ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
27 ноември 2012 година(*)
„Жалба за отмяна — Решения, отправени към държава членка с оглед коригиране на прекомерен дефицит — Липса на пряко засягане — Недопустимост“
По дело T‑541/10
Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), установено в Атина (Гърция),
Spyridon Papaspyros, с местожителство в Атина,
Ilias Iliopoulos, с местожителство в Атина,
представлявани от адв. M.‑M. Tsipra,
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑н T. Middleton, г‑н A. De Gregorio Merino и г‑жа E. Chatziioakeimidou, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от
Европейска комисия, за която се явяват г‑н B. Smulders, г‑н J.‑P. Keppenne и г‑н M. Konstantinidis, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна, от една страна, на Решение 2010/320/ЕС на Съвета от 10 май 2010 година, отправено към Гърция с оглед засилване и задълбочаване на фискалния надзор и за предизвестие за Гърция за предприемане на преценените за необходими мерки за коригирането на прекомерния дефицит (ОВ L 145, стр. 6, поправка в ОВ L 209, 2011 г., стр. 63), и от друга страна, на Решение 2010/486/ЕС на Съвета от 7 септември 2010 година за изменение на Решение 2010/320 (ОВ L 241, стр. 12),
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: г‑н J. Azizi (докладчик), председател, г‑н S. Frimodt Nielsen и г‑жа M. Кънчева, съдии,
секретар: г‑н E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Правна уредба
Договор за ЕС
1 Съгласно член 3, параграф 4 ДЕС:
„Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото“.
Договор за функционирането на ЕС
2 Съгласно член 119 ДФЕС:
„1. С оглед целите, посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз, дейността на държавите членки и на Съюза включва, при условията, предвидени в Договорите, въвеждането на икономическа политика, която се основава на тясно координиране на икономическите политики на държавите членки, на вътрешния пазар и на определянето на общи цели, и се осъществява в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика и свободна конкуренция.
2. Едновременно с гореизложеното, при условията и съгласно процедурите, предвидени от Договорите, тази дейност включва единна парична единица, еврото, както и създаването и осъществяването на единна парична политика и политика на обменния курс, като основна цел и на двете е да поддържат ценова стабилност и, без да се накърнява тази цел, да подпомагат общите икономически политики в рамките на Съюза, в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика, при свободна конкуренция.
3. Тази дейност на държавите членки и на Съюза включва съблюдаването на следните ръководни принципи: ценова стабилност, стабилни публични финанси и парични условия и устойчивост на платежния баланс“.
3 Член 126 ДФЕС въвежда процедурата при прекомерен дефицит, чиято цел е да насърчи и при необходимост да задължи съответната държава членка да намали евентуално установения бюджетен дефицит. Релевантните части на този член гласят следното:
„1. Държавите членки избягват прекомерен бюджетен дефицит.
2. Комисията наблюдава развитието на състоянието на бюджета и на съществуващия държавен дълг в държавите членки, с оглед установяването на очевидни грешки. По-специално тя следи за спазването на бюджетната дисциплина на основата на следните два критерия:
а) дали съотношението на планирания или фактическия бюджетен дефицит спрямо брутния вътрешен продукт надвишава референтната стойност, освен ако:
– или съотношението съществено и трайно е намаляло и е достигнало ниво, близко до референтната стойност,
– или, алтернативно, излишъкът над референтната стойност е налице само по изключение и временно и съотношението остава близко до референтната стойност;
б) дали съотношението на държавния дълг спрямо брутния вътрешен продукт надвишава референтната стойност, освен ако съотношението е достатъчно намаляващо и достига референтната стойност със задоволителни темпове.
Референтните стойности се определят в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договорите.
[…]
6. Съветът, по предложение на Комисията, и след като е обсъдил всички съображения, представени от заинтересованата държава членка, решава след цялостна оценка, дали е налице прекомерен дефицит.
7. Когато Съветът, в съответствие с параграф 6, реши, че е налице прекомерен дефицит, той приема, без ненужно отлагане и по препоръка на Комисията, препоръките, които отправя до съответната държава членка, за да сложи тя край на тази ситуация в определен срок. С изключение на разпоредбите на параграф 8, тези препоръки не се публикуват.
8. Когато установи, че в отговор на неговите препоръки не са били предприети ефективни действия в определения срок, Съветът може да публикува препоръките.
9. Ако някоя държава членка продължава да не привежда в действие препоръките на Съвета, той може да реши да даде предизвестие на държавата членка, в определен срок да изпълни мерки за намаляване на дефицита, считани от Съвета за необходими за справяне със ситуацията.
В този случай, Съветът може да поиска от съответната държава членка да представя по определен график доклади, чрез които да се преценят положените от нея усилия за коригиране на положението.
[…]
11. Докато дадена държава членка не изпълнява решение, взето в съответствие с параграф 9, Съветът може да реши да приложи или, според случая — да засили една или повече от следните мерки:
– да изиска от съответната държава да публикува, преди издаването на облигации и ценни книжа, определена от Съвета допълнителна информация;
– да прикани Европейската инвестиционна банка да преразгледа кредитната си политика спрямо тази държава членка;
– да изиска от съответната държава членка да направи безлихвен депозит в подходящ размер в Съюза, докато, по мнението на Съвета, прекомерния дефицит бъде коригиран;
– да наложи глоби с подходящ размер.
Председателят на Съвета уведомява Европейския парламент за взетите решения.
