UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (ensimmäinen jaosto)
27 päivänä marraskuuta 2012 (*)
Kumoamiskanne – Liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi jäsenvaltiolle osoitetut päätökset – Toimi ei koske kantajaa suoraan – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑541/10,
Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), kotipaikka Ateena (Kreikka),
Spyridon Papaspyros, kotipaikka Ateena, ja
Ilias Iliopoulos, kotipaikka Ateena,
edustajanaan asianajaja M.‑M. Tsipra,
kantajina,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään T. Middleton, A. De Gregorio Merino ja E. Chatziioakeimidou,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Smulders, J.‑P. Keppenne ja M. Konstantinidis,
väliintulijana,
jossa vaaditaan yhtäältä 10.5.2010 annetun neuvoston päätöksen 2010/320/EU, joka on osoitettu Kreikalle julkisen talouden valvonnan lujittamiseksi ja syventämiseksi ja jolla vaaditaan Kreikkaa toteuttamaan alijäämää pienentäviä toimenpiteitä, joita pidetään tarpeellisina liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi, (EUVL L 145, s. 6, oikaisu EUVL 2011, L 209, s. 63) kumoamista ja toisaalta päätöksen 2010/320 muuttamisesta 7.9.2010 annetun neuvoston päätöksen 2010/486/EU (EUVL L 241, s. 12) kumoamista,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Azizi (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Frimodt Nielsen ja M. Kancheva,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
määräyksen
Asiaa koskevat oikeussäännöt
EU-sopimus
1 SEU 3 artiklan 4 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Unioni perustaa talous- ja rahaliiton, jonka rahayksikkö on euro.”
EUT-sopimus
2 SEUT 119 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi jäsenvaltioiden ja unionin toimintaan sisältyy tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin sellaisen talouspolitiikan käyttöön ottaminen, joka perustuu jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja jota harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti.
2. Sen ohella tähän toimintaa[n] sisältyy perussopimuksissa määrätyin edellytyksin ja niissä määrättyjä menettelyjä noudattaen yhteinen raha, euro, sekä sellaisen yhtenäisen rahapolitiikan ja sellaisen yhtenäisen valuuttapolitiikan määritteleminen ja harjoittaminen, joiden ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta, ja mainittua tavoitetta kuitenkaan rajoittamatta tukea yleistä talouspolitiikkaa unionissa vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti.
3. Tämä jäsenvaltioiden ja unionin toiminta merkitsee, että seuraavia johtavia periaatteita noudatetaan: vakaa hintataso, terve julkistalous ja rahatalous sekä kestävä maksutase.”
3 SEUT 126 artiklassa määrätään liiallista alijäämää koskevasta menettelystä, jonka tarkoituksena on kannustaa ja tarvittaessa pakottaa kyseinen jäsenvaltio pienentämään mahdollisesti todettua julkistalouden alijäämää. Kyseisen artiklan tässä asiassa merkityksellisissä kohdissa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot välttävät liiallisia julkistalouden alijäämiä.
2. Komissio valvoo jäsenvaltioiden talousarviotilanteen ja julkisen velan määrän kehitystä vakavien virheiden tunnistamiseksi. Se tarkastelee erityisesti talousarviota koskevan kurinalaisuuden noudattamista seuraavilla kahdella arviointiperusteella:
a) ylittääkö ennakoidun tai toteutuneen julkistalouden alijäämän osuus bruttokansantuotteesta viitearvon, paitsi
– jos tämä osuus on pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, taikka
– jos viitearvon ylittäminen on vain poikkeuksellista ja väliaikaista ja osuus pysyy lähellä viitearvoa;
b) ylittääkö julkisen velan osuus bruttokansantuotteesta viitearvon, ottamatta lukuun tapauksia, joissa tämä osuus pienenee riittävästi ja lähestyy riittävän nopeasti viitearvoa.
Viitearvot täsmennetään perussopimuksiin liitetyssä, liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa.
– –
6. Neuvosto päättää komission ehdotuksesta ja ottaen huomioon sen jäsenvaltion mahdolliset huomautukset, jota asia koskee, sekä kokonaistilanteen arvioituaan, onko liiallinen alijäämä olemassa.
7. Jos neuvosto 6 kohdan mukaisesti päättää, että on olemassa liiallinen alijäämä, se antaa ilman aiheetonta viivytystä komission suosituksesta kyseiselle jäsenvaltiolle suositukset tilanteen lopettamiseksi määräajassa. Jollei 8 kohdasta muuta johdu, näitä suosituksia ei julkisteta.
8. Jos neuvosto toteaa, että suositus ei asetetussa määräajassa ole johtanut tuloksellisiin toimiin, se voi julkistaa suosituksensa.
9. Jos jäsenvaltio ei edelleenkään noudata neuvoston suosituksia, neuvosto voi päättää vaatia jäsenvaltiota määräajassa toteuttamaan sellaisia alijäämää pienentäviä toimenpiteitä, joita neuvosto pitää tarpeellisina tilanteen korjaamiseksi.
Neuvosto voi tällaisessa tilanteessa pyytää jäsenvaltiota, jota asia koskee, antamaan tietyn aikataulun mukaisesti kertomuksia voidakseen tarkastella tuon jäsenvaltion mukauttamispyrkimyksiä.
– –
11. Kunnes jäsenvaltio on alkanut noudattaa 9 kohdan nojalla tehtyä päätöstä, neuvosto voi päättää soveltaa tai tarvittaessa tehostaa jotakin tai joitakin seuraavista toimenpiteistä:
– kyseistä jäsenvaltiota vaaditaan julkistamaan neuvoston täsmentämät lisätiedot ennen kuin se laskee liikkeeseen obligaatioita ja arvopapereita,
– Euroopan investointipankkia pyydetään tarkistamaan kyseiseen jäsenvaltioon soveltamaansa lainoituspolitiikkaa,
– kyseistä jäsenvaltiota vaaditaan tekemään unionille aiheellisen suuruinen koroton talletus ajaksi, joka päättyy silloin, kun liiallinen alijäämä on neuvoston käsityksen mukaan oikaistu,
– määrätään aiheellisen suuruinen sakko.
Neuvoston puheenjohtaja antaa Euroopan parlamentille tiedon tehdyistä päätöksistä.
