ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
16 novembre 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Politique agricole commune – Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section “garantie” – Régime communautaire d’aides aux mesures forestières en agriculture – Règlement (CEE) no 2080/92 – Article 4 – Mise en œuvre par les États membres du régime d’aides au moyen de programmes pluriannuels – Protection des intérêts financiers de l’Union – Règlement (CE, Euratom) no 2988/95 – Article 1er – Notion d’“irrégularité” – Article 2 – Caractère effectif, proportionné et dissuasif des mesures et des sanctions administratives – Article 4 – Retrait de l’avantage indûment obtenu – Modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides de l’Union – Réglementation nationale prévoyant la déchéance de l’aide et la restitution des sommes reçues en cas d’irrégularités constatées – Principe de proportionnalité »
Dans l’affaire C‑196/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie), par décision du 22 février 2022, parvenue à la Cour le 11 mars 2022, dans la procédure
IB
contre
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
LA COUR (troisième chambre),
composée de Mme K. Jürimäe, présidente de chambre, MM. N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen et M. Gavalec (rapporteur), juges,
avocat général : Mme L. Medina,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour IB, par Me L. Zanuttigh, avvocata,
– pour la Regione Lombardia, par Mes A. Forloni et M. L. Tamborino, avvocati,
– pour la Provincia di Pavia, par Me G. Roccioletti, avvocato,
– pour le gouvernement hellénique, par Mmes E. Leftheriotou, M. Tassopoulou et A.-E. Vasilopoulou, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. P. Rossi et A. Sauka, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CEE) no 2080/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime communautaire d’aides aux mesures forestières en agriculture (JO 1992, L 215, p. 96), et du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant IB à la Regione Lombardia (Région de Lombardie, Italie) et à la Provincia di Pavia (Province de Pavie, Italie) au sujet de la légalité d’une décision constatant la déchéance totale d’aides destinées au boisement de terres agricoles et ordonnant le remboursement intégral de ces aides.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement no 2080/92
3 Le règlement no 2080/92 a été abrogé par le règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO 1999, L 160, p. 80), avec effet au 2 juillet 1999. Toutefois, compte tenu de l’article 55, paragraphe 3, de ce dernier règlement, le règlement no 2080/92 a continué à s’appliquer aux actions que la Commission européenne a approuvées en vertu de ce règlement avant le 1er janvier 2000, de sorte que le litige au principal demeure régi par les dispositions dudit règlement.
4 Les premier à troisième et cinquième considérants du règlement no 2080/92 énoncent :
« [C]onsidérant que le boisement des superficies agricoles revêt une importance particulière aussi bien pour l’utilisation du sol et pour l’environnement que comme contribution à la réduction du déficit de ressources sylvicoles dans la Communauté et comme complément à la politique communautaire visant la maîtrise de la production agricole ;
considérant que l’expérience en matière de boisement de terres agricoles par les agriculteurs montre que les régimes d’aides existants destinés à promouvoir le boisement sont insuffisants et que les activités de boisement des superficies agricoles retirées de la production agricole dans les dernières années se sont avérées peu satisfaisantes ;
considérant qu’il s’avère donc opportun de remplacer les mesures visées au titre VIII du règlement (CEE) no 2328/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant l’amélioration de l’efficacité des structures de l’agriculture [(JO 1991, L 218, p. 1),] par des mesures répondant mieux au besoin d’un encouragement efficace en boisement des superficies agricoles.
[...]
considérant qu’une prime dégressive pour les cinq premières années destinée à contribuer aux charges de l’entretien des nouveaux boisements peut constituer un élément important pour encourager le boisement ».
