DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
8 mai 2024 (*)
« Droit institutionnel – Coopération renforcée concernant la création du Parquet européen – Règlement (UE) 2017/1939 – Nomination des procureurs européens du Parquet européen – Nomination de l’un des candidats désignés par la Grèce – Règles applicables à la nomination des procureurs européens – Recours en carence – Absence d’engagement d’une procédure en manquement – Irrecevabilité – Recours en annulation – Contestation de la désignation par l’État membre – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑411/23,
YS, représenté par Mes S. Pappas, D.-A. Pappa et A. Pappas, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. R. Meyer, K. Pleśniak et Mme K. Pavlaki, en qualité d’agents,
et
Commission européenne, représentée par MM T. Adamopoulos, J. Baquero Cruz et Mme F. Blanc, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia (rapporteure), présidente, MM. L. Madise et P. Nihoul, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu l’ordonnance du 8 septembre 2023, YS/Conseil (T‑411/23 R, non publiée, EU:T:2023:528),
rend la présente
Ordonnance
1 Par son recours, le requérant, YS, demande, en substance, d’une part, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision (UE) 2023/1335 du Conseil, du 27 juin 2023, portant nomination des procureurs européens du Parquet européen (JO 2023, L 166, p. 116, ci-après la « décision attaquée »), et, d’autre part, sur le fondement de l’article 265 TFUE, de constater que la Commission européenne s’est illégalement abstenue d’engager une procédure en manquement contre la République hellénique.
Antécédents du litige
2 Le 12 octobre 2017, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (UE) 2017/1939, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO 2017, L 283, p. 1). Aux termes des articles 1er et 8 de ce règlement, ce dernier institue le Parquet européen en tant qu’organe de l’Union et en fixe les modalités de fonctionnement.
3 Conformément aux dispositions de l’article 16 du règlement 2017/1939, chaque État membre participant doit désigner trois candidats au poste de procureur européen parmi des candidats qui sont des membres actifs du ministère public ou du corps judiciaire de l’État membre concerné, qui offrent toutes les garanties d’indépendance et qui disposent des qualifications requises pour l’exercice de hautes fonctions au sein du ministère public ou du corps judiciaire dans leurs États membres respectifs et possèdent une expérience pratique pertinente des ordres juridiques nationaux, des enquêtes financières et de la coopération judiciaire internationale en matière pénale. Après avoir reçu l’avis motivé du comité de sélection visé à l’article 14, paragraphe 3, dudit règlement (ci-après le « comité de sélection »), le Conseil choisit et nomme l’un des candidats à la fonction de procureur européen de l’État membre concerné.
4 Le 27 septembre 2022, les autorités grecques ont publié un appel à candidatures afin de désigner trois candidats pour le poste de procureur européen de la République hellénique à partir du 29 juillet 2023.
5 Le 17 octobre 2022, le requérant a déposé sa candidature auprès des autorités grecques.
6 Par décision du 20 décembre 2022, notifiée au requérant le 27 janvier 2023, l’Anotato Dikastiko Symvoulio Politikis kai Poinikis Dikaiosynis (le conseil supérieur de la magistrature pour la justice civile et pénale, ci-après le « CSM ») a rejeté la candidature du requérant pour cause d’irrecevabilité, au motif qu’il ne remplissait pas la condition prévue par la loi nationale 4786/2021, étant donné qu’il n’avait pas la qualité de procureur.
7 Par cette même décision, le CSM a désigné au nom de la République hellénique trois candidats au poste de procureur européen.
8 Le 22 mars 2023, le requérant a formé devant le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État, Grèce) un recours en annulation contre ladite décision du CSM.
9 En outre, par courrier électronique du 21 avril 2023, le requérant a informé la Commission du résultat de la procédure nationale de désignation des candidats au Parquet européen, en soulevant la contrariété de la législation grecque applicable aux dispositions de l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2017/1939. Qualifiant sa communication de « plainte formelle », le requérant a interrogé la Commission sur son intention d’engager une procédure en manquement à l’égard de la République hellénique, en avançant que la Commission était obligée d’agir en ce sens en vertu de l’article 258 TFUE. La Commission n’a pas donné suite au courriel du requérant.
10 Au vu des candidatures présentées par les autorités nationales, le comité de sélection a établi les avis motivés et le classement pour chacun des candidats désignés par les autorités nationales et les a transmis au Conseil, qui les a reçus le 2 mai 2023.
11 Par la décision attaquée, le Conseil a nommé cinq procureurs européens du Parquet européen parmi les candidatures présentées par les États membres concernés.