12. Neuvosto kumoaa 6–9 ja 11 kohdassa tarkoitetut päätöksensä tai suosituksensa tai jotkin niistä siltä osin kuin liiallinen alijäämä jäsenvaltiossa, jota asia koskee, on neuvoston käsityksen mukaan oikaistu. Jos neuvosto on ennen tätä julkistanut suosituksensa, se antaa heti, kun 8 kohdassa tarkoitettu päätös on kumottu, julkisuuteen lausuman siitä, että kyseisessä jäsenvaltiossa ei enää ole liiallista alijäämää.
13. Neuvosto tekee 8, 9, 11 ja 12 kohdassa tarkoitetut päätöksensä tai antaa näissä kohdissa tarkoitetut suosituksensa komission suosituksesta.
– –”
4 SEUT 136 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisesti neuvosto hyväksyy – – niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, koskevia toimenpiteitä, joilla
a) tehostetaan näiden jäsenvaltioiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja sen valvontaa;
b) laaditaan näitä jäsenvaltioita koskevat talouspolitiikan laajat suuntaviivat huolehtien samalla niiden yhteensopivuudesta koko unionin osalta hyväksyttyjen talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa sekä niiden valvonnasta.”
5 Perussopimusten liitteenä olevan liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyn pöytäkirjan N:o 12 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut viitearvot ovat seuraavat:
– 3 prosenttia ennakoidun tai toteutuneen julkistalouden alijäämän osuudesta markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta;
– 60 prosenttia julkisen velan osuudesta markkinahintaisesta bruttokansantuotteesta.”
Vakaus- ja kasvusopimus
6 Eurooppa-neuvosto määritteli 17.6.1997 Amsterdamissa (Alankomaat) pidetyssä kokouksessaan sääntelyjärjestelmän talous- ja rahaliittoon kuuluvien jäsenvaltioiden kansallisia talousarvioita koskevien menettelytapojen yhteensovittamista varten. Mainittu sääntelyjärjestelmä sai vakaus- ja kasvusopimuksen muodon, ja kyseisen sopimuksen tavoitteena on terve julkinen talous keinona vahvistaa niitä edellytyksiä, jotka johtavat hintavakauteen ja työpaikkoja luovaan voimakkaaseen kestävään kasvuun (ks. 17.6.1997 päivätty Eurooppa-neuvoston päätöslauselma vakaus- ja kasvusopimuksesta (EYVL C 236, s. 1)).
7 Vakaus- ja kasvusopimus koostuu seuraavista kolmesta tekstistä: ensinnäkin edellä 6 kohdassa lainatusta päätöslauselmasta, toiseksi julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7.7.1997 annetusta neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1466/97 (EYVL L 209, s. 1) ja kolmanneksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä 7.7.1997 annetusta neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1467/97 (EYVL L 209, s. 6).
8 Asetuksen N:o 1466/97 3 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 27.6.2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1055/2005 (EUVL L 174, s. 1), säädetään jäsenvaltioille, jotka ovat ottaneet käyttöön yhteisen rahan, velvollisuus toimittaa Euroopan unionin neuvostolle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle säännöllisin väliajoin vakausohjelma, joka sisältää tietoja niiden talouspolitiikasta.
9 Asetuksen N:o 1466/97, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1055/2005, 3 artiklan 2 kohdan c alakohdassa täsmennetään, että vakausohjelmassa on esitettävä.
”[Y]ksityiskohtainen ja määrällinen arviointi budjetti- ja muista talouspoliittisista toimenpiteistä, joita toteutetaan ja/tai joita on ehdotettu ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi, mukaan lukien yksityiskohtainen kustannushyötyanalyysi suurista rakenneuudistuksista, joilla on välittömiä pitkän aikavälin kustannussäästövaikutuksia, mukaan luettuna potentiaalisen kasvun paraneminen[.]”
10 Asetuksen N:o 1467/97, sellaisena kuin se on muutettuna 27.6.2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1056/2005 (EUVL L 174, s. 5), 3 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[SEUT 126] artiklan 7 kohdan mukaisesti annetussa neuvoston suosituksessa vahvistetaan enintään kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa kyseisen jäsenvaltion on toteutettava tuloksellisia toimia. Neuvoston suosituksessa vahvistetaan myös määräaika liiallisen alijäämän oikaisemiseksi, joka olisi saatettava päätökseen liiallisen alijäämän toteamista seuraavana vuonna, ellei ole olemassa asiaan vaikuttavia erityisiä seikkoja. Neuvosto kehottaa suosituksessa jäsenvaltiota parantamaan vuosittain tietyllä vähimmäismäärällä, jonka ohjeena on vähintään 0,5 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen, julkisen talouden suhdannekorjattua rahoitusasemaansa pois lukien kertaluonteiset ja tilapäiset toimet, jotta liiallisen alijäämän oikaiseminen suosituksessa asetetussa määräajassa voidaan varmistaa.”
11 Asetuksen N:o 1467/97, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1056/2005, 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. [SEUT 126] artiklan 9 kohdan mukainen neuvoston päätös, jossa osallistuvaa jäsenvaltiota vaaditaan toteuttamaan alijäämää supistavia toimenpiteitä, tehdään kahden kuukauden kuluessa siitä, kun neuvosto on [SEUT 126] artiklan 8 kohdan mukaisesti todennut, ettei tuloksellisia toimia ole toteutettu. Neuvosto kehottaa vaatimuksessa jäsenvaltiota parantamaan vuosittain tietyllä vähimmäismäärällä, jonka ohjeena on vähintään 0,5 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen, julkisen talouden suhdannekorjattua rahoitusasemaansa pois lukien kertaluonteiset ja tilapäiset toimenpiteet, jotta liiallisen alijäämän oikaiseminen vaatimuksessa asetetussa määräajassa voidaan varmistaa.
2. Jos tuloksellisia toimia on toteutettu [SEUT 126] artiklan 9 kohdan mukaisesti annetun vaatimuksen mukaan ja jos odottamattomat taloudelliset tapahtumat vaikuttavat erityisen epäsuotuisasti julkiseen talouteen vaatimuksen antamisen jälkeen, neuvosto voi komission suosituksesta päättää antaa [SEUT 126] artiklan 9 kohdan mukaisesti tarkistetun vaatimuksen. Tässä tarkistetussa vaatimuksessa, jossa otetaan huomioon tämän asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut merkitykselliset tekijät, voidaan pidentää liiallisen alijäämän oikaisemiselle asetettua määräaikaa vuodella. Neuvosto arvioi vaatimukseensa sisältyvien taloudellisten ennusteiden perusteella, ovatko odottamattomat taloudelliset tapahtumat vaikuttaneet erityisen epäsuotuisasti julkiseen talouteen.”