5 L’article 1er de ce règlement, intitulé « Objectif du régime d’aides », prévoit :
« Il est institué un régime communautaire d’aides cofinancées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section “garantie”, afin :
– d’accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de marché,
– de contribuer à une amélioration à terme des ressources sylvicoles,
– de contribuer à une gestion de l’espace naturel plus compatible avec l’équilibre de l’environnement,
– de lutter contre l’effet de serre et d’absorber le dioxyde de carbone,
Ce régime communautaire d’aides vise à :
a) une utilisation alternative des terres agricoles par boisement ;
b) un développement des activités forestières dans les exploitations agricoles. »
6 L’article 2 dudit règlement, intitulé « Régime d’aides », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le régime d’aides peut comprendre :
a) des aides destinées à couvrir les coûts de boisement ;
b) une prime annuelle par hectare boisé destinée à couvrir les coûts de l’entretien des surfaces boisées pendant les cinq premières années ;
c) une prime annuelle par hectare destinée à compenser des pertes de revenu découlant du boisement des surfaces agricoles ;
[...] »
7 L’article 3 du même règlement, intitulé « Montant des aides », énonce, à son premier alinéa, sous a) à c) :
« Les montants maximaux éligibles des aides visées à l’article 2 sont fixés :
a) en ce qui concerne les coûts de boisement à :
– 2 000 [euros] par hectare pour les plantations d’eucalyptus,
– [...]
b) en ce qui concerne les coûts d’entretien à :
– 250 [euros] par hectare et par an pendant les deux premières années et 150 [euros] par hectare et par an pendant les années suivantes dans le cas des plantations de résineux,
– 500 [euros] par hectare et par an pendant les deux premières années et 300 [euros] par hectare et par an pendant les années suivantes dans le cas des plantations de feuillus ou des plantations mixtes avec au moins 75 % en feuillus.
[...]
c) en ce qui concerne la prime destinée à compenser les pertes de revenus à :
– 600 [euros] par hectare et par an si le boisement est réalisé par un exploitant agricole ou un groupement d’exploitants agricoles ayant exploité les terres avant leur boisement,
– 150 [euros] par hectare et par an si le boisement est réalisé par un autre bénéficiaire visé à l’article 2, paragraphe 2, point b),
pour une durée maximale de vingt ans à compter du boisement initial ».
8 L’article 4 du règlement no 2080/92, intitulé « Programmes d’aides », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres mettent en œuvre le régime d’aides visé à l’article 2 au moyen de programmes pluriannuels nationaux ou régionaux concernant les objectifs visés à l’article 1er et qui déterminent notamment :
– les montants et la durée des aides visées à l’article 2 en fonction des dépenses réelles de boisement et de l’entretien des essences ou types d’arbres utilisés pour le boisement, ou en fonction de la perte de revenus ;
– les conditions de l’octroi des aides, notamment celles concernant le boisement ;
– [...] »
Le règlement (CEE) no 3887/92
9 Le règlement (CEE) no 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO 1992, L 391, p. 36), a été abrogé par le règlement (CE) no 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO 2001, L 327, p. 11), avec effet au 13 décembre 2001. Toutefois, compte tenu de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 2419/2001, le règlement no 3887/92 est resté applicable pour les demandes d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence des primes finissant avant le 1er janvier 2002, telles que celle en cause au principal.
10 L’article 9, paragraphe 2, de ce règlement prévoit :
« Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides “surfaces” dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée :
– de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 2 % ou à 2 hectares et égal à 10 % au maximum de la superficie déterminée ;
– de 30 % lorsque l’excédent constaté est supérieur à 10 % et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée.
Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée.
[...] »
Le règlement no 2988/95
11 Les troisième et dixième considérants du règlement no 2988/95 énoncent :
« [C]onsidérant que les modalités de gestion décentralisée et des systèmes de contrôle font l’objet de dispositions détaillées différentes selon les politiques communautaires en question ; qu’il importe cependant de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers des Communautés.
[...]
