Language of document : ECLI:EU:T:2016:478

Zaak T‑392/13

Leone La Ferla SpA

tegen

Europese Commissie

en

Europees Agentschap voor chemische stoffen

„REACH – Voor registratie van een stof verschuldigde vergoeding – Lagere vergoeding voor kleine, middelgrote en micro-ondernemingen – Onjuiste aangifte van de grootte van de onderneming – Aanbeveling 2003/361/EG – Besluit waarbij een vergoeding voor administratieve kosten wordt opgelegd – Verzoek om informatie – Bevoegdheid van ECHA – Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 15 september 2016

1.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen

[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, c)]

2.      Gerechtelijke procedure – Rechtsgrondslag van een beroep – Keuze die aan verzoeker en niet aan de Unierechter toekomt

3.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Verordeningen van de Commissie betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) te betalen vergoedingen – Handelingen die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU – Niet rechtstreeks en individueel geraakt – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordeningen nrs. 340/2008 en 254/2013 van de Commissie)

4.      Exceptie van onwettigheid – Incident – Niet in het verzoekschrift opgeworpen exceptie – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 277 VWEU)

5.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Middelen tot staving van de exceptie van onwettigheid die niet in het verzoekschrift zijn uiteengezet – Niet-ontvankelijkheid van de exceptie

[Art. 263 VWEU en 277 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, c)]

6.      Gerechtelijke procedure – Niet-ontvankelijkheidsgronden van openbare orde – Ambtshalve onderzoek door de rechter

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 113)

7.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Beoordeling van deze gevolgen aan de hand van de wezenlijke inhoud van de handeling

(Art. 263 VWEU)

8.      Beroep tot nietigverklaring – Beroep tegen een besluit dat slechts een bevestiging van een eerder besluit is – Niet-ontvankelijkheid – Begrip bevestigend besluit

(Art. 263 VWEU)

9.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Brief van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) waarin wordt gewezen op de bepalingen die van toepassing zijn op een besluit waarbij een registrant een vergoeding wordt opgelegd – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 340/2008 van de Commissie, art. 13, lid 4)

10.    Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Beroep gericht tegen de auteur van de bestreden handeling – Tegen de Commissie gericht verzoek tot nietigverklaring van een handeling van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263 VWEU)

11.    Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Schending van wezenlijke vormvoorschriften – Ontoereikende motivering – Ambtshalve onderzoek door de rechter

(Art. 263 VWEU en 296 VWEU)

12.    Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beoordeling van de motiveringsplicht aan de hand van de omstandigheden van het geval – Noodzaak om alle relevante feitelijke en juridische elementen te vermelden – Geen

(Art. 296 VWEU)

13.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) verschuldigde vergoedingen – Bevoegdheid van ECHA om bewijs te verlangen dat aan de voorwaarden voor toekenning van een lagere vergoeding of vrijstelling van vergoeding is voldaan

(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 20, lid 2; verordening nr. 340/2008 van de Commissie, art. 13, leden 3 en 4)

14.    Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Misbruik van bevoegdheid – Begrip

(Art. 263 VWEU)

15.    Handelingen van de instellingen – Aanbevelingen – Toepassing door middel van een verwijzing in een verordening – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel – Uitlegging van de verwijzing door verordeningen nr. 1907/2006 en nr. 340/2008 naar aanbeveling 2003/361 in die zin dat bepaalde hierin vermelde criteria uitgesloten zijn – Uitgesloten

(Art. 288, vijfde alinea, VWEU; verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, punt 36; verordening nr. 340/2008 van de Commissie; aanbeveling 2003/361 van de Commissie, bijlage, titel I)

16.    Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Aanvulling van een aangevoerd middel – Ontvankelijkheid

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 48, lid 2)

17.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen verschuldigde vergoedingen – Vergoedingen die worden geheven voor door ECHA verrichte administratieve en technische diensten – Bevoegdheid van ECHA om het bedrag ervan vast te stellen

(Verordeningen van de Commissie nr. 2343/2002, art. 59, en nr. 340/2008, art. 11, lid 5, en 13, lid 4)

