MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. június 25.(1)
C‑249/13. sz. ügy
Khaled Boudjlida
kontra
Préfet des Pyrénées‑Atlantiques
(a tribunal administratif de Pau [Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2008/115/EK irányelv – Harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérése – A kiutasítási határozat elfogadására vonatkozó eljárás – A védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve – Meghallgatáshoz való jog olyan határozat meghozatala előtt, amely hátrányosan érintheti harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának az érdekeit – A védelemhez való jog és a meghallgatáshoz való jog tartalma – Az álláspont kifejtéséhez való jog, elegendő gondolkodási idő mellett – Ügyvédi segítségnyújtáshoz való jog – A meghallgatáshoz való jog korlátai”
I – Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem, amelyet a tribunal administratif de Pau (pau‑i közigazgatási bíróság, Franciaország) 2013. május 6‑án nyújtott be a Bíróság hivatalához, az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában szereplő meghallgatáshoz való jog jellegére és terjedelmére vonatkozik, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) szerinti kiutasítási határozat elfogadását megelőzően.
2. Ezt a kérelmet egy olyan jogvita keretében terjesztették elő, amely egyrészt K. Boudjlida, másrészt pedig a préfet des Pyrénées‑Atlantiques (Pyrénées‑Atlantiques prefektusa) között folyik. K. Boudjlida többek között a 2013. január 15‑i határozat megsemmisítését kéri, amelyben a préfet des Pyrénées‑Atlantiques vele szemben megtagadta a tartózkodási engedély kibocsátását, illetve arra kötelezte, hogy harminc napon belül hagyja el Franciaország területét, és az esetleges kiutasítás esetére célországként Algériát vagy bármely más olyan országot határozott meg, amely bizonyítottan jogszerűen befogadja.
3. A jelen indítványban elemzem azokat a feltételeket és módokat, amelyek mellett harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgára, akivel szemben kiutasítási határozatot kell hozni, gyakorolhatja a Bíróság ítélkezési gyakorlatában, illetve a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában megerősített meghallgatáshoz való jogát, legyen szó többek között a vele szemben tartózkodási joga kapcsán hivatkozott körülmények összességének elemzésére vonatkozó lehetőségéről, álláspontjának gondolkodási időt követő kifejtéséről, valamint az általa választott ügyvéd által nyújtott segítség igénybevételéről.
II – A 2008/115 irányelv
4. A 2008/115 irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke így rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározások érvényesek:
[...]
4. »kiutasítási határozat«: közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki;
[...]”
5. A 2008/115 irányelv „A visszaküldés tilalma, a gyermek mindenek felett álló érdeke, családi élet és egészségi állapot” című 5. cikke így rendelkezik:
„Az irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak
a) a gyermek mindenek felett álló érdekeire,
b) a családi életre,
c) az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára,
és tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét.”
6. Az említett irányelv „Kiutasítási határozat” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.
[…]
(4) A tagállamok bármikor dönthetnek úgy, hogy a területükön jogszerűtlenül [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat elrendelésére [helyesen: meghozatalára] nem kerül sor. Amennyiben már kiadták [helyesen: meghozták] a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.
[…]
(6) Ez az irányelv nem gátolja a tagállamokat abban, hogy […] egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot és/vagy a kitoloncolási végzést és/vagy a beutazási tilalmat is.”
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
7. K. Boudjlida algériai állampolgár 2007. szeptember 26‑án érkezett Franciaországba, és egyetemi hallgatóként több tartózkodási engedélyt is kapott. Nem kérte az utolsó tartózkodási engedélyének megújítását, amelynek érvényessége 2012. október 31‑én lejárt; és nem kérelmezte új tartózkodási engedély kiadását sem.
8. Noha jogellenesen tartózkodott francia területen, 2013. január 7‑én kérte egyéni vállalkozóként történő nyilvántartásba vételét az Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales‑nál (társadalombiztosítási és családi járulékokat beszedő szervezet, URSSAF), annak érdekében, hogy mérnöki területen mikrovállalkozást indítson.
9. Jogellenes tartózkodása miatt a határrendészeti szervek 2013. január 15‑ére megidézték, aminek önként eleget is tett. K. Boudjlidát e szervek meghallgatták a franciaországi tartózkodási jogával kapcsolatos helyzetét illetően. A 30 perces meghallgatás tárgya az egyéni vállalkozókénti bejegyzés iránti kérelme, a Franciaországba való érkezésének körülményei és az ezen időpontot követő, hallgatókénti tartózkodásának feltételei, valamint franciaországi és algériai családi viszonyai voltak. Arra a kérdésre, hogy szándékában áll‑e elhagyni Franciaország területét, amennyiben a prefektúra így határoz, igenlő választ adott.
10. E meghallgatást követően a préfet des Pyrénées‑Atlantiques ugyancsak 2013. január 15‑én határozatot hozott, amelyben arra kötelezte K. Boudjlidát, hogy hagyja el Franciaország területét, az önkéntes távozásra harminc napos határidőt tűzött ki és többek között Algériát jelölte ki a kiutasítás célországaként.
11. 2013. február 18‑án K. Boudjlida e határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő a tribunal administratif de Pau előtt.
12. K. Boudjlida a kérdést előterjesztő bíróság előtt többek között előadta, hogy a 2013. január 15‑i határozat téves jogalkalmazáson alapul, mivel figyelemmel franciaországi beilleszkedésére, és egyetemi előéletére, valamint arra, hogy két egyetemi professzor nagybátyja is Franciaországban él, az aránytalan sérelmet jelent magánéletére nézve. Ezenkívül előadja, hogy a harminc napos határidő túl rövid olyan személy esetében, aki több, mint öt éve francia területen él, továbbá, hogy ténylegesen nem biztosították számára a hatékony meghallgatáshoz való jogot, azon határozat meghozatala előtt, amely Franciaország területének elhagyására kötelezte.
13. A préfet des Pyrénées‑Atlantiques rámutatott, hogy semmilyen, a tartózkodási engedélyt megtagadó határozatot nem hoztak K. Boudjlidával szemben. K. Boudjlida tartózkodási engedélyét ugyanis nehézség nélkül meghosszabbították 2007. szeptember 26. és 2012. október 31. között, majd nem kérte utolsó tartózkodási engedélyének meghosszabbítását a francia jogszabályok által előírt feltételek mellett, vagyis a korábbi engedély lejártát megelőző két hónapon belül. A préfet des Pyrénées‑Atlantiques szerint K. Boudjlida tehát jogellenesen tartózkodott Franciaország területén a vitatott határozat meghozatalának időpontjában. Ehhez hozzáteszi, hogy az ország területének elhagyására vonatkozó kötelezettség megalapozott, mivel a külföldi jogellenesen tartózkodik az ország területén. Ezenkívül, mivel K. Boudjlidát Franciaországhoz nem fűzik szorosabb családi kötelékek, mint a származási országához, így a magán‑ és családi élethez való jogát a vitatott határozat nem sérti aránytalan módon. Ezenfelül, az e kötelezettség végrehajtására kitűzött határidő megfelel a főszabály szerinti határidőnek, és a préfet des Pyrénées‑Atlantiques szerint semmiféle olyan sajátos körülményre nem hivatkoztak, amely egy hosszabb határidő megállapítását indokolta volna.