Considérant que, en vertu de l’exigence générale d’équité et du principe de proportionnalité, ainsi qu’à la lumière du principe ne bis in idem, il y a lieu de prévoir, dans le respect de l’acquis communautaire et des dispositions prévues par les réglementations communautaires spécifiques existant au moment de l’entrée en vigueur du présent règlement, des dispositions appropriées pour éviter un cumul de sanctions pécuniaires communautaires et de sanctions pénales nationales imposées pour les mêmes faits à la même personne ».
12 Aux termes de l’article 1er de ce règlement :
« 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.
2. Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles–ci [...] par une dépense indue. »
13 L’article 2 dudit règlement est ainsi libellé :
« 1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l’application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés.
2. Aucune sanction administrative ne peut être prononcée tant qu’un acte communautaire antérieur à l’irrégularité ne l’a pas instaurée. En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s’appliquent rétroactivement.
[...]
4. Sous réserve du droit communautaire applicable, les procédures relatives à l’application des contrôles et des mesures et sanctions communautaires sont régies par le droit des États membres. »
14 L’article 4 du même règlement prévoit :
« 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu :
– par l’obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus,
– par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l’appui de la demande d’un avantage octroyé ou lors de la perception d’une avance.
2. L’application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l’avantage obtenu augmenté, si cela est prévu, d’intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire.
3. Les actes pour lesquels il est établi qu’ils ont pour but d’obtenir un avantage contraire aux objectifs du droit communautaire applicable en l’espèce, en créant artificiellement les conditions requises pour l’obtention de cet avantage, ont pour conséquence, selon le cas, soit la non–obtention de l’avantage, soit son retrait.
4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions. »
15 L’article 5, paragraphe 1, du règlement no 2988/95 dispose :
« Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes :
[...]
c) la privation totale ou partielle d’un avantage octroyé par la réglementation communautaire, même si l’opérateur a bénéficié indûment d’une partie seulement de cet avantage ;
d) l’exclusion ou le retrait du bénéfice de l’avantage pour une période postérieure à celle de l’irrégularité ;
[...] »
Le droit italien
16 L’article 13 du decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (décret ministériel no 494 – règlement portant des dispositions d’exécution du règlement (CEE) no 2080/92 en matière de gestion, paiements, contrôles et déchéances de l’octroi des aides au reboisement ou à l’amélioration des boisements), du 18 décembre 1998 (GURI no 16, du 21 janvier 1999, ci-après le « décret no 494/98 »), intitulé « Résultats des contrôles postérieurs au paiement des aides », prévoit :
« 1. Si, lors des contrôles visés à l’article 12 ci–dessus, des irrégularités entraînant la déchéance de l’aide sont constatées, l’organe régional compétent prononce la déchéance partielle ou totale, avec les conséquences visées à l’article 14 ci–dessous, en application de l’article 4 du règlement [no 2988/95].
2. L’indication dans la demande d’une surface inférieure à celle constatée ne constitue pas une irrégularité. Toutefois, aux fins du calcul du montant de l’aide annuelle, c’est la surface déclarée qui continue d’être prise en compte. »
17 L’article 14 de ce décret, intitulé « Autres cas de déchéance », dispose :
« 1. La déchéance totale est prononcée dans les cas de manquement visés aux paragraphes 2 et 3 et/ou si les exigences et conditions nécessaires à l’adhésion au programme ne sont plus respectées.
[...]
3. La déchéance totale est également prononcée dans les cas où, après vérification finale et sans préjudice des cas de force majeure visés à l’article 8 ci–dessus, la surface reboisée ou améliorée ou les kilomètres de voirie forestière constatés sont inférieurs de 20 % à ceux admis à l’aide et liquidés.