18.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) verschuldigde vergoedingen – Lagere vergoeding voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen – Vaststelling van de grootte van een onderneming – Inaanmerkingneming van de banden tussen de onderneming en ondernemingen die actief zijn op andere markten of in andere sectoren – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad; verordening nr. 340/2008 van de Commissie, art. 2, lid 1; aanbeveling 2003/361 van de Commissie, overweging 9 en bijlage, titel I)

19.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) verschuldigde vergoedingen – Lagere vergoeding voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen – Vaststelling van de grootte van een onderneming – Inaanmerkingneming van de ondernemingen waarin deze een aandeel in het kapitaal heeft – Voorwaarden

[Verordening nr. 340/2008 van de Commissie, art. 2, lid 1; aanbeveling 2003/361 van de Commissie, bijlage, art. 3, lid 3, eerste alinea, a) tot en met d)]

20.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) verschuldigde vergoedingen – Berekening – Inaanmerkingneming van de door ECHA gedragen kosten wegens de door de registrant verstrekte onjuiste inlichtingen – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 340/2008 van de Commissie, overweging 11 en art. 13, lid 4)

21.    Harmonisatie van de wetgevingen – Registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen – REACH-verordening – Aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) verschuldigde vergoedingen – Vergoeding voor administratieve kosten die is geïnd van een onderneming die tevergeefs heeft verzocht om een lagere vergoeding of een vrijstelling – Voorwerp

(Verordening nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 8 en art. 74; verordening nr. 340/2008 van de Commissie, overweging 9 en art. 13, lid 4)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 21‑23, 59)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 24)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 38)

4.      De mogelijkheid tot het krachtens artikel 277 VWEU inroepen van de niet-toepasselijkheid van een algemene handeling vormt geen autonoom vorderingsrecht en kan slechts bij wege van incident worden benut. Bijgevolg kan een instelling, door het loutere beroep op een exceptie van onwettigheid van een regelgeving die door deze instelling is vastgesteld, niet voor de Unierechter worden gedaagd. Iedere andere opvatting zou erop neerkomen dat het feit dat de mogelijkheid tot het krachtens artikel 277 VWEU inroepen van de niet-toepasselijkheid van een algemene handeling geen autonoom vorderingsrecht vormt, ter discussie wordt gesteld.

Daarenboven wordt het kader van het geschil bepaald door het inleidend verzoekschrift en is een exceptie van onwettigheid derhalve niet-ontvankelijk wanneer zij in een later stadium van de procedure wordt aangevoerd. In dat verband is een exceptie van onwettigheid die door een verzoekende partij in het stadium van haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid is aangevoerd, niet-ontvankelijk, aangezien artikel 277 VWEU niet behoort tot de bepalingen die in het verzoekschrift tot staving van het beroep zijn aangevoerd en zij niet is gegrond op enig gegeven feitelijk of rechtens waarvan in de loop van de procedure is gebleken.

(zie punten 40, 41)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 42)

6.      Aangezien de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep van openbare orde zijn, moet de rechter van de Unie deze ambtshalve onderzoeken en blijft zijn toezicht op dit punt niet beperkt tot enkel de niet-ontvankelijkheidsgronden die door partijen zijn opgeworpen.

(zie punt 44)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 52, 53)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 54, 55)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 58)

10.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 60)

11.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 65)

12.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 66)

13.    Het is in het bijzonder aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) om, in het kader van de hem toegewezen taken ter uitvoering van de begroting, ervoor te zorgen dat alle ontvangsten die hem toekomen, waaronder de door de ondernemingen betaalde vergoedingen, worden geïnd. In dit verband komt uitdrukkelijk uit artikel 13, lid 3, van verordening nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, naar voren dat ECHA te allen tijde om bewijsstukken kan verzoeken ter staving dat aan de voorwaarden voor een lagere vergoeding of vrijstelling van vergoeding is voldaan. Daarenboven wordt de volledige vergoeding, vermeerderd met een vergoeding voor administratieve kosten, op voet van artikel 13, lid 4, van verordening nr. 340/2008, in rekening gebracht door ECHA wanneer een natuurlijke of rechtspersoon die aanspraak maakt op een lagere vergoeding of een vrijstelling van vergoeding, zijn recht op verlaging of vrijstelling niet kan aantonen. Hieruit blijkt dat ECHA over de nodige bevoegdheid beschikt om na te gaan dat de voorwaarden waaraan een registrant moet voldoen om aanspraak te kunnen maken op een lagere vergoeding of een vrijstelling van vergoeding, zijn vervuld.

