ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
10 september 2020 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Voedselveiligheid – Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Verordening (EG) nr. 1924/2006 – Artikelen 5 en 6 – Wetenschappelijke onderbouwing van claims – Algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs – Artikel 10, lid 1 – Artikel 28, lid 5 – Overgangsregeling – Oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt – Richtlijn 2005/29/EG – Artikel 3, lid 4 – Verhouding tussen de bepalingen van de richtlijn 2005/29 en andere regels van de Unie betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken”
In zaak C‑363/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Patent- och marknadsdomstol vid Stockholms tingsrätt (rechtbank voor intellectuele-eigendomszaken en handelszaken bij de rechtbank van eerste aanleg Stockholm, Zweden) bij beslissing van 2 mei 2019, ingekomen bij het Hof op 7 mei 2019, in de procedure
Konsumentombudsman
tegen
Mezina AB,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, kamerpresident, E. Juhász (rapporteur) en M. Ilešič, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Konsumentombudsman, vertegenwoordigd door I. Nyström als gemachtigde,
– Mezina AB, vertegenwoordigd door K. Ladenfors en S. Hanson, advokater,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door V. Karra, G. Papadaki en E. Tsaousi als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Simonsson, B. Rous Demiri en G. Tolstoy als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 5 en 6, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (PB 2006, L 404, blz. 9, met rectificatie in PB 2007, L 12, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 (PB 2008, L 39, blz. 8) (hierna: „verordening nr. 1924/2006”), alsook van artikel 3 van richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB 2005, L 149, blz. 22).
2 Dit verzoek werd ingediend in het kader van een geding tussen de Konsumentombudsman (consumentenombudsman, Zweden; hierna: „KO”) en Mezina AB over de verenigbaarheid van de gezondheidsclaims van Mezina AB met het Unierecht en het nationale recht.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1924/2006
3 Overwegingen 14 en 17 van verordening nr. 1924/2006 luiden als volgt:
„(14) In de etikettering van en de reclame voor levensmiddelen worden in sommige lidstaten momenteel allerlei claims gebruikt betreffende stoffen waarvan niet bewezen is dat zij heilzaam zijn of waarover nog onvoldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat. Er moet voor worden gezorgd dat de stoffen waarvoor een claim wordt gedaan, een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect hebben.
[…]
(17) Wetenschappelijke onderbouwing dient bij het gebruik van voedings- en gezondheidsclaims op de eerste plaats te komen; exploitanten van levensmiddelenbedrijven die claims gebruiken, moeten deze onderbouwen. Een claim wetenschappelijk onderbouwen dient te gebeuren door rekening te houden met alle beschikbare wetenschappelijke gegevens en door de bewijzen te wegen.”
4 In hoofdstuk I van verordening nr. 1924/2006, met als opschrift „Onderwerp, toepassingsgebied en definities”, bepaalt artikel 1 van deze verordening, dat zelf het opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied” draagt:
„1. Deze verordening harmoniseert de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.
2. Deze verordening is van toepassing op voedings- en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan, hetzij in de etikettering en presentatie van levensmiddelen, hetzij in de daarvoor gemaakte reclame, indien het gaat om levensmiddelen die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd.
[…]”
5 Hoofdstuk II van verordening nr. 1924/2006, met als opschrift „Algemene beginselen”, bevat de artikelen 3 tot en met 7.
6 Artikel 3 van deze verordening bepaalt onder het opschrift „Algemene beginselen voor alle claims”:
„Voedings- en gezondheidsclaims mogen in de etikettering en presentatie van levensmiddelen die in de [Unie] in de handel worden gebracht en in de daarvoor gemaakte reclame uitsluitend worden gebruikt indien zij in overeenstemming zijn met deze verordening.
Onverminderd [richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 2000, L 109, blz. 29) en richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 betreffende het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake misleidende reclame (PB 1984, L 250, blz. 17)] mogen voedings- en gezondheidsclaims niet:
a) onjuist, dubbelzinnig of misleidend zijn;
[…]”
7 In artikel 5 van deze verordening, met als opschrift „Algemene voorwaarden”, is bepaald:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims mogen alleen worden gebruikt als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) de aanwezigheid, de afwezigheid of de verlaagde hoeveelheid in een levensmiddel of levensmiddelencategorie van een nutriënt of andere stof waarvoor de claim wordt gedaan, heeft een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect, dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs;
[…]
2. Voedings- en gezondheidsclaims mogen alleen worden gebruikt als kan worden aangenomen dat de gemiddelde consument de heilzame effecten die in de claim worden beschreven, begrijpt.