4. Les écarts inférieurs au seuil visé au paragraphe précédent entraînent la déchéance partielle de l’aide. »
18 L’article 15 dudit décret, intitulé « Effets de la déchéance », énonce, à son paragraphe 1 :
« La déchéance totale entraîne la restitution de toutes les aides indûment perçues et l’exclusion totale de l’aide pour les années d’engagement restantes. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
19 Le 16 juin 1997, IB, un exploitant agricole, a demandé auprès de la Province de Pavie à bénéficier du régime d’aides destinées à favoriser le reboisement de terres agricoles au titre du règlement no 2080/92. Dans le cadre de cette demande, IB s’est engagé à boiser une surface agricole dédiée jusque-là à la culture de riz et de maïs couvrant 104 hectares et à maintenir ce boisement sur la totalité de cette surface pour une période de 20 ans, soit entre les années 1997 et 2017.
20 IB ayant été admis au bénéfice de ce régime, il a perçu, entre les années 1997 et 2008, la somme totale de 1 324 246,35 euros au titre de ces aides, ces dernières se composant, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 2080/92, de l’aide initiale destinée à couvrir les coûts de boisement, de primes annuelles couvrant les frais d’entretien des surfaces boisées et de primes annuelles destinées à compenser la perte de revenus.
21 Un contrôle sur place effectué au cours du mois de septembre 2009 par la Province de Pavie, déléguée à cette fin par la Région de Lombardie, a révélé que la surface de boisement réalisée au moyen des fonds de l’Union était non pas de 104 hectares mais de 70 hectares, en raison de coupes anticipées de végétation effectuées par IB. Constatant que cet écart de l’ordre de 38 % entre la surface déclarée et la surface réelle de boisement excédait le seuil de 20 % prévu à l’article 14, paragraphe 3, du décret no 494/98, la Province de Pavie a déchu IB de la totalité des aides qui lui avaient été versées, lui a ordonné de rembourser l’intégralité de ces aides conformément à l’article 15, paragraphe 1, de ce décret et l’a exclu de l’aide pour les années d’engagement restantes.
22 IB a contesté la déchéance prononcée ainsi que l’ordre de remboursement émis devant le Tribunale di Pavia (tribunal de Pavie, Italie), qui a jugé son recours fondé.
23 Saisie en appel, la Corte d’appello di Milano (cour d’appel de Milan, Italie) a réformé le jugement de première instance en jugeant, en substance, que le manquement imputé à IB constituait une irrégularité grave qui allait à l’encontre des finalités poursuivies par le régime d’aides de l’Union. Cette irrégularité entraînant un enrichissement sans cause au profit de ce bénéficiaire qui percevait tant les aides de l’Union que les revenus tirés de la vente du bois justifiait la restitution intégrale des aides reçues, sans préjudice des cas de force majeure et des éventuelles autres causes indépendantes de la volonté du bénéficiaire.
24 IB s’est pourvu en cassation contre cet arrêt devant la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie), la juridiction de renvoi.
25 Cette juridiction s’interroge sur le point de savoir si les règlements nos 2080/92 et 2988/95 s’opposent au régime de déchéance totale de l’aide établi aux articles 14 et 15 du décret no 494/98.
26 Plus particulièrement, elle nourrit, tout d’abord, des doutes quant au fait de considérer que le régime de déchéance totale constitue une « mesure », au sens de l’article 4 du règlement no 2988/95. En effet, alors que l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu par l’obligation de rembourser les montants indûment perçus, la déchéance totale prévue aux articles 14 et 15 du décret no 494/98 aurait pour conséquence non seulement la restitution de toutes les aides indûment perçues mais également l’exclusion totale de l’aide pour les années d’engagement restantes.
27 Ensuite, ladite juridiction s’interroge sur le point de savoir si cette réglementation nationale excède les limites posées à l’article 4 du règlement no 2988/95 en ce qu’elle exige la restitution intégrale des aides perçues dès que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface déclarée à l’aide.
28 Enfin, elle s’interroge sur la proportionnalité de ladite réglementation nationale en ce que celle-ci prévoit, en cas de déchéance totale, la restitution de toutes les aides perçues, et non pas seulement de celles relatives à l’année au cours de laquelle l’irrégularité a été constatée.
