Sprawa T‑392/13

Leone La Ferla SpA

przeciwko

Komisji Europejskiej

i

Europejskiej Agencji Chemikaliów

REACH – Opłata należna za rejestrację substancji – Ulga przyznana mikro-, małym i średnim przedsiębiorstwom – Błąd w oświadczeniu dotyczącym rozmiaru przedsiębiorstwa – Zalecenie 2003/361/WE – Decyzja nakładająca opłatę administracyjną – Żądanie udzielenia informacji – Uprawnienia ECHA – Proporcjonalność

Streszczenie – wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 15 września 2016 r.

1.      Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]

2.      Postępowanie sądowe – Podstawa prawna skargi – Wybór należący do skarżącego, a nie do sądu Unii

3.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Rozporządzenia Komisji w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Akty wymagające przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE – Brak bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania – Niedopuszczalność

(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenia Komisji: nr 340/2008, nr 254/2013)

4.      Zarzut niezgodności z prawem – Charakter incydentalny – Wyjątek niepodniesiony w skardze – Niedopuszczalność

(art. 277 TFUE)

5.      Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Zarzuty powołane na poparcie zarzutu niezgodności z prawem niepodniesione w skardze – Niedopuszczalność zarzutu

[art. 263 TFUE, 277 TFUE; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]

6.      Postępowanie sądowe – Bezwzględne przeszkody procesowe – Badanie z urzędu przez sąd

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 113)

7.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Ocena tych skutków zgodnie z istotą aktu

(art. 263 TFUE)

8.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga skierowana przeciwko decyzji potwierdzającej jedynie wcześniejszą decyzję – Niedopuszczalność – Pojęcie decyzji potwierdzającej

(art. 263 TFUE)

9.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Pismo Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) przypominające ramy prawne mające zastosowanie do decyzji nakładającej opłatę na przedsiębiorstwo rejestrujące – Wyłączenie

(art. 263 TFUE; rozporządzenie Komisji nr 340/2008, art. 13 ust. 4)

10.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Przesłanki dopuszczalności – Skarga skierowana przeciwko autorowi zaskarżonego aktu – Sformułowane przez Komisję żądanie stwierdzenia nieważności aktu Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Niedopuszczalność

(art. 263 TFUE)

11.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Niewystarczające uzasadnienie – Badanie z urzędu przez sąd

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

12.    Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy – Konieczność wyszczególnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych – Brak

(art. 296 TFUE)

13.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Uprawnienie ECHA do zażądania dowodów poświadczających spełnienie wymogów dla zastosowania ulgowej opłaty lub dla zwolnienia z opłaty

(rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 20 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 340/2008, art. 13 ust. 3, 4)

14.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy – Pojęcie

(art. 263 TFUE)

15.    Akty instytucji – Zalecenia – Stosowanie za pośrednictwem wyraźnego odesłania zawartego w rozporządzeniu – Dopuszczalność – Warunek – Przestrzeganie zasady pewności prawa – Wykładnia odesłania do zalecenia 2003/361 zawartego w rozporządzeniach nr 1907/2006 i nr 340/2008 jako wyłączającego niektóre kryteria wspomniane w tym zaleceniu – Wykluczenie

(art. 288 akapit piąty TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 pkt 36; rozporządzenie Komisji nr 340/2008; zalecenie Komisji 2003/361, załącznik, tytuł I)

16.    Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Przesłanki – Rozszerzenie istniejącego zarzutu – Dopuszczalność

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 48 § 2)

17.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Opłaty pobierane za usługi administracyjne i techniczne świadczone przez ECHA – Uprawnienie ECHA do ustalenia ich wysokości

(rozporządzenia Komisji: nr 2343/2002, art. 59; nr 340/2008, art. 11 ust. 5, art. 13 ust. 4)

18.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Ulga w opłacie przewidziana dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw – Określenie rozmiaru przedsiębiorstwa – Uwzględnienie relacji utrzymywanych przez przedsiębiorstwo z przedsiębiorstwami działającymi na innych rynkach lub w innych sektorach – Dopuszczalność

(rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady; rozporządzenie Komisji nr 340/2008, art. 2 ust. 1; zalecenie Komisji 2003/361, motyw 9, załącznik, tytuł I)

19.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Ulga w opłacie przewidziana dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw – Określenie rozmiaru przedsiębiorstwa – Uwzględnienie przedsiębiorstw, w których kapitale dane przedsiębiorstwo posiada udział – Przesłanki

[rozporządzenie Rady nr 340/2008, art. 2 ust. 1; zalecenie Komisji 2003/361, załącznik, art. 3 ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–d)]

20.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Obliczanie – Uwzględnienie kosztów poniesionych przez ECHA z powodu przedstawienia błędnych informacji przez przedsiębiorstwo rejestrujące – Dopuszczalność

(rozporządzenie Komisji nr 340/2008, motyw 11, art. 13 ust. 4)

21.    Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Opłaty i należności wnoszone na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) – Opłata administracyjna pobierana od przedsiębiorstwa, które nieskutecznie wniosło o przyznanie mu ulgi lub zwolnienia z opłaty – Przedmiot

(rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 8, art. 74; rozporządzenie Komisji nr 340/2008, motyw 9, art. 13 ust. 4)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 21–23, 59)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 24)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 38)

4.      Możliwość powołania się na niemożność stosowania aktu o charakterze generalnym na podstawie art. 277 TFUE nie stanowi autonomicznej podstawy zaskarżenia i można z niej korzystać jedynie incydentalnie. Dlatego też samo powołanie się na zarzut niezgodności z prawem uregulowań przyjętych przez jedną z instytucji nie pozwala na postawienie tej instytucji przed sądem Unii. Każda inna wykładnia sprowadzałaby się do podważenia faktu, iż możliwość powołania się na niemożność stosowania aktu o charakterze generalnym na podstawie art. 277 TFUE nie stanowi autonomicznej podstawy zaskarżenia.

Ponadto zważywszy, że zakres sporu jest wyznaczony przez skargę wszczynającą postępowanie, niezgodności z prawem podniesiony na późniejszym etapie postępowania jest niedopuszczalny. W tym względzie zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez stronę skarżącą na etapie przedstawienia przez nią uwag dotyczących zarzutu niedopuszczalności jest niedopuszczalny, ponieważ art. 277 TFUE nie jest jednym z przepisów przywołanych w skardze na poparcie żądania, a sam zarzut nie opiera się na jakiejkolwiek okoliczności prawnej lub faktycznej ujawnionej w toku postępowania.

(por. pkt 40, 41)

5.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 42)

6.      Ponieważ przesłanki dopuszczalności skargi mają charakter bezwzględnie wiążący, sąd Unii winien je zbadać z urzędu, a jego kontrola w tym zakresie nie jest ograniczona jedynie do bezwzględnych przeszkód procesowych podniesionych przez strony.

(por. pkt 44)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 52, 53)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 54, 55)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 58)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 60)

11.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 65)

12.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 66)

13.    Do Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) należy w szczególności, w ramach powierzonych jej zadań związanych z wykonaniem budżetu, upewnienie się, czy wpłynęły wszystkie należne jej przychody, na które składają się opłaty wnoszone przez przedsiębiorstwa. W tym względzie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz ECHA na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów wyraźnie wynika, że ECHA może w dowolnym czasie zażądać dowodów potwierdzających spełnienie wymogów dla zastosowania ulgowych opłat lub należności lub dla zwolnienia z opłat. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 340/2008 to ECHA pobiera pełną opłatę lub należność oraz opłatę administracyjną, jeżeli osoba fizyczna lub prawna, która twierdzi, że jest uprawniona do ulgi lub zwolnienia z opłaty, nie może udowodnić, że jest do takiej ulgi lub zwolnienia uprawniona. Wynika stąd, że ECHA posiada niezbędne uprawnienia do sprawdzenia, czy wymagane przesłanki zostały spełnione, aby przedsiębiorstwo rejestrujące mogło skorzystać z ulgowej opłaty lub należności lub ze zwolnienia z opłaty.

