MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 8. srpnja 2021.(1)
Spojeni predmeti C‑884/19 P i C‑888/19 P
Europska komisija
protiv
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (C‑884/19 P)
i
GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH
protiv
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd,
Europske komisije (C‑888/19 P)
„Žalba – Vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje – Damping – Provedbena uredba (EU) br. 470/2014 – Uvoz solarnog stakla podrijetlom iz Kine – Članak 2. stavak 7. točka (c) treća alineja Uredbe (EZ) br. 1225/2009 – Izraz ‚značajan poremećaj troškova proizvodnje i financijske situacije poduzećâ’ – Povlašteni porezni sustavi”
1. Ako u antidampinškom postupku proizvođač izvoznik iz zemlje bez tržišnog gospodarstva, a koja je članica Svjetske trgovinske organizacije (WTO) traži da mu se odobri tretman tržišnog gospodarstva (u daljnjem tekstu: MET), koji doseg treba imati uvjet u skladu s kojim taj proizvođač izvoznik treba dokazati da njegova financijska situacija nije pod utjecajem značajnijih poremećaja iz prethodnog sustava netržišnog gospodarstva? Konkretnije, na koji način Komisija treba postupati s mjerama kao što su povlašteni porezni sustavi koji dovode do poremećaja financijske situacije poduzeća koji ipak nisu izričito povezani s proizvodnjom i prodajom istovjetnog proizvoda?
2. To je u biti temeljno pitanje koje se postavlja u ovim spojenim predmetima koji se odnose na dvije žalbe kojima Europska komisija odnosno društvo GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH (u daljnjem tekstu: GMB) zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda od 24. rujna 2019., Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Komisija (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)(2). Pobijanom presudom, koja je donesena povodom vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje nakon što je Sud 28. veljače 2018. donio presudu Komisija/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C‑301/16 P, EU:C:2018:132, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Xinyi), Opći sud ponovno je poništio Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 470/2014 od 13. svibnja 2014. o uvođenju konačne antidampinške pristojbe i konačnoj naplati privremene pristojbe na uvoz solarnog stakla podrijetlom iz Narodne Republike Kine (u daljnjem tekstu: sporna uredba)(3).
I. Pravni okvir
3. U vrijeme nastanka činjenica iz glavnog postupka odredbe koje su uređivale donošenje antidampinških mjera od strane Europske unije nalazile su se u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1225/2009 od 30. studenoga 2009. o zaštiti od dampinškog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske zajednice(4) (u daljnjem tekstu: osnovna uredba).
4. Člankom 2. stavkom 7. osnovne uredbe naslovljenim „Utvrđivanje dampinga” propisivalo se sljedeće:
„(a) U slučaju uvoza iz zemalja bez tržišnoga gospodarstva […] uobičajena vrijednost određuje se na temelju cijene ili izračunane vrijednosti u nekoj trećoj zemlji tržišnoga gospodarstva, odnosno cijene iz takve treće zemlje u druge zemlje, uključujući Zajednicu, odnosno ako to nije moguće, na nekoj drugoj razumnoj osnovi, uključujući stvarno plaćenu ili naplativu cijenu u Zajednici za istovjetan proizvod, odgovarajuće prilagođenu, ako je potrebno, kako bi uključivala razumnu profitnu maržu. […]
(b) U antidampinškim ispitnim postupcima uvoza iz Narodne Republike Kine, […] i bilo koje druge zemlje bez tržišnoga gospodarstva, a koja je članica WTO‑a na dan pokretanja ispitnog postupka, uobičajena vrijednost određuje se u skladu sa stavcima 1. do 6., ako se utvrdi, na temelju valjano potkrijepljenih zahtjeva jednog ili više proizvođača nad kojim se provodi ispitni postupak i u skladu s kriterijima i postupcima utvrđenim u točki (c), da za tog proizvođača, odnosno za te proizvođače, u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda prevladavaju uvjeti tržišnoga gospodarstva. Ako to nije slučaj, primjenjuju se pravila utvrđena u podstavku (a).
(c) Zahtjev iz podstavka (b) mora […] sadržavati dostatne dokaze da proizvođač posluje u uvjetima tržišnoga gospodarstva, to jest ako:
– odluke poduzeća o cijenama, troškovima i faktorima proizvodnje, uključujući na primjer sirovine, trošak tehnologije i rada, proizvodnju, prodaju i ulaganje, donose se kao odgovor na tržišne signale koji odražavaju ponudu i potražnju, a bez značajnog uplitanja države u ta pitanja, kao i ako troškovi glavnih faktora proizvodnje odražavaju tržišne vrijednosti;
– poduzeća imaju jedinstven i transparentan sustav osnovnih računovodstvenih podataka koje revidiraju nezavisni revizori u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima, a koji se koristi za sve potrebe;
– troškovi proizvodnje i financijska situacija poduzeća nisu pod utjecajem značajnih poremećaja iz prethodnog sustava bez tržišnoga gospodarstva, posebno u odnosu na amortizaciju imovine, ostale otpise, trgovinu razmjene i plaćanja kompenzacijom dugovanja;
– na dotična poduzeća primjenjuju se zakoni o stečaju i imovini koji jamče pravnu sigurnost i stabilnost poslovanja poduzeća, i
– konverzija valuta obavlja se po tržišnim stopama. […]”.
II. Činjenice i sporna uredba
5. Činjenice se navode u točkama 1. do 14. pobijane presude na koje upućujem za više pojedinosti. U svrhu ovog postupka samo ću podsjetiti na to da je Komisija 28. veljače 2013. pokrenula antidampinški postupak u pogledu uvoza određenih proizvoda od solarnog stakla podrijetlom iz Narodne Republike Kine.
6. Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (u daljnjem tekstu: Xinyi), društvo sa sjedištem u Kini koje proizvodi i izvozi u Europsku uniju solarno staklo, 21. svibnja 2013. Komisiji je podnijelo zahtjev da mu se dodijeli MET u smislu članka 2. stavka 7. točke (b) osnovne uredbe, kako bi se u odnosu na njega uobičajena vrijednost odredila u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. te uredbe, a ne u skladu s takozvanom metodom „analogne zemlje” kako je određena pravnim pravilima iz članka 2. stavka 7. točke (a) te uredbe.
7. Dopisima od 22. kolovoza 2013. i 13. rujna 2013. Komisija je obavijestila Xinyi da unatoč očitovanjima koje je podnio ne može prihvatiti taj zahtjev jer je smatrala da to društvo ne ispunjava kriterij iz članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
8. Iz spisa proizlazi da je Komisija odbila zahtjev koji je podnio Xinyi zato što je smatrala da to društvo nije uspjelo dokazati da njegovi troškovi proizvodnje i financijska situacija nisu podložni značajnim poremećajima iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva u smislu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe. Konkretnije, Komisija smatra da je Xinyi ostvario različite porezne olakšice na temelju svojeg poreza na dohodak. S jedne strane, ostvario je korist od programa „2 Free 3 Half” koji je društvima sa stranim kapitalom omogućio da ostvare potpuno oslobođenje od poreza (0 %) tijekom dvije godine i poreznu stopu od 12,5 % umjesto uobičajene porezne stope od 25 % tijekom sljedeće tri godine. S druge strane, ostvario je korist od poreznog režima za poduzeća visoke tehnologije u skladu s kojim se na društvo primjenjuje smanjena porezna stopa od 15 % umjesto uobičajene porezne stope od 25 %.