29 Dans ces conditions, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les dispositions du règlement [no 2080/92], instituant un régime communautaire d’aides aux mesures forestières en agriculture, mais ne prévoyant pas de régime de déchéances et de sanctions, s’opposent-elles, compte tenu également des dispositions du règlement [no 2988/95], à l’application d’une disposition de droit interne qui, dans la mise en œuvre des dispositions du règlement no 2080/92, prévoit, en cas de constatation d’irrégularités dans l’octroi des aides, la déchéance de celles-ci et la restitution des sommes perçues à ce titre ?
2) En cas de réponse négative à la [première question], les dispositions du règlement [no 2080/92] s’opposent-elles, compte tenu également des dispositions du règlement [no 2988/95] et des principes d’équité et de proportionnalité visés au [dixième] considérant de ce dernier règlement, à l’application d’une disposition de droit interne qui, dans la mise en œuvre des dispositions du règlement no 2080/92, prévoit, en cas de constatation d’irrégularités dans l’octroi des aides, la déchéance de celles-ci et la restitution des sommes perçues à ce titre lorsque la surface reboisée ou améliorée est inférieure de 20 % à la surface admise à l’aide et liquidée ?
3) En cas de réponse négative à la [première question], les dispositions du règlement [no 2080/92] s’opposent-elles, compte tenu également des dispositions du règlement [no 2988/95], à l’application rétroactive d’une disposition de droit interne qui, dans la mise en œuvre des dispositions du règlement no 2080/92, prévoit, en cas de constatation d’irrégularités dans l’octroi des aides, la déchéance de celles-ci et la restitution des sommes perçues à ce titre ?
4) En cas de réponse négative à la [première question], les dispositions du règlement [no 2080/92] s’opposent-elles, compte tenu également des dispositions du règlement [no 2988/95], à une interprétation d’une disposition de droit interne qui, dans la mise en œuvre des dispositions du règlement no 2080/92, prévoit, en cas de constatation d’irrégularités dans l’octroi des aides, la déchéance de celles-ci et la restitution des sommes perçues à ce titre, selon laquelle le bénéficiaire est tenu de restituer la totalité des sommes perçues à ce titre et non les seuls montants relatifs à l’année pour laquelle a été constatée l’irrégularité dans l’octroi des aides ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
30 La Région de Lombardie soutient, en substance, que les questions posées sont irrecevables pour deux motifs. D’une part, ces questions seraient dépourvues de pertinence dès lors que la réglementation italienne se borne à mettre en œuvre l’article 9 du règlement no 3887/92 qui est une disposition directement applicable. D’autre part, une réponse à ces questions n’aurait aucune incidence sur l’issue du litige au principal car IB aurait procédé à la coupe de l’intégralité de la surface boisée au cours de l’année 2011, de sorte que la question relative à l’incidence d’une réduction de surface de plus de 20 % serait devenue hypothétique.
31 À cet égard, selon une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 6 octobre 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, point 27 et jurisprudence citée).
32 Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 6 octobre 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, point 28 et jurisprudence citée).
33 En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que l’issue du litige au principal dépend de la réponse que la Cour donnera à cette demande, puisque ladite réponse permettra à la juridiction de renvoi de statuer sur l’étendue du remboursement des aides au boisement perçues par IB dans un contexte où il a été constaté que la surface reboisée était inférieure de plus de 20 % à la surface admise au titre d’un engagement pluriannuel d’aides.
34 Dans ces circonstances, l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la juridiction de renvoi n’étant pas manifestement sans rapport avec l’objet du litige au principal, la demande de décision préjudicielle est recevable.
Sur le fond
35 Par ses quatre questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 2 et 4 du règlement no 2988/95, les articles 2 et 4 du règlement no 2080/92 ainsi que le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui prévoit, dans le cas où il est constaté, au cours de l’exécution d’un engagement pluriannuel, que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise au titre de cet engagement, la déchéance totale des aides au boisement et, partant, l’obligation de procéder au remboursement total de ces aides ainsi que l’exclusion totale des aides qui auraient dû être versées au titre des années d’engagement restantes.