14. A préfet des Pyrénées‑Atlantiques határozata jogszerűségét a cour administrative d’appel de Lyon (lyoni közigazgatási fellebbviteli bíróság) ítéletére hivatkozva védi, amelyből kitűnik, hogy a Charta 41. cikke által megfogalmazott meghallgatáshoz való jog nem jelenti azt, hogy a közigazgatási szerv köteles lenne hivatalból kezdeményezni az érintett meghallgatását, vagy felhívnia arra, hogy előadja észrevételeit, egyébként is valamely sérelem csak akkor alkalmas arra, hogy az eljárás szabályszerűségét érintse, ha az érintett bizonyítja, hogy ezáltal megfosztották annak lehetőségétől, hogy olyan releváns tényeket adjon elő, amelyek befolyásolhatták volna a határozat tartalmát (2013. március 14‑i ítélet, 12LY02737. sz. kereset).
15. A prefektus egyébként kijelentette, hogy K. Boudjlida meghallgatáshoz való jogát tiszteletben tartották, mivel 30 percen keresztül kommunikálhatott a rendőri szervekkel az egyéni vállalkozókénti bejegyzés iránti kérelméről, a Franciaországba való érkezésének körülményeiről és az ezen időpontot követő, hallgatókénti tartózkodásának feltételeiről, valamint családi viszonyairól. Ebből kitűnt, hogy jogellenesen tartózkodik az ország területén, hogy Franciaországhoz nem fűzik szorosabb családi kötelékek, mint Algériához, valamint, hogy semmilyen körülmény sem indokolta az önkéntes távozás tekintetében hosszabb határidő megállapítását.
16. A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy sem a 2008/115 irányelv, sem pedig az azt átültető francia rendelkezések nem határozták meg, hogy valamely külföldit milyen körülmények között kell meghallgatni, mielőtt vele szemben – őt meghatározás szerint hátrányosan érintő – kiutasítási határozatot hoznának. Úgy véli ugyanakkor, hogy az M.‑ítéletből (C‑277/11, EU:C:2012:744) az tűnik ki, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített jog alapján a közigazgatási szervnek, mielőtt valamely jogellenesen tartózkodó külföldit arra kötelezne, hogy hagyja el az államterületet, lehetővé kell tennie a meghallgatását, még akkor is, ha a 2008/115 irányelv, és az azt átültető francia szabályozás ezt nem is írja elő kifejezetten.
17. E bíróság szerint a védelemhez való jog és annak a szerves részét képező meghallgatáshoz való jog a kontradiktórius eljárás elvének általánosabb keretében azt feltételezi, hogy az őt hátrányosan érintő intézkedések hatálya alá tartozó személy számára lehetővé kell tenni az ellene felhozott valamennyi kifogás elemzését,(3) és álláspontjának ismertetését,(4) elegendő gondolkodási időt hagyva számára és kellő időt ahhoz, hogy a közigazgatási szerv hatékony módon felléphessen,(5) adott esetben már a megelőző vizsgálati szakasztól kezdve beavatkozni jogosult ügyvéd segítségével.(6) Mindazonáltal úgy véli, hogy a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében a kontradiktórius eljárás elvének és a védelemhez való jog elvének e különböző összetevői a közigazgatási szerv által kitűzött célok jellegétől és az annak eléréséhez rendelkezésére álló előjogoktól függnek. Úgy ítéli meg tehát, hogy nem bizonyos, hogy minden ilyen összetevő kapcsolódik a Charta 41. cikkében meghatározott hasznos és hatékony meghallgatáshoz való joghoz.
18. Úgy véli, hogy azt is meg kell tudni, hogy egyrészről a Charta 41. cikke tiszteletben tartásának szükségessége, másrészről pedig egy hatékony visszatérési politika megvalósítása közötti egyensúly indokolhatja‑e, hogy harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgára az ellene a tartózkodási jogára vonatkozóan felhozott kifogások vizsgálatához, az álláspontjának – elegendő gondolkodási időt követő, és adott esetben az általa választott ügyvéd segítségével történő – szóbeli vagy írásbeli ismertetése biztosításához való jog egy vagy több változtatást, illetve korlátozást szenvedjen, és ha igen, e változtatások mélységének a tartózkodás hosszától, és az Európai Unió tartózkodás szerinti tagállamához fűződő kapcsolat jellegétől kell‑e függenie, vagy valamely más számításba veendő feltételtől.
19. Ilyen körülmények között a tribunal administratif de Pau úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1. [A Charta] 41. cikke által meghatározott meghallgatáshoz való jog milyen tartalommal bír egy harmadik ország olyan jogellenesen tartózkodó állampolgára számára, akivel szemben kiutasítási határozatot kell hozni?
Különösen, e jog magában foglalja‑e az ellene a tartózkodási jogára vonatkozóan felhozott összes kifogás vizsgálatának és az álláspontja – elegendő gondolkodási időt követő – szóbeli vagy írásbeli ismertetésének jogát, valamint az általa választott jogi tanácsadó biztosításához való jogot?
2. Adott esetben módosítani vagy korlátozni kell‑e ennek tartalmát, a [2008/115] irányelvben kifejtett visszatérési politika közérdekű céljaira tekintettel?
3. Amennyiben igen, mely változtatások fogadhatók el, és milyen feltételek alapján?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
20. K. Boudjlida, a francia kormány, a holland kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. K. Boudjlida, a francia kormány és a Bizottság terjesztett elő szóbeli észrevételeket a 2014. május 8‑án tartott tárgyalás során.
V – Elemzés
A – A felek érvei
21. K. Boudjlida úgy véli, hogy nem fejthette ki érveit, illetve nem vitathatta kiutasításának indokait, mivel a prefektúra kiutasítási határozatát nem kontradiktórius közigazgatási eljárás során hozta. Rámutat, hogy a kiutasítási határozat „automatikus, amennyiben a prefektúra megállapítja a tartózkodás jogellenességét, és nincs valós lehetőség az az ellen való hatékony védekezésre a határozat meghozatalát megelőzően, így, figyelemmel a terület elhagyására irányuló kötelezettséget megállapító határozat azonnali jellegére, azt a gyakorlatban csak utólag lehet vitatni a közigazgatási bíróság előtt”.
22. K. Boudjlida megjegyzi, hogy a prefektus erre egyedül illetékes szervei sem tartózkodási jogának meghosszabbítását, sem a kiutasítási határozatot illetően formálisan soha nem hallgatták meg. Úgy véli, hogy a rendőrségi meghallgatás során nem volt lehetősége arra, hogy kérje tartózkodásának engedélyezését, és nem fejthette ki e szerv előtt a kiutasítási határozattal szemben hivatkozott érveit, amellett, hogy egyáltalán nem is tudott arról, hogy a közigazgatási szerv milyen határozatot fog hozni. K. Boudjlida egyáltalán nem gondolt arra, hogy még aznap kiutasítási határozatot hozhatnak, anélkül, hogy meghallgatnák őt annak indokairól. Ezért tehát nem tudott védekezni, mivel nem hallgatták meg a kiutasítási határozat tervezett tartalmát illetően. K. Boudjlida szerint a rendőrségi meghallgatás során kifejtette, hogy választ vár honosítási kérelmére, továbbá megerősíti, hogy arra a kérdésre, hogy elfogadná‑e a terület elhagyását, amennyiben a prefektúra így határoz, azt válaszolta, hogy szükség esetén kész elhagyni Franciaország területét. Úgy véli, hogy e meghallgatásban semmi sem utal arra, hogy joga volt ismertetni az észrevételeit, illetve joga volt a meghallgatáshoz a kiutasítási határozat ugyanazon a napon történt meghozatalát megelőzően.