12. Съветът отменя някои или всичките си решения или препоръки, посочени в параграфи 6 — 9 и 11, в степента в която прекомерния дефицит на съответната държава членка е бил, по мнението на Съвета, коригиран. Ако Съветът вече е публикувал препоръки, веднага след отмяната на решението по параграф 8, той прави публично изявление, че прекомерният дефицит в съответната държава членка вече не съществува.
13. Когато Съветът взема решения или препоръки по параграфи 8, 9, 11 и 12, той се произнася по препоръка на Комисията.
[…]“.
4 Член 136, параграф 1 ДФЕС гласи:
„1. За да допринесе за правилното функциониране на икономическия и паричен съюз и съгласно съответните разпоредби на Договорите, Съветът […] приема мерки, отнасящи се до държавите членки, чиято парична единица е еврото, с цел:
а) да се засилят координацията и наблюдението на тяхната бюджетна дисциплина;
б) да се разработят отнасящи се за тях насоки на икономическа политика, като се внимава те да бъдат съвместими с насоките, приети за Съюза като цяло, и да се осигури съответното наблюдение“.
5 Съгласно член 1 от приложения към Договорите Протокол №°12 относно процедурата при прекомерен дефицит:
„Референтните стойности, посочени в член 126, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз са:
– 3 % — за съотношението между планирания или фактическия бюджетен дефицит и брутния вътрешен продукт по пазарни цени;
– 60 % — за съотношението между държавния дълг и брутния вътрешен продукт, изчислен по пазарни цени“.
Пакт за стабилност и растеж
6 По време на заседанието в Амстердам (Нидерландия) на 17 юни 1997 г. Европейският съвет определи правна уредба за координирането на националните бюджетни политики на държавите членки, участващи в Икономическия и паричен съюз. Тази уредба е под формата на Пакт за стабилност и растеж, основан на целта за стабилни публични финанси като средство за засилване на предпоставките за ценова стабилност и за силен и устойчив растеж, водещ до създаване на заетост (вж. Резолюция на Европейския съвет от 17 юни 1997 г. относно Пакта за стабилност и растеж (ОВ C 236, стр. 1).
7 Пактът за стабилност и растеж се състои от следните три текста: първо, посочената в точка 6 по-горе резолюция, второ, Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 година за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 84) и трето, Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 година за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (ОВ L 209, стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 89).
8 Член 3 от Регламент № 1466/97, изменен с Регламент (ЕО) № 1055/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. (ОВ L 174, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 3, стр. 152), предвижда задължение за държавите членки, които са приели единната парична единица, да предоставят редовно на Съвета на Европейския съюз и на Комисията на Европейските общности програма за стабилност, съдържаща информация относно икономическите си политики.
9 Член 3, параграф 2, буква в) от Регламент № 1466/97, изменен с Регламент № 1055/2005, уточнява, че програмата за стабилност съдържа:
„[И]зчерпателна и количествена оценка на бюджетната и други икономически политики, предприети и/или предложени за постигане целите на програмата, съдържаща подробен анализ разходи—ползи на основните структурни реформи, които постигат пряко дългосрочно намаляване на разходите, включително чрез увеличаването на потенциалния растеж“.
10 Член 3, параграф 4 от Регламент № 1467/97, изменен с Регламент (ЕО) № 1056/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. (ОВ L 174, стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 3, стр. 156), гласи следното:
„Препоръката на Съвета, направена в съответствие с член [126], параграф 7 [ДФЕС], определя срок не по-дълъг от шест месеца, за да бъдат предприети ефективни действия от съответната държава членка. Препоръката на Съвета посочва също така и срок за коригиране на прекомерния дефицит, който следва да приключи в годината след неговото установяване, освен при специални случаи. В препоръката Съветът изисква държавата членка да постигне целевия показател от минимално годишно подобрение от поне 0,5 % от БВП в [циклично изгладения] баланс с из[ключ]ени еднократни и временни мерки, за да се гарантира коригирането на прекомерния дефицит[…] в рамките на срока, определен в препоръката“.
11 Член 5 от Регламент № 1467/97, изменен с Регламент № 1056/2005, гласи:
„1. Всяко решение на Съвета да [даде предизвестие на] съответната [участваща] държава членка […] да вземе мерки за намаляване на дефицита съгласно член [126], параграф 9 [ДФЕС] се взема в срок от два месеца от решението на Съвета, установяващо, че не са предприети ефективни действия съгласно член [126], параграф 8 [ДФЕС]. В [пред]известието Съветът изисква от държавата членка да постигне целевия показател от минимално годишно подобрение от поне 0,5 % от БВП на [циклично изгладения] баланс с из[ключ]ени еднократни и временни мерки, за да се гарантира коригирането на прекомерния дефицит[…] в рамките на срока, определен в това [пред]известие.
2. Ако е било предприето ефективно действие съгласно [пред]известие по член [126], параграф 9 [ДФЕС] и след приемането на [пред]известието са възникнали неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последици за държавните финанси, Съветът може да реши по препоръка на Комисията да приеме ревизирано [пред]известие съгласно член [126], параграф 9 [ДФЕС]. Ревизираното [пред]известие, вземайки предвид съответните фактори съгласно член 2, параграф 3 от настоящия регламент, може да удължи срока за коригиране на прекомерния дефицит[…] с една година. Съветът оценява наличието на неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последствия за държавните финанси въз основа на икономическите прогнози в сво[ето предизвестие]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
Гръцка дългова криза и междуправителствен механизъм за финансова помощ на Република Гърция
12 На 21 октомври 2009 г. Република Гърция съобщава на Евростат (статистическата служба на Европейския съюз) статистически данни, преразглеждащи нейния бюджетен дефицит за 2008 г., който от 5,0 % от брутния вътрешен продукт (БВП) (цифрови данни, съобщени от Република Гърция през април 2009 г.) се променя на 7,7 % от БВП. В същото време гръцките органи преразглеждат съотношението на дефицита на страната за 2009 г., като го променят от 3,7 % от БВП (цифрови данни, съобщени през пролетта на 2009 г.) на 12,5 % от БВП.