9. Komisija je 13. svibnja 2014. donijela spornu uredbu u kojoj je potvrdila da zahtjeve za dodjelu MET‑a, a osobito onaj koji je podnio Xinyi, treba odbiti i uvela je konačnu antidampinšku pristojbu od 36,1 % na uvoz određenih proizvoda od solarnog stakla koje proizvodi Xinyi. U uvodnoj izjavi 33. sporne uredbe Komisija je osobito odbacila argument u kojem je Xinyi istaknuo da koristi od povlaštenih poreznih sustava i bespovratnih sredstava nisu činile znatan dio njegova prometa. Komisija je u toj uvodnoj izjavi izričito smatrala da je „na tu tvrdnju, zajedno s ostalim tvrdnjama, već odgovoreno u dopisu Komisije izvozniku od 13. rujna 2013. u kojem je Komisija stranku obavijestila u vezi s [dodjelom MET‑a]. Posebno je naglašeno da zbog prirode te pogodnosti apsolutna korist primljena tijekom [razdoblja ispitnog postupka] nije bitna za procjenu je li poremećaj ‚znatan’”.
III. Postupak pred Općim sudom i Sudom te pobijana presuda
10. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 7. kolovoza 2014., Xinyi je tražio poništenje sporne uredbe, pri čemu je u prilog svojoj tužbi istaknuo četiri tužbena razloga. U prvom tužbenom razlogu, koji je bio podijeljen na dva dijela, Xinyi je istaknuo povredu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
11. Presudom od 16. ožujka 2016.(5) Opći sud prihvatio je prvi dio prvog tužbenog razloga u kojem je Xinyi istaknuo da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni zato što je smatrala da porezne olakšice koje je tužitelj koristio predstavljaju poremećaje „[prenesene] iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva” u smislu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
12. Nakon što je Komisija podnijela žalbu protiv te presude, Sud je presudom Komisija/Xinyi ukinuo navedenu presudu, pri čemu je presudio da je Opći sud počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava prilikom tumačenja uvjeta koji se odnosi na postojanje poremećaja „iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva”. Stoga je Sud predmet vratio Općem sudu na ponovno odlučivanje i odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
13. Nakon što je presudom Komisija/Xinyi predmet vraćen na ponovno odlučivanje, Opći sud nastavio je postupak i 24. rujna 2019. donio je pobijanu presudu.
IV. Pobijana presuda
14. U pobijanoj presudi Opći sud ispitao je drugi dio prvog tužbenog razloga kojim je Xinyi istaknuo da je Komisija pogrešno smatrala da su poremećaji iz predmetnih povlaštenih poreznih sustava značajni s obzirom na njegove troškove proizvodnje i njegovu financijsku situaciju u smislu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
15. Nakon što je podsjetio na načela sudske prakse o djelovanju članka 2. stavka 7. osnovne uredbe, u točkama 55. do 61. pobijane presude Opći je sud, kao prvo, tumačio odredbu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje te uredbe.
16. Taj sud smatrao je da iz članka 2. stavka 7. točke (b) te uredbe proizlazi da je cilj kriterija s obzirom na koje se ispituje osnovanost zahtjeva za dodjelu MET‑a, uključujući stoga kriterije koji se predviđaju točkom (c) trećom alinejom te odredbe, utvrditi da „u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda” prevladavaju uvjeti tržišnog gospodarstva te da oni odražavaju volju zakonodavca Unije da provjeri da proizvođač izvoznik koji podnosi taj zahtjev u pogledu proizvodnje i prodaje istovjetnog predmetnog proizvoda djeluje u skladu s načelima koja omogućuju izračun uobičajene vrijednosti.
17. Opći sud istaknuo je da se u tom pogledu u odredbi članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe upućuje na troškove proizvodnje i financijsku situaciju poduzeća s obzirom na parametre koji su izravno povezani s metodama izračuna uobičajene vrijednosti i koji se navode u članku 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe, odnosno s obzirom na amortizaciju imovine, ostale otpise, trgovinu razmjene i plaćanja kompenzacijom dugovanja. Opći sud smatrao je da iako je taj popis indikativan, kao što pokazuje upotreba priloga „posebno”(6), korištenje tim pojmom Komisiji ne omogućuje da odbije zahtjev za dodjelu MET‑a na temelju okolnosti koje, unatoč tomu što se odnose na financijsku situaciju poduzeća u širem smislu, ne upućuju automatski na „značajan” poremećaj jednog ili više čimbenika koji određuju elemente koji se odnose na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda. U prilog toj tvrdnji Opći sud pozvao se po analogiji na presudu od 19. srpnja 2012., Vijeće/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, u daljnjem tekstu: presuda Vijeće/Zhejiang Xinan).
18. Opći sud iz toga je zaključio da u slučaju mjera koje se odnose na općenitu financijsku situaciju poduzeća, Komisija s obzirom na dokaze koji su podneseni tijekom upravnog postupka treba ocijeniti uzrokuju li stvarno navedene mjere značajan poremećaj te situacije u pogledu proizvodnje ili prodaje istovjetnog proizvoda. Naime, Opći sud smatra, s jedne strane, da se članak 2. stavak 7. točka (c) treća alineja osnovne uredbe odnosi na stvarne, a ne samo na moguće poremećaje troškova proizvodnje i financijske situacije. S druge strane, „značajnu” prirodu poremećaja o kojem je riječ treba ocijeniti s obzirom na svrhu navedene odredbe, kojom se nastoji osigurati da se elementi koji se odnose na troškove proizvodnje i financijsku situaciju poduzeća nisu toliko poremetili da moguća primjena članka 2. stavaka 1. do 6. osnovne uredbe može dovesti do umjetnih rezultata kojima se u pitanje dovode ciljevi antidampinškog ispitnog postupka.
19. Na temelju tog tumačenja, u točkama 62. do 73. pobijane presude Opći je sud, kao drugo, na ovaj slučaj primijenio odredbu o kojoj je riječ. Konkretno, Opći sud smatrao je, pri čemu se u dopisima od 22. kolovoza 2013. i 13. rujna 2013. pozivao na „cjelokupni učinak” predmetne mjere koji se sastoji od mogućnosti „privlačenja kapitala po sniženim stopama”, da je Komisija, kako bi utemeljila odbijanje zahtjeva za dodjelu MET‑a Xinyiju, navela razloge koji se odnose na financijsku situaciju poduzeća s osobito apstraktnog gledišta i oni nisu bili povezani s elementima koji se odnose na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda. Prema mišljenju Općeg suda, s jedne strane, sustav oporezivanja društava odnosi se na porezni tretman dobiti ostvarene tijekom određenog poreznog razdoblja i njegov cilj ni učinak nisu utjecati na sam iznos ili stopu te dobiti ili drugih elemenata, s obzirom na to da su oni sastavni dijelovi uobičajene vrijednosti koju je Komisija dužna izračunati u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe. S druge strane, sama mogućnost da povlašteni porezni sustav privlači ulagače prema kapitalu poduzeća nije dovoljna kako bi se smatralo da je stvoren značajan poremećaj financijske situacije poduzeća.
20. Opći sud potom je smatrao da je promet poduzeća relevantan pokazatelj njegove gospodarske i financijske snage na temelju koje to poduzeće ostvaruje svoju dobit i da je stoga Xinyi, tvrdnjom da su poremećaji o kojima je riječ činili 1,14 % njegova prometa, zapravo podnio dokaz koji je u načelu pouzdan i relevantan s obzirom na cjelokupni učinak ispitane porezne mjere na njegovu financijsku situaciju. Prema mišljenju Općeg suda, Komisija je u tim okolnostima barem trebala pojasniti povezanost između, s jedne strane, odluke o ulaganju u tužiteljev kapital koja se, po potrebi, potkrepljuje povlaštenim poreznim sustavom i, s druge strane, poremećaja tužiteljeve financijske situacije i to ne općenito i teoretski, nego s obzirom na cilj koji se nastoji postići člankom 2. stavkom 7. točkom (c) trećom alinejom osnovne uredbe.
21. Na temelju tih razmatranja Opći sud zaključio je da su razlozi na kojima je Komisija temeljila odbijanje tužiteljeva zahtjeva za dodjelu MET‑a sadržavali očitu pogrešku u ocjeni i stoga je prihvatio drugi dio prvog tuženog razloga, pri čemu je poništio pobijanu uredbu.