23. K. Boudjlida rámutat, hogy ha tudott volna arról, hogy kiutasítási határozatot fognak hozni, akkor képes lett volna olyan érvekre hivatkozni a prefektúra előtt, amelyek módosíthatták volna e határozatot. Ha lett volna rá lehetősége, teszi hozzá, a kiutasítási határozatot megelőzően hivatkozhatott volna magánélete tiszteletben tartásához való jogának aránytalan megsértésére, valamint a code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról és a menedékjogról szóló törvénykönyv, Ceseda) L.313‑11. cikke (7) bekezdése rendelkezéseinek megsértésére, figyelemmel tökéletes franciaországi beilleszkedésére.
24. K. Boudjlida azt is megjegyzi, hogy „csak azt állapíthatjuk meg, hogy az egyetlen 30 perces rendőrségi meghallgatás semmiben sem felel meg a közigazgatási eljárás során a közigazgatási szerv általi meghallgatáshoz való jog tartalmának, ahogy azt” a Bíróság ítélkezési gyakorlatában rögzítette. A kiutasítási határozatot tehát a rendőrségi meghallgatást követően hozták, ügyvédi segítségnyújtás nélkül, megsértve a Bíróság ítélkezési gyakorlatát.
25. K. Boudjlida szerint a többek között a Charta 41. cikkének (2) bekezdésében előírt, megfelelő ügyintézéshez való joggal együtt jár a 2008/115 irányelv végrehajtása során mindenki arra vonatkozó joga, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák. Úgy véli, hogy a meghallgatáshoz való jogot úgy kell meghatározni, mint bármely személy jogát arra, hogy hasznos és hatékony módon írásbeli vagy szóbeli észrevételeket ismertessen a közigazgatási eljárás során, minden, számára esetlegesen hátrányos határozat meghozatala előtt. K. Boudjlida ehhez hozzáteszi, hogy a meghallgatáshoz való jog tartalma azt feltételezi, hogy az őt hátrányosan érintő intézkedések hatálya alá tartozó személy számára lehetővé kell tenni az ellene felhozott valamennyi kifogás elemzését és álláspontjának ismertetését, kellő gondolkodási idő után, valamint a kifogások közlését megelőző vizsgálati szakasztól kezdve beavatkozni jogosult ügyvéd segítségével.
26. A francia kormány úgy véli, hogy magából a Charta 41. cikkének szövegéből kitűnik, hogy annak nem a tagállamok a címzettjei, hanem kizárólag az Unió intézményei, szervei és hivatalai.(7) Hozzáteszi ugyanakkor, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a meghallgatáshoz való jog az uniós jog egyik olyan általános elve, amely nem csupán a Charta 41. cikkében szereplő gondos ügyintézéshez való jog, hanem a Charta 47. és 48. cikke által biztosított, a védelemhez és a tisztességes eljáráshoz való jog tiszteletben tartásának is részét képezi. Ugyanezen kormány szerint a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása a Charta 41. cikke értelmében tehát nemcsak az uniós intézményeket kötelezi, hanem – lévén, hogy az az uniós jog egyik általános elve – az egyes tagállamok közigazgatási szerveit is, amennyiben azok az uniós jog hatálya alá tartozó határozatot hoznak, még akkor is, ha az alkalmazandó szabályozás nem rendelkezik kifejezetten ilyen formai előírásról.(8)
27. A francia kormány rámutat, hogy a 2008/115 irányelv csak harmadik ország valamely tagállamban jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére vonatkozik, és így nem célja a külföldiek tartózkodására vonatkozó nemzeti szabályok egészének harmonizálása.(9) Ily módon e kormány szerint valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodása jogszerű vagy jogellenes jellege vizsgálatának részletszabályai, illetve azok a részletszabályok, amelyek szerint a harmadik országbeli állampolgárt adott esetben meghallgatják e vizsgálat során, a tagállamok nemzeti jogára tartoznak. Ugyanakkor, miután megállapítást nyert a tartózkodás jogellenessége, a kiutasítási határozat meghozatala a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamokat terhelő kötelezettségként jelenik meg, az e cikk (2)–(5) bekezdésében foglalt sajátos esetek kivételével. Mivel a kiutasítási határozat közvetlenül és szükségképpen következik az érintett személy jogellenes tartózkodásának megállapítására vonatkozó határozatból, a francia kormány úgy véli, hogy őt nem kell ismét meghallgatni a kiutasítási határozat meghozatala előtt, amennyiben az érintett személyt az érintett tagállam joga alapján a tartózkodási joga vizsgálatára irányuló eljárás során meghallgatták. Ezzel szemben úgy véli, hogy amennyiben valamely tagállam joga nem írja elő az érintett személy meghallgatását a tartózkodási joga vizsgálatára irányuló eljárás során, akkor lehetőséget kell biztosítani számára, hogy a vele szemben hozott kiutasítási határozat meghozatalát megelőzően előadja észrevételeit.
28. A francia kormány hozzáteszi, hogy az alapeljáráshoz hasonlóan valamely kiutasítási határozat meghozatalára sor kerülhet a rendőri szervek által harmadik ország érvényes tartózkodási engedéllyel nem rendelkező állampolgára tekintetében végzett ellenőrzést követően. Ilyen esetben a közigazgatási szervnek a kiutasítási határozat meghozatala előtt meg kell vizsgálnia az érintett személy személyes helyzetét, és lehetőséget kell biztosítani számára, hogy előadja az esetleges tartózkodási joggal kapcsolatos észrevételeit. Ugyanakkor az érintett személyt olyan körülmények között kell meghallgatni, amelyek nem sértik a kiutasítási eljárás hatékonyságát, és figyelemmel vannak arra, hogy a közigazgatásnak sürgősen kell fellépnie, valamint a szökés kockázatára. Az ilyen meghallgatásra, az alapeljáráshoz hasonlóan, sor kerülhet akkor, amikor az adott személy vállalja, hogy a rendőri szervek helyiségeibe lép, annak érdekében, hogy meghallgassák helyzetéről. Más esetekben az érintett személy helyzetének megvizsgálása azt is igényelheti, hogy ideiglenesen megfosszák szabadságától.