Asian tausta
Kreikan velkakriisi ja Kreikalle annettavan taloudellisen avun hallitustenvälinen järjestelmä
12 Helleenien tasavalta ilmoitti Eurostatille (Euroopan unionin tilastotoimisto) 21.10.2009 tilastotietoja, joissa sen julkisen talouden alijäämää vuodelta 2008 korjattiin niin, että se nousi 5 prosentista bruttokansantuotteesta (BKT) (Kreikan valtion huhtikuussa 2009 ilmoittama luku) 7,7 prosenttiin BKT:stä. Samaan aikaan Kreikan viranomaiset korjasivat maan vuoden 2009 alijäämäprosenttia koskevaa ennustetta, jota nostettiin 3,7 prosentista BKT:stä (keväällä 2009 ilmoitettu luku) 12,5 prosenttiin BKT:stä.
13 Mainitusta taloustietojen korjaamisesta syntyi markkinoilla epäilyjä maan maksukyvystä, mikä kiihdytti sen julkisen velan kriisiä. Vuoden 2010 ensimmäisinä kuukausina sijoittajien markkinakäyttäytymisestä seurasi Kreikan valtion joukkovelkakirjojen korkokantojen nousu. Vuoden 2010 huhtikuun lopussa eräs luottoluokituslaitos alensi Kreikan valtion joukkovelkakirjojen luottoluokitusta BBB–:sta BB+:aan, jota markkinat pitävät korkeariskisen velan luokkana.
14 Koska Kreikan velkakriisi uhkasi vaikuttaa muihin euroalueeseen kuuluviin jäsenvaltioihin ja vaaransi euroalueen vakauden kokonaisuudessaan, euroalueen valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet sopivat 25.3.2010 pidetyssä Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa sellaisen hallitustenvälisen avustusjärjestelmän luomisesta Kreikalle, joka muodostui yhteisesti sovituista kahdenvälisistä lainoista tavanomaisella korkokannalla eli ilman mitään tukielementtiä. Lainojen maksamiselle asetettaisiin tiukat ehdot ja niitä alettaisiin maksaa Kreikan valtion pyynnöstä. Avustusjärjestelmään kuului myös Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) huomattava osallistuminen.
15 Edellä mainittu hallitustenvälinen järjestelmä perustuu kahteen välineeseen: yhtäältä lainanantajien väliseen sopimukseen (intercreditor agreement), jossa sopimuspuolina ovat apua antavat valtiot ja joka sisältää keskeiset säännöt takaajien välisestä yhteistoiminnasta lainojen myöntämisessä, ja toisaalta apua antavien euroalueen jäsenvaltioiden (ja erään Saksan julkisen rahoituslaitoksen, joka toimii Saksan liittotasavallan ohjeiden mukaan ja takaamana) ja Helleenien tasavallan sekä Kreikan keskuspankin väliseen lainasopimukseen (loan facility agreement).
16 Kreikan valtio pyysi 23.4.2010 edellä mainitun hallitustenvälisen avustusjärjestelmän käyttöönottoa.
17 Euroalueen jäsenvaltiot hyväksyivät 2.5.2010 edellä mainitun avustusjärjestelmän mukaisesti 80 miljardin euron myöntämisen Kreikalle 110 miljardin euron rahoituskokonaisuudesta, joka myönnettiin yhdessä IMF:n kanssa.
18 Helleenien tasavallan ja komission, joka toimi euroalueen jäsenvaltioiden lukuun, edustajat allekirjoittivat 3.5.2010 ”Memorandum of Understanding” ‑nimisen asiakirjan, jossa kuvattiin Kreikan valtiovarainministeriön yhdessä komission, Euroopan keskuspankin ja IMF:n kanssa laatima kolmevuotinen ohjelma, jonka tarkoituksena oli Kreikan julkisen talouden kohentaminen ja markkinoiden luottamuksen palauttaminen kyseisen julkisen talouden tilaan ja Kreikan talouteen yleisesti. Edellä mainittu ”Memorandum of Understanding” muodostui kolmesta erityisestä muistiosta, jotka olivat ”Memorandum of Economic and Financial Policies”, ”Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality” ja ”Technical Memorandum of Understanding”.
19 Edellä mainitut velkojien välinen sopimus ja lainasopimus (ks. edellä 15 kohta) allekirjoitettiin 8.5.2010.
Kreikan liiallista alijäämää koskeva menettely
Riidanalaisten toimien antamista edeltänyt menettely
20 Neuvosto päätti 27.4.2009 EY 104 artiklan 6 kohdan (josta on tullut SEUT 126 artiklan 6 kohta) mukaisesti, että Kreikassa oli liiallinen alijäämä, ja antoi Kreikalle EY 104 artiklan 7 kohdan (josta on tullut SEUT 126 artiklan 7 kohta) ja asetuksen N:o 1467/97 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti suosituksia mainitun alijäämän oikaisemiseksi viimeistään vuonna 2010. Neuvosto myös asetti Kreikalle tuloksellisten toimien toteuttamisen määräajaksi 27.10.2009.
21 Neuvosto totesi 30.11.2009 SEUT 126 artiklan 8 kohdan nojalla, ettei Kreikka ollut toteuttanut tuloksellisia toimia noudattaakseen 27.4.2009 annettua suositusta.
22 Neuvosto antoi 16.2.2010 SEUT 126 artiklan 9 kohdan ja SEUT 136 artiklan nojalla päätöksen 2010/182/EU Kreikalle esitettävästä vaatimuksesta toteuttaa liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen edellyttämiä alijäämän vähentämistä koskevia toimenpiteitä (EUVL L 83, s. 13).
23 Päätöksen 2010/182 1 artiklan 1 kohdan mukaan Kreikan on lopetettava nykyinen julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanne mahdollisimman pian ja viimeistään vuonna 2012.
24 Päätöksen 2010/182 2 artiklassa säädetään joukosta julkisen talouden vakauttamistoimenpiteitä, jotka Kreikan on toteutettava julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi, ja näitä toimenpiteitä ovat muun muassa kyseisen valtion esittämässä vakausohjelmassa mainitut toimenpiteet (ks. edellä 8 ja 9 kohta).
