CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. WATHELET
van 25 juni 2014 (1)
Zaak C‑249/13
Khaled Boudjlida
tegen
Préfet des Pyrénées-Atlantiques
[verzoek van het tribunal administratif de Pau (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Procedure tot vaststelling van terugkeerbesluit – Beginsel van eerbiediging van rechten van verdediging – Recht om te worden gehoord vóór vaststelling van besluit dat belangen van illegaal verblijvende derdelander kan raken – Inhoud van rechten van verdediging en van recht om te worden gehoord – Recht om zienswijze kenbaar te maken na voldoende bedenktijd – Recht op bijstand door raadsman – Beperkingen van recht om te worden gehoord”
I – Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, op 6 mei 2013 ter griffie van het Hof neergelegd door het tribunal administratif de Pau (Frankrijk), betreft de aard en de strekking van het in artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) verankerde recht om te worden gehoord vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit overeenkomstig richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(2) (hierna: „richtlijn 2008/115” of „richtlijn”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Boudjlida en de préfet des Pyrénées-Atlantiques. Boudjlida vordert onder meer vernietiging van het besluit van 15 januari 2013 waarbij de préfet des Pyrénées-Atlantiques heeft geweigerd hem een verblijfsvergunning af te geven, hem heeft gelast het Franse grondgebied binnen een termijn van 30 dagen te verlaten, en Algerije – dan wel enig ander land waarvan hij zou aantonen dat het hem zou moeten toelaten – heeft aangewezen als het land waarnaar hij eventueel zou worden uitgezet.
3. In deze conclusie zal ik nagaan onder welke voorwaarden en op welke wijze een illegaal verblijvende derdelander jegens wie een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd, zijn in de rechtspraak van het Hof ontwikkelde en door artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest bevestigde recht om te worden gehoord moet kunnen uitoefenen, en dan met name of hij in de gelegenheid moet worden gesteld om alle gegevens te onderzoeken die met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem worden aangevoerd, om zijn zienswijze kenbaar te maken nadat hem een bedenktijd is gegund, en om te worden bijgestaan door de raadsman van zijn keuze.
II – Richtlijn 2008/115
4. Artikel 3 van richtlijn 2008/115 („Definities”) bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
4) ‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;
[...]”
5. Artikel 5 van de richtlijn („Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand”) luidt:
„Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:
a) het belang van het kind;
b) het familie- en gezinsleven;
c) de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,
en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.”
6. Artikel 6 van de richtlijn („Terugkeerbesluit”) bepaalt:
„1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
[...]
4. De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.
[...]
6. Deze richtlijn belet niet dat in de lidstaten het besluit inzake de beëindiging van het legaal verblijf tezamen met een terugkeerbesluit en/of een verwijderingsbesluit en/of een inreisverbod [...] met één administratieve of rechterlijke besluit of handeling kan worden genomen [...].”
III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
7. Boudjlida, Algerijns onderdaan, is op 26 september 2007 in Frankrijk aangekomen en heeft sindsdien diverse malen een verblijfsvergunning voor studiedoeleinden gekregen. Hij heeft geen verlenging aangevraagd van zijn laatste verblijfsvergunning, die op 31 oktober 2012 afliep, noch om afgifte van een nieuwe vergunning verzocht.
8. Ondanks zijn illegaal verblijf op het Franse grondgebied heeft hij op 7 januari 2013 een verzoek ingediend om bij de Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) als zelfstandig ondernemer te worden ingeschreven, met de bedoeling een micro-onderneming op het gebied van engineering te starten.
9. Wegens zijn illegale verblijfsstatus heeft Boudjlida op 15 januari 2013 een oproep ontvangen van de grenspolitie, waaraan hij vrijwillig gehoor heeft gegeven. De politie heeft hem gehoord over zijn verblijfsrechtelijke positie in Frankrijk. Het 30 minuten durende onderhoud betrof zijn verzoek tot inschrijving als zelfstandig ondernemer, de omstandigheden van zijn aankomst in Frankrijk, zijn verblijfssituatie als student sindsdien en zijn familiebanden in zowel Frankrijk als Algerije. De vraag of hij bereid zou zijn het Franse grondgebied te verlaten als hem dat door de prefectuur zou worden opgedragen, heeft hij bevestigend beantwoord.
10. Na afloop van dat onderhoud heeft de préfet des Pyrénées-Atlantique nog diezelfde dag – dat wil zeggen op 15 januari 2013 – een besluit vastgesteld waarbij Boudjlida werd gelast het Franse grondgebied te verlaten, hem een termijn van 30 dagen voor vrijwillig vertrek werd gegund en met name Algerije werd aangewezen als het land waarnaar hij zou moeten terugkeren.
11. Op 18 februari 2013 heeft Boudjlida bij het tribunal administratif de Pau vernietiging van dat besluit gevorderd.
12. Hij heeft voor de verwijzende rechter onder meer aangevoerd dat het besluit van 15 januari 2013 onrechtmatig was: gelet op zijn integratie in Frankrijk en op zijn universitaire opleiding, alsmede op het verblijf in Frankrijk van twee van zijn ooms, beiden hoogleraar, zou het een onevenredige aantasting van zijn privéleven vormen. Hij heeft verder aangevoerd dat de vertrektermijn van 30 dagen te kort was voor iemand die al meer dan vijf jaar in Frankrijk verbleef. Ook zou hij voorafgaand aan het besluit waarbij hem werd gelast het Franse grondgebied te verlaten, niet naar behoren en daadwerkelijk zijn gehoord.
13. De préfet des Pyrénées-Atlantiques heeft opgemerkt dat Boudjlida nooit een verblijfsvergunning is geweigerd. Tussen 26 september 2007 en 31 oktober 2012 zou zijn verblijfsvergunning namelijk steeds probleemloos zijn verlengd, maar hij zou hebben verzuimd een aanvraag om verlenging van zijn laatste verblijfstitel in te dienen conform de in de Franse wetgeving bepaalde voorwaarden, dat wil zeggen binnen twee maanden voorafgaand aan het verstrijken van de geldigheidsduur ervan. Volgens de préfet des Pyrénées-Atlantiques had Boudjlida dus geen rechtmatig verblijf op de datum waarop het door hem aangevochten besluit werd vastgesteld, zodat hem terecht is opgedragen het Franse grondgebied te verlaten. Aangezien Boudjlida in Frankrijk geen nauwere familiebanden had dan in zijn land van herkomst, zou het besluit bovendien geen onevenredige aantasting opleveren van zijn recht op een privé-, familie- en gezinsleven. Verder was volgens de préfet des Pyrénées-Atlantiques de termijn die Boudjlida was gesteld om aan zijn terugkeerverplichting te voldoen, de standaardtermijn en was er geen enkele bijzondere omstandigheid aangevoerd die een ruimere vertrektermijn zou rechtvaardigen.