29. A francia kormány szerint, bár a francia jog a rendőri őrizetbevételi eljárás, illetve a tartózkodási jog vizsgálatát célzó őrizet során biztosítja az ügyvédi segítség igénybe vételének lehetőségét, e követelmény kizárólag abból fakad, hogy az érintett személy szabadságát elvonják. Ezzel szemben az adott személy által választott ügyvéd igénybevételéhez való jog a kiutasítási határozat meghozatalát megelőző közigazgatási eljárás során nem tekinthető a meghallgatáshoz való jog egyik összetevőjének. Ugyanezen kormány úgy véli, hogy bár a Charta 47. cikkének (3) bekezdése azt írja elő, hogy azoknak, akik nem rendelkeznek elégséges pénzeszközökkel, költségmentességet kell biztosítani, amennyiben az igazságszolgáltatás hatékony igénybevételéhez erre szükség van, e rendelkezés szövegéből az is kitűnik, hogy ez csak a bírósági eljárások során alkalmazandó.
30. A francia kormány másodlagosan azt javasolja, hogy a Bíróság a második és harmadik kérdésre olyan választ adjon, amely szerint a 2008/115 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy a meghallgatáshoz való jog tartalma korlátozható annak érdekében, hogy figyelembe vegyék ezen irányelv célját, ami a harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárai visszatérésének hatékony biztosítása. E kormány szerint e korlátozásokat törvényben kell előírni, azoknak szükségesnek és arányosnak kell lenniük, és tiszteletben kell tartaniuk az említett jog lényeges tartalmát.
31. A holland kormány úgy véli, hogy a K. Boudjlidához hasonló külföldiek számára a Charta 41. cikke semmilyen jogot sem biztosít valamely tagállammal fennálló viszonyaikban. Álláspontja szerint a Charta 41. cikkének szövegéből kitűnik, hogy e rendelkezés az Unió intézményei, szervei és hivatalai részéről biztosít jogot a megfelelő ügyintézéshez. E rendelkezés tehát nem vonatkozik a tagállamokra.(10) A holland kormány ugyanakkor úgy véli, hogy a Charta 41. cikkének alapja az uniós jog alapelve, és úgy ítéli meg, hogy amennyiben a nemzeti közigazgatási szerv egy adott személlyel szemben számára hátrányos jogi aktust kíván hozni, akkor érvényesülnie kell a védelemhez való jog tiszteletben tartásának.(11)
32. A holland kormány szerint a védelemhez való jog kiterjed többek között a hátrányos jogi aktus meghozatalát megelőzőt meghallgatáshoz való jogra. E jogok tartalma az ügy konkrét összefüggésétől, és az alkalmazandó jogi háttértől függ. Hangsúlyozza, hogy a jogellenesen tartózkodó külföldiek ellenőrzése mindig a rendőri és/vagy bevándorlási szervek hatáskörébe tartozik. E hatóságok számára a 2008/115 irányelv céljaira figyelemmel az a fontos, hogy gyorsan tisztázzák egy külföldi tartózkodásának jogszerűségét vagy jogellenességét, és hogy, amennyiben jogellenes tartózkodásról van szó, annak a lehető leggyorsabban véget vessenek. Az ilyen hatályú határozat előkészítése nem történhet automatikusan részletes írásbeli eljárás keretében. A kiutasítási határozatot magát természetesen írásban kell meghozni, a 2008/115 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének megfelelően.
33. A holland kormány rámutat, hogy a kiutasítási határozat a kiutasítási eljárás első szakasza.(12) A kiutasítási határozat megállapítja, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár jogellenesen tartózkodik az ország területén, és visszatérési kötelezettséget ír elő. Ami a harmadik országbeli állampolgár tartózkodása jogellenességének megállapítását illeti, a holland kormány megjegyzi, hogy e megállapítás joghatásai nem (különösebben) terhesek az érintett külföldi számára, mivel a tartózkodás jogellenességét már az érvényes tartózkodási engedély hiánya is megalapozza, vagyis az nem a kiutasítási határozatból fakad.
34. A holland kormány szerint a tagállam illetékes hatóságainak az M.‑ítéletnek (EU:C:2012:744) megfelelően biztosítaniuk kell a külföldi ezen államban való tartózkodásának jogszerűségére, illetve jogellenességére vonatkozó eljárás során a számára a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját, és a megkövetelt figyelemmel kell meghallgatniuk az érintett által e tekintetben kifejtett észrevételeket. Álláspontja szerint bár az érintett hatóságoknak meg kell állapítaniuk, hogy a külföldi rendelkezik‑e érvényes tartózkodási engedéllyel, nem kell azonban figyelembe venniük minden olyan tartózkodási jogot, amelyre a külföldi (esetlegesen) hivatkozhat.
35. A holland kormány rámutat, hogy a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése azt írja elő, hogy a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó külföldivel szemben kiutasítási határozatot kell hozni. Az alapeljárást illetően a holland kormány megjegyzi, hogy K. Boudjlida jogellenesen tartózkodik Franciaországban, mivel nem nyújtott be tartózkodási engedélye meghosszabbítására irányuló kérelmet. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő információk alapján megállapítható, hogy a kiutasítási határozat meghozatalának időpontjában nem rendelkezett tartózkodási engedéllyel. Ebben az összefüggésben a holland kormány úgy ítéli meg, hogy a konkrét ügyben nem sértették meg a védelemhez való jogot. Figyelemmel a kiutasítási határozat sajátos jellegére, a külföldinek csak korlátozott idő áll rendelkezésére a reakcióra, és a holland kormány szerint semmilyen indok nem alapozza meg azt a feltételezést, hogy a gondolkodási idő az alapeljárásban túlzottan rövid volt. Hozzáfűzi, hogy a kiutasítási határozattal szemben mindig van lehetőség jogorvoslatra. A holland kormány hozzáteszi, hogy a meghallgatáshoz való jog a kiutasítási határozat meghozatala során nem terjed ki az ingyenes jogi segítségnyújtáshoz való jogra.
36. A Bizottság megjegyzi, hogy a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jog a Charta 41. cikkében szerepel. Álláspontja szerint, bár rögzítésre került, hogy a Charta e cikke csak az Unió intézményeire és szerveire alkalmazandó, a Bíróság az M.‑ítéletben (EU:C:2012:744) kimondta, hogy „meg kell állapítani, hogy e rendelkezés, amint az magából a szövegéből is következik, általános hatályú”.(13) Álláspontja szerint, amennyiben a tagállamok kiutasítási határozatokat hoznak, akkor az uniós jogot hajtják végre, és ennélfogva kötik őket a Chartából eredő kötelezettségek.(14)
37. A Bizottság úgy véli, hogy mivel a tagállamok a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján kötelesek kiutasítási határozatot hozni a területükön jogellenesen tartózkodó bármely külföldivel szemben, a kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jog elsődleges célja a visszatérés részletes feltételeire, illetve a 2008/115 irányelv 6. cikke (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek alkalmazhatóságára vonatkozó észrevételek előadása. A külföldi előzetesen emellett észrevételeket tehet tartózkodása jogellenességére vagy jogszerűségére, annak eldöntése érdekében, hogy kiutasítási eljárás hatálya alá tartozik‑e.