25 Päätöksen 2010/182 5 artiklan mukaan Kreikan on toteutettava tulokselliset toimet 15.5.2010 mennessä.
Riidanalaiset toimet
– Päätös 2010/320/EU
26 Neuvosto antoi 10.5.2010 päätöksen 2010/320/EU, joka on osoitettu Kreikalle julkisen talouden valvonnan lujittamiseksi ja syventämiseksi ja jolla vaaditaan Kreikkaa toteuttamaan alijäämää pienentäviä toimenpiteitä, joita pidetään tarpeellisina liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi (EUVL L 145, s. 6, oikaisu EUVL 2011, L 209, s. 63) (jäljempänä perussäädös).
27 Perussäädöksen oikeusperustana on SEUT 126 artiklan 9 kohta ja SEUT 136 artikla.
28 Perussäädöksen johdanto-osan neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa selitetään lähinnä, että kielteiset ja odottamattomat taloudelliset tapahtumat ovat vaikuttaneet erityisen epäsuotuisasti Kreikan julkiseen talouteen, joten päätöksellä 2010/182 16.2.2010 asetetun alkuperäisen vaatimuksen sisältöä on perusteltua muuttaa ja hyväksyä SEUT 126 artiklan 9 kohtaan ja SEUT 136 artiklaan perustuva tarkistettu vaatimus.
29 Perussäädöksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa viitataan Kreikalle myönnetyn taloudellisen avun hallitustenväliseen järjestelmään seuraavin sanoin:
”Kreikan hallituksen rahoitustilanteen erittäin jyrkkä heikkeneminen on saanut aikaan sen, että euroalueen jäsenvaltiot ovat päättäneet antaa Kreikalle Kansainvälisen valuuttarahaston monenkeskistä apua täydentävää vakautta lisäävää tukea koko euroalueen rahoitusvakauden varmistamiseksi. Euroalueen jäsenvaltioiden antama tuki toteutetaan komission koordinoimien kahdenvälisten lainojen yhdistämisen muodossa. Lainanantajat ovat päättäneet asettaa tukensa ehdoksi sen, että Kreikka noudattaa tätä päätöstä. Kreikan odotetaan erityisesti toteuttavan tässä päätöksessä määritetyt toimenpiteet päätöksessä vahvistetun aikataulun mukaisesti.”
30 Perussäädöksen 1 artiklalla lykätään Kreikan liiallisen alijäämän oikaisemisen määräaika vuoteen 2014 (päätöksessä 2010/182 vahvistetun vuoden 2012 sijaan).
31 Perussäädöksen 2 artiklan mukaan Kreikka toteuttaa mainitussa artiklassa ilmoitetun aikataulun mukaisesti joukon talouden tervehdyttämistoimia, joiden tarkoituksena on huomattavasti vähentää julkisia menoja ja lisätä valtion tuloja, toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lisätä talousarviota koskevaa valvontaa ja kurinalaisuutta, sekä luonteeltaan rakenteellisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muun muassa parantaa Kreikan talouden kilpailukykyä yleisesti.
32 Perussäädöksen 2 artiklaan sisältyvät toimenpiteet koskevat lukuisia aloja eli muun muassa veropolitiikkaa, eläkejärjestelmiä, julkishallinnon organisaatiota ja pankkijärjestelmää.
33 Perussäädöksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään Kreikan velvollisuudesta toimittaa neuvostolle ja komissiolle neljännesvuosittain raportti toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut perussäädöksen noudattamiseksi.
34 Perussäädöksen 4 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan mukaan edellä mainitussa raportissa on oltava yksityiskohtaiset tiedot yhtäältä konkreettisista toimenpiteistä, jotka Kreikka on toteuttanut raportin esittämispäivään mennessä perussäädöksen noudattamiseksi, mukaan lukien toimenpiteiden määrinä ilmoitetut vaikutukset julkiseen talouteen, ja toisaalta konkreettiset toimenpiteet, jotka Kreikka aikoo toteuttaa raportin esittämispäivän jälkeen perussäädöksen noudattamiseksi, toimenpiteiden toteutusaikataulu sekä toimenpiteiden arvioidut vaikutukset julkiseen talouteen.
35 Perussäädöksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan komissio ja neuvosto tutkivat edellä mainitut raportit arvioidakseen, onko Kreikka noudattanut kyseistä säädöstä. Näiden arviointien yhteydessä komissio voi ilmoittaa toimenpiteet, jotka tarvitaan perussäädöksessä liiallisen alijäämän korjaamiseksi esitetyn vakautusuran noudattamista varten.
36 Perussäädöksen 5 artiklassa säädetään, että se tulee voimaan päivänä, jona se annetaan tiedoksi.
37 Perussäädöksen 6 artiklan mukaan kyseinen säädös on osoitettu Kreikalle.
– Päätös 2010/486/EU
38 Neuvosto antoi perussäädöksen muuttamisesta 7.9.2010 päätöksen 2010/486/EU (EUVL L 241, s. 12) (jäljempänä yhteisesti riidanalaiset toimet). Myös päätöksen 2010/486 oikeusperustana on SEUT 126 artiklan 9 kohta ja SEUT 136 artikla, ja se on osoitettu Kreikalle.
39 Päätöksen 2010/486 johdanto-osan 5–8 perustelukappaleesta ilmenee, että perussäädöksen antamisen jälkeen tiettyjä talousennusteita, joihin kyseinen säädös perustui, on jouduttu tarkistamaan. Näin ollen on näyttänyt aiheelliselta tehdä perussäädökseen joitakin tarkistuksia, samalla kun liiallisen alijäämän korjaamiselle kyseisessä säädöksessä asetettu määräaika pidetään ennallaan.
40 Päätöksellä 2010/486 on kumottu tiettyjä perussäädöksessä säädettyjä toimenpiteitä, lisätty uusia ja muutettu, täsmennetty tai muotoiltu uudelleen tiettyjen siinä säädettyjen toimenpiteiden sanamuotoa.
41 Päätöksen 2010/486 2 artiklan mukaan se tulee voimaan päivänä, jona se annetaan tiedoksi.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
42 Kantajat Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), Spyridon Papaspyros ja Ilias Iliopoulos nostivat nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.11.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä.
43 Neuvosto esitti 3.3.2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan perusteella oikeudenkäyntiväitteen.
44 Komissio toimitti 7.3.2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon hakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen neuvoston vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulohakemuksen 27.6.2011 antamallaan määräyksellä.
45 Kantajat toimittivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon huomautuksensa neuvoston esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä 29.4.2011.
46 Komissio toimitti 8.9.2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulokirjelmänsä.
47 Kantajat toimittivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon huomautuksensa komission väliintulokirjelmästä 27.10.2011.