14. De préfet des Pyrénées-Atlantiques verwijst ter verdediging van de rechtmatigheid van zijn besluit naar een arrest van de cour administrative d’appel de Lyon. Daaruit zou blijken dat het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht om te worden gehoord voor de overheid niet de verplichting meebrengt om op eigen initiatief een onderhoud met de betrokkene te organiseren of hem uit te nodigen zijn opmerkingen te maken, terwijl bovendien schending van dit recht slechts afbreuk kan doen aan de regelmatigheid van de procedure indien de betrokkene aantoont dat hem de mogelijkheid is ontnomen om relevante gegevens aan te voeren die de inhoud van het besluit hadden kunnen beïnvloeden (arrest van 14 maart 2013, verzoekschrift nr. 12LY02737).
15. Volgens de prefect was Boudjlida’s recht om te worden gehoord overigens geëerbiedigd in zoverre hij zich gedurende 30 minuten met de politie had kunnen onderhouden over zijn verzoek tot inschrijving als zelfstandig ondernemer, de omstandigheden van zijn aankomst in Frankrijk, zijn verblijfssituatie als student sindsdien en zijn familiesituatie. Daarbij is gebleken dat zijn verblijf illegaal was, dat hij in Frankrijk niet méér banden had dan in Algerije en dat er geen enkele bijzondere omstandigheid was die rechtvaardigde dat hem een ruimere termijn voor vrijwillig vertrek werd gegund.
16. De verwijzende rechter merkt op dat noch in richtlijn 2008/115 noch in de Franse bepalingen tot uitvoering daarvan de voorwaarden zijn bepaald waaronder een vreemdeling zou moeten worden gehoord alvorens hem een terugkeerbesluit wordt uitgereikt, dat per definitie nadelig voor hem is. Volgens de verwijzende rechter blijkt echter uit het arrest M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) dat het in artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest verankerde recht voor de overheid de verplichting meebrengt om een illegaal verblijvende vreemdeling de gelegenheid te bieden te worden gehoord alvorens hem een terugkeerverplichting op te leggen, ook al is dit in richtlijn 2008/115 en in de Franse uitvoeringswetgeving niet met zoveel woorden bepaald.
17. De rechten van verdediging en het daaruit voortvloeiende recht om te worden gehoord, houden volgens de verwijzende rechter in het meer algemene kader van het beginsel van hoor en wederhoor in dat een persoon jegens wie een voor hem nadelige maatregel wordt genomen, de gelegenheid krijgt om alle gegevens te onderzoeken die tegen hem worden aangevoerd(3) en om zijn zienswijze kenbaar te maken(4) na een bedenktijd die voor hem voldoende is, maar ook rekening houdt met de noodzaak van een doeltreffend optreden door de overheid(5), eventueel bijgestaan door een raadsman, die reeds vanaf de vooronderzoeksfase mag optreden.(6) In het licht van de aangehaalde rechtspraak is de verwijzende rechter echter van mening dat die verschillende aspecten van het beginsel van hoor en wederhoor en van de rechten van verdediging afhangen van de aard van de door de overheid nagestreefde doelstellingen en van de prerogatieven waarover zij beschikt om deze te bereiken. Het staat volgens de verwijzende rechter dus niet vast dat al die aspecten verband houden met het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht om naar behoren en daadwerkelijk te worden gehoord.
18. De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de balans die moet worden gevonden tussen enerzijds de noodzaak van eerbiediging van artikel 41 van het Handvest en anderzijds de noodzaak van een doeltreffend terugkeerbeleid, kan rechtvaardigen dat het recht van een illegaal verblijvende derdelander om in de gelegenheid te worden gesteld de met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem aangevoerde gegevens te onderzoeken en schriftelijk dan wel mondeling zijn zienswijze kenbaar te maken na voldoende bedenktijd en, in voorkomend geval, bijgestaan door de raadsman van zijn keuze, in een of meer opzichten wordt aangepast of beperkt, en zo ja, of de omvang van deze aanpassingen afhankelijk moet zijn van de duur en de aard van de banden die de betrokken derdelander heeft met de lidstaat van de Europese Unie waar hij zich bevindt, dan wel van enig ander in aanmerking te nemen criterium.
19. In deze omstandigheden heeft het tribunal administratif de Pau de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Welke inhoud heeft het in artikel 41 van het [Handvest] verankerde recht om te worden gehoord voor een illegaal verblijvende derdelander jegens wie een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd?
Omvat dit recht met name het recht om in de gelegenheid te worden gesteld alle gegevens te onderzoeken die met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem worden aangevoerd, om na voldoende bedenktijd mondeling dan wel schriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken en om te worden bijgestaan door de raadsman van zijn keuze?
2) Moet die inhoud, in voorkomend geval, worden aangepast of beperkt gelet op de in [...] richtlijn [2008/115] geformuleerde doelstelling van algemeen belang van het terugkeerbeleid?
3) Zo ja, welke aanpassingen zijn dan toelaatbaar en volgens welke criteria moeten zij worden bepaald?”
IV – Procesverloop voor het Hof
20. Er zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Boudjlida, de Franse regering, de Nederlandse regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 8 mei 2014 zijn door Boudjlida, de Franse regering en de Commissie opmerkingen gemaakt.
V – Analyse
A – Argumenten van partijen
21. Boudjlida is van mening dat hij zijn argumenten niet naar voren heeft kunnen brengen noch heeft kunnen ingaan op de redenen van zijn terugzending, aangezien de prefectuur het terugkeerbesluit niet heeft vastgesteld in het kader van een administratieve procedure op tegenspraak. Hij merkt op dat het terugkeerbesluit „automatisch vaststaat zodra de prefectuur de onrechtmatigheid van het verblijf constateert en dat er geen enkele reële mogelijkheid is om effectief verweer te voeren voorafgaand aan de vaststelling ervan, te meer omdat ook onmiddellijk het bevel wordt gegeven om het grondgebied te verlaten, zodat er in de praktijk niets anders rest dan het besluit achteraf via een administratief beroep aan te vechten”.