38. A Bizottság szerint, mivel a 2008/115 irányelv nem rögzít szinte semmilyen szabályt a kiutasítási határozat elfogadásával kapcsolatban, nem lehet megállapítani azt, hogy a meghallgatáshoz való jog azt követeli meg, hogy olyan kontradiktórius eljárást folytassanak le, mint amilyet az EUMSZ 101. cikk és az EUMSZ 102. cikk végrehajtása kapcsán előírnak. Emlékeztet arra, hogy az említett irányelv célja, hogy olyan hatékony eljárást alakítson ki, amely a lehető leggyorsabban biztosítja harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérését származási országukba. A kiutasítást illetően a nemzeti bíróságnak kell megtalálnia az igazságos egyensúlyt a „jól szervezett migrációs politika elengedhetetlen elemeként átlátható és igazságos közös szabályok”(15) rögzítése, és a tagállamok azon feladata között, amely szerint „biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg”.(16) Álláspontja szerint a meghallgatáshoz való jog bizonyos körülmények között korlátozható, amennyiben az egy magasabb rendű közérdek sérelmének kockázatával jár.(17)
39. A Bizottság úgy véli, hogy a Bíróság által az M.‑ítéletben (EU:C:2012:744, 95. pont) elfogadott állásponttal való analógia útján, az álláspont írásbeli vagy szóbeli kifejtéséhez való jog a kiutasítási határozat meghozatala előtt tehát nem jelenti azt, hogy a nemzeti hatóságnak tájékoztatnia kellene a címzettet az általa elfogadni kívánt határozatról, vagy közölnie kellene vele azokat az érveket, amelyekre a azt alapítani kívánja, illetve, hogy gondolkodási időt kellene számára biztosítania a határozat meghozatalát megelőzően. A külföldinek bírósági jogorvoslat keretében lesz lehetősége arra, hogy vitassa a közigazgatási szerv mérlegelését.
40. A Bizottság szerint a kiutasítási határozat elfogadását megelőző meghallgatáshoz való jognak lehetővé kell tennie a közigazgatási szerv számára, hogy az iratokat úgy dolgozza fel, hogy az ügy teljes ismeretében tudjon határozatot hozni, illetve azt megfelelően meg tudja indokolni, annak érdekében, hogy az érintett adott esetben érvényesen tudja gyakorolni jogorvoslathoz való jogát. Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a meghallgatáshoz való jog kiterjed‑e az érintett által kiválasztott ügyvéd által adott tanácsokra, a Bizottság hangsúlyozza, hogy a 2008/115 irányelv 13. cikkének (3) bekezdése csak abban az esetben kötelezi arra a tagállamokat, hogy jogi segítséget nyújtsanak a területükön jogellenesen tartózkodó külföldiek számára, ha azok az említett irányelv 13. cikke (1) bekezdésének értelmében vett hatékony jogorvoslatot kívánnak igénybe venni, azaz „illetékes bíróság vagy közigazgatósági hatóság, vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szerv előtt”.
41. A Bizottság rámutat továbbá, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy K. Boudjlida jogellenesen tartózkodik az ország területén, és a kiutasítási határozat elfogadása ennek következménye, illetve, hogy e határozat elfogadása előtt volt lehetősége arra, hogy szóban kifejtse észrevételeit tartózkodása jogellenességét vagy jogszerűségét, franciaországi családi kapcsolatait, iskolai előéletét, és az országba való beilleszkedését, illetve egy esetleges kitoloncolást illetően. Ezen elvekre figyelemmel a Bizottság úgy véli, hogy a meghallgatáshoz való jogot úgy tűnik, tiszteletben tartották. A Bizottság szerint azonban a nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy a meghallgatás tartama elegendő volt‑e ahhoz, hogy lehetővé tegye K. Boudjlida számára, hogy megfogalmazza észrevételeit valamennyi tárgyalt kérdéssel kapcsolatban, oly módon, hogy az illetékes hatóság rendelkezett a szükséges információkkal, mielőtt kötelezte volna arra, hogy a kiutasítási határozatban rögzített feltételek mellett hagyja el az ország területét.
B – Értékelés
1. Bevezető észrevételek
42. A Charta hatályát a tagállamok magatartása tekintetében az 51. cikk (1) bekezdése határozza meg, amely szerint a Charta rendelkezéseinek a tagállamok annyiban címzettjei, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.
43. Ahogy a Bíróság kimondta, a Charta 51. cikke „így megerősíti a Bíróság azzal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, hogy a tagállamok eljárásainak milyen mértékben kell megfelelniük az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokból eredő követelményeknek”.(18)
44. Ahogy ugyanis a Bíróság az Åkerberg Fransson ítélet (EU:C:2013:105) 19. pontjában, és a Pfleger és társai ítélet (EU:C:2014:281) 33. pontjában megjegyzi, „[a] Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából […] lényegében az következik, hogy az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokat az uniós jog által szabályozott valamennyi tényállásra alkalmazni kell, az ilyen tényállásokon kívül azonban nem. A Bíróság ennyiben emlékeztetett már arra, hogy a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé. Ezzel szemben, amint az ilyen szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe kerül, az előzetes döntéshozatal keretében eljáró Bíróságnak meg kell adnia minden ahhoz szükséges értelmezési szempontot, hogy a nemzeti bíróság mérlegelhesse e szabályozás azon alapvető jogokkal való összeegyeztethetőségét, amelyeknek a tiszteletben tartását biztosítja”.
45. A Bíróság az Åkerberg Fransson ítélet (EU:C:2013:105) 21. pontjában, és a Pfleger és társai ítélet (EU:C:2014:281) 34. pontjában azt is kimondta, hogy „[k]övetkezésképpen, mivel ha valamely nemzeti szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, a Charta által biztosított alapvető jogokat tiszteletben kell tartani, nem állhat fenn olyan tényállás, amelyre anélkül vonatkozna az uniós jog, hogy az említett alapvető jogokat alkalmazni kellene. Az uniós jog alkalmazhatósága magában foglalja a Charta által biztosított alapvető jogok alkalmazhatóságát”.
46. Vitathatatlan, hogy a Charta alkalmazási körét mind az Unió, mind pedig a tagállamok vonatkozásában „A Charta értelmezésére és alkalmazására vonatkozó általános rendelkezések” cím alatt meghatározó 51. cikk ellenére a Charta 41. cikke csak „az Unió intézményei, szervei és hivatalai” vonatkozásában rögzíti a meghallgatáshoz való jogot,(19) ahogy arra a Bíróság a francia kormány írásbeli észrevételeiben(20) hivatkozott Cicala‑ítéletben (EU:C:2011:868, 28. pont) rámutatott, anélkül azonban, hogy ezt a Bíróság az ugyanezen ítéletben szereplő döntést meghatározó érvvé tette volna.