[…]”
8 Artikel 6 van deze verordening, met als opschrift „Wetenschappelijke onderbouwing van claims”, luidt:
„1. Voedings- en gezondheidsclaims zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs.
2. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruik maakt van een voedings- of gezondheidsclaim, dient dit te rechtvaardigen.
3. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten kunnen een exploitant van een levensmiddelenbedrijf of een persoon die een product in de handel brengt, verzoeken alle relevante elementen en gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat aan deze verordening wordt voldaan.”
9 Hoofdstuk IV, „Gezondheidsclaims”, van verordening nr.1924/2006 bevat de artikelen 10 tot en met 19.
10 Artikel 10 van deze verordening, met als opschrift „Specifieke voorwaarden”, bepaalt:
„1. Gezondheidsclaims zijn verboden, tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van dit hoofdstuk, en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend, en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
[…]
3. Verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van de nutriënt of het levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid zijn alleen toegestaan indien zij gepaard gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten.
[…]”
11 Artikel 13 van deze verordening, met als opschrift „Gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan”, luidt als volgt:
„1. Gezondheidsclaims die het volgende beschrijven of waarin naar het volgende wordt verwezen:
a) de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam, of
[…]
en die staan vermeld op de in lid 3 bedoelde lijst, zijn toegestaan zonder dat zij aan de in de artikelen 15 tot en met 19 bedoelde procedures hoeven te worden onderworpen, indien zij:
i) zijn gebaseerd op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs, en
ii) door de gemiddelde consument goed begrepen worden.
2. De lidstaten verstrekken de Commissie uiterlijk op 31 januari 2008 een lijst met claims als bedoeld in lid 1, tezamen met de voorwaarden die daarop van toepassing zijn en verwijzingen naar het desbetreffende wetenschappelijk bewijs.
3. Na raadpleging van de [Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA)], stelt de Commissie, volgens de in artikel 25, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing, uiterlijk op 31 januari 2010 een communautaire lijst, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beoogt te wijzigen door haar aan te vullen, vast van toegestane claims als bedoeld in lid 1 en van alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van deze claims.
[…]”
12 In hoofdstuk V van verordening nr. 1924/2006, „Algemene bepalingen en slotbepalingen”, bepaalt artikel 28, lid 5, van deze verordening, met als opschrift „Overgangsmaatregelen”:
„De in artikel 13, lid 1, onder a), vermelde gezondheidsclaims kunnen vanaf de datum van inwerkingtreding van deze verordening tot de aanneming van de in artikel 13, lid 3, vermelde lijst onder de verantwoordelijkheid van bedrijfsexploitanten worden gedaan, mits zij stroken met deze verordening en met de toepasselijke nationale bepalingen en onverminderd de aanneming van de in artikel 24 bedoelde vrijwaringsmaatregelen.”
Richtlijn 2005/29
13 Overweging 10 van richtlijn 2005/29 luidt:
„Deze richtlijn moet in overeenstemming zijn met de bestaande […] wetgeving [van de Unie], met name ten aanzien van de gedetailleerde bepalingen betreffende oneerlijke handelspraktijken die op die specifieke sectoren van toepassing zijn. […] Deze richtlijn is bijgevolg slechts van toepassing voor zover er geen specifieke […] wetsbepalingen [van de Unie] bestaan betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, zoals de informatieverplichtingen en regels voor de wijze waarop de informatie aan de consument wordt gepresenteerd. Deze richtlijn beschermt de consument in gevallen waarvoor op […] [het] niveau [van de Unie] geen specifieke, sectorale wetgeving bestaat, en verbiedt handelaren een verkeerde indruk te geven van de aard van producten. […] De richtlijn vormt […] een aanvulling op het ‚acquis [van de Unie]’ dat van toepassing is op handelspraktijken die de economische belangen van consumenten schaden.”
