n. 340/2008, considerando 9 e art. 13, § 4)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 21‑23, 59)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 24)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 38)
4. La facoltà di invocare l’inapplicabilità di un atto a carattere generale in forza dell’articolo 277 TFUE non costituisce un autonomo diritto d’azione e non può essere esercitata se non in via incidentale. Pertanto, la mera deduzione di un’eccezione di illegittimità nei confronti di un regolamento adottato da un’istituzione non può consentire di convenire quest’ultima dinanzi al giudice dell’Unione. Qualsiasi altra interpretazione equivarrebbe a rimettere in discussione il fatto che la facoltà di invocare l’inapplicabilità di un atto a carattere generale in forza dell’articolo 277 TFUE non costituisce un autonomo diritto d’azione.
Inoltre, poiché la controversia è determinata nell’atto introduttivo del ricorso, l’eccezione d’illegittimità è irricevibile qualora venga sollevata in una fase successiva del procedimento. A tale riguardo, è irricevibile l’eccezione di illegittimità sollevata da una ricorrente nella fase delle osservazioni su un’eccezione di irricevibilità, in quanto l’articolo 277 TFUE non fa parte delle disposizioni invocate nell’atto introduttivo a sostegno del ricorso ed essa non si basa su alcun elemento di diritto o di fatto emerso durante il procedimento.
(v. punti 40, 41)
5. V. il testo della decisione.
(v. punto 42)
6. Poiché i presupposti per la ricevibilità di un ricorso sono di ordine pubblico, il giudice dell’Unione deve esaminarli d’ufficio ed il suo sindacato, a tale riguardo, non è limitato alle sole eccezioni di irricevibilità sollevate dalle parti.
(v. punto 44)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 52, 53)
8. V. il testo della decisione.
(v. punti 54, 55)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 58)
10. V. il testo della decisione.
(v. punto 60)
11. V. il testo della decisione.
(v. punto 65)
12. V. il testo della decisione.
(v. punto 66)
13. Spetta all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), nell’ambito delle funzioni di esecuzione di bilancio che le sono assegnate, di assicurare la riscossione di tutte le entrate che le spettano, tra le quali figurano le tariffe versate dalle imprese. A tale riguardo, risulta espressamente dall’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’ECHA a norma del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, che l’ECHA può richiedere in qualunque momento le prove dell’applicabilità delle condizioni di riduzione delle tariffe e degli oneri o di esenzione. Inoltre, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 340/2008, è l’ECHA a riscuotere per intero le tariffe o gli oneri, nonché un onere amministrativo, qualora una persona fisica e giuridica dichiari di avere diritto a una riduzione o esenzione ma non possa dimostrarlo. Ne consegue che l’ECHA dispone della competenza necessaria per verificare che siano soddisfatte le condizioni richieste affinché un’impresa dichiarante possa beneficiare di una riduzione delle tariffe o degli oneri oppure di un’esenzione dal pagamento delle tariffe.
L’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento n. 1907/2006 non può modificare tale conclusione in quanto detto articolo risponde ad una finalità diversa, ossia quella di assicurarsi che i fascicoli di registrazione depositati dalle imprese dichiaranti siano completi.
(v. punti 74, 75)
14. V. il testo della decisione.
(v. punto 78)
15. Non può escludersi, in linea di principio, che le disposizioni di una raccomandazione possano trovare applicazione tramite un rinvio esplicito di un regolamento alle disposizioni di quest’ultima, fermo restando il rispetto dei principi generali del diritto e, in particolare, del principio della certezza del diritto.
A tale riguardo, per quanto riguarda la raccomandazione 2003/361, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, non vi sono elementi che consentano di ritenere, in mancanza di un’indicazione in tal senso, che il rinvio espresso ad essa effettuato dai regolamenti n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, e n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche a norma del regolamento n. 1907/2006, riguardi solamente una parte di detta definizione, escludendo alcuni dei criteri indicati nell’allegato della stessa. Infatti, l’articolo 3, punto 36, del regolamento n. 1907/2006 rinvia precisamente alla definizione di piccole e medie imprese contenuta nella raccomandazione 2003/361. Tale definizione, quale prevista dal titolo I dell’allegato a detta raccomandazione, include non soltanto gli effettivi e le soglie finanziarie che consentono di definire le categorie di imprese, ma anche, in particolare, i tipi di imprese considerati ai fini del calcolo degli effettivi e degli importi finanziari. Occorre impedire che tale definizione venga aggirata sulla base di ragioni puramente formali.
(v. punti 80, 81)
16. V. il testo della decisione.
(v. punto 91)
17. L’obiettivo dell’articolo 11 del regolamento n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) a norma del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, è quello di consentire all’ECHA, a determinate condizioni, di riscuotere un onere per servizi non coperti da un’altra tariffa o da un altro onere previsti da detto regolamento. Pertanto, la classificazione effettuata dal consiglio di amministrazione dell’ECHA comprende necessariamente la fissazione dell’importo degli oneri in questione, con riserva del parere favorevole della Commissione, pena la privazione di detto articolo 11 della sua efficacia pratica. Poiché l’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 340/2008, che riguarda specificamente l’onere amministrativo, rinvia al procedimento di cui all’articolo 11, paragrafo 5, del medesimo regolamento, nessuno elemento consente di ritenere che l’ECHA non disponga della competenza necessaria ai fini della determinazione dell’importo di detto onere.
