OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 8 lipca 2021 r.(1)
Sprawy połączone C‑884/19 P i C‑888/19 P
Komisja Europejska
przeciwko
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (C‑884/19 P)
oraz
GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH
przeciwko
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd,
Komisji Europejskiej (C‑888/19 P)
Odwołanie – Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – Dumping – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 470/2014 – Przywóz szkła solarnego pochodzącego z Chin – Artykuł 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1225/2009 – Pojęcie „znaczących wahań kosztów produkcji i sytuacji finansowej przedsiębiorstw” – Preferencyjne systemy podatkowe
1. Jeżeli w postępowaniu antydumpingowym producent eksportujący pochodzący z państwa o gospodarce nierynkowej, które jest członkiem Światowej Organizacji Handlu (WTO), wystąpi z wnioskiem o przyznanie mu statusu przedsiębiorstwa działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zwanego dalej „statusem MET”), jaki jest zakres przesłanki, zgodnie z którą musi on wykazać, że jego sytuacja finansowa nie podlega znaczącym wahaniom wynikającym z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki? W szczególności, w jaki sposób Komisja powinna traktować środki takie jak preferencyjne systemy podatkowe, które prowadzą do wahań sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, ale które nie dotyczą konkretnie produkcji i sprzedaży produktu podobnego?
2. Jest to zasadniczo podstawowa kwestia poruszona w niniejszych sprawach połączonych dotyczących dwóch odwołań, w drodze których, odpowiednio, Komisja Europejska i GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH (zwana dalej „GMB”) wnoszą o uchylenie wyroku Sądu z dnia 24 września 2019 r., Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Komisja (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”)(2). W zaskarżonym wyroku, wydanym po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie wyroku Trybunału z dnia 28 lutego 2018 r., Komisja/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C‑301/16 P, EU:C:2018:132, zwanego dalej „wyrokiem Komisja/Xinyi”), Sąd ponownie stwierdził nieważność rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 470/2014 z dnia 13 maja 2014 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe i stanowiącego o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz szkła solarnego pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej (zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”)(3).
I. Ramy prawne
3. W okresie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu przepisy regulujące przyjęcie środków antydumpingowych przez Unię Europejską były zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej(4) (zwanym dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
4. Artykuł 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Stwierdzenie istnienia dumpingu”, stanowił, co następuje:
„a) W przypadku przywozu z krajów nieposiadających gospodarki rynkowej […] normalną wartość określa się w oparciu o cenę lub wartość skonstruowaną w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego lub cenę z takiego kraju przeznaczoną dla innych krajów, łącznie ze Wspólnotą, a w przypadku, gdy jest to niemożliwe, w oparciu o inną uzasadnioną metodę, w tym na podstawie ceny faktycznie płaconej lub należnej we Wspólnocie za produkt podobny, gdy jest to niezbędne, odpowiednio zmodyfikowanej tak, aby uwzględniała odpowiednią marżę zysku. […]
b) W odniesieniu do postępowań antydumpingowych dotyczących przywozu z Chińskiej Republiki Ludowej, […] oraz z jakiegokolwiek kraju o gospodarce nierynkowej, któr[y] jest członkiem WTO w dniu rozpoczęcia postępowania, wartość normalna jest określana zgodnie z ust. 1–6 w wypadku wykazania, na podstawie właściwie uzasadnionych wniosków przedstawianych przez jednego lub wielu producentów poddanych postępowaniu oraz zgodnie z kryteriami i procedurami określonymi w lit. c), że warunki gospodarki rynkowej przeważają w stosunku do tego producenta lub producentów pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru. Jeśli wyżej wspomniana sytuacja nie będzie miała miejsca, stosuje się zasady określone w lit. a).
c) Wniosek na mocy lit. b) […] zawiera wystarczające dowody, że producent działa w warunkach gospodarki rynkowej, to jest w takich warunkach, gdzie:
– decyzje przedsiębiorstw dotyczące cen, kosztów i nakładów, włączając na przykład surowce, koszty technologii i pracy, produkcję, sprzedaż i inwestycje, podejmowane są w odpowiedzi na sygnały rynkowe odzwierciedlające podaż i popyt oraz bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa, a koszty ważniejszych nakładów właściwie odzwierciedlają wartości rynkowe,
– przedsiębiorstwa posiadają jeden wyraźny zestaw podstawowej dokumentacji księgowej, która jest niezależnie kontrolowana zgodnie z międzynarodowymi standardami księgowości oraz jest stosowana pod każdym względem,
– koszty produkcji i sytuacja finansowa przedsiębiorstw nie podlegają znaczącym wahaniom, wynikającym z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, w szczególności w odniesieniu do amortyzacji środków trwałych, innych odpisów, wymiany barterowej oraz płatności poprzez rekompensatę długów,
– rozpatrywane przedsiębiorstwa podlegają przepisom ustawowym dotyczącym upadłości i własności, które gwarantują pewność i stabilność prawną działania tych przedsiębiorstw, oraz
– przeliczenie kursów walutowych dokonywane jest według kursów rynkowych.
[…]”.
II. Okoliczności faktyczne i sporne rozporządzenie
5. Okoliczności faktyczne zostały przedstawione w pkt 1–14 zaskarżonego wyroku, do których odsyłam w celu uzyskania dalszych szczegółów. Na potrzeby niniejszego postępowania przypomnę tylko, że w dniu 28 lutego 2013 r. Komisja wszczęła postępowanie antydumpingowe dotyczące przywozu niektórych produktów ze szkła solarnego pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej.
6. W dniu 21 maja 2013 r. Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (zwana dalej „Xinyi”), spółka z siedzibą w Chinach, która produkuje i wywozi do Unii Europejskiej szkło solarne, złożyła do Komisji wniosek o przyznanie jej statusu MET na podstawie art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego w celu obliczenia wartości normalnej w stosunku do niej zgodnie z art. 2 ust. 1–6 tego rozporządzenia, a nie według tak zwanej metody „państwa analogicznego”, o której mowa w przepisach art. 2 ust. 7 lit. a) tegoż rozporządzenia.
7. Pismami z dni 22 sierpnia 2013 r. i 13 września 2013 r. Komisja poinformowała Xinyi, że mimo przedstawionych przez Xinyi uwag nie uwzględni wspomnianego wniosku, ponieważ uważa, że Xinyi nie spełnia kryterium przewidzianego w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
8. Z akt sprawy wynika, że Komisja oddaliła wniosek Xinyi, uznając, że Xinyi nie wykazała, iż jej koszty produkcji i sytuacja finansowa nie podlegały znaczącym wahaniom wynikającym z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego. Dokładniej rzecz ujmując, zdaniem Komisji Xinyi skorzystała z różnych korzyści podatkowych z tytułu podatku dochodowego. Po pierwsze, skorzystała ona z programu „2 Free 3 Half”, pozwalającego spółkom z kapitałem zagranicznym na skorzystanie z całkowitego zwolnienia podatkowego (0%) przez dwa lata, a przez kolejne trzy lata ze stawki podatku wynoszącej 12,5% zamiast stawki podstawowej wynoszącej 25%. Po drugie, skorzystała ona z systemu podatkowego przedsiębiorstw wysokich technologii, w ramach którego spółka podlega obniżonej stawce podatku w wysokości 15% zamiast 25%.