14 Artikel 2 van deze richtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
d) handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten (hierna ‚de handelspraktijken’ genoemd): iedere handeling, omissie, gedraging, voorstelling van zaken of commerciële communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten;
[…]”
15 Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, luidt:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, zoals omschreven in artikel 5, vóór, gedurende en na een commerciële transactie met betrekking tot een product.
[…]
3. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de [Unierechtelijke] of nationale voorschriften inzake gezondheids- en veiligheidsaspecten van producten.
4. In geval van strijdigheid tussen de bepalingen van deze richtlijn en andere […] voorschriften [van de Unie] betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, prevaleren laatstgenoemde voorschriften en zijn deze van toepassing op deze specifieke aspecten.
[…]”
16 Artikel 5 van deze richtlijn, met als opschrift „Verbod op oneerlijke handelspraktijken”, bepaalt:
„1. Oneerlijke handelspraktijken zijn verboden.
2. Een handelspraktijk is oneerlijk wanneer zij:
a) in strijd is met de vereisten van professionele toewijding,
en
b) het economische gedrag van de gemiddelde consument die zij bereikt of op wie zij gericht is of, indien zij op een bepaalde groep consumenten gericht is, het economisch gedrag van het gemiddelde lid van deze groep, met betrekking tot het product wezenlijk verstoort of kan verstoren.
3. Een handelspraktijk die op voor de handelaar redelijkerwijs voorzienbare wijze het economische gedrag van slechts een duidelijk herkenbare groep consumenten wezenlijk verstoort of kan verstoren, namelijk van consumenten die wegens een mentale of lichamelijke handicap, hun leeftijd of goedgelovigheid bijzonder vatbaar zijn voor die handelspraktijken of voor de onderliggende producten, wordt beoordeeld vanuit het gezichtspunt van het gemiddelde lid van die groep. Dit laat onverlet de gangbare, legitieme reclamepraktijk waarbij overdreven uitspraken worden gedaan of uitspraken die niet letterlijk dienen te worden genomen.
4. Meer in het bijzonder zijn handelspraktijken oneerlijk die:
a) misleidend zijn in de zin van de artikelen 6 en 7,
of
b) agressief zijn in de zin van de artikelen 8 en 9.
5. Bijlage I bevat de lijst van handelspraktijken die onder alle omstandigheden als oneerlijk worden beschouwd. Deze lijst is van toepassing in alle lidstaten en mag alleen worden aangepast door wijziging van deze richtlijn.”
Zweeds recht
17 Artikel 5 van de marknadsföringslag (2008:486) [wet (2008:486) op de handelspraktijken], waarbij richtlijn 2005/29 in Zweeds recht is omgezet, bepaalt dat „elke verkoopbevordering in overeenstemming met de goede handelspraktijken wordt gevoerd”.
18 Artikel 10 van deze wet luidt:
„Een handelaar mag in het kader van verkoopbevordering geen gebruikmaken van onjuiste informatie of andere voorstellingen die misleidend zijn in verband zijn eigen activiteiten of de activiteiten van een derde.
De eerste alinea is met name van toepassing op voorstellingen in verband met:
1) het bestaan, de aard, kwantiteit, kwaliteit en andere onderscheidende kenmerken van het product;
[…]”
19 Uit de toelichting van de verwijzende rechter blijkt dat de bewijslast met betrekking tot de waarheidsgetrouwheid van verkoopbevorderende claims volgens vaste nationale rechtspraak op de betrokken handelaar rust en dat het vereiste bewijsniveau met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims „vrij hoog” is.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20 Mezina is actief op het gebied van het vervaardigen en het in de handel brengen van natuurlijke remedies en voedingssupplementen, waaronder Movizin complex, dat gember, rozenbottel en boswellia bevat, Macoform, dat artisjok en paardenbloem bevat, en Vistavital, dat bosbes bevat.
21 Bij het in de handel brengen van deze producten, die vallen onder de categorie „levensmiddelen” in de zin van verordening nr. 1924/2006, gebruikt Mezina respectievelijk de volgende gezondheidsclaims:
„Movizin complex – voor uw gewrichten”; „Gember kan helpen om de gewrichten soepel te houden en om uw energie en vitaliteit op peil te houden”; „Rozenbottel kan helpen om uw gewrichten soepel te houden”; „Rozenbottel kan me helpen om mijn gewrichten te beschermen en hun stevigheid te behouden”; „Boswellia – De hars van deze boom wordt al lang gebruikt, vooral in India, om de natuurlijke mobiliteit en flexibiliteit van de gewrichten te ondersteunen”; „Ik zorg ervoor dat ik dagelijks een dosis Movizin neem, waarbij boswellia helpt om het gewrichtscomfort te behouden”.