Artikel 20, lid 2, van verordening nr. 1907/2006 kan niet aan deze conclusie afdoen, aangezien dit artikel een andere doelstelling nastreeft, namelijk het verzekeren dat de door de registranten ingediende registratiedossiers compleet zijn.

(zie punten 74, 75)

14.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 78)

15.    Principieel kan niet worden uitgesloten dat de bepalingen van een aanbeveling toepassing kunnen vinden door middel van een uitdrukkelijke verwijzing in een verordening naar de bepalingen van die aanbeveling, mits de algemene rechtsbeginselen, en inzonderheid het rechtszekerheidsbeginsel, worden geëerbiedigd.

In dit verband kan met betrekking tot aanbeveling 2003/361 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen nergens uit worden afgeleid dat de uitdrukkelijke verwijzing hiernaar in de verordeningen nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, en nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006, enkel betrekking had op een deel van deze definitie door bepaalde criteria die in de bijlage van deze aanbeveling staan vermeld, uit te sluiten. Artikel 3, punt 36, van verordening nr. 907/2006 verwijst nu juist naar de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen in aanbeveling 2003/361. Deze definitie, zoals titel I van de bijlage bij deze aanbeveling voor ogen heeft, omvat niet alleen het aantal werkzame personen en de financiële drempels waarmee de categorieën ondernemingen kunnen worden bepaald, maar ook, met name, de soorten ondernemingen welke voor de berekening van het aantal werkzame personen en van de financiële bedragen in aanmerking worden genomen. Er moet op worden toegezien dat deze definitie niet wordt omzeild op formele gronden.

(zie punten 80, 81)

16.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 91)

17.    Artikel 11 van verordening nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, heeft tot doel ECHA onder bepaalde voorwaarden in staat te stellen een vergoeding te vragen voor diensten waarvoor in deze verordening geen andere vergoeding is bepaald. Derhalve wordt bij de door de raad van bestuur van ECHA gemaakte indeling noodzakelijkerwijs de hoogte van de betrokken vergoeding vastgesteld, onder voorbehoud van een gunstig advies van de Commissie, omdat artikel 11 anders van zijn nuttige werking wordt beroofd. Aangezien artikel 13, lid 4, van verordening nr. 340/2008, dat specifiek betrekking heeft op de vergoeding voor administratieve kosten, verwijst naar de procedure van artikel 11, lid 5, van die verordening, kan uit niets worden afgeleid dat ECHA niet over de noodzakelijke bevoegdheid beschikt om de hoogte van die vergoeding vast te stellen.

In dat verband kan niet uit artikel 59 van verordening nr. 2343/2002 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 185 van verordening nr. 1605/2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, worden afgeleid dat de raden van bestuur van organen van de Unie in voorkomend geval niet zouden kunnen beschikken over de nodige bevoegdheid om vergoedingen vast te stellen.

Aangezien ECHA verder beschikte over de nodige bevoegdheid om de grootte van registranten te controleren en bijgevolg om de betaling van de verschuldigde vergoedingen en vergoeding voor administratieve kosten te verlangen, is de ondertekening door de uitvoerend directeur van ECHA van een besluit betreffende de grootte van een onderneming waarbij de volledige vergoeding wordt toegepast en een vergoeding voor administratieve kosten wordt opgelegd, in geen enkel opzicht onrechtmatig.