22. Boudjlida wijst erop dat hij noch over de verlenging van zijn verblijfsvergunning noch over een eventueel terugkeerbesluit ooit officieel is gehoord door de diensten van de prefectuur, die ter zake exclusief bevoegd zijn. Het onderhoud met de politie heeft hem niet de gelegenheid geboden een verblijfsaanvraag in te dienen en hij heeft evenmin ten overstaan van de politie zijn argumenten tegen een terugkeerbesluit naar voren kunnen brengen, nu hij volstrekt geen idee had welk besluit hem boven het hoofd hing. Hij had absoluut niet gedacht dat nog diezelfde dag een terugkeerbesluit zou kunnen worden vastgesteld, zonder dat hij over de redenen daarvan was gehoord Hij heeft zich dus niet tegen dat besluit kunnen verweren, aangezien hij niet over de voorgenomen inhoud ervan was gehoord. Tijdens het onderhoud met de politie heeft hij verklaard dat hij in afwachting was van een reactie op zijn naturalisatieverzoek, en op de vraag of hij bereid zou zijn het grondgebied te verlaten als hem dat door de prefectuur zou worden opgedragen, heeft hij inderdaad geantwoord dat hij zo nodig zou vertrekken. Volgens Boudjlida blijkt uit dat onderhoud op geen enkele wijze dat hij het recht heeft gehad om zijn opmerkingen te maken en om te worden gehoord voorafgaand aan een terugkeerbesluit dat nog diezelfde dag zou worden vastgesteld.
23. Als hij erover was geïnformeerd dat hem een terugkeerbesluit boven het hoofd hing, zo vervolgt Boudjlida, had hij bij de prefectuur argumenten tegen een dergelijk besluit kunnen aanvoeren. En als hem daartoe de mogelijkheid was geboden, had hij voorafgaand aan de vaststelling van het terugkeerbesluit kunnen aanvoeren dat dit besluit een onevenredige aantasting van het recht op eerbiediging van zijn privéleven en schending van artikel L.313‑11, 7º, van de Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Frans wetboek betreffende de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht (Ceseda)] zou opleveren, aangezien hij volledig in Frankrijk was geïntegreerd.
24. Boudjlida merkt verder op dat „men niet anders kan dan constateren dat het enkele, 30 minuten durende onderhoud met de politie niets van doen heeft met het [door het Hof in zijn rechtspraak ontwikkelde] recht om in de loop van de administratieve procedure door de overheid te worden gehoord”. Het terugkeerbesluit is volgens Boudjlida dus na het onderhoud met de politie vastgesteld zonder dat hij is bijgestaan door een advocaat en in strijd met de rechtspraak van het Hof.
25. Het recht op behoorlijk bestuur, zoals dit onder meer in artikel 41, lid 2, van het Handvest is verankerd, impliceert volgens Boujlida in het kader van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 dat eenieder het recht heeft te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen. Het recht om te worden gehoord dient naar zijn mening te worden gedefinieerd als het aan eenieder toekomende recht om naar behoren en daadwerkelijk schriftelijk dan wel mondeling zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure die kan uitmonden in een voor hem nadelige beslissing. Meer bepaald moet de betrokkene in de gelegenheid worden gesteld om alle gegevens te onderzoeken die tegen hem worden aangevoerd, alsmede om zijn zienswijze kenbaar te maken na een passende bedenktijd en om zich te laten bijstaan door een raadsman, die reeds vanaf de vooronderzoeksfase mag optreden.
26. Volgens de Franse regering blijkt uit de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest dat deze bepaling niet tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie gericht is.(7) Zij voegt hieraan echter toe dat volgens vaste rechtspraak het recht om te worden gehoord een algemeen beginsel van het Unierecht is, dat niet alleen onder het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur valt, maar ook onder de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest gewaarborgde rechten van verdediging en het recht op een eerlijk proces. Dit recht moet niet enkel door de instellingen van de Unie – krachtens artikel 41 van het Handvest – worden geëerbiedigd, maar aangezien het een algemeen beginsel van het Unierecht betreft, ook door de overheidsinstanties van alle lidstaten wanneer zij beslissingen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, zelfs al schrijft de toepasselijke regelgeving een dergelijke formaliteit niet expliciet voor.(8)
27. De Franse regering merkt op dat richtlijn 2008/115 enkel betrekking heeft op de terugkeer van illegaal in een lidstaat verblijvende derdelanders en dus niet tot doel heeft alle nationale voorschriften inzake het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren.(9) Dit betekent volgens de Franse regering dat de wijze waarop wordt onderzocht of een derdelander al dan niet rechtmatig verblijf heeft, en de wijze waarop de betrokkene eventueel in het kader van dat onderzoek wordt gehoord, een aangelegenheid van het nationale recht van de lidstaten is. Wanneer eenmaal is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, zijn de lidstaten echter op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 verplicht om een terugkeerbesluit uit te vaardigen, behalve in de in de leden 2 tot en met 5 van dit artikel bedoelde specifieke gevallen. Aangezien het terugkeerbesluit een automatisch gevolg is van de constatering dat de betrokken persoon geen rechtmatig verblijf heeft, is het volgens de Franse regering niet nodig om die persoon voorafgaand aan de uitvaardiging van dat besluit opnieuw te horen als hij op grond van het recht van de betrokken lidstaat reeds is gehoord in het kader van het onderzoek naar zijn verblijfsrecht. Wanneer daarentegen het recht van een lidstaat niet voorschrijft dat de betrokken persoon in het kader van dat onderzoek wordt gehoord, zou die persoon de gelegenheid moeten krijgen zijn opmerkingen te maken alvorens tegen hem een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd.
28. De Franse regering voegt hieraan toe dat een terugkeerbesluit ook kan worden vastgesteld nadat een derdelander zonder geldige verblijfspapieren door de politie is gecontroleerd, zoals in het hoofdgeding is gebeurd. In een dergelijk geval dient de overheid vóór het uitvaardigen van een terugkeerbesluit de persoonlijke situatie van de betrokkene te onderzoeken en hem in staat te stellen zijn opmerkingen te maken over een eventueel verblijfsrecht. De betrokkene dient dan echter te worden gehoord onder voorwaarden die de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure niet ondermijnen en bovendien rekening houden met zowel de noodzaak voor de overheid om voortvarend op te treden, als het risico van onderduiken. Een dergelijk gehoor kan, zoals in het hoofdgeding, plaatsvinden wanneer de betrokkene bereid is zich naar het politiebureau te begeven om over zijn situatie te worden gehoord. In andere gevallen zal de betrokkene soms tijdelijk van zijn vrijheid moeten worden beroofd om zijn situatie te kunnen onderzoeken.