9. W dniu 13 maja 2014 r. Komisja przyjęła sporne rozporządzenie, w którym potwierdziła, że wnioski o przyznanie statusu MET, w szczególności wniosek złożony przez Xinyi, powinny zostać oddalone, i nałożyła ostateczne cło antydumpingowe w wysokości 36,1% na przywóz niektórych produktów ze szkła solarnego wytwarzanych przez Xinyi. W motywie 33 spornego rozporządzenia Komisja odrzuciła w szczególności argument, w którym Xinyi podniosła, że korzyści wynikające z preferencyjnych systemów podatkowych i dotacji nie stanowiły znacznej części jej obrotów. W motywie tym Komisja uznała w szczególności, że „argument ten, wraz z innymi, został już omówiony w piśmie Komisji do tego eksportera z dnia 13 września 2013 r., w którym Komisja powiadomiła tę stronę o ustaleniach dotyczących jej wniosku o [przyznanie statusu MET]. Podkreślono w szczególności, że z uwagi na charakter przedmiotowych korzyści całkowita korzyść uzyskana w [okresie objętym dochodzeniem] nie na znaczenia dla oceny kwestii, czy zakłócenie jest »znaczące«”.
III. Postępowania przed Sądem i Trybunałem i zaskarżony wyrok
10. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 7 sierpnia 2014 r., Xinyi wniosła o stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia, podnosząc cztery zarzuty na poparcie swojej skargi. W pierwszym zarzucie skargi, który składał się z dwóch części, Xinyi podniosła naruszenie art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
11. Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r.(5) Sąd uwzględnił część pierwszą zarzutu pierwszego, w której Xinyi podniosła, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że korzyści podatkowe, które Xinyi uzyskała, stanowią wahania „wynikające z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
12. W następstwie odwołania wniesionego od tego wyroku przez Komisję Trybunał wyrokiem Komisja/Xinyi uchylił wspomniany wyrok, orzekając, że Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa przy dokonywaniu wykładni przesłanki dotyczącej istnienia wahań „wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki”. Trybunał przekazał zatem sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania i orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
13. W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w wyroku Komisja/Xinyi Sąd wznowił postępowanie i w dniu 24 września 2019 r. wydał zaskarżony wyrok.
IV. Zaskarżony wyrok
14. W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał część drugą zarzutu pierwszego skargi, w której Xinyi podniosła, że Komisja błędnie uznała, iż wahania wynikające z rozpatrywanych preferencyjnych systemów podatkowych były znaczące w odniesieniu do jej kosztów produkcji i sytuacji finansowej w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
15. Przypomniawszy zasady wynikające z orzecznictwa dotyczące funkcjonowania art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, Sąd w pierwszej kolejności dokonał w pkt 55–61 zaskarżonego wyroku wykładni przepisu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie tego rozporządzenia.
16. Uznał on, że z art. 2 ust. 7 lit. b) tego rozporządzenia wynika, iż kryteria, w świetle których badana jest zasadność wniosku o przyznanie statusu MET, obejmujące zatem kryteria określone w lit. c) tiret trzecie tego przepisu, mają na celu ustalenie, że „pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru” przeważają warunki gospodarki rynkowej, oraz wyrażają wolę ustawodawcy Unii, by sprawdzić, czy producent eksportujący występujący z takim wnioskiem prowadzi działalność w odniesieniu do produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru zgodnie z zasadami pozwalającymi na obliczenie wartości normalnej.
17. Sąd wskazał, że w tym kontekście przepis art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego odnosi się do kosztów produkcji i sytuacji finansowej przedsiębiorstwa pod kątem elementów, które pozostają w bezpośrednim związku z metodami obliczania wartości normalnej określonymi w art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, a mianowicie amortyzacją środków trwałych, innych odpisów, wymiany barterowej oraz płatności poprzez rekompensatę długów. Sąd uznał, że chociaż wyliczenie to ma charakter orientacyjny, o czym świadczy zastosowanie wyrażenia przysłówkowego „w szczególności”(6), użycie tego terminu nie zezwala Komisji na oddalenie wniosku o przyznanie statusu MET na podstawie okoliczności, które, pomimo że pozostają w związku z sytuacją finansową przedsiębiorstwa w szerokim tego słowa znaczeniu, to jednak nie powodują automatycznie „znaczących” wahań jednego lub kilku czynników wpływających na elementy związane z produkcją i sprzedażą podobnego, odnośnego towaru. Na poparcie tego stwierdzenia Sąd odniósł się w drodze analogii do wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., Rada/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, zwanego dalej „wyrokiem Rada/Zhejiang Xinan”).
18. Sąd wywiódł z tego, że w przypadku środków dotyczących sytuacji finansowej przedsiębiorstwa z ogólnego punktu widzenia do Komisji należy dokonanie w świetle dowodów przedstawionych w toku postępowania administracyjnego oceny, czy środki te rzeczywiście stanowią źródło znaczących wahań owej sytuacji w odniesieniu do produkcji lub sprzedaży podobnego, odnośnego towaru. Zdaniem Sądu, po pierwsze, art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego odnosi się bowiem do rzeczywistych, a nie tylko potencjalnych wahań kosztów produkcji i sytuacji finansowej. Po drugie, „znaczący” charakter omawianych wahań należy oceniać w stosunku do celu tego przepisu, którym jest zagwarantowanie, by elementy dotyczące kosztów produkcji i sytuacji finansowej przedsiębiorstwa nie podlegały zakłóceniom do tego stopnia, że ewentualne zastosowanie art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego prowadziłoby do sztucznych rezultatów podważających cele dochodzenia antydumpingowego.
19. W oparciu o tę wykładnię Sąd w drugiej kolejności zastosował sporny przepis w niniejszej sprawie w pkt 62–73 zaskarżonego wyroku. Sąd uznał w szczególności, że powołując się w pismach z dni 22 sierpnia 2013 r. i 13 września 2013 r. na „ogólny wpływ” spornego środka, polegający na możliwości „przyciągnięcia kapitałów po obniżonych stawkach”, w celu uzasadnienia oddalenia wniosku Xinyi o przyznanie statusu MET, Komisja przedstawiła powody odnoszące się do sytuacji finansowej przedsiębiorstwa z zasadniczo abstrakcyjnego punktu widzenia i niemające związku z elementami dotyczącymi produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru. Zdaniem Sądu, po pierwsze, system podatku dochodowego od osób prawnych dotyczy traktowania pod względem podatkowym zysków osiągniętych w danym roku obrotowym, w związku z czym ani celem, ani skutkiem wspomnianego sytemu nie jest wywarcie wpływu na kwotę lub wskaźnik tych zysków albo na inne elementy stanowiące składniki wartości normalnej, którą Komisja ma obliczyć zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego. Po drugie, samo prawdopodobieństwo, iż preferencyjny system podatkowy może przyciągać inwestorów do kapitału przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające, aby uznać, że jego sytuacja finansowa podlega rzeczywiście znaczącym wahaniom.
20. Sąd stwierdził następnie, że wielkość obrotu danego przedsiębiorstwa jest stosownym wskaźnikiem jego siły ekonomicznej i finansowej, z której czerpie swoje zyski, oraz że w związku z tym poprzez wskazanie, iż rozpatrywane wahania stanowiły 1,14% jej obrotu, Xinyi dostarczyła zasadniczo wiarygodny i istotny dowód dotyczący ogólnego wpływu badanego środka podatkowego na jej sytuację finansową. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, do Komisji należało co najmniej wyjaśnienie związku pomiędzy, z jednej strony, decyzją o inwestycji w kapitał skarżącej, w stosownym przypadku uzasadnioną korzystaniem z korzystnego systemu opodatkowania, a z drugiej strony, wahaniami jej sytuacji finansowej, i to nie w sposób ogólny i teoretyczny, lecz z uwzględnieniem celu realizowanego przez art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
21. Na podstawie tych rozważań Sąd stwierdził, że uzasadnienie, na którym oparła się Komisja w celu oddalenia wniosku skarżącej o przyznanie jej statusu MET, było obarczone oczywistym błędem w ocenie, i w związku z tym uwzględnił część drugą zarzutu pierwszego skargi, stwierdzając nieważność zaskarżonego rozporządzenia.