Artykuł 20 ust. 2 rozporządzenia nr 1907/2006 nie zmienia tego wniosku, ponieważ odnosi się on do innego celu, mianowicie do celu polegającego na sprawdzeniu kompletności wszystkich dokumentów rejestracyjnych złożonych przez przedsiębiorstwa rejestrujące.

(por. pkt 74, 75)

14.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 78)

15.    Nie można wykluczyć co do zasady, że przepisy zalecenia mogą być stosowane za pośrednictwem wyraźnego odesłania do przepisów tego zalecenia zawartego w rozporządzeniu, z zastrzeżeniem poszanowania ogólnych zasad prawa, a w szczególności zasady pewności prawa.

W tym względzie, co się tyczy zalecenia 2003/361 w sprawie definiowania mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, nic nie pozwala sądzić, z uwagi na brak informacji w tym zakresie, że wyraźne odesłanie zawarte w rozporządzeniach nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów oraz nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 dotyczy jedynie części wspomnianej definicji, z wyłączeniem niektórych kryteriów wspomnianych w załączniku do rzeczonego zalecenia Artykuł 3 pkt 36 rozporządzenia nr 1907/2006 odsyła bowiem dokładnie do definicji małych i średnich przedsiębiorstw zawartej w zaleceniu 2003/361. Definicja ta, zamieszczona w tytule I załącznika do wspomnianego zalecenia, obejmuje nie tylko stan zatrudnienia i pułapy finansowe pozwalające określić kategorie przedsiębiorstw, ale również w szczególności rodzaje przedsiębiorstw brane pod uwagę przy obliczaniu liczby zatrudnionych osób i kwot finansowych. Należy czuwać nad tym, by owa definicja nie była obchodzona z powodów czysto formalnych.

(por. pkt 80, 81)

16.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 91)

17.    Celem art. 11 rozporządzenia nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów jest umożliwienie, pod pewnymi warunkami, pobierania przez ECHA należności za usługi, które nie są objęte inną opłatą lub należnością przewidzianą w tym rozporządzeniu. Dlatego też klasyfikacja dokonana przez zarząd ECHA obejmuje koniecznie ustalenie kwoty tych należności, z zastrzeżeniem pozytywnej opinii Komisji, pod rygorem pozbawienia tego art. 11 jego skuteczności. W zakresie, w jakim art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 340/2008, który dotyczy konkretnie opłaty administracyjnej, odsyła do postępowania przewidzianego w art. 11 ust. 5 tego rozporządzenia, nic nie pozwala uznać, że ECHA nie posiada niezbędnego uprawnienia do ustalenia kwoty rzeczonej opłaty.

W tym względzie z art. 59 rozporządzenia nr 2343/2002 w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów określonych w artykule 185 rozporządzenia nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich nie można wyprowadzić wniosku, że zarządy organów Unii nie mogą dysponować w razie potrzeby uprawnieniami niezbędnymi do określenia opłat lub należności.

Ponadto, ponieważ ECHA posiada uprawnienie niezbędne do sprawdzenia wielkości przedsiębiorstw rejestrujących, a zatem do żądania uiszczenia należności i opłat administracyjnych, które są należne, fakt podpisania przez dyrektora wykonawczego ECHA decyzji dotyczącej wielkości przedsiębiorstwa podlegającego zastosowaniu pełnej opłaty i nakładającej opłatę administracyjną nie ma bezprawnego charakteru.