V. Zahtjevi stranaka
22. Svojim žalbama(7) i Komisija i društvo GMB od Suda zahtijevaju da ukine pobijanu presudu, odbije drugi dio prvog tužbenog zahtjeva u prvostupanjskom postupku kao neosnovan, vrati predmet Općem sudu kako bi odlučio o preostalim tužbenim zahtjevima u prvostupanjskom postupku te da naknadno odluči o troškovima ovog postupka i prethodnih stupnjeva sudskih postupaka koji su s njime povezani.
23. Xinyi u oba predmeta zahtijeva od Suda da odbije žalbe te da Komisiji i društvu GMB naloži snošenje troškova.
VI. Analiza žalbi
24. U prilog svojim žalbama Komisija i društvo GMB ističu po tri žalbena razloga koja se u mnogočemu podudaraju. U svojim prvim žalbenim razlozima, Komisija i društvo GMB prigovaraju tumačenju koje je Opći sud dao u pogledu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe. U svojim drugim žalbenim razlozima, Komisija i društvo GMB ističu pogreške koje se tiču prava prilikom primjene te odredbe na ovaj slučaj, dok u svojim trećim žalbenim razlozima ističu postupovne nepravilnosti.
A. Žalbeni razlozi koji se odnose na pogreške koje se tiču prava prilikom tumačenja članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe
1. Argumenti stranaka
25. Svojim prvim žalbenim razlozima, kojima se osporavaju točke 55. do 61. pobijane presude, Komisija i društvo GMB prigovaraju tumačenju koje je Opći sud dao u pogledu odredbi članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe(8). Oni u biti tvrde da je Opći sud pogrešno smatrao da te odredbe pretpostavljaju da se zahtjev za dodjelu MET‑a može odbiti samo ako primjena članka 2. stavaka 1. do 6. osnovne uredbe može dovesti do umjetnih rezultata, što bi značilo da je Komisija dužna dokazati točan učinak koji poremećaj utvrđen u pogledu financijske situacije dotičnog proizvođača izvoznika ima na cijene i troškove tog poduzetnika.
26. Kao prvo, Komisija tvrdi da odredbe članka 2. stavaka 1. do 6. osnovne uredbe nisu relevantne za tumačenje članka 2. stavka 7. točke (b) i članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje te uredbe. Iz sudske prakse proizlazi da članak 2. stavak 7. osnovne uredbe odražava pristup svojstven pravnom poretku Unije, tako da nije moguće utvrditi usklađenost između pravnih pravila sadržanih u toj odredbi i članka 2. WTO‑ova „Sporazuma o antidampingu”(9) koji je u pravni poredak Unije prenesen u članku 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe. Zakonodavac Unije zahtijevao je da se konkretan učinak na cijene i troškove, odnosno na elemente koji su relevantni u svrhu analize u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe, dokaže samo za kriterij iz članka 2. stavka 7. točke (c) prvog dijela prve alineje osnovne uredbe.
27. Kao drugo, Komisija i društvo GMB smatraju da je pogrešna povezanost koju je Opći sud utvrdio između članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe i elemenata koje treba uzeti u obzir u izračunu u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. te uredbe. S jedne strane, tim se pravnim pravilom ne određuje nijedna obveza da se poremećaji koji su utvrđeni u pogledu financijske situacije dotičnog proizvođača izvoznika povezuju s nekim elementom koji se odnosi na proizvodnju ili prodaju istovjetnog proizvoda o kojem je riječ. S druge strane, popis koji se navodi u navedenoj trećoj alineji samo je indikativne prirode i tri od četiri čimbenika koja se navode u toj odredbi uopće se ne spominju u članku 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe.
28. Kao treće, Komisija i društvo GMB tvrde da zaključci Suda u presudi Vijeće/Zhejiang Xinan u pogledu odredbe članka 2. stavka 7. točke (c) prve alineje osnovne uredbe, na koje se oslanjao Opći sud, nisu primjenjivi na odredbu treće alineje.
29. Kao četvrto, Komisija i društvo GMB tvrde da tumačenje članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe koje je dao Opći sud pojam „financijska situacija” lišava samostalnog značenja i stoga korisnog učinka. Tim se tumačenjem priznaje postojanje poremećaja financijske situacije samo ako Komisija dokaže da taj poremećaj istodobno narušava i troškove proizvodnje. To je protivno zakonodavčevoj namjeri da u odredbi o kojoj je riječ predvidi dvije mogućnosti.
30. Kao peto, Komisija tvrdi da se pogreška koja se odnosi na povezanost koju je Opći sud utvrdio između članka 2. stavaka 1. do 6. i članka 2. stavka 7. osnovne uredbe sa sustavnog gledišta također potvrđuje okolnošću da su posljednje dvije alineje članka 2. stavka 7. točke (c) makroekonomske prirode i nikako nisu povezane s navedenim stavcima 1. do 6. Društvo GMB tvrdi da sama struktura odredbi članka 2. stavka 7. točaka (b) i (c) osnovne uredbe upućuje na to da nije potrebno ispitivanje radi utvrđivanja povezanosti između financijske situacije te proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda o kojem je riječ. Ta struktura upućuje na to da se financijska situacija već uzima u obzir u osnovnoj uredbi kao čimbenik koji utječe na proizvodnju i prodaju istovjetnog proizvoda.
31. U drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga društvo GMB tvrdi da je Opći sud u točkama 68., 69. i 72. pobijane presude pogrešno tumačio članak 2. stavak 7. točku (c) treću alineju osnovne uredbe, pri čemu je teret dokaza prebacio na proizvođača izvoznika koji Komisiji podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a. Međutim, iz članka 2. stavka 7. točke (b) te uredbe kao i iz sudske prakse nedvosmisleno proizlazi da proizvođač treba dokazati da u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda prevladavaju uvjeti tržišnog gospodarstva.
32. Xinyi osporava argumente koje su istaknuli Komisija i društvo GMB i smatra da je tumačenje koje je Opći sud dao u pogledu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe pravilno, u skladu s voljom zakonodavca Unije i sudskom praksom Suda.
33. Kao prvo, Komisijin argument, prema kojem se izraz „u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda” iz članka 2. stavka 7. točke (b) osnovne uredbe odnosi samo na članak 2. stavak 7. točku (c) prvi dio prve alineje te uredbe, nije u skladu sa samim tekstom članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje navedene uredbe iz kojeg proizlazi da se i kriterij dodjele MET‑a koji se ondje predviđa odnosi na troškove proizvodnje istovjetnog proizvoda. Osim toga, Komisija nije pojasnila koji je cilj ostalih četiriju kriterija dodjele MET‑a ako to nije omogućiti upotrebu domaćih troškova i prodajnih cijena u Kini tijekom ispitnog postupka u slučaju kad se tim troškovima i prodajnim cijenama može izračunati uobičajena vrijednost. Komisija daje tumačenje tih drugih kriterija koje nije povezano s ciljem članka 2. stavka 7. točaka (b) i (c) osnovne uredbe.
34. Kao drugo, Xinyi ističe da je Opći sud po analogiji mogao pravilno primijeniti presudu Vijeće/Zhejiang Xinan. Naime, i u tom slučaju kao i u ovom predmetu institucije Unije odbile su ispitati dokaze podnesene u prilog zahtjevu za dodjelu MET‑a kako bi automatski opravdale njegovo odbijanje. Opći sud nije pokušao prenijeti zaključke koje je Sud iznio u pogledu prvog kriterija za dodjelu MET‑a u analizu trećeg kriterija za dodjelu MET‑a, nego je samo utvrdio usporednost između dviju istovjetnih situacija. Osim toga, upravo kao u području primjene članka 2. stavka 7. točke (c) prve alineje osnovne uredbe, Komisija uvijek treba ocijeniti učinak poremećaja na proizvođačeve cijene ili troškove, čak i u analizi uvjeta iz treće alineje te odredbe, pri čemu nije dovoljna apstraktna ocjena. Druge presude koje Komisija navodi u prilog svojem argumentu nisu odlučujuće.