V. Żądania stron
22. W swoich odwołaniach(7) zarówno Komisja, jak i GMB wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku; oddalenie jako bezzasadnej części drugiej zarzutu pierwszego skargi wniesionej w pierwszej instancji; przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi wniesionej w pierwszej instancji oraz orzeczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów niniejszego postępowania oraz poprzedzających je postępowań powiązanych nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie.
23. W obu sprawach Xinyi wnosi do Trybunału o oddalenie odwołań oraz o obciążenie Komisji i GMB kosztami postępowania.
VI. Analiza odwołań
24. Na poparcie swoich odwołań Komisja i GMB podnoszą trzy zarzuty odwołania, które są zbieżne pod wieloma względami. W ramach zarzutu pierwszego Komisja i GMB kwestionują dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego. W ramach zarzutu drugiego Komisja i GMB podnoszą naruszenie prawa przy stosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, a w ramach zarzutu trzeciego zarzucają uchybienia proceduralne.
A. W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego
1. Argumenty stron
25. W pierwszym zarzucie odwołania, mającym na celu zakwestionowanie pkt 55–61 zaskarżonego wyroku, Komisja i GMB kwestionują dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego(8). Twierdzą one w istocie, że Sąd błędnie uznał, iż przepisy te zakładają, że wniosek o przyznanie statusu MET może zostać oddalony tylko wtedy, gdy zastosowanie art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego może prowadzić do sztucznych rezultatów, co oznacza, że Komisja jest zobowiązana do wykazania dokładnego wpływu stwierdzonych wahań na ceny i koszty danego producenta eksportującego w odniesieniu do jego sytuacji finansowej.
26. Po pierwsze, Komisja utrzymuje, że przepisy art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego są nieistotne dla wykładni art. 2 ust. 7 lit. b) i art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie tego rozporządzenia. Z orzecznictwa wynika, że art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego odzwierciedla podejście właściwe dla porządku prawnego Unii, w związku z czym ustalenie zbieżności między normami zawartymi w tym przepisie a art. 2 „porozumienia antydumpingowego” WTO(9), które zostało transponowane do porządku prawnego Unii poprzez art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, nie jest możliwe. Prawodawca Unii wymaga wykazania konkretnego wpływu na ceny i koszty, to znaczy na elementy istotne dla celów analizy w rozumieniu art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, jedynie w odniesieniu do kryterium, o którym mowa w części pierwszej tiret pierwszego art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego.
27. Po drugie, Komisja i GMB uważają, że dokonane przez Sąd powiązanie między art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego a elementami, które należy uwzględnić w obliczeniu na podstawie art. 2 ust. 1–6 tego rozporządzenia, jest błędne. Z jednej strony, przepis ten nie określa żadnego obowiązku powiązania stwierdzonych wahań w odniesieniu do sytuacji finansowej danego producenta eksportującego z jakimkolwiek elementem dotyczącym produkcji lub sprzedaży danego produktu podobnego. Z drugiej strony, wyliczenie, o którym mowa we wspomnianym tiret trzecim, ma charakter jedynie przykładowy, a trzy z czterech czynników wymienionych w tym przepisie nie są nawet wymienione w art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego.
28. Po trzecie, Komisja i GMB utrzymują, że ustalenia Trybunału zawarte w wyroku Rada/Zhejiang Xinan, dotyczące przepisu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, na którym oparł się Sąd, nie mają zastosowania do przepisu tiret trzeciego.
29. Po czwarte, Komisja i GMB twierdzą, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego pozbawia pojęcie „sytuacji finansowej” jego własnego znaczenia, a zatem skuteczności (effet utile). Taka wykładnia uznaje istnienie wahań sytuacji finansowej tylko wtedy, gdy Komisja wykaże, że jednocześnie wahania te wpływają również na koszty produkcji. Byłoby to sprzeczne z zamiarem prawodawcy dotyczącym ustanowienia dwóch alternatywnych rozwiązań w rozpatrywanym przepisie.
30. Po piąte, Komisja podnosi, że okoliczność, iż dwa ostatnie tiret art. 2 ust. 7 lit. c) mają charakter makroekonomiczny i nie mają żadnego związku z ust. 1–6, potwierdza również, z systemowego punktu widzenia, błędny charakter powiązania dokonanego przez Sąd między art. 2 ust. 1–6 i art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego. GMB utrzymuje, że sama struktura przepisów art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego wskazuje na to, że nie ma potrzeby przeprowadzania badania mającego na celu ustalenie związku między sytuacją finansową a produkcją i sprzedażą rozpatrywanego produktu podobnego. Struktura ta wskazuje, że sytuacja finansowa jest już uwzględniona w rozporządzeniu podstawowym jako czynnik mający wpływ na produkcję i sprzedaż produktu podobnego.
31. W części drugiej zarzutu pierwszego GMB utrzymuje, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego w pkt 68, 69 i 72 zaskarżonego wyroku, przenosząc ciężar dowodu z producenta eksportującego wnioskującego o przyznanie statusu MET na Komisję. Jednakże z art. 2 ust. 7 lit. b) tego rozporządzenia oraz z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że to na producencie eksportującym wnioskującym o przyznanie statusu MET spoczywa ciężar udowodnienia, iż warunki gospodarki rynkowej przeważają w odniesieniu do produkcji i sprzedaży produktu podobnego.
32. Xinyi kwestionuje argumenty podniesione przez Komisję i GMB i uważa, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego jest słuszna, zgodna z wolą prawodawcy Unii i z orzecznictwem Trybunału.
33. Po pierwsze, argument Komisji, zgodnie z którym zawarte w art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego wyrażenie „pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru” odnosi się wyłącznie do art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze część pierwsza tego rozporządzenia, jest niezgodny z samym brzmieniem art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie tego rozporządzenia, z którego wynika, że przewidziane w nim kryterium przyznania statusu MET dotyczy również kosztów produkcji produktu podobnego. Ponadto Komisja nie wyjaśniła, jaki jest cel pozostałych czterech kryteriów przyznania statusu MET, jeśli nie jest nim umożliwienie wykorzystania krajowych kosztów i cen sprzedaży w Chinach w okresie objętym dochodzeniem, w przypadku gdy te koszty i ceny sprzedaży są odpowiednie do obliczenia wartości normalnej. Komisja dokonała interpretacji tych pozostałych kryteriów, która jest bez związku z celem art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego.
34. Po drugie, Xinyi podnosi, że Sąd mógł prawidłowo zastosować w drodze analogii wyrok Rada/Zhejiang Xinan. Zarówno w owej sprawie, jak i w niniejszej sprawie instytucje Unii odmówiły bowiem zbadania dowodów przedstawionych na poparcie wniosku o przyznanie statusu MET w celu automatycznego uzasadnienia oddalenia tego wniosku. Sąd nie próbował przenieść do analizy trzeciego kryterium przyznania statusu MET uwag Trybunału dotyczących pierwszego kryterium przyznania statusu MET, lecz jedynie stwierdził zbieżność między dwiema podobnymi sytuacjami. Ponadto, podobnie jak w kontekście stosowania art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, Komisja powinna zawsze, również w ramach analizy przesłanki określonej w tiret trzecim tego przepisu, ocenić wpływ wahań na ceny lub koszty producenta, ponieważ nie może poprzestać na abstrakcyjnej ocenie. Inne wyroki przytoczone przez Komisję na poparcie jej argumentu nie są rozstrzygające.