13 Това преразглеждане на икономическите данни поражда съмнения на пазарите относно платежоспособността на страната, ускорявайки кризата на нейния държавен дълг. През първите месеци на 2010 г. поведението на инвеститорите на пазара довежда до покачване на лихвения процент на гръцките облигации. В края на април 2010 г. една агенция за кредитен рейтинг понижава оценката на гръцките облигации от BBB- на BB+ — категория, считана от пазарите като високорисков дълг.
14 Предвид факта, че гръцката дългова криза заплашва да има последици в други държави членки от еврозоната и застрашава стабилността на еврозоната като цяло, по време на срещата на високо равнище на Европейския съвет на 25 март 2010 г. държавните или правителствени ръководители на еврозоната се споразумяват да създадат междуправителствен механизъм за финансова помощ на Република Гърция, състоящ се от пакет от двустранни заеми с небонифициран лихвен процент, т.е. без никакъв елемент на субсидия. Плащането на заемите е подложено на строги условия, а активирането му трябва да се извърши по искане на Република Гърция. Механизмът за помощ включва и съществено участие на Международния валутeн фонд (МВФ).
15 Горепосоченият междуправителствен механизъм се основава на два инструмента: от една страна, „intercreditor agreement“ (споразумение между кредиторите), по което са страни държавите, предоставящи помощта, и което съдържа основните разпоредби за координация между заемодателите за отпускането на заемите, и от друга страна, „loan facility agreement“ (кредитно споразумение) между държавите членки от еврозоната, предоставящи помощта (както и германска публичноправна финансова институция, действаща под указанията и гаранцията на Федерална република Германия), и Република Гърция и гръцката централна банка.
16 На 23 април 2010 г. Република Гърция иска активирането на горепосочения междуправителствен механизъм за помощ.
17 В изпълнение на горепосочения механизъм за помощ на 2 май 2010 г. държавите членки от еврозоната се съгласяват да предоставят на Република Гърция 80 милиарда евро в рамките на финансов пакет от 110 милиарда евро, отпуснат съвместно с МВФ.
18 На 3 май 2010 г. представителите на Република Гърция и на Комисията — последната действаща за сметка на държавите членки от еврозоната — подписват документ, озаглавен „Memorandum of Understanding“, който описва тригодишна програма, разработена от гръцкото Министерство на финансите в сътрудничество с Комисията, Европейската централна банка и МВФ, която има за цел подобряването на гръцките публични финанси и възстановяването на доверието на пазарите по отношение на положението на тези публични финанси и на гръцката икономика като цяло. Този „Memorandum of Understanding“ е съставен от три специфични меморандума: „Memorandum of Economic and Financial Policies“, „Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality“ и „Technical Memorandum of Understanding“.
19 На 8 май 2010 г. са подписани споразумението между кредиторите и кредитното споразумение, посочени по-горе (вж. точка 15 по-горе).
Процедура при прекомерен дефицит по отношение на Република Гърция
Процедура, предхождаща приемането на обжалваните актове
20 На 27 април 2009 г. в съответствие с член 104, параграф 6 ЕО (понастоящем член 126, параграф 6 ДФЕС) Съветът решава, че в Гърция е налице прекомерен дефицит и в съответствие с член 104, параграф 7 ЕО (понастоящем член 126, параграф 7 ДФЕС) и с член 3, параграф 4 от Регламент № 1467/97 отправя препоръки на Република Гърция за коригиране на посочения дефицит най-късно до 2010 г. Съветът също така определя 27 октомври 2009 г. за краен срок за Република Гърция да предприеме ефективни действия.
21 На 30 ноември 2009 г. в съответствие с член 126, параграф 8 ДФЕС Съветът установява, че Република Гърция не е предприела ефективни действия в отговор на препоръките от 27 април 2009 г.
22 На 16 февруари 2010 г. на основание член 126, параграф 9 ДФЕС и член 136 ДФЕС Съветът приема Решение 2010/182/ЕС за отправяне на предизвестие към Гърция за предприемане на преценените за необходими мерки за намаляване на дефицита с оглед отстраняването на прекомерния дефицит (ОВ L 83, стр. 13).
23 Член 1, параграф 1 от Решение 2010/182 предвижда, че Република Гърция отстранява съществуващия прекомерен дефицит във възможно най-кратък срок, но най-късно до 2012 г.
24 Член 2 от Решение 2010/182 предвижда определен брой мерки за фискална консолидация, които Република Гърция трябва да приеме, за да отстрани прекомерния дефицит, по-специално посочените в представената от тази държава програма за стабилност (вж. точки 8 и 9 по-горе).
25 Член 5 от Решение 2010/182 определя 15 май 2010 г. като краен срок за предприемане на ефективни действия от Република Гърция.
Обжалвани актове
– Решение 2010/320/ЕС
26 На 10 май 2010 г. Съветът приема Решение 2010/320/ЕС отправено към Гърция с оглед засилване и задълбочаване на фискалния надзор и за предизвестие за Гърция за предприемане на преценените за необходими мерки за коригирането на прекомерния дефицит (ОВ L 145, стр. 6, поправка в ОВ L 209, 2011 г., стр. 63) (наричано по-нататък „основният акт“).
27 Правни основания на основния акт са член 126, параграф 9 ДФЕС и член 136 ДФЕС.