„Macoform – uw maag in balans”; „Artisjok kan bijdragen aan een normale spijsvertering en helpen bij het comfort van de maag”; „Paardenbloem kan het fysiologische pH-evenwicht ondersteunen en bijdragen aan een normale darmfunctie”.
„Vistavital – behoud van een normaal zicht”; „Bosbes bevordert de bloedtoevoer naar het oog en het functioneren van het netvlies, en helpt de normale oogfunctie behouden”; „Bosbes – helpt om het normaal functioneren van het netvlies te behouden”.
22 De KO heeft bij de Patent-och marknadsdomstol vid Stockholms tingsrätt (rechtbank voor intellectuele-eigendomszaken en handelszaken bij de rechtbank van eerste aanleg Stockholm, Zweden) beroep ingesteld teneinde Mezina te verbieden deze gezondheidsclaims te gebruiken bij het in de handel brengen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde producten.
23 Aangaande – in de eerste plaats – gezondheidsclaims die verwijzen naar een bepaalde stof (gember, rozenbottel, boswellia, artisjok, paardenbloem en bosbes), herinnert de KO eraan dat deze claims onder de in artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde overgangsregeling vallen, aangezien de Commissie nog geen standpunt heeft ingenomen over de aanvragen tot opneming van deze claims in de in artikel 13, lid 3, van die verordening bedoelde lijst. De KO betoogt echter dat deze claims, waarvan voor sommige de EFSA bovendien een ongunstig advies heeft uitgebracht, niet voldoen aan de vereisten van artikel 28, lid 5, van deze verordening, aangezien zij niet alleen in strijd zijn met artikel 3, tweede alinea, onder a), en de artikelen 5 en 6 van die verordening, maar ook met de relevante nationale bepalingen, in casu de artikelen 5 en 10 van wet (2008:486).
24 Mezina heeft immers noch aangetoond dat de aanwezigheid van de nutriënten in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde producten een heilzaam fysiologisch effect heeft, dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van verordening nr. 1924/2006, noch wetenschappelijk bewijs geleverd waaruit blijkt dat aan de bepalingen van deze verordening is voldaan, overeenkomstig artikel 6, lid 1, ervan, noch bewezen dat de gezondheidsclaims niet onjuist, dubbelzinnig of misleidend zijn, gelet op artikel 3, tweede alinea, onder a), van deze verordening.
25 Aangezien – in de tweede plaats – de gezondheidsclaims niet verwijzen naar een bepaalde stof („Movizin-complex – voor uw gewrichten”, „Macoform – uw maag in balans” en „Vistavital – behoud van een normaal zicht”), betoogt de KO primair dat het gaat om specifieke claims, die niet kunnen worden toegestaan daar voor deze claims geen aanvraag tot opneming in de lijst van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 is ingediend. Subsidiair, indien deze claims als algemene, niet-specifieke gezondheidsclaims in de zin van artikel 10, lid 3, van deze verordening zouden worden beschouwd, zouden zij evenmin kunnen worden toegestaan, aangezien zij niet vergezeld gaan van specifieke gezondheidsclaims die op grond van artikel 13, lid 3, of artikel 28, lid 5, van deze verordening zijn toegestaan.
26 In haar verweer concludeert Mezina tot verwerping van het beroep.
27 Met betrekking tot gezondheidsclaims die naar een bepaalde stof verwijzen, stelt Mezina dat gezondheidsclaims die onder de overgangsbepalingen van artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 vallen, anders dan de KO beweert, niet aan strengere bewijsvereisten kunnen worden onderworpen dan die welke gelden voor de door de Commissie toegestane gezondheidsclaims. Het zou met name niet redelijk zijn om van een exploitant van een levensmiddelenbedrijf te verlangen dat hij voor gezondheidsclaims die onder deze overgangsbepalingen vallen, een ander wetenschappelijk dossier overlegt dan dat op basis waarvan de aanvraag tot opneming in de in artikel 13, lid 3, van deze verordening bedoelde lijst is ingediend.