12 Par courrier électronique du 14 juillet 2023 adressé à la Commission, le requérant a invité cette dernière à prendre position sur sa communication du 21 avril 2023.
Conclusions des parties
13 Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée, soit dans son intégralité, soit, à tout le moins, en ce que celle-ci porte nomination au poste de procureur européen du candidat de la République hellénique ;
– constater et « annuler » l’inaction de la Commission, en ce que celle-ci se serait illégalement abstenue de contrôler la proposition des autorités grecques portant désignation des candidats à la nomination au Parquet européen ;
– condamner le Conseil et la Commission aux dépens.
14 Dans son exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ;
– condamner le requérant aux dépens.
15 Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable en ce qu’il est dirigé contre sa prétendue carence au titre de l’article 265 TFUE ;
– condamner le requérant aux dépens.
16 Dans ses observations sur les exceptions d’irrecevabilité, le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Conseil et la Commission ;
– condamner le Conseil et la Commission aux dépens.
En droit
17 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler qu’aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, une partie défenderesse peut demander au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
18 En l’espèce, le Conseil et la Commission ayant soulevé des exceptions d’irrecevabilité formelles, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur l’objet du recours en tant qu’il est dirigé contre la Commission
19 À cet égard, il convient de rappeler que les conclusions de la requête dirigées contre la Commission visent à faire constater et à « annuler » l’inaction reprochée à celle-ci par le requérant, en ce qu’elle se serait illégalement abstenue de contrôler la proposition des autorités grecques portant désignation des candidats à la nomination au Parquet européen.
20 À l’appui de son exception d’irrecevabilité, d’une part, la Commission fait valoir qu’une demande ainsi formulée, procédant de « l’invocation combinée » des articles 263 et 265 TFUE, serait contradictoire et, de ce fait, irrecevable.
21 D’autre part, en supposant que les conclusions dirigées contre elle doivent être interprétées comme étant formulées, dans l’ensemble, au titre de l’article 265 TFUE, la Commission soulève l’irrecevabilité du recours en carence. Sur ce point, la Commission soutient notamment que le courrier électronique qu’elle a reçu le 21 avril 2023 ne saurait être interprété comme une invitation à contrôler la légalité de la proposition de nomination au Parquet européen présentée par les autorités grecques, dans la mesure où le requérant n’y avait évoqué que la prétendue contrariété de la loi nationale aux dispositions du règlement 2017/1939.
22 En ce qui concerne l’objet du présent litige, eu égard à la formulation ambiguë des conclusions dirigées contre la Commission, il y a lieu de rappeler que, par souci de donner un effet utile au recours, et nonobstant la formulation choisie par la partie requérante, le Tribunal est habilité à remédier à l’absence de précision de la requête en interprétant l’objet du litige, dès lors que le fondement du recours ressort de l’ensemble de l’argumentation de ladite partie (voir, en ce sens, ordonnance du 28 juin 2011, Verein Deutsche Sprache/Conseil, C‑93/11 P, non publiée, EU:C:2011:429, points 18 à 21).
23 En l’espèce, compte tenu de l’ensemble de la motivation avancée par le requérant, et notamment des arguments exposés aux points 18 à 20 de la requête, les conclusions tendant à faire constater et à « annuler » l’inaction reprochée à la Commission, en ce que celle-ci se serait illégalement abstenue de contrôler la proposition de la République hellénique relative à la nomination au Parquet européen, doivent être interprétées comme visant, en substance, à ce que le Tribunal statue au titre de l’article 265 TFUE sur l’absence d’engagement par cette institution de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE.
24 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de se prononcer sur la recevabilité du présent recours.
Sur la recevabilité des conclusions en carence
25 La Commission soulève que les personnes physiques, telles que le requérant, ne sont pas recevables à former un recours en carence au titre de l’article 265 TFUE en vue de contester l’absence d’engagement de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE à l’encontre d’un État membre.
26 Dans ses écritures, le requérant soutient que, en sa qualité de magistrat écarté de la procédure de désignation des candidats à la nomination au Parquet européen, en application d’une loi nationale qu’il estime contraire aux dispositions du règlement 2017/1939, il est directement et individuellement concerné par l’engagement éventuel d’une procédure en manquement à l’encontre de la République hellénique. De ce fait, il serait recevable à former un recours en carence contre la Commission.
27 Conformément à une jurisprudence constante, il convient de rappeler que les personnes physiques et morales ne sont pas recevables à former un recours en carence visant à faire constater que, en n’engageant pas contre un État membre une procédure en constatation de manquement, la Commission s’est abstenue de statuer en violation du traité FUE (voir, en ce sens, ordonnance du 24 janvier 2023, Kupczak/Commission, T‑774/22, non publiée, EU:T:2023:24, point 4 et jurisprudence citée).