28 В съображения 4 и 5 от основния акт по същество се обяснява, че в Гърция са възникнали неочаквани неблагоприятни икономически събития със значими отрицателни последици за държавните финанси, така че е обосновано да се промени съдържанието на първоначалното предизвестие, отправено на 16 февруари 2010 г. с Решение 2010/182, и да се издаде актуализирано предизвестие съгласно член 126, параграф 9 ДФЕС и член 136 ДФЕС.
29 В съображение 8 от основния акт се посочва междуправителственият механизъм за финансова помощ, отпусната на Република Гърция, по следния начин:
„Изключително острото влошаване на финансовото положение на правителството на Гърция накара държавите членки от еврозоната, в съчетание с предоставената от Международния валутен фонд многостранна помощ, да одобрят предоставянето на помощ в подкрепа на стабилността на Гърция, така че да се запази финансовата стабилност на еврозоната като цяло. Помощта, предоставена от държавите членки от еврозоната, ще бъде под формата на пул от двустранни заеми, координиран от Комисията. Заемодателите решиха, че тяхната подкрепа се предоставя при условие на спазване от страна на Гърция на настоящото решение. По-специално от Гърция се очаква да приложи посочените в настоящото решение мерки според заложения за тях график“.
30 Член 1 от основния акт отлага крайния срок за коригиране на прекомерния дефицит на Гърция до 2014 г. (вместо 2012 г., както е определен в Решение 2010/182).
31 Член 2 от основния акт предвижда приемането от Република Гърция, в съответствие с графика, посочен в този член, на определен брой мерки за фискална консолидация, целящи драстично намаляване на публичните разходи и увеличаване на държавните постъпления, мерки за засилване на бюджетния надзор и на бюджетната дисциплина и мерки от структурно естество, целящи по-специално подобряването на конкурентоспособността на гръцката икономика като цяло.
32 Мерките, съдържащи се в член 2 от основния акт, се отнасят до множество области, а именно данъчната политика, пенсионната система и пенсиите, организацията на публичната администрация и банковата система.
33 Член 4, параграф 1 от основния акт предвижда задължение за Република Гърция всяко тримесечие да предоставя на Съвета и на Комисията доклад с мерките, взети с оглед спазване на изискванията на основния акт.
34 Съгласно член 4, параграф 2, букви а) и б) от основния акт в горепосочения доклад трябва да се съдържа подробна информация, от една страна, за конкретно приложените от Република Гърция към датата на доклада мерки за съобразяване с основния акт, включително тяхното въздействие върху бюджета в количествено изражение, и от друга страна, за конкретните мерки, които Република Гърция планира да приложи след датата на доклада, за да постигане съответствие с изискванията на основния акт, графика за изпълнение на тези мерки и прогноза за тяхното въздействие върху бюджета.
35 Съгласно член 4, параграф 3 от основния акт Комисията и Съветът анализират горепосочените доклади, за да преценят до каква степен Република Гърция спазва този акт. В контекста на тези оценки Комисията може да посочи необходимите мерки за спазване на плана за корекция, установен с основния акт за коригиране на прекомерния дефицит.
36 Член 5 от основния акт предвижда, че последният поражда действие в деня на нотификацията му.
37 Съгласно член 6 от основния акт Република Гърция е негов адресат.
– Решение 2010/486/ЕС
38 На 7 септември 2010 г. Съветът приема Решение 2010/486/ЕС за изменение на основния акт (ОВ L 241, стр. 12) (заедно наричани по-нататък „обжалваните актове“). Правните основания на Решение 2010/486 също са член 126, параграф 9 ДФЕС и член 136 ДФЕС и то е адресирано до Република Гърция.
39 От съображения 5—8 от Решение 2010/486 следва, че след приемането на основния акт някои икономически прогнози, въз основа на които този акт е бил приет, е трябвало да бъдат преразгледани. Поради това е изглеждало уместно да бъде изменен основният акт в редица насоки, като същевременно бъде запазен крайният срок за коригиране на прекомерния дефицит, определен в този акт.
40 Решение 2010/486 отменя някои мерки, предвидени в основния акт, добавя други и изменя, уточнява или преформулира някои от установените в него мерки.
41 В съответствие с член 2 от него Решение 2010/486 влиза в сила в деня на нотифицирането му.
Производство и искания на страните
42 На 22 ноември 2010 г. жалбоподателите, Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), г‑н Spyridon Papaspyros и г‑н Ilias Iliopoulos, подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
43 С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 3 март 2011 г., Съветът повдига възражение за недопустимост на основание член 114 от Процедурния правилник на Общия съд.
44 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 7 март 2011 г., Комисията иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Съвета. Молбата е уважена с определение на председателя на първи състав на Общия съд от 27 юни 2011 г.
45 На 29 април 2011 г. жалбоподателите представят в секретариата на Общия съд писмено становище по повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост.
46 На 8 септември 2011 г. Комисията представя в секретариата на Общия съд писмено становище при встъпване.
47 На 27 октомври 2011 г. жалбоподателите представят становище в секретариата на Общия съд по писменото становище при встъпване на Комисията.
48 В жалбата си жалбоподателите молят Общия съд:
– да обяви настоящата жалба за допустима и основателна,
– да отмени обжалваните актове,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
49 Съветът моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като явно недопустима по отношение на обжалваните актове,
– при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като явно недопустима по отношение на основния акт,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
50 Комисията моли Общия съд да отхвърли жалбата като явно недопустима.
51 В писменото си становище по възражението за недопустимост жалбоподателите молят Общия съд да отхвърли повдигнатото от Съвета възражение за недопустимост и да осъди последния да заплати съдебните разноски.