35. Po trzecie, w odniesieniu do argumentu Komisji dotyczącego skuteczności (effet utile) pojęcia „sytuacji finansowej” Xinyi podnosi, że jeżeli znaczące wahania sytuacji finansowej spółki wpływają raczej na jej ceny niż na jej koszty, wykładnia dokonana przez Sąd nie pozbawia tego wyrażenia skuteczności (effet utile).
36. Po czwarte, Xinyi odrzuca również wykładnię systemową w odniesieniu do tiret czwartego i piątego art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego. Zdaniem Xinyi z jednej strony oczywiste jest, że okoliczność, istotna z punktu widzenia tiret czwartego, iż spółka nie jest objęta postępowaniem upadłościowym, zniekształca jej koszty i ceny. Z drugiej strony, podobnie, ewentualny zysk, istotny w kontekście tiret piątego, wynikający z kursu wymiany korzystniejszego niż kurs rynkowy w chwili nabycia lub sprzedaży walut obcych, miałby wpływ odpowiednio na koszty i ceny spółki.
2. Ocena
a) Uwagi wstępne
37. W ramach zarzutu pierwszego odwołania Komisja i GMB kwestionują dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego.
38. W tym względzie należy przypomnieć na wstępie, że poprzez art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego prawodawca Unii zamierzał przyjąć szczególny system ustanawiający szczegółowe przepisy dotyczące obliczania wartości normalnej w stosunku do przywozów z państw nieposiadających gospodarki rynkowej(10).
39. Zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego w przypadku przywozu z państw nieposiadających gospodarki rynkowej, w drodze wyjątku od zasad określonych w art. 2 ust. 1–6, wartość normalną określa się co do zasady w oparciu o cenę lub wartość skonstruowaną w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego. Celem tego przepisu jest bowiem unikanie uwzględniania stosowanych cen i kosztów ponoszonych w państwach nieposiadających gospodarki rynkowej, gdyż elementy te nie są wynikiem normalnych sił rynkowych(11).
40. Niemniej na mocy art. 2 ust. 7 lit. b) w postępowaniach antydumpingowych dotyczących przywozu między innymi z Chin wartość normalną ustala się zgodnie z art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, jeżeli zostanie wykazane, na podstawie właściwie uzasadnionych wniosków producenta lub producentów, w stosunku do których toczy się postępowanie, oraz zgodnie z kryteriami i procedurami określonymi w art. 2 ust. 7 lit. c), że warunki gospodarki rynkowej przeważają w przypadku tego producenta lub tych producentów w odniesieniu do produkcji oraz sprzedaży rozpatrywanego produktu podobnego(12).
41. Do Rady i Komisji należy dokonanie oceny, czy dowody dostarczone przez danego producenta są wystarczające, aby wykazać, że kryteria wymienione w rzeczonym art. 2 ust. 7 lit. c) są spełnione, by przyznać mu status MET, a do sądu Unii należy kontrola, czy ocena ta nie jest dotknięta oczywistym błędem(13).
42. Trybunał uznał ponadto, że przepisy art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego mają charakter wyjątku i powinny być zatem przedmiotem ścisłej wykładni, co nie może jednak pozwolić instytucjom Unii na interpretowanie i stosowanie tych przepisów w sposób niezgodny z ich brzmieniem i celem(14).
43. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek Xinyi dotyczący przyznania jej statusu MET został oddalony wyłącznie z tego względu, że spółka ta nie wykazała, iż spełnia kryterium wymienione w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, gdy Komisja uznała, że wszystkie pozostałe cztery kryteria zostały spełnione(15).
44. Na podstawie tego przepisu dany producent powinien przedstawić wystarczające dowody, że jego koszty produkcji i sytuacja finansowa nie podlegają znaczącym wahaniom wynikającym z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, w szczególności w odniesieniu do amortyzacji środków trwałych, innych odpisów, wymiany barterowej oraz płatności poprzez rekompensatę długów(16).
45. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustanawia on dwie kumulatywne przesłanki, z których pierwsza dotyczy istnienia znaczących wahań kosztów produkcji i sytuacji finansowej danego przedsiębiorstwa, a druga – okoliczności, że wahania te wynikają z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki(17).
46. Zaskarżony wyrok dotyczy wyłącznie pierwszej ze wspomnianych dwóch przesłanek. Określenie zakresu drugiej z tych przesłanek było już bowiem przedmiotem wspomnianego wyżej wyroku Komisja/Xinyi(18), w którym Trybunał wyjaśnił zakres pojęcia wahań „wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki”.
b) W przedmiocie wykładni pierwszej przesłanki przewidzianej w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego
47. Pierwsze zarzuty odwołania podniesione przez Komisję i GMB, w których kwestionują one dokonaną przez Sąd wykładnię pierwszej z dwóch kumulatywnych przesłanek przewidzianych w przepisie art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, o którym mowa w pkt 44 powyżej, należy przeanalizować w kontekście opisanym w poprzedniej części.
48. W tym względzie w zaskarżonym wyroku Sąd wychodzi z założenia, że skoro art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego stanowi, że aby móc przyznać status MET, należy wykazać, iż warunki gospodarki rynkowej przeważają w stosunku do producenta składającego wniosek „pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”, to kryteria przewidziane w pięciu tiret art. 2 ust. 7 lit. c), w świetle których Komisja powinna oceniać wnioski o przyznanie statusu MET, powinny dotyczyć „produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”(19).
49. W związku z tym zdaniem Sądu przesłanka ustanowiona w tiret trzecim, w szczególności istnienie znaczących wahań sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, musi dotyczyć konkretnie produkcji i sprzedaży produktu podobnego. Wynika z tego, że w przypadku środków mających wpływ na sytuację finansową przedsiębiorstwa z ogólnego punktu widzenia – a zatem nieodnoszących się konkretnie do produkcji i sprzedaży produktu podobnego – Komisja jest zobowiązana do dokonania w świetle dowodów przedstawionych w trakcie postępowania administracyjnego oceny, czy środki te rzeczywiście stanowią źródło wahań dotyczących produkcji i sprzedaży produktu podobnego(20).
50. Sąd opiera między innymi wspomnianą wyżej ścisłą wykładnię tego kryterium, opierając się na „bezpośrednim związku” istniejącym zarówno pod względem literalnym, jak i celowościowym między owym kryterium a obliczeniem wartości normalnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego(21).
51. Należy zatem sprawdzić w świetle argumentów podniesionych przez Komisję i GMB, czy taka wykładnia rozpatrywanego przepisu jest prawidłowa.
52. W tym względzie pragnę zauważyć na wstępie, że ponieważ art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego stanowi wyraz woli przyjęcia przez prawodawcę unijnego podejścia właściwego dla porządku prawnego Unii, a nie wykonania szczególnych obowiązków wynikających z porozumienia antydumpingowego(22), wykładni wspomnianego przepisu należy dokonywać wyłącznie w świetle prawa Unii.
53. W związku z tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(23).
54. W odniesieniu do wykładni literalnej art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego należy przede wszystkim zauważyć, że z samego brzmienia przepisu wynika, iż pierwsza z dwóch kumulatywnych przesłanek wymienionych w pkt 45 powyżej przewiduje dwie alternatywne sytuacje, które mogą prowadzić do oddalenia wniosku o przyznanie statusu MET: istnienie znaczących wahań, po pierwsze, kosztów produkcji danego przedsiębiorstwa, a po drugie, jego sytuacji finansowej.