28 En effet, les personnes physiques et morales ne peuvent se prévaloir de l’article 265, troisième alinéa, TFUE qu’en vue de faire constater qu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union s’est abstenu d’adopter, en violation du traité FUE, des actes, autres que des recommandations ou des avis, dont elles seraient recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 1996, T. Port, C‑68/95, EU:C:1996:452, points 58 et 59).
29 À cet égard, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit que toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cette disposition, un recours en annulation contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
30 Or, dans le cadre de la procédure en constatation de manquement régie par l’article 258 TFUE, les seuls actes que la Commission peut être amenée à prendre sont adressés aux États membres. En outre, il résulte du système prévu par l’article 258 TFUE que ni l’avis motivé, qui ne constitue qu’une phase préalable au dépôt éventuel d’un recours en constatation de manquement devant la Cour, ni la saisine de la Cour par le dépôt effectif d’un tel recours ne sauraient constituer des actes concernant de manière directe les personnes physiques ou morales, de sorte que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en constatation de manquement à l’encontre d’un État membre (voir ordonnance du 11 janvier 2024, Fass/Allemagne et Commission, T‑1058/23, non publiée, EU:T:2024:6, point 14 et jurisprudence citée).
31 Il s’ensuit que c’est à bon droit que la défenderesse soutient que les conclusions du requérant tendant à faire constater la prétendue carence de la Commission à l’égard des manquements qui auraient été commis par la République hellénique sont entachées d’irrecevabilité.
32 Partant, il y a lieu de rejeter pour cause d’irrecevabilité le présent recours en ce qu’il tend à faire constater la carence alléguée par le requérant au titre de l’article 265 TFUE, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir soulevées par la Commission.
Sur la recevabilité des conclusions en annulation
33 Au soutien de son exception d’irrecevabilité, le Conseil allègue que le Tribunal n’est pas compétent pour statuer sur la conformité de la loi nationale aux dispositions du règlement 2017/1939. Selon le Conseil, le requérant est en outre dépourvu de qualité pour agir et d’intérêt à agir en annulation de la décision attaquée.
34 À cet égard, d’une part, le requérant soutient que le Tribunal est compétent pour examiner l’exception d’illégalité tirée de la violation du règlement 2017/1939 par la législation grecque. Le requérant avance que la participation des autorités nationales au cours d’une procédure conduisant à l’adoption d’une décision par une institution de l’Union ne saurait conduire à priver le juge de l’Union de sa compétence exclusive pour statuer sur le fondement de l’article 263 TFUE, y compris pour examiner d’éventuels vices susceptibles d’entacher les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales.
35 D’autre part, le requérant affirme que la décision attaquée lui fait grief, en ce qu’elle a pour effet de l’exclure de la nomination au Parquet européen. Par voie de conséquence, l’annulation de la décision attaquée lui serait bénéfique, dans la mesure où elle impliquerait la reprise de la procédure de désignation des candidats à la nomination au Parquet européen dans des conditions compatibles avec les dispositions de l’article 16 du règlement 2017/1939, ce qui entraînerait inévitablement la nécessité de réexaminer sa candidature.
36 Enfin, le requérant soulève que, en sa qualité de candidat éligible au Parquet européen évincé de la procédure de nomination, il est en mesure de se prévaloir d’un intérêt direct et individuel à contester la décision attaquée.
37 En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de l’incompétence du Tribunal, il incombe de rappeler qu’un acte d’une autorité nationale qui s’insère dans un processus décisionnel de l’Union ne relève pas de la compétence du juge de l’Union lorsqu’il résulte de la répartition des compétences opérée dans le domaine considéré entre les autorités nationales et les institutions de l’Union que l’acte pris par l’autorité nationale est une étape nécessaire d’une procédure d’adoption d’un acte de l’Union dans laquelle les institutions de l’Union ne disposent que d’une marge d’appréciation limitée ou inexistante, de sorte que l’acte national lie l’institution de l’Union. C’est alors aux juridictions nationales de connaître des irrégularités dont un tel acte national serait éventuellement entaché, en saisissant le cas échéant la Cour à titre préjudiciel, dans les mêmes conditions de contrôle que celles réservées à tout acte définitif qui, pris par la même autorité nationale, est susceptible de faire grief à des tiers, et de considérer d’ailleurs, au nom du principe de protection juridictionnelle effective, comme recevable le recours introduit à cette fin quand bien même les règles de procédure nationales ne le prévoiraient pas (voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2018, Berlusconi et Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, points 45 et 46 et jurisprudence citée).