48 Kantajat vaativat kannekirjelmässään, että unionin yleinen tuomioistuin
– ottaa kanteen tutkittavaksi ja toteaa sen perustelluksi
– kumoaa riidanalaiset toimet ja
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
49 Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat riidanalaisten toimien osalta
– toissijaisesti jättää kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat perussäädöksen osalta
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
50 Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat.
51 Huomautuksissaan oikeudenkäyntiväitteestä kantajat vaativat unionin yleistä tuomioistuinta hylkäämään neuvoston esittämän oikeudenkäyntiväitteen ja velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
52 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla unionin yleinen tuomioistuin voi osapuolen niin pyytäessä ratkaista asian tutkittavaksi ottamisen ilman pääasian käsittelyn aloittamista. Mainitun artiklan 3 kohdan mukaan asian jatkokäsittely on suullinen, ellei unionin yleinen tuomioistuin toisin päätä.
53 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo nyt käsiteltävässä asiassa, että sillä on asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen perusteella tarpeeksi tietoa asiasta, jotta se voi ratkaista neuvoston vaatimuksen suullista käsittelyä aloittamatta.
54 Asiakirja-aineistosta ilmenee, että ensimmäinen kantaja ADEDY on kreikkalainen ammattiliitto, jonka jäseninä on julkisen sektorin työntekijöiden, jotka ovat julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden ja alueellisten julkisyhteisöjen palveluksessa julkisoikeudellisten ja yksityisoikeudellisten palvelussuhteiden kautta, ammattiliittoja. Kantajien mukaan ADEDY:hyn kuuluvat jäseninä yhteensä kaikki julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden virkamiehet ja työntekijät ja se ajaa heidän etujaan.
55 Toinen kantaja on virkamies ja ADEDY:n puheenjohtaja ja kolmas kantaja virkamies ja ADEDY:n pääsihteeri. He ovat nostaneet kanteen omissa nimissään ja myös ADEDY:n nimissä.
56 Kanteessaan kantajat väittävät, että riidanalaisiin toimiin sisältyy joukko määräyksiä, jotka koskevat kreikkalaisten virkamiesten taloudellisia etuja ja työoloja.
57 Neuvosto, jota komissio tukee, vetoaa siihen, että kanne on jätettävä tutkimatta. Se väittää pääasiassa, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi sen vuoksi, että kantajilta puuttuu SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu asiavaltuus, ja rajaa perustelunsa kysymykseen siitä, koskevatko riidanalaiset toimet kantajia erikseen, kun taas komissio tarkastelee kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä myös sen edellytyksen kannalta, että riidanalaisten toimien on koskettava kantajia suoraan. Toissijaisesti neuvosto, jota komissio tukee, väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta perussäädöksen osalta sen vuoksi, että se on nostettu liian myöhään.
58 Kantajat väittävät, että riidanalaiset toimet koskevat niitä suoraan ja erikseen. Ne kiistävät lisäksi neuvoston ja komission toissijaisen väitteen, jonka mukaan kanne olisi jätettävä tutkimatta perussäädöksen osalta sen vuoksi, että se on nostettu liian myöhään. Lopuksi ne väittävät, että siinä tapauksessa, että kanne jätetään tutkimatta, niiltä riistetään oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan.
59 Ensin on tutkittava kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset kantajien asiavaltuuden suhteen kummankin riidanalaisen toimen osalta.
Kantajien asiavaltuus
60 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi – – nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.
61 Mainitussa määräyksessä rajataan luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden nostamat kumoamiskanteet kolmentyyppisiin toimiin eli ensinnäkin hänelle osoitettuihin toimiin, toiseksi toimiin, jotka koskevat häntä suoraan ja erikseen, ja kolmanneksi sääntelytoimiin, jotka koskevat häntä suoraan ja jotka eivät edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
62 Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että riidanalaisia toimia ei ole osoitettu kantajille, mutta kantajat väittävät, että ne koskevat niitä suoraan ja erikseen.
63 Kun nyt käsiteltävän asian olosuhteet otetaan huomioon, ensin on arvioitava sitä, koskevatko toimet kantajia suoraan, ja mainittu arviointiperuste on yhteinen edellä 61 kohdassa kuvatuille toiseen ja kolmanteen ryhmään kuuluville toimille.
64 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 230 artiklan neljännen kohdan mukainen vaatimus siitä, että kanteen kohteena oleva päätös koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, vaatii lähtökohtaisesti kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä eli ensinnäkin, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan Euroopan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. asia C‑15/06 P, Regione Siciliana v. komissio, tuomio 22.3.2007, Kok., s. I‑2591, 31 kohta; yhdistetyt asiat C‑445/07 P ja C‑455/07 P, komissio v. Ente per le Ville Vesuviane ja Ente per le Ville Vesuviane v. komissio, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I‑7993, 45 kohta ja asia C‑501/08 P, Município de Gondomar v. komissio, määräys 15.9.2009, tuomion 25 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
65 Koska nyt käsiteltävän kanteen tutkimisen osalta SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetettua edellytystä siitä, että toimen on koskettava kantajaa suoraan, ei ole muutettu, on todettava, että mainittua oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa myös nyt käsiteltävässä asiassa.
66 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että vaatimuksillaan kantajat vaativat riidanalaisten toimien kumoamista kokonaisuudessaan. Ne yksilöivät kuitenkin kannekirjelmässä joukon säännöksiä, joiden ne katsovat koskevan virkamiesten oikeusasemaa ja aiheuttavan vahinkoa niille eli ensinnäkin ADEDY:lle kaikkia virkamiehiä edustavana ammattiliittona ja lisäksi Papaspyrosille ja Iliopoulosille itse virkamiehinä.
67 Kantajat täsmentävät siis kannekirjelmässä, että aiheutunut vahinko muodostuu perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetystä pääsiäis-, kesä- ja joulubonusten ja ‑korvausten pienentämisestä ja toisaalta eläkkeellejäämisiän korottamisesta ja tällä hetkellä virassa oleville virkamiehille maksettavien eläkkeiden alentamisesta, mikä on seurausta perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetystä eläkejärjestelmän muuttamisesta. Kantajat mainitsevat aiheutuneena vahinkona myös julkisten palvelujen toiminnan rappeutumisen, joka johtuu perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2010/486, säädetystä pois lähtevien virkamiesten virkojen uudelleen täyttämistä koskevasta rajoituksesta.