55. W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy przepis prawa Unii można interpretować w różny sposób, pierwszeństwo należy dać wykładni, która zagwarantuje jego skuteczność (effet utile)(24) w całości. Wynika z tego, że rozpatrywany przepis należy interpretować w sposób, który nadaje skuteczność (effet utile) obu alternatywnym możliwościom.
56. Z powyższego wynika, że należy uznać, iż pojęcie „znaczących wahań sytuacji finansowej”, o którym mowa w spornym przepisie, posiada własną autonomię określoną w kontekście i w świetle celu tego przepisu. Jego określenie nie może zatem być uzależnione od pierwszej możliwości przewidzianej w rzeczonym przepisie, a mianowicie od istnienia znaczących wahań kosztów produkcji. W konsekwencji stwierdzenie istnienia znaczących wahań sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, wynikające z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, jest samo w sobie wystarczające do oddalenia tego wniosku.
57. Również z literalnego punktu widzenia należy zauważyć, że pojęciu „sytuacji finansowej” nie towarzysze żadne uściślenie, które w jakikolwiek sposób ograniczałoby jego zakres. W tych okolicznościach moim zdaniem należy zatem nadać owemu pojęciu szeroki zakres obejmujący zakresem stosowania tego przepisu, w granicach bardziej szczegółowo przedstawionych w następnych punktach, wszelkie czynniki powodujące znaczące wahania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, wynikające z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki.
58. W przeciwieństwie do stanowiska przyjętego przez Sąd w pkt 59 zaskarżonego wyroku uważam natomiast, że z brzmienia rozpatrywanego przepisu nie wynika żaden bezpośredni związek między istnieniem znaczących wahań sytuacji finansowej a obliczeniem wartości normalnej w rozumieniu art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego. Ściślej rzecz ujmując, moim zdaniem nie można wywieść istnienia takiego bezpośredniego związku z elementów wskazanych w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie część druga rozporządzenia podstawowego. W tym względzie pragnę zauważyć, iż bezsporne jest, że wyliczenie to ma charakter wyłącznie orientacyjny i że w związku z tym wskazane w nim elementy są jedynie przykładami czynników, które mogą prowadzić do wahań objętych zakresem stosowania przepisu. Nic nie wskazuje natomiast na to, by owo przykładowe wyliczenie miało na celu stworzenie związku między przepisem art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego a obliczeniem wartości normalnej, o którym mowa w ust. 1–6 tego artykułu.
59. Brak bezpośredniego związku między analizą, jaką należy przeprowadzić na podstawie art. 2 ust. 7, a analizą, jaką należy przeprowadzić na podstawie art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego – w tym znaczeniu, że, jak zdaje się sugerować Sąd, pierwszą analizę należy koniecznie przeprowadzić w świetle drugiej z nich(25) – wydaje się ponadto potwierdzony z systemowego punktu widzenia.
60. O ile bowiem przepisy art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego mają związek z metodami obliczania wartości normalnej przewidzianymi w art. 2 porozumienia antydumpingowego, o tyle nie dotyczy to art. 2 ust. 7 tego rozporządzenia. W istocie, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 i 52 powyżej, w drodze tego ust. 7 prawodawca Unii zamierzał przyjąć szczególny system, właściwy dla prawa Unii, w celu obliczenia wartości normalnej w odniesieniu do przywozu z krajów nieposiadających gospodarki rynkowej, który to system nie ma na celu wykonania szczególnych obowiązków wynikających z porozumienia antydumpingowego.
61. W tym szczególnym systemie zasadą jest, że zgodnie z lit. a) wspomnianego ust. 7 w przypadku przywozu z krajów nieposiadających gospodarki rynkowej wartość normalna jest obliczana na podstawie systemu „państwa analogicznego”. W drodze wyjątku zgodnie z lit. b) wspomnianego ust. 7 prawodawca Unii zamierzał zapewnić, w szczególności producentom chińskim, możliwość uznania ich za podmioty działające w warunkach gospodarki rynkowej i uzyskania w związku z tym wartości normalnej na podstawie ich rzeczywistych cen i kosztów, według indywidualnej analizy jedynie pod warunkiem, że wykażą oni, iż spełniają pięć przesłanek określonych w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego, i że w tej sytuacji można ich uznać za działających w warunkach gospodarki rynkowej. W przeciwnym razie metodę państwa analogicznego stosuje się „domyślnie”(26).
62. Z powyższego wynika, że możliwość zastosowania szczególnego systemu przewidzianego we wspomnianym wyżej ust. 7 nie zakłada w żaden sposób, jak natomiast uważa Sąd, analizy na poziomie przedsiębiorstwa prowadzącej do wniosku, że stosowanie zasad ustanowionych w ust. 1–6 prowadziłoby do sztucznych rezultatów. Uzależnienie stosowania szczególnego systemu ustanowionego w art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego od analizy ewentualnych wyników wynikających z zastosowania ogólnego systemu jest moim zdaniem w sposób oczywisty sprzeczne z systematyką rozpatrywanych przepisów(27).
63. Również z systemowego punktu widzenia należy jednak zauważyć, że, jak wskazał Sąd, art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego stanowi, iż producent eksportujący wnioskujący o przyznanie statusu MET musi wykazać, że warunki gospodarki rynkowej przeważają „pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”.
64. Jednakże moim zdaniem nie oznacza to koniecznie, że środek, który może wywrzeć wpływ na elementy właściwe gospodarce rynkowej, powinien dotyczyć konkretnie „produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”, aby mógł zostać objęty zakresem stosowania przesłanek przewidzianych w pięciu tiret lit. c) tego ustępu, w świetle których Komisja musi oceniać wnioski o przyznanie statusu MET.
65. Jeśli chodzi w szczególności o drugą alternatywną możliwość przewidzianą w pierwszej przesłance określonej w tiret trzecim rozpatrywanego przepisu, uważam, że z przepisu lit. b), o którym mowa w pkt 63 powyżej, nie można wywnioskować, iż przesłankę tę należy interpretować w sposób zawężający w tym sensie, że jedynie znaczące wahania sytuacji finansowej, które dotyczą konkretnie „produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”, mogą uzasadniać oddalenie wniosku o przyznanie statusu MET i że w związku z tym w przypadku środków powodujących znaczące wahania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, które wynikają z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, ale nie są właściwe dla produktu podobnego, Komisja będzie zobowiązana do wykazania związku między samym środkiem a „produkcją i sprzedażą podobnego, odnośnego towaru”.
66. Tak zawężająca wykładnia przepisu wspomnianego wyżej tiret trzeciego wydaje się moim zdaniem sprzeczna nie tylko z jego brzmieniem, które nie przewiduje w żaden sposób takiego rozróżnienia między środkami mającymi wpływ na sytuację finansową danego przedsiębiorstwa, lecz jest również sprzeczna z systematyką i celem owego przepisu oraz z rozkładem ciężaru dowodu przewidzianym w art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
67. Z systemowego punktu widzenia, jak słusznie zauważyła Komisja i jak zresztą przyznaje sama Xinyi, przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret czwarte i piąte rozporządzenia podstawowego – dotyczące odpowiednio podlegania prawu upadłościowemu i prawu własności oraz przeliczania kursów wymiany – dotyczą bowiem elementów, które z definicji nie mają żadnego bezpośredniego związku z „produkcją i sprzedażą podobnego, odnośnego towaru”. Przesłanki te odnoszą się do wpływu na elementy właściwe gospodarce rynkowej, które pośrednio mogą spowodować wahania kosztów i cen przedsiębiorstwa. Bezsporne jest, że w przypadku istnienia środków wpływających na te elementy Komisja nie jest zobowiązana do wykazania istnienia związku między owymi środkami a produkcją i sprzedażą produktu podobnego.