28 Met betrekking tot gezondheidsclaims die niet verwijzen naar een bepaalde stof, stelt Mezina dat het om niet-specifieke claims gaat en dat zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 aangezien zij vergezeld gaan van specifieke claims die overeenkomstig artikel 28, lid 5, ervan moeten worden toegestaan.
29 In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat met betrekking tot gezondheidsclaims die de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam beschrijven of daarnaar verwijzen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bepaalt dat dergelijke claims, wanneer zij zijn opgenomen in de door de Commissie opgestelde lijst, zonder voorafgaande toestemming kunnen worden gedaan, mits zij gebaseerd zijn op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs en door de gemiddelde consument goed begrepen worden.
30 Aangezien de door de Commissie op te stellen lijst van toegestane claims nog niet was voltooid op 31 januari 2010, zijnde de in artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 gestelde datum, heeft de verwijzende rechter vragen bij de bewijslast inzake de waarheidsgetrouwheid en het vereiste bewijsniveau wanneer het gaat om claims die nog niet in deze lijst zijn opgenomen.
31 De verwijzende rechter is van oordeel dat onder de overgangsregeling van artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 de formulering van artikel 6 van deze verordening lijkt te impliceren dat de bewijslast inzake de waarheidsgetrouwheid van de gezondheidsclaim op de exploitant van het levensmiddelenbedrijf rust of op de persoon die verantwoordelijk is voor het in de handel brengen van het product. Deze rechter benadrukt in dit verband dat het gebruik van de term „bewezen” in artikel 5, lid 1, onder a), van deze verordening suggereert dat deze verordening de bewijslast regelt, zonder evenwel aan te duiden wie de waarheidsgetrouwheid van de claims moet bewijzen.
32 De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de verwijzing in die bepalingen naar „aanvaard wetenschappelijk bewijs” erop wijst dat verordening nr. 1924/2006 ook het vereiste bewijsniveau inzake gezondheidsclaims regelt.
33 Hij merkt op dat deze verordening echter geen specifieke bepalingen bevat over de procedure die moet worden gevolgd bij de toepassing ervan in nationale procedures, met name wat betreft vraagstukken in verband met de bewijsverkrijging en de bewijskracht van de overgelegde bewijzen. In een dergelijk geval en overeenkomstig de procedurele autonomie van de lidstaten zou het dan zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten zijn om het stilzwijgen van de teksten aan te vullen, met eerbiediging van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
34 De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de nationale regels die van toepassing zijn op oneerlijke handelspraktijken en die zijn vastgesteld bij de omzetting van richtlijn 2005/29, toepassing zouden kunnen vinden, ook al bevat verordening nr. 1924/2006 bijzondere regels die prevaleren en van toepassing zijn op alle specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, zoals het Hof heeft geoordeeld met betrekking tot de regelgeving inzake geneesmiddelen (arrest van 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 en C‑545/13, EU:C:2015:481, punten 80 en 81).
35 Dienaangaande wijst hij erop dat zelfs wanneer een gezondheidsclaim is gebaseerd op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs, een dergelijke claim een dubbelzinnige of tegenstrijdige boodschap kan bevatten die niet kan worden toegestaan, zodat gezondheidsclaims die onder de in artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde overgangsregeling vallen, niet kunnen worden geacht in overeenstemming te zijn met de bepalingen van die verordening en van richtlijn 2005/29.
36 In deze context heeft de Patent- och marknadsdomstol vid Stockholms tingsrätt de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Regelen de artikelen 5 en 6, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006, de bewijslast wanneer een nationale rechter beoordeelt of niet-toegestane gezondheidsclaims zijn gedaan in een situatie waarin die gezondheidsclaims overeenkomen met een claim die valt onder een aanvraag in de zin van artikel 13, lid 2, van deze verordening, maar waarin de aanvraag nog niet heeft geleid tot een beslissing over het al dan niet verlenen van een vergunning, of wordt de bewijslast vastgesteld op grond van het nationaal recht?
2) Indien de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 de bewijslast regelen, rust de bewijslast dan op de handelaar die een bepaalde gezondheidsclaim doet of op de autoriteit die de nationale rechter verzoekt de handelaar te verbieden deze claim nog te gebruiken?