(zie punten 93, 94, 104)

18.    Zoals blijkt uit overweging 9 van aanbeveling 2003/361 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen, waarnaar wordt verwezen door verordening nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, is het onderzoek naar de banden die tussen verschillende ondernemingen kunnen bestaan erop gericht uit te sluiten dat groepen ondernemingen waarvan de economische macht die van een kleine of middelgrote onderneming overschrijdt, als kleine of middelgrote onderneming worden gekwalificeerd. Deze economische macht kan, bij gebreke van een andersluidende aanwijzing, niet worden beperkt tot groepen ondernemingen die opereren op dezelfde markten of in sectoren die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1907/2006 vallen. Iedere andere uitlegging zou erop neerkomen dat de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen, die is neergelegd in aanbeveling 2003/361 en onder uitdrukkelijke verwijzing van toepassing is in het kader van verordening nr. 1907/2006, wordt uitgehold.

(zie punt 98)

19.    Artikel 3, lid 3, vierde alinea, van de bijlage bij aanbeveling 2003/361 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen bepaalt dat ondernemingen die via een natuurlijke persoon of een in gemeenschappelijk overleg handelende groep van natuurlijke personen in artikel 3, lid 3, eerste alinea, onder a), tot en met d), opgesomde banden onderhouden, eveneens als verbonden ondernemingen worden beschouwd indien zij hun activiteiten of een deel van hun activiteiten op dezelfde markt of op verwante markten uitoefenen. In dit verband onderhoudt een onderneming rechtstreeks banden zoals in deze bepaling genoemd met andere ondernemingen wanneer zij meer dan 50 % van het kapitaal van deze ondernemingen bezit en aldus sprake is van een vermoeden dat zij hierin beschikt over de meerderheid van het stemrecht. Het feit dat de aandelen van eerstgenoemde onderneming in handen waren van natuurlijke personen kan niet aan deze conclusie afdoen.

(zie punt 99)

20.    Uit overweging 11 van verordening nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, vloeit voort dat het opleggen van een vergoeding voor administratieve kosten door ECHA bijdraagt aan het doel, het verstrekken van onjuiste informatie door de registranten te ontmoedigen. Uit deze overweging volgt ook dat de vergoeding voor administratieve kosten niet mag neerkomen op een geldboete. In dit verband kan de omstandigheid dat het bedrag van de vergoeding voor administratieve kosten is berekend op basis van de door ECHA gemaakte verificatiekosten, met inbegrip van de kosten die uiteindelijk niet zullen worden gedragen door de ondernemingen die de inlichtingen met betrekking tot hun grootte op juiste wijze hebben verstrekt, op zich niet leiden tot de conclusie dat het bedrag van de vergoeding voor administratieve kosten zou neerkomen op een geldboete, aangezien de vergoeding voor administratieve kosten tevens bijdraagt aan het doel, het verstrekken van onjuiste informatie door de ondernemingen te ontmoedigen.

(zie punt 112)

21.    Het gebruik van de uitdrukking „vergoeding voor administratieve kosten” in het enkelvoud, in de context van artikel 13, lid 4, van verordening nr. 340/2008 betreffende de aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) te betalen vergoedingen krachtens verordening nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen, betekent dat wanneer een natuurlijke of rechtspersoon niet kan aantonen in aanmerking te komen voor een lagere vergoeding waarop hij aanspraak maakt, ECHA hem een vergoeding voor administratieve kosten oplegt. Dit wil dan echter nog niet zeggen dat het bedrag van deze vergoeding voor administratieve kosten voor alle registranten, ongeacht hun grootte, hetzelfde moet zijn. Meer bepaald heeft verordening nr. 1907/2006 onder andere als doelstelling rekening te houden met de bijzondere situatie van de kleine en middelgrote ondernemingen, zoals meer bepaald blijkt uit overweging 8 en artikel 74, lid 3, van die verordening. Voorts staat meer bepaald in overweging 9 van verordening nr. 340/2008 dat lagere vergoedingen moeten gelden voor kleinere en middelgrote ondernemingen. Daarenboven draagt het opleggen van een vergoeding voor administratieve kosten bij aan het doel, het verstrekken van onjuiste informatie door de ondernemingen te ontmoedigen. Het nastreven van dit doel kan in voorkomend geval meebrengen dat rekening wordt gehouden met de daadwerkelijke grootte van de registranten.

(zie punt 113)