68. Moim zdaniem podobne podejście należy zastosować do środków wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, które to środki powodują znaczące wahania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, takich jak preferencyjne systemy podatkowe. W braku dowodu przeciwnego, który musi zostać przedstawiony przez dane przedsiębiorstwo, Komisja może domniemywać, że takie środki mogą powodować wahania kosztów i cen przedsiębiorstwa, a zatem również pośrednio „produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru”.
69. Ta niezawężająca wykładnia rozpatrywanego przepisu jest zgodna z ogólnymi celami szczególnego systemu ustanowionego w art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, który – jak wskazano w pkt 39 i 40 powyżej – ma na celu unikanie uwzględniania stosowanych cen i kosztów ponoszonych w państwach nieposiadających gospodarki rynkowej, gdyż w owych państwach elementy te nie są wynikiem normalnych sił rynkowych, i to niezależnie od bezpośredniego lub pośredniego charakteru skutków wywieranych przez środki, które prowadzą do zmian elementów właściwych gospodarce rynkowej, na ceny i koszty produktu podobnego.
70. Wspomniana niezawężająca wykładnia jest również zgodna ze szczególnym celem przesłanki przewidzianej w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, która to przesłanka, poprzez wyraźne rozróżnienie między wahaniami kosztów produkcji a wahaniami „sytuacji finansowej” rozpatrywanej ogólnie bez dalszych uściśleń, ma na celu objęcie swoim zakresem stosowania nie tylko bezpośrednich zmian kosztów produkcji, lecz również innych wahań, nawet pośrednich i niekoniecznie ograniczonych do kosztów produkcji, mających wpływ na sytuację finansową przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET.
71. Ponadto uważam, że – jak podnosi GMB w części drugiej zarzutu pierwszego odwołania – dokonana przez Sąd zawężająca wykładnia przesłanki ustanowionej w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którą w przypadku znaczących wahań sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, ale niedotyczących konkretnie produktu podobnego, Komisja jest zobowiązana do udowodnienia związku między samym środkiem a produkcją i sprzedażą produktu podobnego, jest sprzeczna z rozkładem ciężaru dowodu określonym w art. 2 ust. 7 lit. b) rzeczonego rozporządzenia w świetle orzecznictwa.
72. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że ciężar dowodu spoczywa na producencie eksportującym, który dąży do uzyskania MET na podstawie art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego, oraz że w tym celu złożony przez takiego producenta wniosek musi zawierać wystarczające dowody, takie jak wskazane w ust. 7 lit. c) tego artykułu, że producent działa w warunkach gospodarki rynkowej. Tym samym na instytucjach Unii nie spoczywa ciężar udowodnienia, że producent eksportujący nie spełnia przesłanek przewidzianych dla korzystania z tego statusu(28).
73. Moim zdaniem z powyższego wynika, że w przeciwieństwie do tego, co Sąd orzekł w pkt 60 zaskarżonego wyroku, w przypadku środków powodujących znaczące wahania sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o przyznanie statusu MET, wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, które nie dotyczą konkretnie produktu podobnego, Komisja nie jest zobowiązana do udowodnienia związku między samym środkiem a produkcją i sprzedażą produktu podobnego, natomiast do przedsiębiorstwa występującego z wnioskiem należy wykazanie, że pomimo tych środków powodujących wahania działa ono w warunkach gospodarki rynkowej pod względem produkcji i sprzedaży produktu podobnego.
74. Wreszcie, uważam, że wyrok Rada/Zhejiang Xinan, do którego Sąd odniósł się w drodze analogii, aby uzasadnić swoją zawężającą wykładnię przepisu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, w żaden sposób nie podważa powyższych uwag. Po pierwsze bowiem, wyrok ten dotyczy wykładni przesłanki ustanowionej w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego. Przepis ów, ze względu na samo jego brzmienie, zakłada wyraźnie rzeczywistą ingerencję w ceny, koszty i nakłady(29). W świetle brzmienia przepisu tiret trzeciego, który odnosi się ogólnie do „sytuacji finansowej”, mam wątpliwości co do tego, czy – jak Sąd stwierdził w pkt 59–61 zaskarżonego wyroku – uwagi Trybunału poczynione w pkt 78–82 wyroku Rada/Zhejiang Xinan w celu dokonania wykładni przesłanki przewidzianej w tiret pierwszym mają automatycznie zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przesłanki określonej w tiret trzecim(30).
75. Po drugie, należy zauważyć, że w wyroku Rada/Zhejiang Xinan Trybunał (i Sąd) zarzucił Komisji, że całkowicie pominęła dowody przedstawione przez dane przedsiębiorstwo, nie dokonując oceny, czy dowody te były wystarczające do wykazania, iż owo przedsiębiorstwo spełnia dwie przesłanki ustanowione w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego(31). W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 7 i 9 powyżej, i w szczególności z pkt 63–65 zaskarżonego wyroku, Komisja nie pominęła natomiast dowodów przedstawionych przez Xinyi, lecz oceniła je i je odrzuciła.
76. Moim zdaniem z całości powyższych rozważań wynika, że dokonana przez Sąd w pkt 55–61 zaskarżonego wyroku wykładnia art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego jest obarczona szeregiem naruszeń prawa i że w związku z tym należy uwzględnić pierwszy zarzut odwołania podniesiony przez Komisję i GMB. Powyższe stwierdzenie jest wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. W związku z tym przeanalizuję pokrótce pozostałe zarzuty odwołania podniesione przez Komisję i GMB jedynie pomocniczo.
B. W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa przy stosowaniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego
1. Argumenty stron
77. W ramach zarzutu drugiego Komisja i GMB utrzymują, że w każdym razie Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa przy stosowaniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego w pkt 62–73 zaskarżonego wyroku.
78. Po pierwsze, zdaniem Komisji, wbrew temu, co orzekł Sąd, koszt kapitału spółki jest czynnikiem, takim jak na przykład koszt pracy, mającym bezpośredni wpływ na koszty produkcji, ponieważ zwiększa on kwotę wyniku finansowego przed odsetkami, opodatkowaniem, deprecjacją i amortyzacją (EBITDA). Po drugie, zdaniem Komisji w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku Sąd podał w wątpliwość „znaczący” charakter wahań. Jednakże Sąd nie ustosunkował się do argumentów Komisji, nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia i popełnił błędy w kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Z jednej strony, Sąd nie wziął pod uwagę argumentów dotyczących nieograniczonego w czasie charakteru spornych ulg podatkowych, a także okoliczności, że cła są nakładane ze skutkiem prospektywnym na okres pięciu lat, który może zostać przedłużony. Z drugiej strony, Sąd nie wziął pod uwagę jej argumentów dotyczących prawa pomocy państwa. Po trzecie, zarówno Komisja, jak i GMB zarzucają Sądowi, że nie przestrzegał uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji w dziedzinie ochrony handlu oraz że zastąpił ocenę tej instytucji własną oceną.
79. Xinyi odpowiada przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom Komisji kwestia znaczącego charakteru wahań nie została szczegółowo zbadana w spornym rozporządzeniu ani w toku dochodzenia. Komisja niesłusznie uznała, że może oddalić wniosek Xinyi o przyznanie jej statusu MET, bez zbadania przedstawionych przez nią dowodów i argumentów, z których wynikało, że wahania nie były znaczące, ponieważ sporne zwolnienia podatkowe odpowiadały jedynie 1,34% jej całkowitych kosztów i 1,14% jej całkowitych obrotów, oraz bez ustosunkowania się do tych dowodów i argumentów. Sąd zarzucił zatem Komisji, że nie zbadała we właściwy sposób dowodów przedstawionych przez Xinyi.