36 En premier lieu, il convient tout d’abord de faire observer que, ainsi qu’il ressort de l’article 1er du règlement no 2080/92, lu à la lumière des premier à troisième considérants de ce règlement, celui-ci a institué un régime d’aides au boisement de terres agricoles visant, notamment, à promouvoir une utilisation alternative des terres agricoles par boisement tout en permettant de développer des activités forestières dans les exploitations agricoles, à contribuer à une gestion de l’espace naturel plus compatible avec l’équilibre de l’environnement, à lutter contre l’effet de serre, à absorber le dioxyde de carbone ainsi qu’à contribuer à terme à une amélioration des ressources sylvicoles.
37 Ainsi, ledit règlement poursuit des objectifs de politique agricole visant au soutien de la filière sylvicole ainsi qu’un objectif de protection de l’environnement, objectifs qui présentent, par nature, une dimension pluriannuelle et exigent de parvenir à un boisement effectif et durable des terres agricoles.
38 Ensuite, il ressort de l’article 2, paragraphe 1, sous a) à c), du même règlement que le régime d’aides au boisement de terres agricoles institué par celui-ci peut comprendre des aides destinées à couvrir les coûts du boisement, une prime annuelle destinée à couvrir les coûts de l’entretien des surfaces boisées pendant les cinq premières années et une prime annuelle destinée à compenser des pertes de revenu découlant du boisement des surfaces agricoles, ces primes étant versées « par hectare boisé ».
39 En outre, l’article 3, premier alinéa, sous a) à c), du règlement no 2080/92 se borne à fixer les montants maximaux éligibles des aides en fonction de la surface du boisement (en hectare) ainsi que la durée maximale durant laquelle ces aides peuvent être versées. À cet égard, tandis que le sous b) du premier alinéa de cet article, lu à la lumière du cinquième considérant de ce règlement, prévoit que le paiement des primes d’entretien peut être échelonné sur une période de cinq ans, le sous c) de cet alinéa énonce que la prime pour perte de revenu peut être octroyée pour une durée maximale de vingt ans à compter du boisement initial.
40 Quant à l’article 4, paragraphe 1, dudit règlement, il renvoie aux États membres le soin de mettre en œuvre ce régime d’aides au moyen de programmes pluriannuels nationaux ou régionaux dont ils fixent les modalités. Dans ce cadre, les États membres déterminent, notamment, les montants et la durée des aides en fonction des dépenses réelles de boisement et de l’entretien des essences ou types d’arbres utilisés pour le boisement, ou en fonction des pertes de revenu, ainsi que les conditions de l’octroi des aides concernant le boisement.
41 Il découle d’une lecture combinée de ces dispositions que, d’une part, bien que le règlement no 2080/92 ne fixe pas directement les conditions auxquelles est subordonné le versement des différentes aides au boisement, il lie l’octroi de ces aides au boisement effectif des surfaces couvertes par l’engagement pluriannuel durant toute la durée de celui-ci.
42 D’autre part, force est de constater que ce règlement ne fixe pas les procédures de contrôle ni le régime de sanctions visant à assurer le respect des conditions d’octroi des aides. Partant, ces procédures de contrôle et ce régime de sanctions demeurent régis par le droit des États membres.
43 Pour autant, il y a lieu de rappeler, en second lieu, que, aux fins de la protection des intérêts financiers de l’Union, le règlement no 2988/95 a adopté, conformément à son article 1er, une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit de l’Union, et ce, ainsi qu’il ressort du troisième considérant de ce règlement, afin de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, point 43 ainsi que jurisprudence citée).