(por. pkt 93, 94, 104)

18.    Jak wynika z motywu 9 zalecenia 2003/361 w sprawie definiowania mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, do którego odsyła rozporządzenie nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz ECHA na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów, badanie relacji mogących istnieć między różnymi przedsiębiorstwami ma na celu wyeliminowanie z kategorii małych i średnich przedsiębiorstw grup przedsiębiorstw, których siła ekonomiczna przekracza siłę ekonomiczną małego lub średniego przedsiębiorstw. W braku odmiennych wskazań ta siła ekonomiczna nie może być ograniczona do grup przedsiębiorstw, które działają na tych samych rynkach, a nawet w sektorach objętych zakresem stosowania rozporządzenia nr 1907/2006. Każda inna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia sensu definicji małych i średnich przedsiębiorstw zawartej w zaleceniu 2003/361 i mającej zastosowanie, na podstawie wyraźnego odesłania, w ramach rozporządzenia nr 1907/2006.

(por. pkt 98)

19.    Artykuł 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika do zalecenia 2003/361 w sprawie definiowania mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw stanowi, iż przedsiębiorstwa, które pozostają w jednej z relacji wymienionych w art. 3 ust. 3 akapit pierwszy lit. a)–d) tego załącznika za pośrednictwem osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających wspólnie, są także uznawane za przedsiębiorstwa powiązane, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część swojej działalności na tym samym rynku właściwym lub na rynkach sąsiednich. W tym względzie przedsiębiorstwo utrzymuje bezpośrednio z innymi przedsiębiorstwami relacje takie jak te wymienione we wspomnianym przepisie, o ile posiada ponad 50% ich kapitału, ponieważ istnieje domniemanie, że posiada ono większość głosów w tych przedsiębiorstwach. Fakt, iż udziały przedsiębiorstwa posiadającego udziały w kapitale należą do osób fizycznych, nie zmienia tego wniosku.

(por. pkt 99)

20.    Z motywu 11 rozporządzenia nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów wynika, że nałożenie opłaty administracyjnej przez ECHA przyczynia się do realizacji celu polegającego na zniechęcaniu przedsiębiorstw rejestrujących do przedstawiania fałszywych informacji. Z rzeczonego motywu wynika też, że opłata administracyjna nie może przypominać grzywny. W tym względzie, jeżeli chodzi o okoliczność, że kwota opłaty administracyjnej została obliczona na podstawie kosztów związanych z weryfikacją, poniesionych przez ECHA, w tym kosztów, które ostatecznie nie są ponoszone przez przedsiębiorstwa, które prawidłowo przekazały informacje co do ich rozmiaru, to okoliczność ta, jako taka, nie może prowadzić do wniosku, że kwota opłaty administracyjnej upodabnia ją do grzywny, ponieważ także opłata administracyjna przyczynia się też do realizacji celu polegającego na zniechęcaniu przedsiębiorstw do przedstawiania fałszywych informacji.

(por. pkt 112)

21.    Używanie wyrażenia „opłata administracyjna” w liczbie pojedynczej w kontekście art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 340/2008 w sprawie opłat i należności wnoszonych na rzecz Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów oznacza, że jeśli osoba fizyczna lub prawna nie może wykazać, iż ma prawo do wnioskowanej ulgi, ECHA nakłada na nią opłatę administracyjną. Nie oznacza to jednak, że kwota tej opłaty administracyjnej powinna być identyczna dla wszystkich przedsiębiorstw rejestrujących bez względu na ich wielkość. W szczególności jednym z celów rozporządzenia nr 1907/2006 jest uwzględnienie szczególnej sytuacji małych i średnich przedsiębiorstw, co wynika między innymi z motywu 8 i z art. 74 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia. Ponadto motyw 9 rozporządzenia nr 340/2008 wskazuje konkretnie, że opłaty i należności ulgowe należy pobierać od małych i średnich przedsiębiorstw. Dodatkowo nałożenie opłaty administracyjnej przyczynia się do realizacji celu polegającego na zniechęcaniu przedsiębiorstw do przedstawiania fałszywych informacji. Realizacja tego celu może implikować w razie potrzeby uwzględnienie rzeczywistej wielkości przedsiębiorstw rejestrujących.

(por. pkt 113)