68 Näin ollen aivan ensimmäiseksi on tutkittava, koskevatko kolme edellä mainittua ja selkeästi yksilöityä säännöstä, joiden on väitetty aiheuttavan kantajille vahinkoa, kantajia suoraan, ja sen jälkeen on tutkittava, koskevatko muut riidanalaisten toimien säännökset niitä suoraan.
Se, koskevatko perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta, 2 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 2 artiklan 2 kohdan a alakohta, sellaisina kuin ne ovat muutettuina päätöksellä 2010/486, kantajia suoraan
– Perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta
69 Perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Kreikan on toteutettava seuraavat toimenpiteet kesäkuun 2010 loppuun mennessä:
– –
f) Sen on pienennettävä valtion virkamiehille maksettavia pääsiäis-, kesä- ja joulubonuksia ja ‑korvauksia 1 500 miljoonan euron säästötavoitteen saavuttamiseksi kunakin täytenä vuonna (1 100 miljoonaa euroa vuonna 2010).”
70 On todettava, että kyseinen säännös on epämääräinen, koska siinä ei täsmennetä säädetyn pienennyksen yksityiskohtia, tapaa, jolla se pannaan täytäntöön, eikä virkamiesryhmiä, joita se koskee. Mainitussa säännöksessä asetetaan sitä vastoin selkeä tavoite, joka on saavutettava pienentämällä virkamiehille maksettavia bonuksia ja korvauksia eli tiettyjen vuosittaisten säästöjen toteutuminen. Näin ollen kyseisellä säännöksellä ei estetä Kreikkaa muun muassa sulkemasta tiettyjä virkamiesryhmiä bonusten ja korvausten pienentämisen periaatteen ulkopuolelle, kunhan säästötavoite saavutetaan. Tästä seuraa, että säännöksessä jätetään Kreikan viranomaisille harkintavaltaa täsmentää kaikki bonusten ja korvausten pienennysten yksityiskohdat kansallisilla soveltamistoimilla ja että kyseisillä viimeksi mainituilla toimenpiteillä vaikutetaan mahdollisesti suoraan kantajien oikeusasemaan. Kyseisten toimien sisältö nimittäin ratkaisee, pienennetäänkö tiettyjen kantajien bonuksia ja korvauksia ja kuinka paljon. Viimeksi mainitut voivat myös nostaa kanteen kyseisistä kansallisista soveltamistoimista kansallisissa tuomioistuimissa.
71 Kantajat vetoavat sen väitteensä tueksi, jonka mukaan perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta koskee niitä suoraan, hyvin vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kyseinen toimi koskee asianomaista suoraan silloin, kun niillä, joille toimenpide on osoitettu, on vain teoreettinen mahdollisuus olla ryhtymättä toimenpiteessä edellytettyihin toimiin ja kun niiden tahdosta toimia toimenpiteen mukaisesti ei ole epäilystäkään (asia 11/82, Piraiki-Patraiki ym. v. komissio, tuomio 17.1.1985, Kok., s. 207, 8–10 kohta; asia C‑386/96 P, Dreyfus v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok., s. I‑2309, 44 kohta ja asia T‑54/96, Oleifici Italiani ja Fratelli Rubino v. komissio, tuomio 15.9.1998, Kok., s. II‑3377, 56 kohta). Kantajat vetoavat tältä osin lähinnä siihen, että Kreikka ei voinut olla noudattamatta riidanalaisia toimia, koska kyseisten toimien noudattaminen oli edellytyksenä kyseiselle valtiolle hallitustenvälisen järjestelmän kautta myönnettävälle taloudelliselle tuelle, mikä kantajien mukaan ilmenee muun muassa perussäädöksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta.
72 Tämä väite ei voi menestyä. Jo perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan sanamuodosta nimittäin ilmenee, että kyseisellä säännöksellä velvoitetaan Kreikka saavuttamaan talousarviota koskeva tavoite eli säästämään 1 500 miljoonaa euroa vuodessa (1 100 miljoonaa euroa vuonna 2010) pienentämällä virkamiehille maksettavia bonuksia ja korvauksia. Kyseisessä säännöksessä ei sitä vastoin määritetä kyseistä pienentämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä eikä niitä virkamiesryhmiä, joita pienentäminen koskee, vaan nämä seikat jätetään Kreikan harkintavaltaan, kuten edellä 70 kohdassa on todettu.
73 Tästä seuraa, että perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta ei ole omiaan vaikuttamaan suoraan kantajien oikeusasemaan ja että Kreikan viranomaisilla on laaja harkintavalta sen täytäntöönpanossa. Näin ollen on todettava, ettei kyseinen säännös koske kantajia suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
– Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohta
74 Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään Kreikan velvollisuudesta säätää syyskuun 2010 loppuun mennessä eläkejärjestelmän uudistamista koskeva laki, jolla varmistetaan järjestelmän keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyys. Kyseisessä säännöksessä määritellään myös kyseisen lain sisältö pääpiirteissään. Mainitussa säännöksessä säädetään muun muassa, että lailla olisi otettava käyttöön 65 vuoden lakisääteinen eläkeikä ja siinä olisi säädettävä nykyisten eläkerahastojen sulauttamisesta kolmeen rahastoon, eläkkeiden ylärajan alentamisesta, täyteen eläkkeeseen oikeuttavan vähimmäismaksuajan nostamisesta asteittain ja työkyvyttömyyseläkkeelle pääsyä koskevien tiukempien ehtojen käyttöönotosta. Lopuksi siinä täsmennetään, että kyseisen lain täytäntöönpanon odotetaan hillitsevän BKT:hen suhteutettujen eläkemenojen ennustettua kasvua siten, että ne supistuvat seuraavien vuosikymmenten aikana alle euroalueen keskitason, ja lisäksi kyseisen lain odotetaan mahdollistavan julkisen sektorin eläkemenojen kasvun rajaamisen alle 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuosien 2010–2060 aikana.
75 On todettava, että perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohta on poistettu päätöksen 2010/486 1 artiklan 2 kohdalla. Koska kantajat eivät ole väittäneet, että poistetulla säännöksellä olisi ollut heitä koskevia kielteisiä oikeusvaikutuksia juuri sen voimassaolon aikana eli ajanjaksolla perussäädöksen tiedoksiannosta Kreikalle päätöksen 2010/486 tiedoksiantoon Kreikalle, on todettava, että kantajat ovat turhaan vedonneet perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaan osoittaakseen, että niillä oli kyseistä toimea koskeva asiavaltuus.