38 En l’espèce, il y a lieu de relever que les dispositions de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2017/1939 déterminent le pouvoir d’appréciation dont le Conseil de l’Union dispose à l’égard des candidatures au Parquet européen soumises par les États membres, qui se trouve limité à la seule vérification des candidatures proposées au regard des conditions requises pour exercer les fonctions de procureur européen. Le Conseil ne dispose, en revanche, d’aucun pouvoir d’examiner les motifs sous-tendant le rejet des candidatures écartées au stade de la procédure nationale.
39 Il ressort ainsi de la répartition des compétences entre les autorités nationales et les institutions de l’Union, opérée dans le domaine considéré par les dispositions du règlement 2017/1939, que l’acte portant désignation des candidats à la nomination au Parquet européen, pris par l’autorité nationale, lie le Conseil et détermine les termes de sa décision, en ce que celle-ci ne saurait porter sur des candidatures autres que celles qui lui sont présentées par les États membres concernés.
40 Il s’ensuit qu’il n’appartient pas au Tribunal d’examiner le grief tiré de la prétendue illégalité de la décision du CSM ayant écarté la candidature du requérant, dont le contrôle incombe aux juridictions nationales dans les conditions rappelées au point 37 ci-dessus.
41 Le requérant n’ayant présenté aucun autre grief tendant à établir l’illégalité de la décision attaquée, les conclusions à fin d’annulation doivent être déclarées irrecevables, conformément aux conclusions présentées par le Conseil au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure.
42 À titre subsidiaire, concernant les fins de non-recevoir tirées de l’absence de la qualité pour agir et d’intérêt à agir, il y a lieu de rappeler que, lorsque la candidature à un poste est rejetée avant le stade précédant la nomination au poste, l’existence d’un intérêt à agir du candidat évincé contre la décision de nomination au poste est subordonnée à l’annulation de la décision rejetant sa candidature. En effet, ce n’est que si cette dernière décision est annulée que l’annulation de la décision de nomination au poste est susceptible, le cas échéant, d’avoir des conséquences juridiques pour le candidat dont la candidature a été rejetée avant le stade précédant la décision de nomination et de lui procurer un bénéfice, en supprimant une décision adoptée au terme d’une comparaison n’ayant pas inclus, à tort, sa candidature. En revanche, lorsque la demande en annulation de la décision rejetant la candidature à un poste est rejetée, l’annulation de la décision de nomination d’un tiers n’est pas susceptible d’avoir des conséquences juridiques pour le candidat évincé. Dans cette hypothèse, la décision rejetant la candidature fait obstacle à ce que le candidat évincé soit affecté par la décision subséquente nommant au poste un autre candidat (voir ordonnance du 17 décembre 2020, IM/BEI et FEI, T‑80/20, non publiée, EU:T:2020:636, points 30 et 31 et jurisprudence citée).
43 En l’espèce, le requérant fait état d’un recours qu’il aurait formé auprès du Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État) en vue de contester la décision du CSM du 20 décembre 2022 portant rejet de sa candidature.
44 Or, dans la mesure où les suites éventuelles de la procédure engagée par le requérant devant la juridiction grecque demeurent inconnues du Tribunal, il n’appartient pas à ce dernier de statuer dans l’anticipation d’un jugement qui viendrait censurer, le cas échéant, la décision du CSM du 20 décembre 2022, faisant ainsi naître, dans le chef du requérant, un intérêt à demander l’annulation de la décision attaquée (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 24 mars 2022, Di Taranto/Parquet européen, T‑368/21, non publiée, EU:T:2022:162, point 31).
45 À cet égard, il importe de rappeler que c’est au requérant qu’incombe la charge d’apporter la preuve d’un intérêt à agir, né et actuel. En outre, il ressort de la jurisprudence que, si l’intérêt dont se prévaut la partie requérante concerne une situation juridique future, celle-ci doit établir que l’atteinte à cette situation se révèle, d’ores et déjà, certaine. Dès lors, une partie requérante ne saurait invoquer des situations futures et incertaines pour justifier son intérêt à introduire une action en justice (voir, en ce sens, ordonnance du 9 septembre 2013, Planet/Commission, T‑489/12, non publiée, EU:T:2013:496, point 32).
46 En l’espèce, le requérant n’ayant pas établi l’existence d’un intérêt actuel ou certain à l’annulation de la décision attaquée, il y a lieu de rejeter les conclusions formées au titre de l’article 263 TFUE également pour ce motif.
Sur les dépens
47 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
48 Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions du Conseil et de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) YS est condamné aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Fait à Luxembourg, le 8 mai 2024.
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