44 En adoptant ledit règlement, le législateur a entendu poser une série de principes généraux en exigeant que l’ensemble des règlements sectoriels, tel que le règlement no 2080/92, respectent ces principes (voir, en ce sens, arrêts du 28 octobre 2010, SGS Belgium e.a., C‑367/09, EU:C:2010:648, point 37, ainsi que du 18 décembre 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, point 33 et jurisprudence citée).
45 Ainsi, l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 2988/95 précise que les procédures de contrôle ainsi que les mesures et les sanctions administratives prévues par cette disposition doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif.
46 La Cour a interprété la notion d’« irrégularité » au sens de l’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement comme couvrant non seulement toute violation d’une disposition du droit de l’Union résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union par l’imputation à celui-ci d’une dépense indue mais également la violation de dispositions de droit national qui sont applicables aux opérations soutenues par un fonds, telles que des dispositions fixant les conditions d’éligibilité pour l’octroi d’une aide (voir, par analogie, arrêts du 26 mai 2016, Județul Neamț et Județul Bacău, C‑260/14 et C‑261/14, EU:C:2016:360, points 36, 37 et 43, ainsi que du 1er octobre 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, points 52, 53 et 63).
47 Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, toute « irrégularité » au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement entraîne en règle générale le retrait de l’avantage indûment obtenu par l’obligation de rembourser les montants indûment perçus.
48 En l’occurrence, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, l’article 14, paragraphes 1 et 3, du décret no 494/98 frappe de déchéance totale les aides pour lesquelles, après vérification finale et sans préjudice du cas de force majeure, la surface reboisée constatée est inférieure de 20 % à celle admise à l’aide et liquidée, ainsi que les aides pour lesquelles les exigences et les conditions nécessaires à l’adhésion au programme ne sont plus respectées. En outre, l’article 14, paragraphe 4, de ce décret frappe de déchéance partielle les aides pour lesquelles un écart inférieur à 20 % entre la surface reboisée et celle admise à l’aide est constaté. Enfin, l’article 15, paragraphe 1, dudit décret précise que la déchéance totale entraîne la restitution de toutes les aides indûment perçues ainsi que l’exclusion totale de l’aide pour les années d’engagement restantes.
49 Il s’ensuit qu’une disposition telle que l’article 14, paragraphes 1 et 3, du décret no 494/98, relative au maintien du boisement sur au moins 80 % de la surface couverte par l’engagement pluriannuel souscrit, constitue une disposition de droit national applicable à une opération soutenue par un fonds dont la violation est de nature à constituer une « irrégularité » au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 2988/95, et, partant, à entraîner le remboursement des montants indûment perçus conformément à l’article 4, paragraphe 1, de ce règlement.
50 La juridiction de renvoi s’interroge toutefois sur le point de savoir si le principe de proportionnalité s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit, dans le cas où la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise à l’aide, la déchéance totale de l’aide de l’Union et la restitution totale de celle-ci, et non pas seulement le remboursement des aides correspondant à la surface entachée d’irrégularité ou des seuls montants relatifs à l’année pour laquelle a été constatée l’irrégularité.
51 À cet égard, le principe de proportionnalité exige que les moyens mis en œuvre par une disposition nationale soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, point 42).
52 Il convient de constater, premièrement, que le régime national de déchéance en cause au principal poursuit un objectif légitime. En effet, il met en œuvre l’article 2, paragraphe 4, et l’article 4 du règlement no 2988/95, ainsi qu’il ressort de l’article 13, paragraphe 1, du décret no 494/98, et vise à protéger les intérêts de l’Union et, en particulier, les aides au boisement que l’Union finance au titre du règlement no 2080/92.