29. Dat naar Frans recht zowel personen die in verzekering zijn gesteld als personen die worden opgehouden voor een onderzoek naar hun verblijfsrecht, recht op advocatenbijstand hebben, heeft volgens de Franse regering uitsluitend te maken met het vrijheidsbenemende karakter van die maatregelen. Het recht om zich door de raadsman van zijn keuze te laten bijstaan in het kader van de aan de vaststelling van een terugkeerbesluit voorafgaande administratieve procedure, kan daarentegen niet worden beschouwd als een onderdeel van het recht om te worden gehoord. De Franse regering merkt ook op dat, hoewel volgens artikel 47, lid 3, van het Handvest rechtsbijstand moet worden verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen, uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat dit enkel geldt voor gerechtelijke procedures.
30. De Franse regering geeft subsidiair in overweging om op de tweede en de derde vraag te antwoorden dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd, dat de inhoud van het recht om te worden gehoord kan worden beperkt teneinde rekening te houden met het doel van deze richtlijn, namelijk de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders. Volgens de Franse regering moeten die beperkingen bij wet worden vastgesteld, zowel noodzakelijk als evenredig zijn en de wezenlijke inhoud van het genoemde recht eerbiedigen.
31. De Nederlandse regering is van mening dat vreemdelingen als Boudjlida geen rechten ontlenen aan artikel 41 van het Handvest in hun relatie met een lidstaat. Haars inziens blijkt uit de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest dat deze bepaling het recht op behoorlijk bestuur door de instellingen, organen en instanties van de Unie garandeert. Zij is dus niet gericht tot de lidstaten.(10) De Nederlandse regering wijst er echter op dat aan artikel 41 van het Handvest een fundamenteel beginsel van het Unierecht ten grondslag ligt en dat, wanneer de nationale overheid voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaald persoon vast te stellen, het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging van toepassing is.(11)
32. Volgens de Nederlandse regering omvatten de rechten van verdediging onder meer het recht om te worden gehoord voordat een bezwarend besluit wordt genomen. De invulling van die rechten is afhankelijk van de concrete context van een zaak en van de toepasselijke bepalingen. De Nederlandse regering beklemtoont dat het toezicht op illegale vreemdelingen doorgaans wordt uitgeoefend door politie en/of immigratiediensten. Gelet op de doelstellingen van richtlijn 2008/115 is het voor deze autoriteiten van belang dat snel duidelijkheid bestaat over de verblijfsstatus van een vreemdeling en dat een eventueel illegaal verblijf zo snel mogelijk wordt beëindigd. Een uitgebreide schriftelijke procedure ter voorbereiding van het besluit daartoe ligt in dit verband niet voor de hand. Het terugkeerbesluit zelf moet uiteraard conform artikel 12, lid 1, van de richtlijn schriftelijk worden uitgevaardigd.
33. De Nederlandse regering merkt op dat een terugkeerbesluit de eerste stap in de terugkeerprocedure is.(12) Met een dergelijk besluit wordt vastgesteld dat het verblijf van een derdelander illegaal is en wordt een terugkeerverplichting opgelegd. De rechtsgevolgen van de constatering dat het verblijf van een derdelander illegaal is, zijn volgens de Nederlandse regering voor de betrokkene niet (extra) bezwarend, aangezien zijn illegale status reeds vaststaat wegens het ontbreken van geldige verblijfspapieren en dus niet uit het terugkeerbesluit volgt.
34. Volgens de Nederlandse regering moeten de bevoegde autoriteiten van een lidstaat conform het arrest M. (EU:C:2012:744) de vreemdeling in staat stellen naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt over zijn verblijfsstatus kenbaar te maken, en moeten zij ook met de nodige aandacht kennis nemen van zijn opmerkingen dienaangaande. Hoewel de betrokken autoriteiten moeten vaststellen of een vreemdeling al dan niet over een geldige verblijfstitel beschikt, hoeven zij geen rekening te houden met alle mogelijke verblijfsaanspraken die de vreemdeling zou (kunnen) hebben.
35. De Nederlandse regering wijst erop dat volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd tegen een vreemdeling die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft. Met betrekking tot het hoofdgeding merkt zij op dat Boudjlida illegaal in Frankrijk verblijft omdat hij geen verlenging van zijn verblijfsvergunning heeft aangevraagd. Op basis van de informatie in de verwijzingsbeslissing staat vast dat hij ten tijde van de vaststelling van het terugkeerbesluit niet in het bezit was van een verblijfstitel. Tegen deze achtergrond is de Nederlandse regering van mening dat in dit specifieke geval de rechten van verdediging niet zijn geschonden. Gezien het specifieke karakter van het terugkeerbesluit heeft de vreemdeling slechts een beperkte tijd om te reageren. Er is volgens de Nederlandse regering geen enkele reden om aan te nemen dat in de onderhavige zaak de bedenktijd te kort is geweest. Bovendien kan altijd nog tegen een terugkeerbesluit in beroep worden gegaan. De Nederlandse regering besluit haar betoog met de opmerking dat het recht om over een terugkeerbesluit te worden gehoord, niet het recht op gefinancierde rechtsbijstand omvat.
36. De Commissie merkt op dat het recht om in elke procedure te worden gehoord, is verankerd in artikel 41 van het Handvest. Hoewel wordt gepreciseerd dat dit artikel slechts van toepassing is op de instellingen en organen van de Unie, heeft het Hof in het arrest M. (EU:C:2012:744) verklaard dat „vaststaat dat deze bepaling van algemene toepassing is, zoals uit de bewoordingen ervan blijkt”(13). Met het uitvaardigen van terugkeerbesluiten geven de lidstaten volgens de Commissie uitvoering aan het Unierecht, zodat zij daarbij gebonden zijn aan de uit het Handvest voortvloeiende verplichtingen.(14)
37. Aangezien de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 verplicht zijn een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen de derdelander die illegaal op hun grondgebied verblijft, is volgens de Commissie het aan de betrokkene toekomende recht om voorafgaand aan de vaststelling van een dergelijk besluit te worden gehoord, primair bedoeld om hem in staat te stellen zich uit te laten over de modaliteiten van de terugkeer of over de toepasselijkheid van de uitzonderingen van artikel 6, leden 2 tot en met 5, van de richtlijn. Daaraan voorafgaand kan de vreemdeling zich ook uitlaten over de vraag of zijn verblijf al dan niet illegaal is en of de terugkeerprocedure dus al dan niet op hem van toepassing is.