3) Regelen de artikelen 5 en 6, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 – in een situatie zoals beschreven in de eerste vraag –, het bewijsniveau wanneer een nationale rechter beoordeelt of niet-toegestane gezondheidsclaims worden gedaan, of wordt het bewijsniveau vastgesteld op grond van het nationaal recht?
4) Indien de derde vraag aldus wordt beantwoord dat de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 het bewijsniveau regelen, wat zijn dan de toepasselijke bewijsvereisten?
5) Maakt het voor het antwoord op de eerste tot en met de vierde vraag verschil of verordening nr. 1924/2006 [met inbegrip van artikel 3, tweede alinea, onder a), ervan] en richtlijn 2005/29 samen kunnen worden toegepast in de procedure voor de nationale rechter?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste tot en met vierde vraag
37 Vooraf moet worden opgemerkt dat hoewel het geschil in het hoofdgeding zowel betrekking heeft op gezondheidsclaims die niet verwijzen naar een bepaalde stof („Movizin complex – voor uw gewrichten”, „Macoform – uw maag in balans” en „Vistavital – behoud van een normaal zicht”) als op gezondheidsclaims die verwijzen naar een bepaalde stof (gember, rozenbottel, boswellia, artisjok, paardenbloem en bosbes), alleen deze laatste gezondheidsclaims aanleiding hebben gegeven tot een verzoek tot opneming in de in artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst en aan de orde zijn in de eerste vier prejudiciële vragen van de verwijzende rechter.
38 Bovendien gaat de verwijzende rechter ervan uit dat gezondheidsclaims die naar een bepaalde stof verwijzen, specifieke gezondheidsclaims zijn in de zin van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 en behoren tot de categorie van de gezondheidsclaims die de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en de ontwikkeling en de functies van het lichaam beschrijven of daarnaar verwijzen, in de zin van artikel 13, lid 1, onder a), van deze verordening. Het is dus in het licht van deze premisse, die niettemin door de verwijzende rechter moet worden nagegaan, dat het Hof de eerste vier prejudiciële vragen zal beantwoorden.
39 Derhalve moet worden aangenomen dat de verwijzende rechter met zijn eerste tot en met vierde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of artikel 5, lid 1, artikel 6, leden 1 en 2, artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 aldus moeten worden uitgelegd dat onder de in deze laatste bepaling bedoelde overgangsregeling, de bewijslast en het vereiste bewijsniveau inzake de in artikel 13, lid 1, onder a), van die verordening bedoelde gezondheidsclaims worden geregeld door die verordening en, zo ja, welke vereisten daaruit voortvloeien.
40 Aangezien de Commissie nog geen standpunt heeft ingenomen over de aanvragen tot opneming van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gezondheidsclaims in de in artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst, vallen deze claims in casu onder de overgangsregeling van artikel 28, lid 5, van deze verordening (zie in die zin arrest 23 november 2017, Bionorica en Diapharm/Commissie, C‑596/15 P en C‑597/15 P, EU:C:2017:886, punt 88).
41 Artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 bepaalt dat, totdat de in artikel 13, lid 3, van deze verordening bedoelde lijst is aangenomen, gezondheidsclaims als bedoeld in artikel 13, lid 1, onder a), ervan kunnen worden gedaan „onder de verantwoordelijkheid van bedrijfsexploitanten […] mits zij stroken met deze verordening en met de toepasselijke nationale bepalingen”.
42 Wat betreft het vereiste dat gezondheidsclaims die onder de overgangsregeling van artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 vallen, met die verordening stroken, zij eraan herinnerd dat artikel 10, lid 1, van deze verordening bepaalt dat gezondheidsclaims verboden zijn, tenzij zij in overeenstemming zijn met name met de algemene voorschriften van hoofdstuk II van deze verordening.
43 Krachtens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, dat deel uitmaakt van hoofdstuk II van deze verordening, mag een gezondheidsclaim alleen worden gebruikt wanneer de aanwezigheid van een nutriënt of andere stof waarvoor de claim wordt gedaan, een bewezen heilzaam nutritioneel of fysiologisch effect heeft „dat is vastgesteld aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs”.