A tale riguardo, dall’articolo 59 del regolamento n. 2343/2002, che reca regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all’articolo 185 del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, non può dedursi che i consigli di amministrazione degli organismi dell’Unione non possano disporre, se del caso, della competenza necessaria per determinare tasse o canoni.
Peraltro, poiché l’ECHA dispone della competenza necessaria per procedere alla verifica delle dimensioni delle imprese dichiaranti e, di conseguenza, per chiedere il pagamento delle tariffe e degli oneri amministrativi dovuti, la firma da parte del direttore esecutivo dell’ECHA di una decisione che riguarda le dimensioni di un’impresa, che applica la tariffa integrale e che impone un onere amministrativo non è viziata da alcuna illegittimità.
(v. punti 93, 94, 104)
18. Come risulta dal considerando 9 della raccomandazione n. 2003/361, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, alla quale rinvia il regolamento n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche a norma del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, l’analisi delle relazioni che possono esistere tra imprese diverse è volta ad escludere dalla definizione di piccola o media impresa i gruppi di imprese il cui potere economico supererebbe quello di una piccola o media impresa. Tale potere economico, salvo indicazione contraria, non può essere limitato a gruppi di imprese che opererebbero nei medesimi mercati, ossia in settori che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1907/2006. Qualsiasi altra interpretazione equivarrebbe a svuotare di significato la definizione di piccole e medie imprese contenuta nella raccomandazione 2003/361 ed applicabile, per rinvio esplicito, nell’ambito del regolamento n. 1907/2006.
(v. punto 98)
19. L’articolo 3, paragrafo 3, quarto comma, dell’allegato alla raccomandazione 2003/361, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, prevede che le imprese fra le quali sussiste una delle relazioni enumerate all’articolo 3, paragrafo 3, primo comma, lettere da a) a d), del medesimo allegato attraverso una persona fisica o un gruppo di persone fisiche che agiscono di concerto sono anch’esse considerate imprese collegate, a patto che esercitino le loro attività o una parte delle loro attività sullo stesso mercato in questione o su mercati contigui. A tale riguardo, un’impresa intrattiene relazioni, come quelle enumerate a detta disposizione, direttamente con altre imprese, in quanto essa detiene più del 50% del capitale di queste ultime e poiché pertanto esiste una presunzione che essa disponga della maggioranza dei diritti di voto all’interno di tali imprese. Il fatto che le quote di capitale dell’impresa detentrice siano detenute da persone fisiche non può modificare tale conclusione.
(v. punto 99)
20. Dal considerando 11 del regolamento n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) a norma del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, che l’imposizione di un onere amministrativo da parte dell’ECHA rientra nell’obiettivo di disincentivare la presentazione di informazioni false da parte delle imprese dichiaranti. Da tale considerando risulta anche che l’onere amministrativo non può assomigliare a una pena pecuniaria. A tale riguardo, con riferimento alla circostanza che l’importo dell’onere amministrativo sia stato calcolato sulla base dei costi di verifica sostenuti dall’ECHA, compresi i costi che, in definitiva, non sono sostenuti dalle imprese che hanno correttamente fornito informazioni in merito alle loro dimensioni, tale circostanza, in quanto tale, non può portare alla conclusione che l’importo dell’onere amministrativo assomigli ad un’ammenda, in quanto l’onere amministrativo partecipa anche all’obiettivo volto a scoraggiare la presentazione di informazioni false da parte delle imprese.
(v. punto 112)
21. L’uso al singolare dell’espressione «onere amministrativo», nell’ambito dell’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 340/2008, relativo alle tariffe e agli oneri pagabili all’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) a norma del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, significa che, qualora una persona fisica o giuridica non possa dimostrare di avere diritto alla riduzione richiesta, l’ECHA le impone un onere amministrativo. Ciò non può tuttavia significare che l’importo di tale onere amministrativo debba essere identico per tutte le imprese dichiaranti, indipendentemente dalle loro dimensioni. In particolare, uno degli obiettivi del regolamento n. 1907/2006 è di tenere conto della situazione particolare delle piccole e medie imprese, come risulta in particolare dal considerando 8 e dall’articolo 74, paragrafo 3, di detto regolamento. Peraltro, e più specificamente, il considerando 9 del regolamento n. 340/2008 afferma che tariffe e oneri ridotti vanno applicati alle piccole e medie imprese. Inoltre, l’imposizione di un onere amministrativo rientra nell’obiettivo di disincentivare la presentazione di informazioni false da parte delle imprese. Il perseguimento di tale obiettivo può comportare, se del caso, la presa in considerazione delle dimensioni reali delle imprese dichiaranti.
(v. punto 113)