35. Kao treće, što se tiče Komisijina argumenta koji se odnosi na koristan učinak pojma „financijska situacija”, Xinyi ističe da ako značajan poremećaj financijske situacije društva utječe na njegove cijene umjesto na njegove troškove, tumačenje Općeg suda taj pojam ne lišava njegova korisnog učinka.
36. Kao četvrto, Xinyi također odbacuje sustavno tumačenje u pogledu članka 2. stavka 7. točke (c) četvrte i pete alineje osnovne uredbe. Xinyi smatra, s jedne strane, da je očito da okolnost koja je relevantna u okviru četvrte alineje i koja se odnosi na to da nad društvom nije otvoren stečajni postupak, narušava njegove troškove i cijene. S druge strane, na isti način moguća dobit od konverzije valute koja je u trenutku kupnje ili prodaje strane valute povoljnija od tržišne stope, koja je relevantna u okviru pete alineje, utjecala bi na troškove odnosno cijene društva.
2. Ocjena
a) Uvodne napomene
37. U okviru svojih prvih žalbenih razloga, Komisija i društvo GMB osporavaju tumačenje koje je Opći sud u pobijanoj presudi dao u pogledu članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
38. U tom pogledu, uvodno valja podsjetiti na to da je člankom 2. stavkom 7. osnovne uredbe zakonodavac Unije želio uvesti poseban režim kojim se utvrđuju detaljna pravila za izračun uobičajene vrijednosti za uvoz iz zemalja bez tržišnoga gospodarstva(10).
39. U skladu s člankom 2. stavkom 7. točkom (a) osnovne uredbe, u slučaju uvoza iz zemalja bez tržišnog gospodarstva odstupanjem od pravnih pravila stavaka 1. do 6. tog članka, uobičajena vrijednost načelno se utvrđuje na temelju cijene ili izračunane vrijednosti u nekoj trećoj zemlji tržišnog gospodarstva. Cilj te odredbe jest da se izbjegne uzimanje u obzir cijena i troškova koji vrijede u državi bez tržišnog gospodarstva s obzirom na to da ti parametri nisu rezultat uobičajenih sila koje djeluju na tržištu(11).
40. Međutim, u skladu s navedenim člankom 2. stavkom 7. točkom (b) osnovne uredbe, u slučaju antidampinških ispitnih postupaka u vezi s uvozom iz, među ostalim, Kine, uobičajena vrijednost utvrđuje se sukladno stavcima 1. do 6. tog članka ako se utvrdi, na temelju valjano potkrijepljenih zahtjeva jednog ili više proizvođača nad kojim se provodi ispitni postupak i u skladu s kriterijima i postupcima utvrđenima u navedenom članku 2. stavku 7. točki (c), da za tog proizvođača, odnosno za te proizvođače, u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda prevladavaju uvjeti tržišnog gospodarstva(12).
41. Na Vijeću je i Komisiji da ocijene jesu li dokazi koje je odnosni proizvođač dostavio dostatni kako bi dokazao da ispunjava kriterije iz navedenog članka 2. stavka 7. točke (c) kako bi mu se dodijelio MET, dok je na sudu Unije provjera da ta ocjena nije zahvaćena očitom pogreškom(13).
42. Sud je također priznao da odredbe članka 2. stavka 7. točaka (b) i (c) osnovne uredbe predstavljaju iznimku i stoga ih treba usko tumačiti, čime se ipak ne dopušta institucijama Unije da te odredbe tumače i primjenjuju na način koji nije u skladu s njihovim tekstom i svrhom(14).
43. U ovom je slučaju nesporno da je zahtjev za dodjelu MET‑a koji je podnio Xinyi odbijen samo zbog toga što to društvo nije dokazalo da ispunjava kriterij iz članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe, iako je Komisija smatrala da su ispunjena sva ostala četiri kriterija(15).
44. Na temelju te odredbe, dotični proizvođač mora podnijeti dostatne dokaze da njegovi troškovi proizvodnje i financijska situacija nisu pod utjecajem značajnijih poremećaja iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva, osobito u vezi s amortizacijom imovine, ostalim računovodstvenim otpisima, trgovinom razmjene ili plaćanjima u obliku kompenzacije dugovanja(16).
45. Iz teksta te odredbe proizlazi da su njome propisana dva kumulativna uvjeta, od kojih se prvi odnosi na postojanje značajnog poremećaja troškova proizvodnje i financijske situacije predmetnog poduzeća, a drugi na činjenicu da se taj poremećaj pokazuje kao poremećaj iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva(17).
46. Pobijana presuda odnosi se samo na prvi od dvaju navedenih uvjeta. Naime, utvrđivanje dosega drugog od tih uvjeta već je bilo predmet navedene presude Komisija/Xinyi(18) u kojoj je Sud pojasnio opseg izraza poremećaja „iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva”.
b) Tumačenje prvog uvjeta koji se predviđa člankom 2. stavkom 7. točkom (c) trećom alinejom osnovne uredbe
47. Upravo u okolnostima koje se opisuju u prethodnom odjeljku valja analizirati prve žalbene razloge Komisije i društva GMB u kojima prigovaraju tumačenju koje je Opći sud dao u pogledu prvog od dvaju kumulativnih uvjeta koji se predviđaju odredbom članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe, a koji se navodi u točki 44. ovog mišljenja.
48. U tom pogledu Opći sud u pobijanoj presudi polazi od pretpostavke u skladu s kojom se kriteriji koji se predviđaju u pet alineja točke (c) tog stavka, s obzirom na koje Komisija treba ocijeniti zahtjeve za dodjelu MET‑a, trebaju odnositi na „proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda”, s obzirom na to da članak 2. stavak 7. točka (b) osnovne uredbe za mogućnost dodjele MET‑a propisuje da za proizvođača koji podnosi zahtjev treba dokazati da prevladavaju uvjeti tržišnog gospodarstva „u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda»” (19).
49. Slijedom toga, Opći sud smatra da se uvjet iz treće alineje, a osobito postojanje značajnih poremećaja financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a, treba izričito odnositi na proizvodnju i prodaju istovjetnog proizvoda. Iz toga proizlazi da je Komisija u slučaju mjera koje općenito utječu na financijsku situaciju poduzeća, i koje stoga nisu svojstvene proizvodnji i prodaji istovjetnog proizvoda, s obzirom na dokaze podnesene tijekom upravnog postupka dužna ocijeniti dovode li stvarno navedene mjere do poremećaja u pogledu proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda(20).
50. Opći sud navedeno usko tumačenje tog kriterija temelji, među ostalim, na „izravnoj povezanosti” koja i s doslovnog gledišta i s teleološkog gledišta postoji između tog kriterija i izračuna uobičajene vrijednosti iz članka 2. stavaka 1. do 6. osnovne uredbe(21).
51. Stoga s obzirom na argumente koje su istaknuli Komisija i društvo GMB valja ispitati je li takvo tumačenje odredbe o kojoj je riječ pravilno.
52. U tom pogledu najprije napominjem da s obzirom na to da članak 2. stavak 7. osnovne uredbe predstavlja izraz volje zakonodavca Unije da u tom području primijeni pristup svojstven pravnom poretku Unije, a ne da se izvrše određene obveze iz Sporazuma o antidampingu(22), navedenu odredbu valja tumačiti samo s obzirom na pravo Unije.
53. U tim okolnostima iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u svrhu tumačenja pravnog pravila Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst te ciljeve propisa čiji je ona dio(23).
54. Što se tiče doslovnog tumačenja članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe, prije svega valja istaknuti da iz samog teksta odredbe proizlazi da se prvim od dvaju kumulativnih uvjeta, koji se navode u točki 45. ovog mišljenja, predviđaju dvije alternativne situacije koje mogu dovesti do odbijanja zahtjeva za dodjelu MET‑a: s jedne strane, postojanje značajnog poremećaja troškova proizvodnje predmetnog poduzeća i, s druge strane, njegove financijske situacije.