80. Argumentując przed Sądem, że korzyści podatkowe były znaczące, Komisja zaprzeczyła stanowisku, jakie zajmowała w toku dochodzenia, w którym nie zakwestionowała argumentu Xinyi, zgodnie z którym korzyści te nie były znaczące ani w wartościach bezwzględnych, ani względnych. Ponadto w toku dochodzenia Komisja przyznała, że owe korzyści były ograniczone w czasie. Xinyi dodaje, że w ramach prowadzonego równolegle dochodzenia antysubsydyjnego Komisja ustaliła wysokość korzyści przyznanych w ramach każdego z dwóch rozpatrywanych systemów podatkowych na 0%, co również podaje w wątpliwość domniemaną wielkość domniemanych korzyści. Ponadto uzasadnienie przedstawione przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest wystarczające. Co więcej, twierdzenie Komisji, zgodnie z którym możliwość objęcia spółki statusem MET nie może zależeć od jej wyników w danym roku, jest błędne. Komisja dokonuje bowiem przeglądu statusu MET chińskich producentów eksportujących na podstawie art. 11 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, jeżeli dysponuje dowodami uzasadniającymi taki przegląd. Wreszcie, odniesienia do prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa są pozbawione znaczenia.
2. Ocena
81. Jak wskazano w pkt 76 powyżej, przeanalizuję argumenty podniesione w niniejszych zarzutach jedynie ad abundantiam(32).
82. W tym względzie, po pierwsze, z pkt 66 i 67, jak również z pkt 68, 69 i 72 zaskarżonego wyroku wynika, że stosując wykładnię art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, którą Sąd przedstawił wcześniej i którą uważam za błędną, w niniejszej sprawie Sąd zasadniczo zarzucił Komisji, iż w celu oddalenia wniosku Xinyi o przyznanie statusu MET Komisja oparła się na korzyści finansowej przyznanej ogólnie w ramach preferencyjnych systemów podatkowych, bez wskazania związku z jakimkolwiek elementem dotyczącym produkcji lub sprzedaży rozpatrywanego produktu podobnego, a w szczególności bez wyjaśnienia związku między wskazaną przez nią korzyścią dotyczącą możliwości przyciągnięcia kapitałów po obniżonych stawkach a produkcją lub sprzedażą produktu podobnego.
83. Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Xinyi, Sąd zarzucił Komisji, że popełniła błąd metodologiczny przy stosowaniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego oraz że nie przeprowadziła dalszej analizy w celu ustalenia istnienia związku między domniemanymi wahaniami spowodowanymi przez rozpatrywane systemy podatkowe a produkcją i sprzedażą produktu podobnego.
84. Po drugie, zgadzam się z argumentem Komisji, że kapitał stanowi jeden z nakładów i że w związku z tym środki wpływające na jego koszt, zapewniając na przykład możliwość dostępu do finansowania po niższych kosztach ze względu na preferencyjne systemy podatkowe oparte na środkach wynikających z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, mogą niewątpliwie prowadzić do wahań sytuacji finansowej, które mogą być objęte zakresem stosowania art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie. Z powyższego wynika, że poza tym, iż rozumowanie Sądu zawarte w pkt 68 i 69 zaskarżonego wyroku jest oparte na błędnej wykładni odpowiedniego przepisu, jest ono moim zdaniem również błędne z tego punktu widzenia.
85. Po trzecie, wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie uważam, aby w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku Sąd podał w wątpliwość „znaczący” charakter wahań sytuacji finansowej wynikających z rozpatrywanych preferencyjnych systemów podatkowych. Wymienione punkty wydają się raczej wskazywać na to, że zdaniem Sądu dalsza analiza, o której mowa w pkt 83 powyżej, którą w ocenie Sądu Komisja powinna była przeprowadzić, była „tym bardziej” konieczna w świetle dowodów przedstawionych przez Xinyi. Rzeczone punkty wydają się zatem wzmacniać rozumowanie przedstawione w poprzednich punktach zaskarżonego wyroku.
86. Po czwarte, w odniesieniu do argumentu Komisji i GMB, zgodnie z którym Sąd nie przestrzegał uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji w dziedzinie ochrony handlu, odsyłam po szczegółową analizę ram orzecznictwa do mojej niedawnej opinii w sprawie Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube(33). W tym względzie, ponieważ Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych(34) przy dokonywaniu analizy na mocy art. 2 ust. 7 rozporządzenia podstawowego, biorąc pod uwagę złożoność sytuacji gospodarczych i politycznych, które są przez tę instytucję badane, kontrola sądowa w tej dziedzinie jest ograniczona.
87. W niniejszej sprawie pkt 66–73 zaskarżonego wyroku wskazują na dość wysoki stopień ingerencji Sądu w analizę przeprowadzoną przez Komisję dotyczącą istnienia w niniejszej sprawie znaczących wahań sytuacji finansowej. Taka ingerencja jest moim zdaniem trudna do pogodzenia z ograniczoną kontrolą sądową wymaganą przez orzecznictwo w takich przypadkach. O ile bowiem w pkt 66–68 zaskarżonego wyroku Sąd, opierając się na swojej – moim zdaniem błędnej – wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, zarzuca Komisji naruszenie prawa w jej analizie, o tyle w pkt 69–71 posuwa się on do dokonania oceny wpływu spornych systemów podatkowych na zdolność przyciągania inwestorów w świetle obrotów przedsiębiorstwa i bezwzględnej wartości korzyści wynikającej z tych systemów. W ten sposób moim zdaniem Sąd wykracza poza granice ograniczonej kontroli sądowej, zastępując ocenę Komisji własną oceną.
88. Moim zdaniem z powyższego wynika, że zarzut drugi podniesiony przez Komisję i GMB również należy uwzględnić.
C. W przedmiocie zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych
1. Argumenty stron
89. W zarzucie trzecim Komisja i GMB zarzucają Sądowi uchybienia proceduralne.
90. Komisja utrzymuje przede wszystkim, że Sąd orzekł ultra petita. Jej zdaniem Xinyi nie podniosła w skardze w pierwszej instancji żadnego z argumentów prawnych przedstawionych w pkt 55–61 zaskarżonego wyroku. Ponadto w każdym razie Sąd nie umożliwił Komisji przedstawienia jej stanowiska w przedmiocie tych podstawowych argumentów. W ten sposób Sąd naruszył przysługujące Komisji prawo do rzetelnego procesu sądowego, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału wymaga, aby strony znały okoliczności faktyczne i prawne decydujące dla wyniku postępowania oraz aby mogły przeprowadzić debatę na zasadzie kontradyktoryjności dotyczącą tych okoliczności.
91. GMB uważa również, że Sąd orzekł ultra petita, ponieważ z pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż stwierdził on nieważność spornego rozporządzenia w całości, podczas gdy Xinyi wniosła w swojej skardze w pierwszej instancji o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia jedynie w zakresie, w jakim dotyczyło ono tej spółki.