38. Nu richtlijn 2008/115 vrijwel niets bepaalt ten aanzien van de wijze waarop het terugkeerbesluit moet worden vastgesteld, kan volgens de Commissie niet worden geconcludeerd dat het recht om te worden gehoord de verplichting meebrengt om een procedure op tegenspraak te voeren die vergelijkbaar is met de procedures voor de toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU. De Commissie brengt in herinnering dat de richtlijn beoogt te voorzien in een doeltreffende procedure teneinde te verzekeren dat illegaal verblijvende derdelanders zo snel mogelijk naar hun land van herkomst terugkeren. Wat die terugkeer betreft, dient de nationale rechter volgens de Commissie de juiste balans te vinden tussen enerzijds de noodzaak van „een doeltreffend terugkeerbeleid, dat voor een gedegen migratiebeleid essentieel is”(15), en anderzijds de op de lidstaten rustende verplichting om „ervoor te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt”(16). Volgens de Commissie kan het recht om te worden gehoord onder bepaalde omstandigheden worden beperkt wanneer het aan een hoger algemeen belang afbreuk kan doen.(17)
39. De Commissie is naar analogie van het door het Hof in het arrest M. (EU:C:2012:744, point 95) ingenomen standpunt van mening dat het recht om voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit schriftelijk dan wel mondeling zijn zienswijze kenbaar te maken, dus niet betekent dat de nationale autoriteit de betrokkene dient mee te delen welk besluit zij voornemens is vast te stellen en op welke gronden, noch dat zij hem vóór die vaststelling een bedenktijd moet gunnen. De vreemdeling zal de door de overheid verrichte beoordeling via een administratief beroep kunnen aanvechten.
40. Het horen van de betrokkene alvorens een terugkeerbesluit aan hem uit te reiken, moet volgens de Commissie de overheid in staat stellen alle gegevens te verzamelen die nodig zijn om met volledige kennis van zaken tot een beslissing te komen en deze beslissing te motiveren, opdat de betrokkene in voorkomend geval zijn beroepsrecht naar behoren zal kunnen uitoefenen. Aangaande de vraag of het recht om te worden gehoord ook het recht omvat om zich te laten bijstaan door de raadsman van zijn keuze, beklemtoont de Commissie dat de lidstaten ingevolge artikel 13, lid 3, van richtlijn 2008/115 pas verplicht zijn om illegaal verblijvende vreemdelingen juridische bijstand te verlenen vanaf het moment waarop zij besluiten gebruik te maken van een doeltreffend rechtsmiddel in de zin van artikel 13, lid 1, van deze richtlijn, dat wil zeggen zich wenden tot „een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of [tot] een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd”.
41. De Commissie merkt verder op dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Boudjlida wegens zijn illegaal verblijf een terugkeerbesluit heeft ontvangen, vóór de vaststelling waarvan hij in de gelegenheid is gesteld zich mondeling uit te laten over het al dan niet illegale karakter van zijn verblijf, zijn familiebanden in Frankrijk, zijn academische achtergrond en zijn integratie in het land, alsook over een eventuele verwijdering. Daarmee lijkt volgens de Commissie het recht om te worden gehoord in acht te zijn genomen. Het is in haar ogen echter aan de nationale rechter om te beoordelen of het onderhoud lang genoeg heeft geduurd om Boudjlida in staat te stellen zich over alle aan de orde gestelde onderwerpen op zodanige wijze uit te laten, dat de bevoegde autoriteit over de noodzakelijke informatie heeft beschikt alvorens zij hem heeft gelast het grondgebied volgens de in het terugkeerbesluit bepaalde modaliteiten te verlaten.
B – Beoordeling
1. Inleidende opmerkingen
42. Het toepassingsgebied van het Handvest is, wat het optreden van de lidstaten betreft, omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest gericht zijn tot de lidstaten uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen..
43. Zoals het Hof heeft geoordeeld, bevestigt artikel 51 „van het Handvest [...] dus de rechtspraak van het Hof over de mate waarin het optreden van de lidstaten in overeenstemming moet zijn met de eisen die voortvloeien uit de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten”.(18)
44. In punt 19 van het arrest Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) en in punt 33 van het arrest Pfleger e.a. (EU:C:2014:281) heeft het Hof hieraan toegevoegd dat „uit [zijn] vaste rechtspraak [...] immers in wezen [volgt] dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten. In zoverre heeft het Hof reeds eraan herinnerd dat het een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, niet aan het Handvest kan toetsen. Wanneer een nationale regeling daarentegen binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, moet het Hof in het geval van een prejudiciële beslissing de uitlegging verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of deze regeling verenigbaar is met de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert.”
45. Verder heeft het Hof in punt 21 van het arrest Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) en in punt 34 van het arrest Pfleger e.a. (EU:C:2014:281) geoordeeld dat „[d]e door het Handvest gewaarborgde grondrechten [...] dus in acht [moeten] worden genomen wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, zodat er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden. Wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden.”
46. Het is waar dat hoewel artikel 51 van het Handvest, dat onderdeel is van de titel „Algemene bepalingen betreffende de uitlegging en de toepassing van het Handvest”, de werking van het Handvest zowel ten aanzien van de Unie als ten aanzien van de lidstaten definieert, artikel 41 van het Handvest het recht om te worden gehoord slechts proclameert in relatie tot de „instellingen, organen en instanties van de Unie”.(19) Het Hof heeft hierop gewezen in het door de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangehaalde(20) arrest Cicala (EU:C:2011:868, punt 28), zonder dat het dit evenwel als een doorslaggevend argument heeft beschouwd voor zijn beslissing in die zaak.