От правна страна
52 По силата на член 114, параграф 1 от Процедурния правилник, ако някоя от страните поиска това, Общият съд може да се произнесе по недопустимостта, без да разглежда спора по същество. Съгласно параграф 3 от същия член производството преминава в устна фаза, освен ако Общият съд не реши друго.
53 В настоящия случай Общият съд прецени, че разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, за да се произнесе по молбата на Съвета, без да провежда устна фаза на производството.
54 От преписката по делото следва, че първият от жалбоподателите, ADEDY, представлява гръцка конфедерация на профсъюзите, включваща като членове федерациите на съюзите на работниците, наети в публичния сектор от публичноправните юридически лица и от териториалните органи, които са свързани с тези образувания чрез публичноправни и частноправни трудови правоотношения. Според жалбоподателите ADEDY включва общо като членове всички длъжностни лица и служители на публичноправните юридически лица и представлява техните интереси.
55 Вторият и третият жалбоподател са държавни служители и съответно председател и главен секретар на ADEDY. Те подават настоящата жалба лично и за сметка на ADEDY.
56 В жалбата си жалбоподателите поддържат, че обжалваните актове съдържат определен брой разпоредби, които засягат финансовите интереси и условията за работа на гръцките държавни служители.
57 Съветът, подкрепян от Комисията, изтъква, че жалбата е недопустима. Той поддържа главно, че жалбата е недопустима поради липсата на процесуална легитимация на жалбоподателите по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, и ограничава доводите си до въпроса за личното засягане на жалбоподателите от обжалваните актове, докато Комисията разглежда и допустимостта на жалбата от гледна точка на условието за прякото засягане. При условията на евентуалност Съветът, подкрепян от Комисията, поддържа, че жалбата е недопустима по отношение на основния акт, поради факта че е била подадена късно.
58 Жалбоподателите твърдят, че са пряко и лично засегнати от обжалваните актове. Те освен това оспорват тезата, застъпена от Съвета и Комисията при условията на евентуалност, отнасяща се до недопустимостта на жалбата по отношение на основния акт поради късното ѝ подаване. Накрая те поддържат, че в случай че тяхната жалба бъде обявена за недопустима, ще бъдат лишени от правото на ефективна съдебна защита.
59 Следва най-напред да се разгледа допустимостта на жалбата относно обжалваните актове от гледна точка на процесуалната легитимация на жалбоподателите.
По процесуалната легитимация на жалбоподателите
60 Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск […] срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“.
61 Тази разпоредба ограничава жалбите за отмяна, подадени от физическо или юридическо лице, до три категории актове: на първо място, актовете, които са адресирани до него, на второ място, актовете, които го засягат пряко и лично, и на трето място, подзаконовите актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
62 В конкретния случай е безспорно, че жалбоподателите не са адресати на обжалваните актове, но те твърдят, че са пряко и лично засегнати от тях.
63 Предвид обстоятелствата в конкретния случай следва най-напред да се прецени критерият за пряко засягане на жалбоподателите, който е общ за втората и за третата категория актове, посочени в точка 61 по-горе.
64 В съответствие с постоянната съдебна практика по член 230, четвърта алинея ЕО, условието, съгласно което дадено физическо или юридическо лице трябва да е пряко засегнато от решението — предмет на обжалване, изисква по принцип два кумулативни критерия: на първо място, оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Европейския съюз, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (Решение на Съда от 22 март 2007 г. по дело Regione Siciliana/Комисия, C‑15/06 P, Сборник, стр. I‑2591, точка 31, Решение на Съда от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Ente per le Ville Vesuviane и Ente per le Ville Vesuviane/Комисия, C‑445/07 P и C‑455/07 P, Сборник, стр. I‑7993, точка 45 и Определение на Съда от 15 септември 2009 г. по дело Município de Gondomar/Комисия, C‑501/08 P, непубликувано в Сборника, точка 25).
65 Доколкото, що се отнася до разглеждането на настоящата жалба, условието за пряко засягане, посочено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, не е изменено, следва да се приеме, че тази съдебна практика се прилага и в конкретния случай.
66 В случая трябва да се отбележи, че с исканията си жалбоподателите желаят отмяната на обжалваните актове в тяхната цялост. Все пак те посочват в жалбата си определен брой разпоредби, които според тях засягат правното положение на държавните служители и им причиняват вреда, а именно, най-напред, на ADEDY в качеството ѝ на профсъюзна организация, която представлява всички държавни служители, и на следващо място, на самите г‑н Papaspyros и на г‑н Iliopoulos в качеството им на държавни служители.
67 Така в жалбата си жалбоподателите уточняват, че претърпяната вреда се състои, от една страна, в намаляването на великденските, летните и коледните премии и надбавки, което е предвидено в член 2, параграф 1, буква е) от основния акт, и от друга страна, в увеличаването на пенсионната възраст и в намаляването на пенсиите, които трябва да се изплатят на заетите понастоящем държавни служители, като резултат от трансформирането на пенсионната система, което е предвидено в член 2, параграф 2, буква б) от основния акт. Жалбоподателите посочват също като претърпяна вреда и разстройването на функционирането на публичните услуги, произтичащо от ограничаването на заместването на напускащите държавни служители, предвидено в член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486.
68 Следователно най-напред е необходимо да се разгледа прякото засягане на жалбоподателите от трите горепосочени ясно определени разпоредби, които според тях им причиняват вреда, и след това прякото им засягане от останалите разпоредби на обжалваните актове.