76 Missään tapauksessa kyseinen säännös ei koskenut kantajia suoraan voimassaoloaikanaan. Mainitun säännöksen sanamuodosta nimittäin ilmenee, että sen täytäntöönpano edellytti kansallisen lain säätämistä. Siinä asetettiin tavoite, joka kyseisellä lailla oli saavutettava, eli Kreikan eläkejärjestelmän kestävyys, ja määriteltiin yleisesti tietyt toimenpiteet, joista kyseisessä laissa oli säädettävä. Kun otetaan huomioon muun muassa kyseisen säännöksen laajuus, koska se ei koskenut ainoastaan virkamiehiä vaan kaikkia yksityisen ja julkisen sektorin työntekijöitä, jotka tulevaisuudessa jäävät eläkkeelle, kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ollut muodostaa Kreikan eläkejärjestelmän kattavaa sääntelyä, joka sellaisenaan olisi ollut riittävä, joka ei olisi edellyttänyt soveltamistoimia ja jonka toimeenpano olisi ollut täysin automaattista sekä perustunut vain kyseiseen säännökseen. Tästä seuraa, että perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa jätettiin Kreikan viranomaisille huomattavaa harkintavaltaa sen lain sisällön suhteen, jolla kyseinen säännös oli tarkoitus panna täytäntöön, kunhan sillä varmistetaan Kreikan eläkejärjestelmän keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyys. Näin ollen se, millä olisi mahdollisesti vaikutettu suoraan kantajien oikeusasemaan, olisi ollut mainittu laki. Tästä seuraa, että perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohta ei koske kantajia suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
– Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohta, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2010/486
77 Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2010/486, säädetään seuraavaa:
”Kreikan on toteutettava seuraavat toimenpiteet syyskuun 2010 loppuun mennessä:
a) – – sääntö, jonka mukaan vain 20 prosenttia julkisen sektorin (keskushallinto, paikallishallinto, sosiaaliturvarahastot, julkiset yritykset, valtion virastot ja muut julkiset laitokset) eläkkeelle jäävistä työntekijöistä korvataan uusilla – –”.
78 Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohta, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2010/486, ei koske kantajia suoraan, koska se on yleinen julkishallinnon organisointia ja johtamista koskeva toimenpide, joka ei suoraan vaikuta niiden oikeusasemaan. Siltä osin kuin mainitusta säännöksestä niiden mukaan seuraa julkisten palveluiden toiminnan rappeutuminen ja kantajien työolojen heikkeneminen, minkä kantajat tuovat esiin, kyseinen seikka ei koske kantajien oikeusasemaa vaan ainoastaan niiden tosiasiallista tilannetta (ks. vastaavasti asia T‑441/08, ICO Services v. parlamentti ja neuvosto, määräys 21.5.2010, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
79 Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, on todettava, ettei yksikään kantajien selvästi yksilöimistä riidanalaisten toimien kolmesta säännöksestä koske niitä suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Se, koskevatko riidanalaisten toimien muut säännökset kantajia suoraan
80 Riidanalaisten toimien muissa nyt käsiteltävän kanteen kannalta merkityksellisissä säännöksissä on säädetty siitä, että Kreikan on toteutettava joukko talouden tervehdyttämistoimia, talousarvion valvonnan ja talousarviota koskevan kurinalaisuuden lisäämiseen tähtääviä toimia sekä rakenteellisia toimia, joiden tarkoituksena on muun muassa parantaa Kreikan talouden kilpailukykyä yleisesti, ja että riidanalaisten toimien lopullisena tarkoituksena on maan julkistalouden liiallisen alijäämän pienentäminen.
81 Kyseisten muiden säännösten joukossa on säännöksiä, jotka koskevat yleisesti virkamiehiä ja joita kantajat ovat vain siteeranneet kannekirjelmässään selittämättä erityisesti, miten kyseiset säännökset koskevat niitä suoraan ja miten ne ovat yleisesti virkamiehille vastaisia toimia.
82 Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa viitteellisesti, että kantajat ovat siteeranneet perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jossa säädetään siitä, että Kreikan on säädettävä kesäkuun 2010 loppuun mennessä laki, jolla kumotaan verojärjestelmän kaikki poikkeukset ja itsenäiset verotusta koskevat säännökset, mukaan lukien valtion virkamiehille maksettavista erityislisistä saatavat tulot; perussäädöksen 2 artiklan 5 kohdan a alakohtaa, jossa säädetään lähinnä siitä, että Kreikan on otettava käyttöön kesäkuun 2011 loppuun mennessä yksinkertaistettu ja yhtenäistetty julkisen sektorin palkkataulukko, jossa korvausperusteena käytetään tuottavuutta ja työtehtäviä; perussäädöksen 2 artiklan 3 kohdan m alakohtaa, sellaisena kuin se on lisätty päätöksellä 2010/486, jossa säädetään siitä, että Kreikan on säädettävä joulukuun 2010 loppuun mennessä laki, jolla vähintään vuoteen 2014 asti estetään paikallishallinnon talouden alijäämä, ja lopuksi perussäädöksen 2 artiklan 5 kohdan e alakohtaa, sellaisena kuin se on lisätty päätöksellä 2010/486, jossa säädetään siitä, että Kreikan viranomaisten on tarkistettava kesäkuun 2011 loppuun mennessä, ovatko julkiset lisä-/oheiseläkejärjestelmät toimivia menojen vakauttamiseksi ja sen varmistamiseksi, ettei näillä järjestelmillä ole vaikutuksia talousarvioon.
83 Edellä mainituista säännöksistä ja yleisesti kaikista muista riidanalaisissa toimissa olevista säännöksistä on todettava kaksi seikkaa.
84 Ensinnäkin – kun kyseisten säännösten laajuus otetaan huomioon – kaikki kyseiset säännökset edellyttävät kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä, joissa niiden sisältö täsmennetään. Mainitussa täytäntöönpanossa Kreikan viranomaisilla on suuri harkintavalta, kunhan liiallisen alijäämän pienentämistä koskeva lopullinen tavoite saavutetaan. Juuri kyseiset kansalliset täytäntöönpanotoimet mahdollisesti vaikuttavat suoraan kantajien oikeusasemaan.
85 Toiseksi niistä mahdollisista kielteisistä seurauksista, joita kyseisillä säännöksillä voi olla kantajille ja virkamiehille yleisesti ADEDY:n jäseninä taloudelliselta tai työolojen kannalta, on todettava, etteivät ne koske niiden oikeusasemaa vaan ainoastaan niiden tosiasiallista tilannetta (ks. edellä 78 kohta).