47. Véleményem szerint nem következetes, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával(21) sem áll összhangban az, ha a Charta 41. cikkének szövegezése ilyen módon olyan kivételt rögzíthetne az 51. cikkében előírt szabály alól, amely lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy ne alkalmazzák a Charta valamely cikkét, még akkor sem, amikor az Unió jogát hajtják végre. Ily módon jelzem, hogy egyértelműen a Charta 41. cikkének a tagállamokra való alkalmazhatósága mellett állok, amennyiben azok az Unió jogát hajtják végre; mindenesetre, ahogy arra a francia kormány is rámutat, a meghallgatáshoz való jog az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az uniós jog olyan általános elve, amely „nem csupán a Charta 41. cikkében rögzített megfelelő ügyintézéshez való jog, hanem a Charta 47. és 48. cikke által biztosított, a védelemhez való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog tiszteletben tartásának is részét képezi”.(22) E jog tiszteletben tartása tehát e címen legalábbis „minden egyes tagállam hatóságai számára kötelező, amennyiben olyan határozatokat fogadnak el, amelyek az uniós jog hatálya alá tartoznak”.(23)
48. Ahogy azt a G. és R. ügyben ismertetett állásfoglalásom (C‑383/13. PPU, EU:C:2013:553) 49. pontjában kiemeltem, „[a] nemzeti hatóságoknak a meghallgatáshoz való jog valamely személy érdekeit esetlegesen hátrányosan érintő határozat meghozatala előtti tiszteletben tartására irányuló kötelezettségét a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata már jó ideje megállapította, a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja pedig megerősíti és alkotmányos szintre emeli ezt a kötelezettséget”.
49. A jelen esetben a tagállam részéről a kiutasítási határozat meghozatala a 2008/115 irányelv 6. cikke (1) bekezdésének, vagyis az Unió jogának a Bíróság ítélkezési gyakorlata, illetve a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében vett végrehajtását jelenti. Ebből következik, hogy egy ilyen, az uniós jog által szabályozott helyzetben a tagállamoknak alkalmazniuk kell az uniós jogrend által biztosított alapvető jogokat, köztük a meghallgatáshoz való jogot, ha a hatóság valamely személlyel szemben olyan határozat meghozatalát helyezi kilátásba, amely e személy számára hátrányt okoz.(24)
50. Az ilyen – a 2008/115 irányelv 3. cikkének 4. pontjában meghatározott és a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott – kiutasítási határozat a címzettje számára hátrányos határozatot jelent. E határozattal a tagállam jogellenesnek nyilvánítja a harmadik országbeli állampolgár tartózkodását, és visszatérési kötelezettséget ír elő.(25)
51. A 2008/115 irányelv (6) preambulumbekezdése kiemeli, hogy amennyiben a tagállamok kiutasítási határozatokat fogadnak el, akkor tiszteletben kell tartaniuk a tisztességes és átlátható eljárás követelményét.
52. A 2008/115 irányelv azonban nem határoz meg sajátos eljárást a harmadik országbeli állampolgár meghallgatására a kiutasítási határozat meghozatalát megelőzően.(26) A 2008/115 irányelv III. fejezetében rögzített eljárási biztosítékok csak a kiutasítási határozat formáját (12. cikk),(27) a jogorvoslatokat (13. cikk) és a kiutasítás végrehajtását megelőző biztosítékokat (14. cikk) rögzítik.
53. Ennek alapján a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása akkor is kötelező, ha az alkalmazandó szabályozás nem ír elő kifejezetten ilyen alakszerűséget.(28)
54. Ebből következik, hogy azok a feltételek, amelyek mellett a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárai védelemhez való jogának tiszteletben tartását biztosítani kell, illetve e jog megsértésének következményei a nemzeti jog hatálya alá tartoznak, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések nem kedvezőtlenebbek mint azok, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).(29)
55. Márpedig, ahogy azt a Bíróság az M.‑ítéletben (EU:C:2012:744, 87. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) kimondta, „a védelemhez való jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját minden közigazgatási eljárásban és minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti”. A Bíróság ugyanebben az ítéletben hozzáteszi, hogy „[a]z említett jog azt a követelményt is magában foglalja, hogy a közigazgatási szerv a megkövetelt figyelemmel hallgassa meg az érintett személy által ily módon kifejtett észrevételeket, gondosan és pártatlan módon megvizsgálva az adott ügy valamennyi releváns elemét, és részletesen indokolva határozatát”.(30)
56. Következésképpen a tagállamoknak a 2008/115 irányelvbeli sajátos eljárás hiányához kapcsolódó eljárási autonómiája nem eredményezheti azt, hogy egy harmadik országbeli állampolgárt megfosztanak az illetékes nemzeti hatóság általi, a kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jogtól.
57. A Charta 52. cikkének (1) bekezdése mindazonáltal elismeri az általa kimondott jogok gyakorlásának korlátozásait, amennyiben az érintett korlátozást törvény írja elő, az tiszteletben tartja a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát, továbbá ha az arányosság elvére figyelemmel az elengedhetetlen, és ténylegesen az Európai Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálja.(31) Ebből következően a védelemhez való jog nem abszolút előjog, az bizonyos körülmények között korlátozható.(32)
58. Mielőtt konkrétabban megvizsgálnánk ezen elvek alkalmazását az alapeljárás körülményeire, úgy vélem, hogy hasznos emlékeztetni arra, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített meghallgatáshoz való jog célja egyrészt az, hogy lehetővé tegye az ügy vizsgálatát és a tények lehető legpontosabb és leghelyesebb megállapítását, másrészt pedig az, hogy biztosítsa az érintett hatékony védelmét.(33) E rendelkezés többek között arra irányul, hogy minden olyan határozatot, amely hátrányosan érint valamely személyt, az ügy teljes körű ismeretében fogadjanak el.
2. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéséről
59. A jelen kérdés azokra az elemekre vonatkozik, amelyeknek a Bíróság ítélkezési gyakorlata által előírt, és a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontjában rögzített meghallgatáshoz való jog részét kell képezniük egy kiutasítási határozat elfogadása során, és különösen arra, hogy e követelményekkel összeegyeztethető‑e K. Boudjlida határrendészeti szervek által 2013. január 15‑én eszközölt kihallgatása, vagy nem.
a) Általános megfontolások
60. Az érintett meghallgatásának célja nem csupán az, hogy biztosítsa, hogy a hátrányos határozatot az ügy teljes ismeretében(34) hozzák meg, hanem annak lehetővé kell tennie a közigazgatási szerv számára, hogy teljesíteni tudja határozatai megfelelő indokolására irányuló kötelezettségét.(35) A megfelelő indokolás egyrészt lehetővé teszi az érintett számára, hogy megismerje a meghozott kiutasítási határozat indokait, annak érdekében, hogy az e határozattal szemben benyújtott jogorvoslat esetén megvédhesse jogait, másrészt pedig lehetővé teszi a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott hatóság vagy bíróság számára, hogy felülvizsgálja a határozat jogszerűségét.