55. U tom pogledu prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako se pravno pravilo Unije može tumačiti na više načina, prednost valja dati onom tumačenju koje može sačuvati koristan učinak odredbe(24), i to u cijelosti. Iz toga slijedi da predmetnu odredbu treba tumačiti na način da objema mogućnostima dodjeljuje koristan učinak.
56. Iz prethodno navedenog proizlazi da izrazu „značajan poremećaj financijske situacije”, kako se predviđa odredbom o kojoj je riječ, treba priznati vlastitu samostalnost koja se utvrđuje u kontekstu i s obzirom na cilj pravnog pravila. Stoga njegovo određivanje ne može ovisiti o prvoj mogućnosti koja se predviđa navedenom odredbom, odnosno postojanjem značajnog poremećaja troškova proizvodnje. Posljedično, utvrđenje postojanja značajnog poremećaja financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a koji proizlazi iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva dovoljno je kao takvo kako bi se odbio taj zahtjev.
57. S doslovnog gledišta također valja napomenuti da pojam „financijska situacija” ne sadržava nikakvo pojašnjenje kojim se na neki način ograničava njegov opseg. Prema mojem mišljenju, u tim okolnostima tom pojmu valja dodijeliti širok opseg koji u području primjene odredbe, u granicama koje se detaljnije navode u točkama koje slijede, obuhvaća svaki čimbenik koji stvara značajan poremećaj financijske situacije poduzeća, koji proizlazi iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva.
58. Međutim, suprotno onomu što Opći sud navodi u točki 59. pobijane presude, smatram da iz teksta odredbe o kojoj je riječ ne proizlazi nikakva izravna povezanost između postojanja značajnog poremećaja financijske situacije i izračuna uobičajene vrijednosti u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe. Konkretnije, smatram da se postojanje takve izravne povezanosti ne može zaključiti iz parametara koji se navode u članku 2. stavku 7. točki (c) drugom dijelu treće alineje osnovne uredbe. U tom pogledu napominjem da nije sporno da je taj popis samo indikativne prirode i da su stoga elementi koji se navode u tom popisu samo primjeri čimbenika koji mogu dovesti do poremećaja koji su obuhvaćeni područjem primjene pravnog pravila. Međutim, ništa ne upućuje na to da je cilj tog nabrajanja primjera stvaranje povezanosti između odredbe članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe i izračuna uobičajene vrijednosti iz članka 2. stavaka 1. do 6.
59. Uostalom, čini se da se sa sustavnog gledišta potvrđuje nepostojanje izravne povezanosti između analize koju treba provesti u skladu s člankom 2. stavkom 7. i one koju treba provesti u skladu s člankom 2. stavcima 1. do 6. osnovne uredbe, na način da, kao što se čini da to predlaže Opći sud(25), prvu analizu nužno treba provesti s obzirom na drugu.
60. Naime, dok su odredbe članka 2. stavaka 1. do 6. osnovne uredbe povezane s metodama izračuna uobičajene vrijednosti koje se predviđaju člankom 2. Sporazuma o antidampingu, to se ne odnosi na članak 2. stavak 7. te uredbe. Kao što naime proizlazi iz sudske prakse koja se navodi u točkama 38. i 52. ovog mišljenja, tim stavkom 7. zakonodavac Unije želio je uvesti poseban sustav svojstven pravu Unije za izračun uobičajene vrijednosti u pogledu uvoza iz zemalja bez tržišnoga gospodarstva, što je sustav čiji cilj nije izvršenje određenih obveza koje proizlaze iz Sporazuma o antidampingu.
61. Pravilo koje vrijedi u tom posebnom sustavu jest da se, u skladu s točkom (a) navedenog stavka 7., u slučaju uvoza iz zemalja bez tržišnog gospodarstva uobičajena vrijednost izračunava na temelju sustava „analogne zemlje”. Na temelju članka (b) tog stavka, zakonodavac Unije iznimno je želio, osobito kineskim proizvođačima, pružiti mogućnost da im se prizna da posluju u uvjetima tržišnog gospodarstva i da se stoga njihova uobičajena vrijednost odredi na temelju njihove cijene i stvarnih troškova, u skladu s analizom svakog pojedinog slučaja isključivo pod uvjetom da ti proizvođači dokažu da ispunjavaju pet uvjeta koji se predviđaju člankom 2. stavkom 7. točkom (c) osnovne uredbe i da se stoga može smatrati da posluju u uvjetima tržišnog gospodarstva. Metoda analogne zemlje u suprotnom se slučaju primjenjuje „automatski”(26).
62. Iz prethodno navedenog proizlazi da primjenjivost posebnog sustava koji se predviđa navedenim stavkom 7. ni na koji način ne pretpostavlja, kao što pak smatra Opći sud, analizu na razini poduzeća koja navodi na zaključak da primjena pravila iz stavaka 1. do 6. dovodi do umjetnih rezultata. Prema mojem mišljenju, strukturi predmetnih odredbi očito je protivno to da se primjena posebnog sustava iz članka 2. stavka 7. osnovne uredbe uvjetuje analizom mogućih rezultata koji proizlaze iz primjene općeg sustava(27).
63. Međutim, sa sustavnog gledišta također valja napomenuti, kao što to navodi Opći sud, da se člankom 2. stavkom 7. točkom (b) osnovne uredbe predviđa da proizvođač izvoznik koji podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a treba dokazati da „u odnosu na proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda” prevladavaju uvjeti tržišnog gospodarstva.
64. Ipak smatram da to nužno ne dovodi do toga da se, kako bi mogla biti obuhvaćena područjem primjene uvjeta koji se predviđaju u pet alineja iz točke (c) tog stavka s obzirom na koje Komisija treba ocijeniti zahtjeve za dodjelu MET‑a, mjera koja može promijeniti parametre koji su svojstveni tržišnom gospodarstvu treba izričito odnositi na „proizvodnju i prodaju istovjetnog proizvoda”.
65. Konkretno, što se tiče druge mogućnosti koja proizlazi iz prvog uvjeta predviđenog trećom alinejom odredbe o kojoj je riječ, smatram da se iz odredbe točke (b) koja se navodi u točki 63. ovog mišljenja ne može zaključiti da taj uvjet treba usko tumačiti na način da se samo značajnim poremećajima financijske situacije koji se izričito odnose na „proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda” može opravdati odbijanje zahtjeva za dodjelu MET‑a i da je stoga Komisija u slučaju mjera koje stvaraju značajan poremećaj financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a koji proizlazi iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva, ali koje nisu svojstvene istovjetnom proizvodu, dužna dokazati povezanost koja postoji između same mjere i „proizvodnje i prodaje dotičnog istovjetnog proizvoda”.
66. Prema mojem mišljenju, takvo usko tumačenje odredbe navedene treće alineje nije samo protivno njezinu tekstu, koji ni na koji način ne predviđa razlikovanje između mjera koje utječu na financijsku situaciju predmetnog poduzeća, nego je protivno i strukturi i svrsi odredbe kao i podjeli tereta dokaza koja se predviđa samim člankom 2. stavkom 7. točkom (b) osnovne uredbe.
67. Naime, kao što to pravilno ističe Komisija i kao što uostalom priznaje sam Xinyi, uvjeti koji se predviđaju člankom 2. stavkom 7. točkom (c) četvrtom i petom alinejom osnovne uredbe i koji se odnose na to da se njih primjenjuju zakoni o stečaju i o imovini odnosno na konverzije valuta sa sustavnog se gledišta odnose na parametre koji po definiciji ni na koji način nisu izravno povezani s „proizvodnjom i prodajom dotičnog istovjetnog proizvoda”. Ti se uvjeti odnose na promjene parametara svojstvenih tržišnom gospodarstvu koji neizravno mogu poremetiti troškove i cijene određenog poduzeća. Čini se nespornim da u slučaju mjera kojima se mijenjaju ti parametri Komisija nije dužna dokazati postojanje povezanosti između tih mjera te proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda.