53 Deuxièmement, s’agissant de l’aptitude de cette réglementation nationale à atteindre l’objectif visé, il y a lieu de considérer que la déchéance totale de l’aide de l’Union prévue à l’article 14, paragraphes 1 et 3, du décret no 494/98 s’avère apte à allouer efficacement les aides au boisement et, partant, à poursuivre de manière effective les objectifs poursuivis par le règlement no 2080/92, tels qu’ils ont été rappelés au point 37 du présent arrêt. En effet, la déchéance totale et les effets qui s’y attachent conformément à l’article 15, paragraphe 1, de ce décret sont de nature à prévenir une allocation des fonds de l’Union à une opération de boisement qui ne serait pas conforme aux objectifs de boisement effectif et durable poursuivis par ce règlement.
54 Par ailleurs, la réglementation nationale en cause au principal, en ce qu’elle lie cette déchéance totale à une exclusion totale des aides qui auraient dû être versées au titre des années d’engagement restantes, permet également de protéger, en raison de son effet dissuasif, les intérêts financiers de l’Union.
55 Troisièmement, s’agissant du caractère nécessaire et proportionné de la déchéance totale et des effets qui s’y attachent, prévus à l’article 14, paragraphes 1 et 3, et à l’article 15, paragraphe 1, du décret no 494/98, il y a lieu de considérer que ce régime ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire. En effet, dans la mesure où il incombe aux États membres, ainsi qu’il ressort du point 40 du présent arrêt, de fixer les conditions de l’octroi des aides concernant le boisement, il est permis à ces États de considérer que la violation d’une condition d’éligibilité telle que celle relative au seuil de 20 % de la surface à boiser est susceptible de porter un préjudice grave à la réalisation des objectifs poursuivis par le règlement no 2080/92, et d’en déduire que l’engagement initial est vicié au point d’être sanctionné d’une déchéance totale.
56 Par ailleurs, il convient également de faire observer que le régime de déchéance en cause au principal se caractérise par sa progressivité car, tandis qu’un écart inférieur à 20 % entre la surface reboisée constatée et celle admise à l’aide conduit à une déchéance partielle, un écart égal ou supérieur à ce seuil conduit à une déchéance totale et au remboursement total des aides perçues ainsi qu’à une exclusion totale des aides pour les années d’engagement restantes.
57 En outre, il importe également de souligner que ce régime de déchéance totale des aides respecte le principe de proportionnalité, puisqu’il ne vise que des hypothèses limitées, à savoir celles où il est constaté que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise à l’aide, et qu’il réserve la possibilité pour un bénéficiaire de se prévaloir d’un cas de force majeure.
58 Enfin, en ce qu’elle prévoit, dans le cas où il est constaté que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise à l’aide, la restitution de la totalité des aides au boisement perçues au titre de l’engagement pluriannuel, et non le remboursement des seuls montants relatifs à l’année pour laquelle a été constatée l’irrégularité, la législation nationale en cause au principal s’avère également proportionnée. En effet, seul un remboursement total de ces aides est de nature à parer le risque de fraudes au budget de l’Union et à garantir le boisement effectif et durable des terres agricoles.
59 Compte tenu des motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que les articles 2 et 4 du règlement no 2988/95, les articles 2 et 4 du règlement no 2080/92 ainsi que le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui prévoit, dans le cas où il est constaté, au cours de l’exécution d’un engagement pluriannuel, que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise au titre de cet engagement, la déchéance totale des aides au boisement et, partant, l’obligation de procéder au remboursement total de ces aides ainsi que l’exclusion totale des aides qui auraient dû être versées au titre des années d’engagement restantes.
Sur les dépens
60 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
Les articles 2 et 4 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, les articles 2 et 4 du règlement (CEE) no 2080/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime communautaire d’aides aux mesures forestières en agriculture, ainsi que le principe de proportionnalité,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui prévoit, dans le cas où il est constaté, au cours de l’exécution d’un engagement pluriannuel, que la surface reboisée est inférieure de 20 % à la surface admise au titre de cet engagement, la déchéance totale des aides au boisement et, partant, l’obligation de procéder au remboursement total de ces aides ainsi que l’exclusion totale des aides qui auraient dû être versées au titre des années d’engagement restantes.
Signatures