92. Xinyi kwestionuje te argumenty. W odniesieniu do argumentów Komisji Xinyi utrzymuje, że w ramach części drugiej zarzutu pierwszego skargi podniosła, iż Komisja nie stwierdziła istnienia „znaczących” wahań, ponieważ wpływ finansowy obu rozpatrywanych korzystnych systemów podatkowych był niższy niż 1,5% kosztów produkcji lub obrotów w okresie objętym dochodzeniem. Xinyi podniosła również w pkt 29 swojej repliki, że należy odnieść się do jej sytuacji finansowej w okresie objętym dochodzeniem, gdyż art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego wpisuje się w obliczenie dumpingu, oraz że obliczenie to dotyczy sprzedaży i kosztów w okresie objętym dochodzeniem. Komisja miała możliwość udzielenia odpowiedzi w duplice w pierwszej instancji i podczas dwóch rozpraw, które odbyły się przed Sądem. W zaskarżonym wyroku Sąd potwierdził jedynie podejście zaproponowane przez Xinyi. Jeśli chodzi o argument GMB, zdaniem Xinyi jest oczywiste, że Sąd zamierzał stwierdzić nieważność spornego rozporządzenia wyłącznie w odniesieniu do niej i że chodzi o możliwy do skorygowania błąd pisarski.
2. Ocena
93. Co się tyczy, po pierwsze, zarzutu trzeciego GMB, w którym podnosi ona, że Sąd orzekł ultra petita, pragnę zauważyć, że z brzmienia pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w związku z jego pkt 74 wynika w sposób oczywisty, że Sąd stwierdził nieważność spornego rozporządzenia w całości, podczas gdy – jak wynika wyraźnie z pkt 31 tego wyroku – Xinyi wniosła o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia jedynie w zakresie, w jakim dotyczyło ono Xinyi. Sąd orzekł zatem ultra petita(35). Moim zdaniem zarzut trzeci GMB należy zatem uwzględnić, a zaskarżony wyrok uchylony w zakresie, w jakim stwierdzono w nim nieważność spornego rozporządzenia erga omnes, a nie tylko w odniesieniu do Xinyi.
94. Jeśli chodzi, po drugie, o zarzut Komisji, zgodnie z którym Sąd orzekł ultra petita, ponieważ dokonał on wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego, na którą Xinyi nie powołała się w pierwszej instancji, uważam, że nie należy go uwzględnić. Z orzecznictwa wynika bowiem, że sąd, choć jest zobowiązany orzekać wyłącznie w przedmiocie żądań stron, do których należy wyznaczenie granic sporu, nie może być związany wyłącznie argumentami przedstawionymi przez strony na poparcie ich żądań, chyba że rozważania wykraczające poza te argumenty mogłyby prowadzić do oparcia jego rozstrzygnięcia na błędnych stwierdzeniach prawnych(36). Uprawnienie do dokonania wykładni przepisu, który sąd ma zastosować do okoliczności faktycznych danej sprawy, jest nierozerwalnie związane z rolą sądu i nie może stanowić orzeczenia ultra petita.
95. Co się tyczy, po trzecie, zarzutu Komisji dotyczącego naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego, z orzecznictwa wynika, że w celu spełnienia wymogów związanych z prawem do rzetelnego procesu sądowego konieczne jest, aby strony zapoznały się i mogły przeprowadzić kontradyktoryjną debatę zarówno co do okoliczności faktycznych, jak i prawnych, które są decydujące dla wyniku postępowania(37). W niniejszej sprawie postępowanie przed Sądem dotyczyło zakresu i zastosowania in concreto przesłanki określonej w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie rozporządzenia podstawowego. Kwestie te były przedmiotem części drugiej zarzutu pierwszego skargi Xinyi, a Komisja miała możliwość zajęcia stanowiska w odniesieniu do nich zarówno w toku pierwszego, jak i drugiego postępowania przed Sądem(38). Moim zdaniem z powyższego wynika, że ten zarzut Komisji również należy oddalić, a zatem zarzut trzeci Komisji należy oddalić w całości.
96. Podsumowując, moim zdaniem z całości powyższych rozważań wynika, że zarzuty pierwszy i drugi podniesione przez Komisję i GMB oraz zarzut trzeci podniesiony przez GMB należy uwzględnić oraz że w związku z tym należy uchylić zaskarżony wyrok.
VII. W przedmiocie skargi wniesionej do Sądu
97. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
98. Uważam, że ma to miejsce w przypadku części drugiej zarzutu pierwszego skargi podniesionej przez Xinyi przed Sądem, streszczonej w pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku. W tym względzie pragnę zauważyć, że z motywu 33 spornego rozporządzenia oraz z pism Komisji z dni 22 sierpnia 2013 r. i 13 września 2013 r., przytoczonych w pkt 63–65 zaskarżonego wyroku, wynika, że Komisja oddaliła wniosek Xinyi o przyznanie statusu MET ze względu na znaczne korzyści finansowe wynikające z łącznego skutku preferencyjnych systemów podatkowych, wspomnianych w pkt 8 powyżej, które zostały uznane za mogące wpłynąć na sytuację finansową i gospodarczą spółki jako całości, ponieważ mogły realizować cel polegający na przyciągnięciu kapitałów o obniżonych stawkach. Komisja uznała również, że bezwzględna korzyść przysporzona w okresie objętym dochodzeniem niekoniecznie jest decydującym kryterium oceny znaczącego charakteru wahań, ponieważ ocena ta powinna dotyczyć wpływu środka w całości na sytuację gospodarczą i finansową przedsiębiorstwa.
99. Uważam, że uwagi te nie są obarczone żadnym oczywistym błędem w ocenie. Z wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) tiret trzecie, przedstawionej w pkt 56, 57, 62, 65, 68–70 i 73 powyżej, wynika bowiem, że – jak wskazano w pkt 84 – środki takie jak preferencyjne systemy podatkowe wynikające z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, które to środki mają wpływ na koszt kapitału, zapewniając na przykład możliwość dostępu do finansowania po niższym koszcie ze względu na korzyści podatkowe, jakie przysparzają, mogą prowadzić do znaczących wahań sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, które mogą być objęte zakresem zastosowania tego przepisu.
100. W tym względzie pragnę przypomnieć, że, jak wskazano w pkt 72 powyżej, na producencie, który zamierza skorzystać ze statusu MET, spoczywa ciężar udowodnienia, że pomimo rzeczonych preferencyjnych systemów podatkowych działał on w warunkach gospodarki rynkowej. W tym celu Xinyi argumentowała, że wspomniane systemy mają wpływ finansowy o wartości niższej niż 1,5% kosztów produkcji lub obrotów, nie wyjaśniając jednak, dlaczego te elementy (to znaczy koszty produkcji lub obroty) powinny stanowić ramy odniesienia dla analizy ani dlaczego badanie skutków wahań spowodowanych przez owe systemy podatkowe powinno być ograniczone do okresu objętego dochodzeniem, skoro zakres czasowy korzyści podatkowych nie jest ograniczony do tego okresu. Xinyi nie przedstawiła ponadto żadnych informacji na temat wpływu tych środków na jej ogólną sytuację finansową ani na temat wpływu tych korzyści podatkowych na jej koszt dostępu do kapitału. W związku z tym moim zdaniem część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić.
101. Uważam natomiast, że stan postępowania nie pozwala Trybunałowi na rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów skargi, które nie zostały przeanalizowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku i w odniesieniu do których nie można wykluczyć konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. W związku z tym uważam, że sprawa powinna zostać przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, tak aby mógł on rozstrzygnąć w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi.
VIII. W przedmiocie kosztów
102. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Ponieważ sytuacja ta nie ma miejsca w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
IX. Wnioski
103. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
– wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 września 2019 r., Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Komisja (T‑586/14 RENV, EU:T:2019:668), zostaje uchylony;
– część druga zarzutu pierwszego skargi podniesionego przez Xinyi PV Products (Anhui) Holdings zostaje oddalona;
– sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie pozostałych zarzutów;
– rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.