47. Het lijkt mij niet coherent noch in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof(21) dat de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest aldus een uitzondering op de in artikel 51 ervan geformuleerde regel zouden kunnen introduceren, op grond waarvan de lidstaten een artikel van het Handvest buiten toepassing zouden mogen laten, zelfs wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Het verdient in mijn ogen dan ook duidelijk de voorkeur om de lidstaten aan artikel 41 van het Handvest gebonden te achten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Zoals de Franse regering opmerkt, is het recht om te worden gehoord volgens vaste rechtspraak echter hoe dan ook een algemeen beginsel van het Unierecht, dat „niet alleen onder het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur valt, maar ook onder de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest gewaarborgde rechten van verdediging en het recht op een eerlijk proces”.(22) Het recht om te worden gehoord dient dus in elk geval om die reden te worden geëerbiedigd door de autoriteiten „van alle lidstaten wanneer zij beslissingen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen”.(23)
48. In punt 49 van mijn standpuntbepaling in de zaak G. en R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553) heb ik erop gewezen dat „[h]oewel het reeds lang vaste rechtspraak van het Hof is dat de nationale autoriteiten verplicht zijn om het recht om te worden gehoord te eerbiedigen voordat een besluit wordt vastgesteld dat de belangen van een persoon kan aantasten, [...] deze verplichting nu in artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest [is] bevestigd en tot constitutionele waarde [is] verheven”.
49. In casu wordt met de vaststelling van een terugkeerbesluit door een lidstaat uitvoering gegeven aan artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 en dus aan het Unierecht, in de zin van de rechtspraak van het Hof en van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Dit betekent dat de lidstaten in een dergelijke door het Unierecht beheerste situatie de door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde fundamentele rechten in acht moeten nemen, waaronder het recht om te worden gehoord wanneer de nationale autoriteit voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaald persoon vast te stellen.(24)
50. Een dergelijk terugkeerbesluit, zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 4, en geregeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, is een bezwarend besluit voor degene tot wie het is gericht. Daarmee wordt door een lidstaat geconstateerd dat het verblijf van een derdelander illegaal is en wordt een terugkeerverplichting opgelegd of vastgesteld.(25)
51. In punt 6 van de considerans van richtlijn 2008/115 wordt gepreciseerd dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat het uitvaardigen van terugkeerbesluiten volgens een billijke en transparante procedure geschiedt.
52. Richtlijn 2008/115 voorziet echter niet in een specifieke procedure voor het horen van een derdelander voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit.(26) De in hoofdstuk III van deze richtlijn geregelde procedurele waarborgen betreffen slechts de vorm van het terugkeerbesluit (artikel 12)(27), de rechtsmiddelen (artikel 13) en de waarborgen in afwachting van terugkeer (artikel 14).
53. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet het recht om te worden gehoord echter worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit.(28)
54. Bijgevolg zijn de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van verdediging van illegaal verblijvende derdelanders moet worden gewaarborgd, alsmede de gevolgen van schending van die rechten, een aangelegenheid van het nationale recht, voor zover althans de in dat verband vastgestelde maatregelen niet ongunstiger zijn dan die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (effectiviteitsbeginsel).(29)
55. Welnu, zoals het Hof in het arrest M. (EU:C:2012:744, punt 87 en de aldaar aangehaalde rechtspraak) heeft geoordeeld, waarborgt „[h]et recht om te worden gehoord [...] dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen aanmerkelijk kan beïnvloeden”. In hetzelfde arrest heeft het Hof daaraan toegevoegd dat „[b]edoeld recht [...] tevens [impliceert] dat de administratie met de nodige aandacht kennis neemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de beschikking toereikend te motiveren”(30).
56. De uit het ontbreken van een specifieke procedure in richtlijn 2008/115 voortvloeiende procedurele autonomie van de lidstaten mag dus niet tot gevolg hebben dat een derdelander verstoken blijft van het recht om voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit door de bevoegde nationale autoriteit te worden gehoord.
57. In artikel 52, lid 1, van het Handvest is evenwel erkend dat aan de uitoefening van de daarin neergelegde rechten beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover bij wet in de betrokken beperking is voorzien, de beperking de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigt, en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.(31) Hieruit volgt dat de rechten van verdediging geen absolute gelding hebben, maar in bepaalde omstandigheden kunnen worden beperkt.(32)
58. Alvorens de toepassing van deze beginselen op de omstandigheden van het hoofdgeding nader te onderzoeken, lijkt het mij nuttig eraan te herinneren dat het in artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest verankerde recht om te worden gehoord een tweeledig doel dient: ten eerste is het van belang voor het onderzoek van het dossier en voor een zo nauwkeurig en correct mogelijke vaststelling van de feiten, en ten tweede moet het verzekeren dat de betrokkene effectief wordt beschermd.(33) Deze bepaling beoogt met name te garanderen dat elk besluit waardoor een persoon wordt benadeeld, met volledige kennis van zaken wordt vastgesteld.
2. Eerste prejudiciële vraag
59. Bij deze vraag gaat het erom op welke wijze in het kader van de vaststelling van een terugkeerbesluit inhoud moet worden gegeven aan het in de rechtspraak van het Hof ontwikkelde en in artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest verankerde recht om te worden gehoord. Meer in het bijzonder moet worden uitgemaakt of de wijze waarop Boudjlida op 15 januari 2013 door de grenspolitie is gehoord, al dan niet met die vereisten in overeenstemming is.
a) Algemene overwegingen
60. Behalve dat het horen van de betrokkene beoogt te garanderen dat een bezwarend besluit met volledige kennis van zaken worden vastgesteld(34), moet het ook de overheidsinstantie in staat stellen te voldoen aan haar verplichting om haar beslissingen naar behoren te motiveren.(35) Een adequate motivering maakt het om te beginnen voor de betrokkene mogelijk om de aan het tegen hem uitgevaardigde terugkeerbesluit ten grondslag liggende motieven te kennen, zodat hij zijn rechten kan verdedigen ingeval hij mocht besluiten daartegen in beroep te gaan, en stelt in de tweede plaats de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 bedoelde autoriteit of instantie in staat het besluit op zijn rechtmatigheid te toetsen.