61. Ennek alapján mindenki arra vonatkozó jogát, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, meg kell különböztetni ezen intézkedés arányosságának vagy jogszerűségének kérdésétől, mivel a meghallgatáshoz való jog nem jár a kedvező határozathoz való joggal. A meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartásának vizsgálata ugyanis nem érinti a kiutasítási határozat megalapozottságát. Két elkülönült jogalapról van szó, amelyekre a 2008/115 irányelv 13. cikke szerinti jogorvoslatok keretében hivatkozni lehet.(36)
62. Ezenfelül a kiutasítási határozat meghozatala során történő meghallgatáshoz való jog részletszabályai nem szakíthatók ki a 2008/115 irányelv céljának összefüggéséből, amely szerint a „jól szervezett migrációs politika elengedhetetlen elemeként átlátható és igazságos közös szabályokat szükséges rögzíteni a hatékony visszatérési politika biztosítása céljából”.(37)
63. E tekintetben fontos emlékeztetni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, miután megállapították a tartózkodás jogellenességét, az illetékes nemzeti hatóságok az említett irányelv 6. cikke (1) bekezdésének értelmében, a 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében szereplő kivételek sérelme nélkül kötelesek kiutasítási határozatot hozni.(38)
64. A tagállamok e kötelezettségére figyelemmel a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy a kiutasítási határozat meghozatala előtti meghallgatáshoz való jog célja az érintett meghallgatása tartózkodása jogszerűségéről, az irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek esetleges alkalmazásáról, és visszatérése módjairól. Ezenkívül úgy vélem, hogy a 2008/115 irányelv „A visszaküldés tilalma, a gyermek mindenek felett álló érdeke, családi élet és egészségi állapot” című 5. cikkének alkalmazásában, az irányelv végrehajtása során a tagállamoknak egyrészt megfelelő figyelmet kell fordítaniuk a gyermek mindenek felett álló érdekeire, a családi életre, és az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára, másrészt pedig tiszteletben kell tartaniuk a visszaküldés tilalmának elvét. Ebből következik, hogy amikor az illetékes nemzeti hatóság kiutasítási határozatot kíván elfogadni, e hatóságnak szükségképpen tiszteletben kell tartania a 2008/115 irányelv 5. cikke által előírt kötelezettségeket, és e tekintetben meg kell hallgatnia az érintettet.
65. Egyébként az érintettnek együtt kell működnie az illetékes nemzeti hatósággal meghallgatása során, annak érdekében, hogy biztosítsa számára a személyi, illetve családi helyzetével kapcsolatos valamennyi releváns információt, és különösen azokat, amelyek a kiutasítási határozat meghozatala ellen szólnak, azzal, hogy e szakaszban az érintett tartózkodásának jogszerű vagy jogellenes jellege fel sem merül, amennyiben az érintett nem tette meg a megfelelő lépéseket az érintett államban való tartózkodás jogának megszerzése érdekében.
b) A meghallgatáshoz való jog részletszabályai
66. A kérdést előterjesztő bíróság kérdéseiben, illetve előzetes döntéshozatalra utaló határozatában hivatkozik különösen a külföldi arra vonatkozó lehetőségére, hogy megvizsgálja az ellene felhozott összes kifogást, ami azt feltételezi, hogy a nemzeti közigazgatási hatóság azokat előzetesen közli vele, és kellő gondolkodási időt hagy számára a meghallgatást megelőzően (1); a külföldi arra vonatkozó jogára, hogy az általa választott ügyvéd segítséget nyújtson számára (2); valamint e meghallgatás időtartamára (3). A kérdést előterjesztő bíróság hivatkozott továbbá a K. Boudjlida részére biztosított harminc napos határidőre (4).
i) A közigazgatási szerv érveinek előzetes közlése és a gondolkodási idő
67. Az uniós jognak harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárai kiutasítási határozat meghozatalát megelőző meghallgatáshoz való jogának biztosítását célzó sajátos eljárást kialakító rendelkezéseinek hiányában(39) úgy vélem, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontját nem lehet úgy értelmezni, hogy a kiutasítási határozat meghozatalát megelőzően az illetékes nemzeti hatóság köteles közölni azokat a körülményeket, amelyekre e határozatot alapítani kívánja, és ezekkel kapcsolatban gondolkodási időt követően beszerezni az érintett észrevételeit.(40)
68. A 2008/115 irányelv nem ír elő ilyen jellegű kontradiktórius eljárást.
69. Egy kivételt azonban el kell fogadni a fentiek alól, abban az esetben, amikor a harmadik országbeli állampolgár ésszerűen nem számíthat azokra a körülményekre, amelyekre vele szemben hivatkozhatnak, vagy ésszerűen csak bizonyos vizsgálatokat vagy – többek között igazoló okiratok beszerzése érdekében tett – lépéseket követően képes azokra válaszolni.
70. Az alapeljárást illetően a határrendészeti szervek általi meghallgatásának jegyzőkönyvéből kitűnik, hogy K. Boudjlidát 2013. január 15‑én felhívták, hogy „tartózkodási joga megvizsgálása” céljából jelenjen meg a rendőrség helyiségeiben, vagy még aznap, 2013. január 15‑én, vagy pedig 2013. január 16‑án délelőtt. Saját elhatározásából úgy döntött, hogy 2013. január 15‑én jelentkezik. Ebből következik, hogy azt a döntést is meghozta, hogy nem használja ki a rendőrség által számára biztosított egy napos gondolkodási időt, illetve, hogy nem kér jogi tanácsot sem.
71. K. Boudjlida meghallgatásának ugyanezen jegyzőkönyvéből az is kitűnik, hogy tudatában volt annak, hogy „tartózkodási engedélye lejárt”, valamint, hogy tudnia kellett, hogy jogellenesen tartózkodik Franciaországban, mivel nem nyújtott be kérelmet 2012. október 31‑én lejárt tartózkodási engedélyének meghosszabbítása érdekében. Ezenkívül a rendőrség kifejezetten tájékoztatta arról, hogy vele szemben kiutasítási határozatot hozhatnak, és kikérdezték arról, hogy elfogadná‑e Franciaország elhagyását, amennyiben vele szemben ilyen értelmű határozatot hoznának. K. Boudjlida erre a kérdésre azt válaszolta, hogy „természetesen”, hozzátéve, hogy „elfogad[ja], hogy a rendőrség helyiségeiben megvár[ja] a préfecture de Pau válaszát, amelyben felhívhat[ják] az ország területének elhagyására, fogdába helyezhet[ik] vagy felhívhat[ják] helyzet[ének] jogszerűvé tételére”.
72. Következésképpen, – ám ezt a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia –, K. Boudjlidát tájékoztatták a szóban forgó meghallgatás okáról, és tisztában volt azzal, hogy milyen tárgyban kívánják meghallgatni, illetve, hogy milyen esetleges következményei lehetnek ennek a meghallgatásnak. Ezenkívül – ugyanezen feltétel mellett – e meghallgatás nyilvánvalóan a 2008/115 irányelv végrehajtása szempontjából releváns és szükséges információkra irányult, az érintett meghallgatáshoz való jogának tiszteletben tartása mellett.