По прякото засягане на жалбоподателите от член 2, параграф 1, буква е) от основния акт, член 2, параграф 2, буква б) от основния акт и член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486
– Член 2, параграф 1, буква е) от основния акт
69 Член 2, параграф 1, буква е) от основния акт предвижда:
„1. Гърция приема следните мерки до края на юни 2010 г.:
[…]
е) намаляване на великденските, летните и коледните премии и надбавки на държавните служители с цел да бъдат спестени 1 500 млн. евро за един целогодишен период (1 100 млн. евро за 2010 г.)“.
70 Следва да се отбележи, че тази разпоредба е неясна, доколкото не уточнява подробностите на предвиденото намаляване, начина, по който то ще бъде изпълнено, и категориите длъжностни лица, които ще бъдат засегнати. Обратно, тази разпоредба определя ясна цел, която трябва да бъде постигната с намаляването на премиите и надбавките на държавните служители, а именно спестяването на определена сума за годишен период. Така тази разпоредба не пречи на Република Гърция по-специално да изключи от принципа за намаляването на премиите и надбавките някои категории държавни служители, при условие че бъде изпълнена целта за извършване на спестяванията. От тук следва, че тази разпоредба предоставя на гръцките органи свобода на действие да уточнят всички подробности на намаляването на премиите и надбавките посредством национални мерки за прилагане и именно последните мерки ще са тези, които евентуално ще засегнат пряко правното положение на жалбоподателите. Всъщност съдържанието на тези мерки ще определи дали и до каква степен някои жалбоподатели ще претърпят намаление на премиите и надбавките. Последните ще могат също да обжалват тези национални мерки за прилагане пред националните юрисдикции.
71 В подкрепа на твърдението си, че са пряко засегнати от член 2, параграф 1, буква е) от основния акт, жалбоподателите се позовават на трайно установената съдебна практика, съгласно която заинтересованото лице е пряко засегнато от разглеждания акт, когато възможността на адресатите на този акт да не го зачетат, е чисто теоретична, тъй като тяхната воля да извлекат от него съответни последици, не поражда никакво съмнение (Решение на Съда от 17 януари 1985 г. по дело Piraiki-Patraiki и др./Комисия, 11/82, Recueil, стр. 207, точки 8—10 и Решение на Съда от 5 май 1998 г. по дело Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, Recueil, стр. I‑2309, точка 44, Решение на Общия съд от 15 септември 1998 г. по дело Oleifici Italiani и Fratelli Rubino/Комисия, T‑54/96, Recueil, стр. II‑3377, точка 56). В това отношение жалбоподателите изтъкват по същество, че Република Гърция не е можело да не изпълни обжалваните актове, доколкото спазването на тези актове било условието за отпускането на финансовата помощ на тази държава посредством междуправителствения механизъм, както се потвърждавало по-специално в съображение 8 от основния акт.
72 Тези доводи не могат да бъдат приети. Всъщност от самия текст на член 2, параграф 1, буква е) от основния акт следва, че тази разпоредба налага на Република Гърция задължението за постигане на бюджетна цел, а именно спестяването на 1 500 милиона евро за годишен период (1 100 милиона евро за 2010 г.) посредством намаляване на премиите и надбавките на държавните служители. Обратно, тази разпоредба не определя нито начините за това намаляване, нито категориите на държавните служители, засегнати от него — елементи, които са оставени на преценката на Република Гърция, както е посочено в точка 70 по-горе.
73 От тук следва, че член 2, параграф 1, буква е) от основния акт не е от естество да породи пряко последици за правното положение на жалбоподателите и че в рамките на неговото изпълнение гръцките органи разполагат със значителна свобода на преценка. В този смисъл следва да се направи изводът, че тази разпоредба не засяга пряко жалбоподателите по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
– Член 2, параграф 2, буква б) от основния акт
74 Член 2, параграф 2, буква б) от основния акт предвижда задължение за Република Гърция да приеме до края на септември 2010 г. закон за реформиране на пенсионната система за осигуряване на нейната средносрочна и дългосрочна устойчивост. Тази разпоредба определя в основни линии съдържанието на посочения закон. Разпоредбата предвижда по-специално, че в закона следва да се въведе единна пенсионна възраст от 65 години, сливане на съществуващите пенсионни фондове в три фонда, снижаване на тавана на пенсиите, постепенно увеличаване на минималния осигурителен стаж за пенсиониране с право на пълна пенсия и въвеждане на по-стриктни условия за получаване на пенсия за инвалидност. Накрая в нея се уточнява, че прилагането на този закон би следвало през следващите десетилетия да сведе заложеното увеличаване на съотношението на разходите за пенсии към БВП под средното за еврозоната, както и следва да ограничи нарастването на разходите на публичния сектор за пенсии до по-малко от 2,5 % от БВП за периода 2010—2060 г.
75 Трябва да се посочи, че член 2, параграф 2, буква б) от основния акт е отменен с член 1, параграф 2 от Решение 2010/486. При липса на каквото и да е твърдение на жалбоподателите, че отменената разпоредба е породила неблагоприятни правни последици спрямо тях специално по време на нейния период на валидност, а именно през периода между датата на нотификацията на основния акт на Република Гърция и датата на нотификацията на Решение 2010/486 на Република Гърция, следва да се направи изводът, че жалбоподателите напразно се позовават на член 2, параграф 2, буква б) от основния акт с цел да докажат, че са процесуално легитимирани да оспорят посочения акт.