86 Näin ollen – ja koska kantajat eivät ole esittäneet täsmällisempiä perusteita – on todettava, etteivät riidanalaisten toimien muut säännökset koske kantajia suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
87 Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaiset toimet eivät koske kantajia suoraan.
88 On siis todettava, että yksi SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetetuista tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä jää kantajien kohdalla täyttymättä eli edellytys, jonka mukaan toimien pitää koskea kantajia suoraan, ja mainittu edellytys koskee sekä kyseisessä määräyksessä tarkoitettuun toiseen ryhmään kuuluvista toimista että siinä tarkoitettuun kolmanteen ryhmään kuuluvista toimista nostettuja kanteita (ks. edellä 61 kohta), joten sitä, koskevatko riidanalaiset toimet kantajia erikseen tai ovatko riidanalaiset toimet edellä mainitussa määräyksessä tarkoitettuja sääntelytoimia, ei ole tarpeen tutkia (ks. vastaavasti asia T‑259/10, Ax v. neuvosto, määräys 15.6.2011, 25 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Kantajien tehokas oikeussuoja
89 Kantajien väitteestä, jonka mukaan siinä tapauksessa, että niiden kanne jätetään tutkimatta, niiltä riistetään oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan, on todettava, että – kuten hyvin vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu – SEUT 263 ja SEUT 277 artiklalla sekä SEUT 267 artiklalla on luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa toimielinten toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta unionin tuomioistuinten tehtäväksi. Tässä järjestelmässä luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka eivät SEUT 263 artiklassa mainittujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi voi suoraan riitauttaa nyt kyseessä olevan kaltaisia unionin toimia, voivat vedota tällaisten toimien pätemättömyyteen kansallisissa tuomioistuimissa ja vaatia viimeksi mainittuja, jotka eivät ole toimivaltaisia itse toteamaan, että kyseiset toimet ovat pätemättömiä, esittämään unionin tuomioistuimelle tältä osin ennakkoratkaisukysymyksiä (ks. vastaavasti asia C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok., s. I‑6677, 40 kohta; asia C‑263/02 P, komissio v. Jégo-Quéré, tuomio 1.4.2004, Kok., s. I‑3425, 30 kohta ja asia C‑362/06 P, Sahlstedt ym. v. komissio, määräys 23.4.2009, Kok., s. I‑2903, 43 kohta).
90 Kun otetaan huomioon, että riidanalaiset toimet edellyttävät Kreikalta soveltamistoimia, kantajilla on nyt käsiteltävässä asiassa mahdollisuus riitauttaa kyseiset soveltamistoimet kansallisissa tuomioistuimissa ja kyseisessä oikeudenkäyntimenettelyssä vedota riidanalaisten toimien pätemättömyyteen, mikä johtaa siihen, että kansallinen tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen.
91 Perustellakseen väitettään siitä, että niiden oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan riistetään, kantajat vetoavat kreikkalaisten hallintotuomioistuinten menettelyn hitauteen ja siihen, että kanteen tutkimatta jättäminen unionin yleisessä tuomioistuimessa synnyttää olettaman riidanalaisten toimien lainmukaisuudesta.
92 Mainitut väitteet eivät voi menestyä.
93 Yhtäältä oikeuskäytännöstä ilmenee, että kumoamiskanteen tutkittavaksi ottaminen unionin tuomioistuimissa ei voi riippua siitä, onko olemassa sellainen kansallinen oikeussuojakeino, joka mahdollistaa sen toimen pätevyyden tutkimisen, jonka kumoamista vaaditaan (ks. asia T‑94/04, EEB ym. v. komissio, määräys 28.11.2005, Kok., s. II‑4919, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sitä suuremmalla syyllä kanteen tutkittavaksi ottaminen unionin tuomioistuimissa ei voi riippua kansallisten menettelyjen väitetystä hitaudesta. Tästä on muistutettava muutoinkin, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.
94 Toisaalta siitä, että nyt käsiteltävä kanne jätetään tutkimatta, ei synny mitään pääasiaa koskevaa ennakkotapausta kansallisissa tuomioistuimissa.
95 Edellä esitetystä ilmenee, että kantajien väite, jonka mukaan se, että unionin yleinen tuomioistuin mahdollisesti jättää niiden kanteen tutkimatta, loukkaa niiden oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, on hylättävä.
96 Lopuksi kantajien väite, jonka mukaan kanne on tutkittava pääasian osalta, koska riidanalaisten toimien puutteet ovat niin vakavia, että ne horjuttavat kansalaisten luottamusta unionin toimielimiin, on hylättävä. Unionin tuomioistuimet eivät nimittäin voi jättää huomiotta SEUT 263 artiklassa asetettuja kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista koskevia sääntöjä.
97 Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, on todettava, että nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta. Näin ollen neuvoston toissijaisesti esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä, joka koskee sitä, että kanne on nostettu perussäädöksen osalta liian myöhään, ei ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
98 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut neuvoston vaatimusten mukaisesti.
99 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Komissio vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1) Kanne hylätään.
2) Anotati Dioikisi Enoseon Dimosion Ypallilon (ADEDY), Spyridon Papaspyros ja Ilias Iliopoulos vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.
3) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Annettiin Luxemburgissa 27 päivänä marraskuuta 2012.
kirjaaja | | jaoston puheenjohtaja |
Sisällys
Asiaa koskevat oikeussäännöt
EU-sopimus
EUT-sopimus
Vakaus- ja kasvusopimus
Asian tausta
Kreikan velkakriisi ja Kreikalle annettavan taloudellisen avun hallitustenvälinen järjestelmä
Kreikan liiallista alijäämää koskeva menettely
Riidanalaisten toimien antamista edeltänyt menettely
Riidanalaiset toimet
– Päätös 2010/320/EU
– Päätös 2010/486/EU
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Kantajien asiavaltuus
Se, koskevatko perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta, 2 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 2 artiklan 2 kohdan a alakohta, sellaisina kuin ne ovat muutettuina päätöksellä 2010/486, kantajia suoraan
– Perussäädöksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohta
– Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohta
– Perussäädöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohta, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2010/486
Se, koskevatko riidanalaisten toimien muut säännökset kantajia suoraan
Kantajien tehokas oikeussuoja
Oikeudenkäyntikulut