73. A rendőrségi meghallgatás során ugyanis K. Boudjlidát többek között meghallgatták személyazonosságáról, állampolgárságáról, családi állapotáról, franciaországi tartózkodásának jogellenességéről, a tartózkodása jogszerűvé tétele érdekében általa tett közigazgatási lépésekről, franciaországi tartózkodásának teljes tartamáról, korábbi tartózkodási engedélyeiről, iskolai és szakmai előéletéről, forrásairól, franciaországi és algériai családi helyzetéről. Végül a rendőri szervek megkérdezték tőle, hogy elfogadja‑e „Franciaország területének elhagyását, amennyiben a préfecture de Pau így határoz”.(41)
ii) Az ügyvédi segítségnyújtáshoz való jog
74. A jogi segítségnyújtáshoz való jogot a 2008/115 irányelv 13. cikke csak a kiutasítási határozat elfogadását követően írja elő,(42) az ilyen határozat megtámadását célzó jogorvoslattal összefüggésben.(43) Bizonyos körülmények között ingyenes jogi segítségnyújtásra kerül sor.(44)
75. Ennek alapján senkit sem lehet megakadályozni abban, hogy saját költségére jogi tanácsadást vegyen igénybe az illetékes nemzeti hatóságok által meghallgatása során, azzal a feltétellel, hogy e jog gyakorlása nem érintheti az eljárás megfelelő lebonyolítását, és nem veszélyeztetheti a 2008/115 irányelv hatékony végrehajtását. Meghallgatása során K. Boudjlida nem kérte, hogy jogi tanácsadást vehessen igénybe.
iii) A meghallgatás tartama
76. K. Boudjlida és a Bizottság az alapeljárásban szereplő meghallgatás rövid, harminc perces időtartamára hivatkozik. Nem gondolom, hogy a meghallgatás időtartama döntő jelentőségű lenne. A fontos az, hogy K. Boudjlidát kellő mértékben meghallgatták‑e tartózkodása jogszerűségéről, és személyes helyzetéről,(45) ami véleményem szerint kitűnik a jelen indítvány 70–73. pontjából.
iv) A francia terület elhagyására biztosított határidő
77. E tekintetben rámutatok, hogy a 2008/115 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése többek között „megfelelő, hét naptól harminc napig terjedő határidőt állapít meg az önkéntes távozásra”. Ezenkívül, a 2008/115 irányelv 7. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamoknak „szükség esetén” „a konkrét eset egyedi körülményeinek, mint például a tartózkodás időtartamának, a beiskolázott gyermekeknek, valamint egyéb családi és társadalmi kötelékeknek a figyelembevételével […] megfelelő időtartammal [meg kell hosszabbítaniuk] az önkéntes távozás határidejét”.
78. K. Boudjlida meghallgatásának jegyzőkönyvéből kitűnik, hogy meghallgatták többek között franciaországi tartózkodásának tartamát, franciaországi tanulmányait és franciaországi családi kapcsolatait illetően. Úgy vélem – ám ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia –, hogy meghallgatták a 2008/115 irányelv 7. cikkének (2) bekezdésében szereplő távozási határidő meghosszabbítását lehetővé tévő feltételek esetleges alkalmazását illetően is. Ami a K. Boudjlida részére meghatározott távozási határidő megfelelőségét illeti, különösen a rendőrségi meghallgatása során tett észrevételeire figyelemmel, meg kell állapítani, hogy ez az értékelés az intézkedés érdemi jogszerűségére vonatkozik.(46)
79. E körülmények összességére figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre a következő választ adja:
1) Harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának a kiutasítási határozat vele szemben történő meghozatala előtti meghallgatáshoz való joga alapján az illetékes nemzeti hatóság köteles meghallgatni az érintettet tartózkodása jogszerűségéről, a 2008/115 irányelv 5. cikke, illetve az említett irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek esetleges alkalmazásáról, és visszatérése módjairól;
2) ezzel szemben, azt az esetet kivéve, ha a harmadik országbeli állampolgár ésszerűen nem számíthat a kiutasítási határozat esetleges elfogadására, vagy azokra a körülményekre, amelyekre vele szemben hivatkozhatnak, aminek folytán kénytelen egyes vizsgálati lépéseket megtenni, vagy igazoló okiratokat beszerezni, az uniós jog nem kötelezi az illetékes nemzeti hatóságot arra, hogy e személyt a kiutasítási határozat meghozatalát célzó meghallgatás előtt értesítse arról, hogy ilyen határozatot kíván elfogadni, vagy, hogy közölje azokat a körülményeket, amelyekre e határozatot alapítani kívánja, vagy, hogy észrevételei beszerzését megelőzően számára gondolkodási időt biztosítson;
3) bár azt megelőzően, hogy az illetékes nemzeti hatóság meghozná a kiutasítási határozatot, a harmadik országbeli állampolgár az illetékes nemzeti hatóság általi meghallgatása során igénybe vehet jogi tanácsadást, azzal a feltétellel, hogy e jog gyakorlása nem érintheti az eljárás megfelelő lebonyolítását, és nem veszélyeztetheti a 2008/115 irányelv hatékony végrehajtását, az uniós jog nem írja elő a tagállamok számára, hogy az ingyenes jogi segítségnyújtás keretében biztosítsák ezt a segítségnyújtást.
3. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik kérdésről
80. E kérdésekkel a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy módosítani vagy korlátozni kell‑e, és ha igen, milyen feltételek mellett, harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának a Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti meghallgatáshoz való jogát a vele szemben hozott kiutasítási határozatot megelőzően, a visszatérési politika 2008/115 irányelvben megfogalmazott közérdekű céljára tekintettel.
81. Figyelemmel az első kérdésre adott válaszomra, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik kérdésre nemleges választ adok.
VI – Végkövetkeztetések
82. A fenti megállapításokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a tribunal administratif de Pau előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire a következő válaszokat adja:
1) Harmadik ország jogellenesen tartózkodó állampolgárának a kiutasítási határozat vele szemben történő meghozatala előtti meghallgatáshoz való joga alapján az illetékes nemzeti hatóság köteles meghallgatni az érintettet tartózkodása jogszerűségéről, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikke, illetve az irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek esetleges alkalmazásáról, és visszatérése módjairól.
Ezzel szemben, azt az esetet kivéve, ha a harmadik országbeli állampolgár ésszerűen nem számíthat a kiutasítási határozat esetleges elfogadására, vagy azokra a körülményekre, amelyekre vele szemben hivatkozhatnak, aminek folytán kénytelen egyes vizsgálati lépéseket megtenni, vagy igazoló okiratokat beszerezni, az uniós jog nem kötelezi az illetékes nemzeti hatóságot arra, hogy e személyt a kiutasítási határozat meghozatalát célzó meghallgatás előtt értesítse arról, hogy ilyen határozatot kíván elfogadni, vagy, hogy közölje azokat a körülményeket, amelyekre e határozatot alapítani kívánja, vagy, hogy észrevételei beszerzését megelőzően számára gondolkodási időt biztosítson.
Bár azt megelőzően, hogy az illetékes nemzeti hatóság meghozná a kiutasítási határozatot, a harmadik országbeli állampolgár az illetékes nemzeti hatóság általi meghallgatása során igénybe vehet jogi tanácsadást, azzal a feltétellel, hogy e jog gyakorlása nem érintheti az eljárás megfelelő lebonyolítását, és nem veszélyeztetheti a 2008/115 irányelv hatékony végrehajtását, az uniós jog nem írja elő a tagállamok számára, hogy az ingyenes jogi segítségnyújtás keretében biztosítsák ezt a segítségnyújtást.
2) Egyebekben – a 2008/115 irányelv közérdekű céljára tekintettel – nem kell módosítani vagy korlátozni a meghallgatáshoz való jog tartalmát.