68. Prema mojem mišljenju, sličan pristup treba primijeniti u pogledu mjera, poput povlaštenih poreznih sustava, koje proizlaze iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva i koje uzrokuju značajne poremećaje financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu statusa MET‑a. Ako ne postoji dokaz o suprotnom, koji treba pružiti predmetno poduzeće, Komisija može pretpostaviti da takve mjere mogu poremetiti troškove i cijene poduzeća i stoga neizravno i „proizvodnju i prodaju dotičnog istovjetnog proizvoda”.
69. Takvo široko tumačenje pravnog pravila o kojem je riječ u skladu je s općim ciljevima posebnog sustava utvrđenog u članku 2. stavku 7. osnovne uredbe, kojim se, kao što se navodi u točkama 39. i 40. ovog mišljenja, nastoji izbjeći da se uzimaju u obzir cijene i troškovi koji vrijede u državi bez tržišnog gospodarstva u slučajevima koji nisu rezultat uobičajenih sila koje djeluju na tržištu, i to neovisno o izravnoj ili neizravnoj prirodi posljedica mjera koje dovode do promjena parametara svojstvenih tržišnom gospodarstvu u pogledu cijena i troškova istovjetnog proizvoda.
70. Navedeno široko tumačenje također je u skladu s posebnim ciljem uvjeta koji se predviđa člankom 2. stavkom 7. točkom (c) trećom alinejom osnovne uredbe, koja izričitim razlikovanjem između poremećaja troškova proizvodnje i poremećaja „financijske situacije”, ako se općenito razmatra bez dodatnih pojašnjenja, nema za cilj u svoje područje primjene uključiti samo izravne promjene troškova proizvodnje, nego i druge poremećaje, čak i one koji su neizravne prirode i koji nisu nužno ograničeni na troškove proizvodnje te koji utječu na financijsku situaciju poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a.
71. Osim toga, kao što to ističe društvo GMB u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga, smatram da je usko tumačenje koje je Opći sud dao u pogledu uvjeta koji se predviđa člankom 2. stavkom 7. točkom (c) trećom alinejom osnovne uredbe i u skladu s kojim je Komisija u slučaju značajnih poremećaja financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a koji proizlaze iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva, ali koji se ne odnose osobito na istovjetan proizvod, dužna dokazati povezanost između same mjere te proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda, protivno podjeli tereta dokaza koja se predviđa člankom 2. stavkom 7. točkom (b) te uredbe, koji se tumači u skladu sa sudskom praksom.
72. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je teret dokaza na proizvođaču koji želi koristiti status MET‑a na temelju članka 2. stavka 7. točke (b) osnovne uredbe i da u tu svrhu zahtjev koji podnosi navedeni proizvođač mora sadržavati dostatne dokaze, poput onih određenih u članku 2. stavku 7. točki (c), da posluje u uvjetima tržišnog gospodarstva. Stoga institucije Unije nisu dužne dokazati da proizvođač ne ispunjava uvjete predviđene za dodjelu navedenog tretmana(28).
73. Prema mojem mišljenju, suprotno utvrđenjima Općeg suda u točki 60. pobijane presude, iz toga slijedi da u slučaju mjera koje uzrokuju značajne poremećaje financijske situacije poduzeća koje podnosi zahtjev za dodjelu MET‑a koji proizlaze iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva i koji se ne odnose osobito na istovjetan proizvod, Komisija nije dužna dokazati da postoji povezanost između same mjere te proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda, nego poduzeće koje podnosi zahtjev treba dokazati da, unatoč tim mjerama koje stvaraju poremećaje, u pogledu proizvodnje i prodaje dotičnog istovjetnog proizvoda posluje u uvjetima tržišnog gospodarstva.
74. Naposljetku, smatram da se prethodna razmatranja ni na koji način ne dovode u pitanje presudom Vijeće/Zhejiang Xinan na koju se Opći sud po analogiji pozvao kako bi utemeljio svoje usko tumačenje odredbe članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe. Naime, s jedne strane, ta se presuda odnosi na tumačenje uvjeta iz članka 2. stavka 7. točke (c) prve alineje osnovne uredbe. Tom se odredbom, već samo zbog njezina doslovnog teksta, izričito pretpostavlja stvaran učinak na cijene, troškove i faktore proizvodnje(29). Na temelju doslovnog teksta odredbe treće alineje, koja se općenito odnosi na „financijsku situaciju”, dvojim da se, kao što to smatra Opći sud u točkama 59. do 61. pobijane presude, razmatranja Suda u točkama 78. do 82. presude Vijeće/Zhejiang Xinan u svrhu tumačenja uvjeta koji se predviđa prvom alinejom mogu automatski primijeniti u svrhu tumačenja uvjeta iz navedene treće alineje(30).
75. S druge strane, valja napomenuti da su u presudi Vijeće/Zhejiang Xinan Sud (i Opći sud) Komisiji prigovorili jer je u potpunosti zanemarila dokaze koje je podnijelo predmetno poduzeće a da nije ocijenila jesu li ti dokazi dovoljni kako bi pokazali da to poduzeće ispunjava dva uvjeta koja se navode u članku 2. stavku 7. točki (c) prvoj alineji osnovne uredbe(31). Kao što to proizlazi iz točaka 7. i 9. ovog mišljenja te detaljnije iz točaka 63. do 65. pobijane presude, Komisija u ovom slučaju ipak nije zanemarila dokaze koje je podnio Xinyi, nego ih je ocijenila i odbila.
76. Prema mojem mišljenju, iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tumačenje članka 2. stavka 7. točke (c) osnovne uredbe koje je Opći sud dao u točkama 55. do 61. pobijane presude sadržava nekoliko pogrešaka koje se tiču prava i stoga prve žalbene razloge koje su istaknuli Komisija i društvo GMB treba prihvatiti. Prethodno utvrđenje dovoljno je kako bi se ukinula pobijana presuda. Iz toga slijedi da ću druge žalbene razloge koje su istaknuli Komisija i društvo GMB analizirati podredno i ukratko.
B. Žalbeni razlozi koji se odnose na pogreške koje se tiču prava prilikom primjene članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe
1. Argumenti stranaka
77. Svojim drugim žalbenim razlozima Komisija i društvo GMB tvrde da je Opći sud u točkama 62. do 73. pobijane presude u svakom slučaju počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava prilikom primjene članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe.
78. Kao prvo, suprotno onomu što navodi Opći sud, Komisija smatra da je trošak kapitala društva čimbenik, kao što je primjerice trošak rada, koji izravno utječe na troškove proizvodnje s obzirom na to da povećava iznos bruto operativne dobiti (EBIDTA). Kao drugo, Komisija smatra da je Opći sud u točkama 70. i 71. pobijane presude ponovno doveo u pitanje „značajnu” prirodu poremećaja. Međutim, Opći sud nije odgovorio na Komisijine argumente, nije pružio dovoljno obrazloženje i počinio je pogreške prilikom pravne kvalifikacije činjenica. S jedne strane, nije uzeo u obzir argumente koji se odnose na vremensku neograničenost poreznih olakšica o kojima je riječ kao ni argumente koji se odnose na okolnost da se pristojbe uvode za ubuduće, na razdoblje od pet godina koje se može produljiti. S druge strane, Opći sud nije uzeo u obzir Komisijine argumente koji se odnose na pravo iz područja državnih potpora. Kao treće, i Komisija i društvo GMB prigovaraju Općem sudu da nije poštovao diskrecijsku ovlast koju Komisija ima u pogledu trgovinske zaštite te da je svojom ocjenom zamijenio ocjenu te institucije.