61. Het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, moet echter worden onderscheiden van de vraag naar de evenredigheid of de rechtmatigheid van die maatregel. Dat iemand het recht heeft om te worden gehoord, geeft hem immers nog geen recht op een besluit dat in zijn voordeel is. Het onderzoek of het betrokken recht is geëerbiedigd, betreft immers niet de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit. Het gaat hier om twee verschillende middelen die in het kader van een beroep als bedoeld in artikel 13 van richtlijn 2008/115 kunnen worden aangevoerd.(36)
62. Bovendien kan de wijze waarop in het kader van de vaststelling van een terugkeerbesluit inhoud moet worden gegeven aan het recht om te worden gehoord, niet los worden gezien van het doel van richtlijn 2008/115, die, „[o]m in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, [...] duidelijke, transparante en billijke regels [beoogt vast te stellen]”(37).
63. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de bevoegde nationale autoriteiten, zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn, en onverminderd de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, daarvan voorziene uitzonderingen, een terugkeerbesluit moeten uitvaardigen.(38)
64. Gelet op deze verplichting van de lidstaten ben ik met de Commissie van mening dat het recht om voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord, bedoeld is om de betrokkene te horen over de rechtmatigheid van zijn verblijf, over de eventuele toepassing van de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van de richtlijn bedoelde uitzonderingen en over de modaliteiten van zijn terugkeer. Bovendien zijn de lidstaten naar mijn mening op grond van artikel 5 van de richtlijn („Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand”) verplicht om bij de tenuitvoerlegging ervan zowel naar behoren rekening te houden met het belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander, als het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen. Wanneer de bevoegde nationale autoriteit voornemens is een terugkeerbesluit uit te vaardigen, dient zij dus aan de door artikel 5 van de richtlijn opgelegde verplichtingen te voldoen en moet zij de betrokkene in dat verband horen.
65. De betrokkene is overigens verplicht om zich tijdens het gehoor coöperatief op te stellen en de bevoegde nationale autoriteit alle relevante informatie te verstrekken over zijn persoonlijke situatie en zijn gezinssituatie, en met name alle informatie die tegen een terugkeerbesluit zou pleiten, met dien verstande dat de vraag of zijn verblijf al dan niet legaal is, in dat stadium überhaupt niet speelt als hij nog niet eens een procedure tot rechtmatig verblijf in de betrokken staat is gestart.
b) Invulling van het recht om te worden gehoord
66. De verwijzende rechter noemt in zijn vragen en in zijn verwijzingsbeslissing met name de mogelijkheid voor de vreemdeling om alle gegevens te onderzoeken die tegen hem worden aangevoerd, wat zou betekenen dat de nationale overheid die gegevens vooraf aan hem moet meedelen en hem voldoende bedenktijd moet gunnen alvorens hem te horen (1), het recht van de vreemdeling om zich te laten bijstaan door de raadsman van zijn keuze (2) en de duur van het gehoor (3). De verwijzende rechter refereert ook aan de termijn van 30 dagen die Boudjlida is gegund om Frankrijk te verlaten (4).
i) Voorafgaande mededeling van de argumenten van de overheid en bedenktijd
67. Nu het Unierecht niet voorziet in een specifieke procedure om te waarborgen dat illegaal verblijvende derdelanders voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit worden gehoord(39), ben ik van mening dat artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest niet aldus kan worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit vóór het uitvaardigen van een dergelijk besluit aan de betrokkene de gegevens moet meedelen waarop zij dat besluit wil baseren, en hem de gelegenheid moet geven om na een bedenktijd hierbij opmerkingen te maken.(40)
68. Een dergelijke procedure op tegenspraak is niet in richtlijn 2008/115 voorzien.
69. Een uitzondering op het voorgaande moet echter worden aanvaard ingeval de derdelander redelijkerwijs niet kon vermoeden welke gegevens tegen hem zouden kunnen worden aangevoerd, dan wel ingeval hij redelijkerwijs pas daarop zou kunnen reageren na eerst bepaalde naspeuringen te hebben gedaan of bepaalde stappen te hebben ondernomen, met name om bewijsstukken te verzamelen.
70. Wat het hoofdgeding betreft, blijkt uit het verslag van het onderhoud dat Boudjlida met de grenspolitie heeft gehad, dat hij op 15 januari 2013 is uitgenodigd om zich ofwel nog diezelfde dag, ofwel in de ochtend van 16 januari 2013 op het politiebureau te melden voor „een onderzoek naar [zijn] verblijfsrecht”. Hij heeft zelf ervoor gekozen om zich op 15 januari 2013 te melden. Hieruit volgt dat hij ook heeft besloten af te zien van de dag bedenktijd die de politie hem had gegund, net zoals het zijn eigen keuze was om zich niet door een raadsman te laten bijstaan.
71. Uit hetzelfde verslag blijkt ook dat Boudjlida wist dat zijn „verblijfsvergunning was verlopen” en niet onwetend kon zijn van het feit dat hij geen rechtmatig verblijf in Frankrijk had, nu hij geen verlenging had aangevraagd van zijn verblijfsvergunning, waarvan de geldigheidsduur op 31 oktober 2012 was verstreken. Bovendien heeft de politie hem met zoveel woorden meegedeeld dat tegen hem een terugkeerbesluit zou kunnen worden uitgevaardigd, en hem gevraagd of hij in dat geval bereid zou zijn om Frankrijk te verlaten. Na deze vraag te hebben beantwoord met „uiteraard”, heeft Boudjlida verklaard dat „[hij] bereid was om in [de] opvanglocatie het antwoord af te wachten van de prefectuur van Pau, die [zou] kunnen besluiten [hem] te verzoeken het grondgebied te verlaten, [hem] in een centrum voor vreemdelingenbewaring te plaatsen of [hem] te verzoeken de nodige stappen te ondernemen om [zijn] verblijf te regulariseren”.
72. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, is Boudjlida dus geïnformeerd over de reden van het gehoor en wist hij waarover hij zou worden gehoord alsook wat de eventuele consequenties daarvan waren. Bovendien – en onder hetzelfde voorbehoud – had het gehoor duidelijk betrekking op de informatie die relevant en noodzakelijk was met het oog op de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115, met inachtneming van het recht van de betrokkene om te worden gehoord.