44 Evenzo preciseert artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 dat gezondheidsclaims moeten „zijn gebaseerd op en onderbouwd door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs”.
45 Door zowel in artikel 5, lid 1, als in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 te bepalen dat gezondheidsclaims moeten worden onderbouwd met „algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs”, heeft de Uniewetgever aldus het voor dat aspect vereiste bewijsniveau bepaald.
46 Het gebruik van de uitdrukking „algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs” houdt in dat een dergelijk bewijs niet beperkt mag blijven tot overtuigingen, geruchten afkomstig uit de volkswijsheid of de waarnemingen of ervaringen van personen die niet tot de wetenschappelijke gemeenschap behoren.
47 Integendeel, het gebruik van een dergelijke uitdrukking impliceert dat gezondheidsclaims gebaseerd moeten zijn op objectief en wetenschappelijk bewijs en dat met name over de voordelen van de stoffen waarop deze gezondheidsclaims betrekking hebben, zoals vermeld in overweging 14 van verordening nr. 1924/2006, voldoende wetenschappelijke overeenstemming moet bestaan. Bovendien moeten gezondheidsclaims, zoals overweging 17 van deze verordening vereist, „wetenschappelijk [worden onderbouwd] […] door rekening te houden met alle beschikbare wetenschappelijke gegevens en door de bewijzen te wegen”.
48 Wat betreft de bewijslast zij erop gewezen dat ten eerste artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 bepaalt dat gezondheidsclaims „onder de verantwoordelijkheid van bedrijfsexploitanten” worden gedaan tot de aanneming van de in artikel 13, lid 3, van deze verordening bedoelde lijst, en ten tweede artikel 6, lid 2, van deze verordening bepaalt dat „[de] exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruikmaakt van een voedings- of gezondheidsclaim, […] dit [dient] te rechtvaardigen”.
49 Verweerster in het hoofdgeding betoogt echter dat verordening nr. 1924/2006 niet aldus kan worden uitgelegd dat deze verordening van de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf vereist dat hij zelf bewijsmateriaal overlegt en wetenschappelijke studies voorbereidt of ze door geschikte instellingen laat voorbereiden.
50 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 weliswaar geen dergelijk vereiste opleggen, maar niettemin de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf ertoe verplichten de door hem gebruikte gezondheidsclaim te kunnen staven.
51 Het ingediende bewijsmateriaal kan het bewijsmateriaal zijn dat is opgenomen in het dossier ter onderbouwing van het verzoek tot opneming in de in artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst, of afkomstig zijn uit andere bronnen, op voorwaarde dat dit bewijsmateriaal voldoende wetenschappelijke waarde heeft.
52 Onder de overgangsregeling van artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 moet de exploitant van een levensmiddelenbedrijf die de beslissing neemt om een gezondheidsclaim te gebruiken, dan ook onder zijn verantwoordelijkheid de gevolgen voor de gezondheid van de stof waarop die claim betrekking heeft, kennen (zie in die zin arrest van 10 april 2014, Ehrmann, C‑609/12, EU:C:2014:252, punt 43), wat inhoudt dat hij moet kunnen bewijzen dat die gevolgen een realiteit zijn, en dat de bewijslast bij hem ligt.
53 Bovendien regelt verordening nr. 1924/2006 weliswaar de bewijslast en het vereiste bewijsniveau inzake de in artikel 13, lid 1, onder a), van deze verordening bedoelde gezondheidsclaims, maar deze verordening regelt noch de wijze van bewijsvoering, noch de wijze waarop dit bewijs moet worden verkregen. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, volgt hieruit dat deze aspecten zaak van het nationale recht blijven, onder voorbehoud van toepassing van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
54 Gelet op het voorgaande moet op de eerste tot en met de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, artikel 6, leden 1 en 2, artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 aldus moeten worden uitgelegd dat onder de in deze laatste bepaling bedoelde overgangsregeling de bewijslast en het vereiste bewijsniveau inzake de in artikel 13, lid 1, onder a), van deze verordening bedoelde gezondheidsclaims worden geregeld door deze verordening, die vereist dat de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf de door hem gebruikte claims met algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs kan onderbouwen. Dergelijke claims moeten gebaseerd zijn op objectief bewijs waarover voldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat.