79. Xinyi prije svega odgovara da, suprotno Komisijinim tvrdnjama, pitanje značajne prirode poremećaja nije detaljno ispitano u spornoj uredbi i tijekom ispitnog postupka. Komisija je pogrešno smatrala da njegov zahtjev za dodjelu MET‑a može odbiti a da ne ispita niti ne odgovori na njegove dokaze i argumente kojima se pokazuje da poremećaji nisu bili značajni, s obzirom na to da su porezna izuzeća o kojima je riječ iznosila samo 1,34 % njegovih ukupnih troškova i 1,14 % njegova ukupnog prometa. Stoga je Opći sud prigovorio Komisiji da nije pravilno ispitala dokaze koje je dostavio Xinyi.
80. Argumentom iznesenim pred Općim sudom koji se odnosi na to da su porezne olakšice bile značajne, Komisija je proturječila stajalištu koje je zauzimala tijekom ispitnog postupka u kojem nije osporavala Xinyijev argument u skladu s kojim te olakšice nisu bile značajne ni u pogledu apsolutne vrijednosti ni u pogledu relativne vrijednosti. Osim toga, tijekom istrage Komisija je priznala da su te olakšice bile vremenski ograničene. Xinyi dodaje da je Komisija u okviru usporednog antisubvencijskog ispitnog postupka vrijednost olakšice dodijeljene svakim od dvaju predmetnih poreznih sustava utvrdila u iznosu od 0 %, što u pitanje dovodi i pretpostavljeni opseg navodnih olakšica. Osim toga, dostatno je obrazloženje Općeg suda u pobijanoj presudi. Nadalje, nije točna Komisijina tvrdnja u skladu s kojom mogućnost da se društvu dodijeli MET‑a ne može ovisiti o njegovim rezultatima tijekom određene godine. Naime, Komisija revidira MET kineskih proizvođača izvoznika primjenom članka 11. stavka 3. kad raspolaže dostatnim dokazima koji potkrepljuju takvu reviziju. Naposljetku, upućivanja na pravo Unije u području državnih potpora nisu relevantna.
2. Ocjena
81. Kao što se to navodi u točki 76. ovog mišljenja, argumente iz ovih žalbenih razloga analizirat ću samo podredno(32).
82. U tom pogledu, kao prvo, iz točaka 66. i 67. kao i iz točaka 68., 69. i 72. pobijane presude, primjenom tumačenja članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe koje je Opći sud prethodno iznio i koje je prema mojem mišljenju pogrešno, proizlazi da je u ovom slučaju Opći sud u biti Komisiji prigovorio da se, kako bi odbila zahtjev za dodjelu MET‑a koji je podnio Xinyi, oslanjala na financijske pogodnosti koje se općenito dodjeljuju povlaštenim poreznim sustavima o kojima je riječ a da nije utvrdila povezanost s bilo kojim elementom koji se odnosi na proizvodnju ili prodaju predmetnog istovjetnog proizvoda i, konkretnije, pojasnila povezanost između pogodnosti koja se odnosi na mogućnost privlačenja kapitala po sniženoj stopi koju je ona utvrdila te proizvodnje ili prodaje istovjetnog proizvoda.
83. Suprotno Xinyijevim tvrdnjama, iz toga proizlazi da je Opći sud prigovorio Komisiji da je prilikom primjene članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe počinila metodološku pogrešku i da nije provela dodatnu analizu kako bi dokazala postojanje povezanosti između navodnog poremećaja uzrokovanog predmetnim poreznim sustavima te proizvodnje i prodaje istovjetnog proizvoda.
84. Kao drugo, slažem se s argumentom kojim Komisija ističe da je kapital jedan od faktora proizvodnje i da stoga mjere koje utječu na trošak proizvodnje, pri čemu se primjerice pruža mogućnost pristupa financiranju po nižim troškovima zbog povlaštenih poreznih sustava koji se temelje na mjerama iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva, mogu nedvojbeno dovesti do poremećaja financijske situacije koji se može obuhvatiti područjem primjene članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da je rasuđivanje Općeg suda u točkama 68. i 69. pobijane presude, osim što se temelji na pogrešnom tumačenju relevantnog pravnog pravila, čak i pogrešno s tog gledišta.
85. Kao treće, suprotno Komisijinim tvrdnjama, ne smatram da je Opći sud u točkama 70. i 71. pobijane presude doveo u pitanje „značajnu” prirodu poremećaja financijske situacije koji proizlazi iz predmetnih povlaštenih poreznih sustava. Naprotiv, čini se da iz tih točaka proizlazi da Opći sud smatra da dodatna analiza koja se navodi u prethodnoj točki 83., i koju je prema njegovu mišljenju Komisija trebala provesti, bila „još više” potrebna s obzirom na dokaze koje je podnio Xinyi. Stoga se čini da se tim točkama podupire obrazloženje iz prethodnih točaka pobijane presude.
86. Kao četvrto, što se tiče argumenta Komisije i društva GMB u skladu s kojim Opći sud nije poštovao diskrecijsku ovlast koju Komisija ima u pogledu trgovinske zaštite, za detaljniju analizu pregleda sudske prakse upućujem na svoje nedavno mišljenje u predmetu Komisija/Hubei Xinyegang Special Tube(33). Budući da u tom pogledu Komisija u analizi iz članka 2. stavka 7. osnovne uredbe, s obzirom na složenost gospodarskih i političkih pitanja koje mora ispitati, ima široku diskrecijsku ovlast(34), sudski nadzor u tom je području ograničen.
87. U ovom slučaju točke 66. do 73. pobijane presude pokazuju prilično visok stupanj intervencije Općeg suda u analizu koju je Komisija provela u pogledu toga da u ovom slučaju postoji značajan poremećaj financijske situacije. Prema mojem mišljenju, takva intervencija teško se može uskladiti s ograničenim sudskim nadzorom koji se propisuje sudskom praksom u takvim slučajevima. Naime, dok Opći sud u točkama 66. do 68. pobijane presude na temelju svojeg tumačenja članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe, koje je prema mojem mišljenju pogrešno, Komisiji prigovara da je u svojoj analizi počinila pogreške koje se tiču prava, Opći sud ipak u točkama 69. do 71. ide toliko daleko da ocjenjuje učinak predmetnih poreznih sustava na mogućnost privlačenja ulagača s obzirom na promet poduzeća i apsolutnu vrijednost povlastice koja proizlazi iz tih sustava. Prema mojem mišljenju, Opći sud na taj način prekoračuje granice ograničenog sudskog nadzora, pri čemu svojom ocjenom zamjenjuje Komisijinu ocjenu.
88. Smatram da iz prethodno navedenog proizlazi da druge žalbene razloge koje su istaknuli Komisija i društvo GMB također treba prihvatiti.
C. Žalbeni razlozi koji se odnose na postupovne povrede
1. Argumenti stranaka
89. Svojim trećim žalbenim razlozima Komisija i GMB Općem sudu prigovaraju da je počinio postupovne pogreške.
90. Komisija prije svega smatra da je Opći sud odlučio ultra petita. Prema Komisijinu mišljenju, Xinyi u tužbi u prvostupanjskom postupku nije naveo nijedan od pravnih argumenata koji se navode u točkama 55. do 61. pobijane presude. Osim toga, Opći sud u svakom slučaju nije omogućio Komisiji da iznese svoje stajalište o tim glavnim argumentima. Opći sud na taj je način povrijedio Komisijino pravo na pošteno suđenje, kojim se u skladu sa sudskom praksom Suda zahtijeva da stranke budu upoznate s činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka te da o njima mogu kontradiktorno raspravljati.
91. Društvo GMB također smatra da je Opći sud odlučio ultra petita, s obzirom na to da iz točke 1. izreke pobijane presude proizlazi da je u cijelosti poništio spornu uredbu, iako je Xinyi u svojoj tužbi u prvostupanjskom postupku zahtijevao da se ta uredba poništi samo u dijelu u kojem se odnosi na njega.