73. Boudjlida is tijdens zijn onderhoud met de politie immers met name gehoord over zijn identiteit, zijn nationaliteit, zijn burgerlijke staat, het illegale karakter van zijn verblijf in Frankrijk, de administratieve stappen die hij had ondernomen om te trachten zijn verblijf te regulariseren, de totale duur van zijn verblijf in Frankrijk, zijn oude verblijfsvergunningen, zijn opleiding en beroepsleven, zijn inkomsten en zijn familiesituatie in zowel Frankrijk als Algerije. Tot slot heeft de politie hem de vraag gesteld of hij bereid zou zijn „het Franse grondgebied te verlaten indien hem dat door de prefectuur van Pau zou worden opgedragen”(41).
ii) Recht op bijstand door een raadsman
74. Volgens artikel 13 van richtlijn 2008/115 komt aan een derdelander slechts een recht op rechtsbijstand toe als tegen hem een terugkeerbesluit is uitgevaardigd(42) en hij een rechtsmiddel aanwendt om dat besluit aan te vechten.(43) In bepaalde omstandigheden moet hem op verzoek gratis rechtsbijstand ter beschikking worden gesteld.(44)
75. Niemand kan echter het recht worden ontzegd om zich tijdens het door de bevoegde nationale autoriteiten afgenomen gehoor op eigen kosten door een raadsman te laten bijstaan, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de procedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt. Boudjlida heeft tijdens het gehoor niet te kennen gegeven dat hij van dat recht gebruik wenste te maken.
iii) Duur van het gehoor
76. Boudjlida en de Commissie wijzen op de korte duur – 30 minuten – van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde gehoor. De duur van het gehoor is naar mijn mening echter niet bepalend. Het gaat erom of Boudjlida in voldoende mate is gehoord over de rechtmatigheid van zijn verblijf en over zijn persoonlijke situatie.(45) Uit de punten 70 tot en met 73 van deze conclusie lijkt mij te kunnen worden opgemaakt dat dit het geval is geweest.
iv) Termijn voor vertrek uit Frankrijk
77. In dit verband merk ik op dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/115 onder meer voorziet in „een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen”. Bovendien moeten de lidstaten volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2008/115 „[z]o nodig [...] de termijn voor het vrijwillig vertrek met een passende periode [verlengen], rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn, en het bestaan van andere gezinsbanden en sociale banden”.
78. Blijkens het verslag van het gehoor is Boudjlida met name gehoord over de duur van zijn verblijf in Frankrijk, zijn studie in Frankrijk en zijn familiebanden in Frankrijk. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, komt het mij voor dat hij is gehoord over de eventuele toepassing van de criteria op basis waarvan de vertrektermijn overeenkomstig artikel 7, lid 2, van richtlijn 2008/115 kon worden verlengd. Wat de vraag betreft of de aan Boudjlida opgelegde vertrektermijn, met name gelet op hetgeen hij tijdens het door de politie afgenomen gehoor te berde had gebracht, passend was, moet worden vastgesteld dat deze beoordeling de rechtmatigheid van de maatregel betreft.(46)
79. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
– Het recht van een illegaal verblijvende derdelander om voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord, brengt voor de bevoegde nationale autoriteit de verplichting mee om de betrokkene te horen over de rechtmatigheid van zijn verblijf, over de eventuele toepassing van artikel 5 van richtlijn 2008/115, over de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn geformuleerde uitzonderingen en over de modaliteiten van zijn terugkeer.
– Tenzij de derdelander redelijkerwijs niet kon vermoeden dat hij een terugkeerbesluit zou kunnen krijgen dan wel welke gegevens tegen hem zouden kunnen worden aangevoerd – met het oog waarop hij bepaalde naspeuringen zou moeten doen of bewijsstukken zou moeten verzamelen – brengt het recht van de Europese Unie daarentegen voor de bevoegde nationale autoriteit niet de verplichting mee om de betrokkene voorafgaand aan het met het oog op de uitvaardiging van het terugkeerbesluit afgenomen gehoor in kennis te stellen van haar voornemen een dergelijk besluit vast te stellen, noch om hem mee te delen op welke gegevens zij dat besluit wil baseren, noch om hem een bedenktijd te gunnen alvorens hem te horen.
– Hoewel de derdelander het recht heeft om zich voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit door het nationale bestuursorgaan tijdens het door de bevoegde nationale autoriteiten afgenomen gehoor te laten bijstaan door een raadsman, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de procedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt, verplicht het Unierecht de lidstaten niet om de kosten van die rechtsbijstand voor hun rekening te nemen.
3. Tweede en derde prejudiciële vraag
80. Met deze vragen wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of en, in voorkomend geval, volgens welke criteria het recht van een illegaal verblijvende derdelander om overeenkomstig artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest te worden gehoord alvorens tegen hem een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, moet worden aangepast of beperkt gelet op de in richtlijn 2008/115 uiteengezette doelstelling van algemeen belang van het terugkeerbeleid
81. Gelet op mijn antwoord op de eerste vraag ben ik van mening dat de tweede en de derde prejudiciële vraag ontkennend moeten worden beantwoord.
VI – Conclusie
82. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de door het tribunal administratif de Pau gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Het recht van een illegaal verblijvende derdelander om voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord, brengt voor de bevoegde nationale autoriteit de verplichting mee om de betrokkene te horen over de rechtmatigheid van zijn verblijf, over de eventuele toepassing van artikel 5 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, over de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn geformuleerde uitzonderingen en over de modaliteiten van zijn terugkeer.
Tenzij de derdelander redelijkerwijs niet kon vermoeden dat hij een terugkeerbesluit zou kunnen krijgen dan wel welke gegevens tegen hem zouden kunnen worden aangevoerd – met het oog waarop hij bepaalde naspeuringen zou moeten doen of bewijsstukken zou moeten verzamelen – brengt het recht van de Europese Unie daarentegen voor de bevoegde nationale autoriteit niet de verplichting mee om de betrokkene voorafgaand aan het met het oog op de uitvaardiging van het terugkeerbesluit afgenomen gehoor in kennis te stellen van haar voornemen een dergelijk besluit vast te stellen, noch om hem mee te delen op welke gegevens zij dat besluit wil baseren, noch om hem een bedenktijd te gunnen alvorens hem te horen.
Hoewel de derdelander het recht heeft om zich voorafgaand aan de vaststelling van een terugkeerbesluit door het nationale bestuursorgaan tijdens het door de bevoegde nationale autoriteiten afgenomen gehoor te laten bijstaan door een raadsman, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de procedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt, verplicht het Unierecht de lidstaten niet om de kosten van die rechtsbijstand voor hun rekening te nemen.
2) Het recht om te worden gehoord dient niet te worden aangepast of beperkt gelet op het algemene doel van richtlijn 2008/115.”