76 При всички положения тази разпоредба не е засягала пряко жалбоподателите по време на периода ѝ на валидност. Всъщност от текста на тази разпоредба личи, че за изпълнението ѝ е било необходимо приемането на национален закон. Тя е определила целта, която е трябвало да бъде постигната с този закон, а именно устойчивостта на гръцката пенсионна система, и е посочила общо някои мерки, които този закон е трябвало да предвиди. С оглед по-конкретно на нейния обхват, доколкото не се отнася единствено за държавните служители, а за всички работници в частния и публичния сектор, на които им предстои пенсиониране, тази разпоредба не е имала за цел да представлява пълна и достатъчна сама по себе си уредба на гръцката пенсионна система, която не се нуждае от мерки за прилагане и чието изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от тази разпоредба. От това следва, че член 2, параграф 2, буква б) от основния акт е оставял значителна свобода на преценка на гръцките органи да определят съдържанието на закона, който е трябвало да го приведе в изпълнение, при условие този закон да осигурява средносрочна и дългосрочна устойчивост на гръцката пенсионна система. Поради това именно този закон евентуално би засегнал пряко правното положение на жалбоподателите. Следователно член 2, параграф 2, буква б) от основния акт не засяга пряко жалбоподателите по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
– Член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486
77 Член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486, предвижда:
„Гърция приема следните мерки до края на септември 2010 г.:
а) […] заместване на само 20 % от пенсиониращите се служители в публичния сектор (централно управление, местно управление, социалноосигурителни фондове, публични дружества, държавни агенции и други обществени институции) […]“.
78 Член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486, не засяга пряко жалбоподателите, доколкото представлява обща мярка за организация и управление на публичната администрация, която не засяга пряко правното им положение. Доколкото тази разпоредба може да доведе до разстройване на функционирането на публичните услуги и да влоши условията за работа на жалбоподателите, както изтъкват последните, става въпрос за обстоятелство, което не засяга тяхното правно положение, а единствено фактическото им положение (вж. в този смисъл Определение на Общия съд от 21 май 2010 г. по дело ICO Services/Парламент и Съвет, T‑441/08, непубликувано в Сборника, точка 62 и цитираната съдебна практика).
79 С оглед на изложените съображения трябва да се направи изводът, че никоя от трите разпоредби от обжалваните актове, определени ясно от жалбоподателите, не ги засяга пряко по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
По прякото засягане на жалбоподателите от останалите разпоредби на обжалваните актове
80 Що се отнася до настоящата жалба, останалите разпоредби на обжалваните актове предвиждат приемането от Република Гърция на определен брой мерки за фискална консолидация, мерки за засилване на бюджетния надзор и на бюджетната дисциплина, както и мерки от структурно естество, целящи по-специално подобряването на конкурентоспособността на гръцката икономика като цяло, като крайната цел е намаляването на прекомерния бюджетен дефицит на страната.
81 Сред останалите разпоредби се включват такива, които се отнасят общо до държавните служители и които жалбоподателите само посочват в жалбата, без да обясняват конкретно по какъв начин те ги засягат пряко и увреждат държавните служители като цяло.
82 Неизчерпателно, Общият съд отбелязва, че жалбоподателите посочват: член 2, параграф 1, буква б) от основния акт, в който се предвижда Република Гърция да приеме до края на юни 2010 г. закон, с който се отменят всички освобождавания от данъци и автономни данъчни разпоредби в системата на данъчното облагане, включително и по отношение на доходите от специални надбавки, изплащани на държавните служители; член 2, параграф 5, буква а) от основния акт, в който се предвижда по същество Република Гърция да приеме до края на юни 2011 г. хармонизирана и рационализирана скала за възнагражденията в публичния сектор, като възнагражденията са функция на производителността и служебните задължения; член 2, параграф 3, буква м) от основния акт, въведен с Решение 2010/486, в който се предвижда Република Гърция да приеме до края на декември 2010 г. закон, забраняващ на местните органи на власт да имат дефицит поне до 2014 г.; и накрая член 2, параграф 5, буква д) от основния акт, въведен с Решение 2010/486, в който се предвижда гръцките органи да преразгледат до края на юни 2011 г. функционирането на допълнителните/помощните публични пенсионни режими с оглед стабилизиране на разходите и гарантиране на неутралното въздействие на тези режими върху бюджета.
83 Що се отнася до горепосочените разпоредби и изобщо до всички останали разпоредби на обжалваните актове, трябва да бъдат направени две констатации.
84 На първо място, всички тези разпоредби, предвид обхвата им, се нуждаят от национални мерки за изпълнение, които ще определят подробно тяхното съдържание. В рамките на това изпълнение гръцките органи разполагат със значителна свобода на преценка, при условие че се спазва крайната цел за намаляване на прекомерния дефицит. Именно тези национални мерки евентуално ще засегнат пряко правното положение на жалбоподателите.
85 На второ място, що се отнася до евентуалните неблагоприятни последици, които тези разпоредби могат да имат за жалбоподателите и за държавните служители като цяло в качеството им на членове на ADEDY — от икономическа гледна точка или по отношение на условията за работа, следва да се отбележи, че посочените разпоредби не засягат тяхното правно положение, а единствено фактическото им положение (вж. точка 78 по-горе).
86 Поради това и предвид липсата на по-специфични доводи от страна на жалбоподателите трябва да се направи изводът, че останалите разпоредби на обжалваните актове не ги засягат пряко по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
87 От гореизложеното следва, че жалбоподателите не са пряко засегнати от обжалваните актове.