92. Xinyi osporava te argumente. Što se tiče Komisijinih argumenata, Xinyi tvrdi da je u drugom dijelu prvog tužbenog razloga naveo da Komisija nije utvrdila da postoji „značajan” poremećaj, s obzirom na to da je financijski učinak dvaju povlaštenih poreznih sustava o kojima je riječ iznosio manje od 1,5 % troškova proizvodnje ili prometa tijekom ispitnog postupka. Xinyi je u točki 29. svoje replike također istaknuo da je trebalo uputiti na njegovu financijsku situaciju tijekom ispitnog postupka, s obzirom na to da je članak 2. stavak 7. točka (c) osnovne uredbe dio izračuna dampinga i da se taj izračun odnosi na prodaju i troškove tijekom ispitnog postupka. Komisija je mogla odgovoriti u odgovoru na repliku u prvostupanjskom postupku i tijekom dvaju rasprava održanih pred Općim sudom. U pobijanoj presudi Opći sud samo je potvrdio pristup koji je predložio Xinyi. Što se tiče argumenta društva GMB, Xinyi smatra da je očito da je Opći sud namjeravao poništiti spornu uredbu samo u odnosu na njega i da je riječ o materijalnoj pogrešci koja se može ispraviti.
2. Ocjena
93. Kao prvo, što se tiče trećeg žalbenog razloga društva GMB u kojem ističe da je Opći sud odlučio ultra petita, naglašavam da je iz tumačenja točke 1. izreke pobijane presude, zajedno s točkom 74. te presude, očito da je Opći sud spornu uredbu poništio u cijelosti, iako je Xinyi, kao što to izričito proizlazi iz točke 31. te presude, zahtijevao da se ta uredba poništi samo u dijelu u kojem se odnosi na njega. Stoga je Opći sud odlučio ultra petita(35). Smatram da treći žalbeni razlog društva GMB stoga treba prihvatiti i pobijanu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem se njome sporna uredba poništava erga omnes, a ne samo u odnosu na Xinyi.
94. Kao drugo, što se tiče Komisijina prigovora u skladu s kojim je Opći sud odlučio ultra petita jer je članak 2. stavak 7. točku (c) treću alineju osnovne uredbe tumačio a da to Xinyi nije istaknuo u prvostupanjskom postupku, smatram da taj prigovor ne treba prihvatiti. Naime, iz sudske prakse proizlazi da iako mora odlučivati samo o zahtjevima stranaka, na kojima je da utvrde granice spora, sud ne može biti vezan samo argumentima koje one navode u prilog svojim zahtjevima jer bi u protivnome, ovisno o slučaju, mogao biti prisiljen svoju odluku temeljiti na pogrešnim pravnim razmatranjima(36). Mogućnost tumačenja odredbe koju treba primijeniti na činjenice u ovom slučaju svojstvena je ulozi suda i ne može predstavljati odlučivanje ultra petita.
95. Kao treće, što se tiče Komisijina prigovora koji se odnosi na povredu prava na pošteno suđenje, iz sudske prakse proizlazi da, kako bi se ispunili uvjeti koji su povezani s tim pravom, stranke trebaju biti upoznate s činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka te o njima moraju moći kontradiktorno raspravljati(37). Postupak pred Općim sudom u ovom se slučaju odnosio na konkretan doseg i primjenu uvjeta iz članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje osnovne uredbe. Ta su pitanja bila predmet drugog dijela Xinyijeva prvog tužbenog razloga i Komisija je o njima mogla zauzeti stajalište i tijekom prvog i tijekom drugog postupka pred Općim sudom(38). Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da taj Komisijin prigovor treba odbiti i stoga Komisijin treći žalbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
96. Zaključno, smatram da iz svega prethodno navedenog proizlazi da prve i druge žalbene razloge koje su istaknuli Komisija i društvo GMB, kao i treći žalbeni razlog društva GMB, treba prihvatiti i da, slijedom toga, treba ukinuti pobijanu presudu.
VII. Tužba pred Općim sudom
97. U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud može, u slučaju ukidanja presude Općeg suda, konačno odlučiti o sporu ako to stanje postupka dopušta.
98. Smatram da je to slučaj u pogledu drugog dijela prvog tužbenog razloga koji je Xinyi istaknuo pred Općim sudom i koji je sažet u točkama 37. i 38. pobijane presude. U tom pogledu ističem da iz uvodne izjave 33. sporne uredbe i Komisijinih dopisa od 22. kolovoza 2013. i 13. rujna 2013., koji se navode u točkama 63. do 65. pobijane presude, proizlazi da je Komisija odbila zahtjev za dodjelu MET‑a koji je podnio Xinyi zbog značajnih financijskih pogodnosti koje proizlaze iz zajedničkog učinka povlaštenih poreznih sustava navedenih u točki 8. ovog mišljenja za koje se smatralo da mogu utjecati na cjelokupnu financijsku i gospodarsku situaciju društva, s obzirom na to da se njima može ostvariti cilj privlačenja kapitala po sniženim stopama. Komisija je također smatrala da apsolutna pogodnost dodijeljena tijekom ispitnog postupka nije nužno odlučujuć kriterij kako bi se ocijenila značajna priroda poremećaja, s obzirom na to da se ta ocjena treba odnositi na cjelokupni učinak mjere na gospodarsku i financijsku situaciju poduzeća.
99. Smatram da ta razmatranja ne sadržavaju nijednu očitu pogrešku u ocjeni. Naime, iz tumačenja članka 2. stavka 7. točke (c) treće alineje koje se navodi u točkama 56., 57., 62., 65., točkama 68. do 70. i točki 73. ovog mišljenja i u skladu s kojim, kao što se to navodi u točki 84. ovog mišljenja, mjere kao što su povlašteni porezni sustavi iz prethodnog sustava bez tržišnog gospodarstva koje utječu na trošak kapitala, tako što primjerice pružaju mogućnost pristupa financiranju po nižim troškovima zbog povlaštenih poreznih sustava koje te mjere dodjeljuju, mogu dovesti do značajnih poremećaja financijske situacije poduzeća koji se mogu obuhvatiti područjem primjene te odredbe.
100. Kao što se to navodi u točki 72. ovog mišljenja, u tom pogledu podsjećam da je na proizvođaču koji želi koristiti status MET‑a teret dokaza kojim treba pokazati da on unatoč tim povlaštenim poreznim sustavima posluje u uvjetima tržišnog gospodarstva. Xinyi je u tu svrhu naveo da su navedeni sustavi imali financijski učinak manji od 1,5 % troškova proizvodnje ili prometa a da ipak nije pojasnio zašto bi ti elementi (odnosno troškovi proizvodnje ili promet) trebali predstavljati referentni okvir analize ni zašto bi ispitivanje učinaka poremećaja uzrokovanog tim poreznim sustavima trebalo ograničiti na razdoblje ispitnog postupka, kada vremenski opseg poreznih olakšica nije ograničen. Osim toga, Xinyi nije naveo nijednu informaciju u pogledu učinka tih mjera na njegovu općenitu financijsku situaciju ni o učinku tih poreznih olakšica na njegov trošak pristupa kapitalu. Prema mojem mišljenju, u tim okolnostima treba odbiti drugi dio prvog žalbenog razloga.
101. Međutim, smatram da stanje postupka Sudu ne dopušta da donese odluku o preostalim tužbenim razlozima koje Opći sud nije analizirao u pobijanoj presudi i zbog kojih se ne može isključiti da je potrebno dodatno izvođenje dokaza. U tim okolnostima smatram da predmet treba vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje o preostalim tužbenim razlozima.
VIII. Troškovi
102. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima. Budući da to nije slučaj u ovom predmetu, o troškovima treba odlučiti naknadno.
IX. Zaključak
103. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
– ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 24. rujna 2019., Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Komisija (T‑586/14 RENV, EU:T:2019:668);
– odbija se drugi dio prvog tužbenog razloga koji je istaknulo društvo Xinyi PV Products (Anhui) Holdings;
– predmet se vraća Općem sudu na odlučivanje o preostalim tužbenim razlozima;
– o troškovima će se odlučiti naknadno.