Vijfde vraag
55 Met zijn vijfde vraag vraagt de verwijzende rechter in essentie welke bepalingen moeten worden toegepast in geval van strijdigheid tussen de regels van verordening nr. 1924/2006 en die van richtlijn 2005/29.
56 Dienaangaande volgt uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2005/29 dat deze richtlijn van toepassing is op oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, zoals omschreven in artikel 5 van deze richtlijn, vóór, gedurende en na een commerciële transactie met betrekking tot een product. Artikel 2, onder d), van deze richtlijn definieert „handelspraktijken” als „iedere handeling, omissie, gedraging, voorstelling van zaken of commerciële communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten”.
57 Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt richtlijn 2005/29 gekenmerkt door een bijzonder ruime materiële werkingssfeer, die zich uitstrekt tot elke handelspraktijk die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, de verkoop of de levering van een product aan consumenten (arrest van 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 en C‑545/13, EU:C:2015:481, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Evenwel zij opgemerkt dat volgens artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/29 deze richtlijn „geen afbreuk [doet] aan de [Unierechtelijke] of nationale voorschriften inzake gezondheids- en veiligheidsaspecten van producten” en dat volgens artikel 3, lid 4, van deze richtlijn „[i]n geval van strijdigheid tussen de bepalingen van deze richtlijn en andere […] voorschriften [van de Unie] betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, […] laatstgenoemde voorschriften [prevaleren] en […] deze van toepassing [zijn] op deze specifieke aspecten”.
59 Uit deze bepalingen volgt dus dat richtlijn 2005/29 slechts van toepassing is wanneer geen specifieke Unierechtelijke of nationale voorschriften op het gebied van de gezondheid en de veiligheid van producten zijn vastgesteld en voorts, zoals volgt uit overweging 10 van deze richtlijn, wanneer er geen specifieke wetsbepalingen van de Unie bestaan betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, zoals de informatieverplichtingen en regels voor de wijze waarop de informatie aan de consument wordt gepresenteerd. Bovendien preciseert deze overweging dat richtlijn 2005/29 de consument beschermt in gevallen waarvoor op het niveau van de Unie geen specifieke, sectorale wetgeving bestaat, en handelaren verbiedt een verkeerde indruk te geven van de aard van producten.
60 Voor zover verordening nr. 1924/2006 voorziet in specifieke regels inzake gezondheidsclaims die worden gedaan bij de etikettering en presentatie van in de Unie in de handel gebrachte levensmiddelen en bij het voeren van reclame daarvoor, vormt deze verordening een bijzondere regeling ten opzichte van de algemene voorschriften – zoals die van richtlijn 2005/29 – die de consumenten beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 en C‑545/13, EU:C:2015:481, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Hieruit volgt dat in geval van strijdigheid tussen de bepalingen van richtlijn 2005/29 en die van verordening nr. 1924/2006, in het bijzonder de bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening, de bepalingen van deze verordening prevaleren en van toepassing zijn op alle specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Abcur, C‑544/13 en C‑545/13, EU:C:2015:481, punt 81).
62 Bijgevolg dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat in geval van strijdigheid tussen de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 en die van richtlijn 2005/29, de bepalingen van deze verordening prevaleren en van toepassing zijn op oneerlijke handelspraktijken met betrekking tot gezondheidsclaims in de zin van deze verordening.
Kosten
63 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 5, lid 1, artikel 6, leden 1 en 2, artikel 10, lid 1, en artikel 28, lid 5, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008, moeten aldus worden uitgelegd dat onder de in deze laatste bepaling bedoelde overgangsregeling de bewijslast en het vereiste bewijsniveau inzake de in artikel 13, lid 1, onder a), van deze verordening bedoelde gezondheidsclaims worden geregeld door deze verordening, die vereist dat de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf de door hem gebruikte claims met algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs kan onderbouwen. Dergelijke claims moeten gebaseerd zijn op objectief bewijs waarover voldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat.
2) In geval van strijdigheid tussen de bepalingen van verordening nr. 1924/2006, zoals gewijzigd bij verordening nr. 107/2008, en die van richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”), prevaleren de bepalingen van deze verordening en zijn zij van toepassing op oneerlijke handelspraktijken met betrekking tot gezondheidsclaims in de zin van deze verordening.
ondertekeningen