88 Следователно трябва да се приеме, че жалбоподателите не отговарят на едно от условията за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, а именно на това относно прякото засягане, което е общо за жалбите срещу втората и третата категория актове, обхванати от тази разпоредба (вж. точка 61 по-горе), така че не е необходимо да се разглежда въпросът дали жалбоподателите са лично засегнати от обжалваните актове или дали обжалваните актове представляват подзаконови актове по смисъла на посочената разпоредба (вж. в този смисъл Определение на Общия съд от 15 юни 2011 г. по дело Ax/Съвет, T‑259/10, непубликувано в Сборника, точка 25).
Относно ефективната съдебна защита на жалбоподателите
89 Що се отнася до твърдението на жалбоподателите, съгласно което, в случай че тяхната жалба бъде обявена за недопустима, те ще бъдат лишени от правото на ефективна съдебна защита, трябва да се отбележи, както е установено от трайната съдебна практика, че с членове 263 ДФЕС и 277 ДФЕС, от една страна, и с член 267 ДФЕС, от друга, Договорът създава завършена система от способи за защита и от производства, предназначена да гарантира контрола за законосъобразност на актовете на институциите, като го поверява на съдилищата на Съюза. В тази система физическите или юридическите лица, които предвид условията за допустимост по член 263 ДФЕС не могат пряко да обжалват актове на Съюза като разглежданите в конкретния случай, имат възможност по-специално да изтъкват недействителността на такива актове пред националните юрисдикции и да създават повод за последните, които нямат правомощие да установяват недействителността на тези актове, да се обръщат в това отношение към Съда с преюдициални запитвания (вж. в този смисъла Решение на Съда от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стр. I‑6677, точка 40, Решение на Съда от 1 април 2004 г. по дело Комисия/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Recueil, стр. I‑3425, точка 30 и Решение на Съда от 23 април 2009 г. по дело Sahlstedt и др./Комисия, C‑362/06 P, Сборник, стр. I‑2903, точка 43).
90 Така в настоящия случай предвид факта, че обжалваните актове се нуждаят от мерки за прилагане от Република Гърция, жалбоподателите имат възможност да обжалват тези мерки за прилагане пред националния съд и в рамките на този спор да изтъкнат недействителността на обжалваните актове, като така създадат повод за националния съд да отправи преюдициално запитване до Съда.
91 За да обосноват своята теза относно лишаването от правото им на ефективна съдебна защита, жалбоподателите споменават голямата продължителност на производствата пред гръцките административни юрисдикции и факта, че с отхвърлянето на жалбата им като недопустима от Общия съд обжалваните актове ще се ползват от презумпция за законосъобразност.
92 Тези доводи не могат да бъдат приети.
93 От една страна, от съдебната практика следва, че допустимостта на жалбите за отмяна пред съдилищата на Съюза не зависи от въпроса дали съществува способ за защита пред национална юрисдикция, който позволява да се провери валидността на акта, чиято отмяна се иска (вж. Определение на Общия съд от 28 ноември 2005 г. по дело EEB и др./Комисия, T‑94/04, Recueil, стр. II‑4919, точка 63 и цитираната съдебна практика). A fortiori, допустимостта на жалбата пред съдилищата на Съюза не зависи от твърдяната голяма продължителност на националните производства. В това отношение трябва впрочем да се припомни, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС предвижда, че държавите членки са длъжни да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.
94 От друга страна, отхвърлянето на настоящата жалба като недопустима по никакъв начин не обвързва националния съд относно съществото на делото.
95 От гореизложените съображения следва, че твърдението на жалбоподателите, съгласно което евентуалното отхвърляне на тяхната жалба като недопустима от Общия съд ще накърни правото им на ефективна съдебна защита, трябва да се отхвърли.
96 На последно място, трябва да се отхвърли твърдението на жалбоподателите, че жалбата трябва да бъде разгледана по същество, доколкото пороците на обжалваните актове са толкова тежки, че подкопават доверието на гражданите по отношение на органите на Съюза. Всъщност съдилищата на Съюза не могат да не спазят правилата за допустимост на жалбите за отмяна, предвидени в член 263 ДФЕС.
97 С оглед на изложеното по-горе настоящата жалба трябва да се обяви за недопустима. Следователно не е необходимо произнасяне по повдигнатото от Съвета при условията на евентуалност възражение за липса на процесуална предпоставка, отнасящо се до късното подаване на жалбата по отношение на основния акт.
По съдебните разноски
98 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Съвета.
99 Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от същия правилник институциите, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
определи:
1) Отхвърля жалбата.
2) Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), г‑н Spyridon Papaspyros и г‑н Ilias Iliopoulos понасят направените от тях съдебни разноски, както и тези на Съвета на Европейския съюз.
3) Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.
Съставено в Люксембург на 27 ноември 2012 година.
Съдържание
Правна уредба
Договор за ЕС
Договор за функционирането на ЕС
Пакт за стабилност и растеж
Обстоятелства, предхождащи спора
Гръцка дългова криза и междуправителствен механизъм за финансова помощ на Република Гърция
Процедура при прекомерен дефицит по отношение на Република Гърция
Процедура, предхождаща приемането на обжалваните актове
Обжалвани актове
– Решение 2010/320/ЕС
– Решение 2010/486/ЕС
Производство и искания на страните
От правна страна
По процесуалната легитимация на жалбоподателите
По прякото засягане на жалбоподателите от член 2, параграф 1, буква е) от основния акт, член 2, параграф 2, буква б) от основния акт и член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486
– Член 2, параграф 1, буква е) от основния акт
– Член 2, параграф 2, буква б) от основния акт
– Член 2, параграф 2, буква а) от основния акт, изменен с Решение 2010/486
По прякото засягане на жалбоподателите от останалите разпоредби на обжалваните актове
Относно ефективната съдебна защита на жалбоподателите
По съдебните разноски