Vec T‑344/08
EnBW Energie Baden‑Württemberg AG
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Správny spis týkajúci sa konania v oblasti kartelov – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu cieľov vyšetrovania – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Povinnosť dotknutej inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu dokumentov uvedených v žiadosti o prístup“
Abstrakt rozsudku
1. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
2. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Sledovanie osobného záujmu žiadateľom – Neexistencia vplyvu na právo na prístup
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001)
3. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Výnimka z povinnosti preskúmania – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
4. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Rozsah – Hranice
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4; nariadenia Rady č. 659/1999 a č. 1/2003)
5. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah – Vylúčenie povinnosti – Možnosť preskúmania podľa kategórií dokumentov – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
6. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Preskúmanie vedúce k osobitne neprimeranému zaťaženiu – Výnimka z povinnosti preskúmania – Obmedzený rozsah – Dôkazné bremeno zaťažujúce inštitúciu – Povinnosť inštitúcie poradiť sa so žiadateľom
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4, článok 7 ods. 3 a článok 8 ods. 2)
7. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Časová pôsobnosť – Možnosť uplatnenia po skončení týchto činností – Podmienky
(Článok 81 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)
8. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Rozsah – Hranice
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)
9. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana obchodných záujmov konkrétnej osoby – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá zarážka)
10. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Autonómny výklad vo vzťahu k právu na prístup podľa nariadenia č. 1/2003 vo veciach hospodárskej súťaže – Povinnosť Komisie uskutočniť po preskúmaní veci v oblasti hospodárskej súťaže nové preskúmanie žiadosti o prístup založenej na nariadení č. 1049/2001
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001; nariadenie Rady č. 1/2003)
11. Európska únia – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 druhý pododsek)
1. Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu dokumentov uvedených v akejkoľvek žiadosti na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie je zásadným riešením, ktoré sa použije bez ohľadu na oblasť, ktorej sa požadované dokumenty týkajú, hoci toto zásadné riešenie neznamená, že takéto preskúmanie sa vyžaduje za akýchkoľvek okolností.
V dôsledku toho preskúmanie prípadného porušenia tejto povinnosti predstavuje etapu, ktorá predchádza preskúmaniu porušenia ustanovení článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Z toho vyplýva, že súd Únie musí v rámci preskúmania porušenia týchto ustanovení v každom prípade overiť, či Komisia buď konkrétne a individuálne preskúmala každý z požadovaných dokumentov, alebo preukázala, že odmietnuté dokumenty zjavne a v celom rozsahu spadali pod niektorú výnimku.
(pozri body 28, 29)
2. Osobný záujem, ktorý môže žiadateľ sledovať svojou žiadosťou o prístup, je kritériom cudzím nariadeniu č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, takže Komisii neprináleží, aby v tomto ohľade rozhodovala alebo formulovala domnienky alebo aby z toho vyvodzovala akékoľvek závery, pokiaľ ide o posúdenie takejto žiadosti.
(pozri bod 36)
3. Výnimky z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov požadovaných od niektorej inštitúcie na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie pripadajú do úvahy v troch prípadoch. Po prvé ide o prípady, v ktorých je zjavné, že prístup sa musí zamietnuť, alebo naopak povoliť. Tak by to bolo najmä v prípade, ak určité dokumenty boli najprv buď zjavne a v celom rozsahu chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo naopak, ak boli zjavne a v celom rozsahu prístupné, alebo nakoniec, ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou. Inštitúcie sa s cieľom vysvetliť, ako prístup k požadovaným dokumentom môže poškodiť chránený záujem na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, môžu v zásade oprieť o všeobecné predpoklady uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy. Po druhé na dokumenty patriace do tej istej kategórie možno použiť jedno a to isté odôvodnenie najmä v prípade, ak tieto dokumenty obsahujú rovnaký typ informácií, takže kritérium spoločné pre sporné dokumenty sa týka ich obsahu. Súdu Únie prináleží, aby posúdil, či sa uvedená výnimka zjavne a v celom rozsahu vzťahuje na dokumenty patriace do tejto kategórie.
Po tretie výnimka z povinnosti individuálneho a konkrétneho preskúmania požadovaných dokumentov môže byť pripustená iba výnimočne a len vtedy, keď sa ukáže, že administratívna záťaž vyvolaná konkrétnym a individuálnym preskúmaním dokumentov je príliš veľká a presahuje medze toho, čo môže byť rozumne požadované.
(pozri body 45 – 47)
4. Hoci sa v prípade žiadosti o prístup k dokumentom formulovanej na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie dotknutá inštitúcia s cieľom zamietnuť takýto prístup môže oprieť o všeobecné predpoklady uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, ktoré sa môžu zakladať na existencii režimu prístupu k spisu, ktorý je vlastný konkrétnemu konaniu, je nesporné, že takéto režimy, či už v oblasti štátnej pomoci alebo v oblasti kartelov, sa uplatňujú len v priebehu trvania dotknutého konania a nemožno ich uplatniť v situácii, v ktorej inštitúcia už prijala konečné rozhodnutie, ktorým sa uzatvára spis, o prístup ku ktorému sa žiada. Ďalej, hoci treba zohľadniť obmedzenia prístupu k spisu existujúcemu v rámci osobitných konaní, akými sú konania v oblasti hospodárskej súťaže, takéto zohľadnenie neumožňuje predpokladať, že všetky dokumenty obsiahnuté v spisoch Komisie v tejto oblasti by automaticky spadali pod jednu z výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, lebo inak by hrozilo narušenie schopnosti Komisie postihovať kartely.
(pozri body 55, 57, 61)
5. V oblasti práva na prístup k dokumentom možno s cieľom zamietnuť takýto prístup použiť jedno a to isté odôvodnenie najmä vtedy, ak obsahujú rovnaký typ informácií. Preskúmanie jednotlivých dokumentov je však v každom prípade nevyhnutné na to, aby sa pristúpilo k preskúmaniu prípadného čiastočného prístupu k požadovaným dokumentom, ktoré je podľa článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie povinné. Preto sa inštitúcia môže vymaniť z povinnosti individuálneho preskúmania týchto dokumentov len za predpokladu, že výnimka z práva na prístup k spisu sa zjavne a v celom rozsahu týka všetkých dokumentov patriacich do niektorej kategórie. Navyše kategórie dokumentov vytvorené dotknutou inštitúciou musia byť definované v závislosti od informácií obsiahnutých v týchto dokumentoch. Zamietnutie sprístupnenia celej skupiny dokumentov môže byť predmetom jedného a toho istého odôvodnenia najmä za predpokladu, že dokumenty patriace do jednej kategórie obsahujú rovnaký druh informácií. Za týchto okolností totiž odôvodnenie podľa skupín dokumentov zjednodušuje či uľahčuje úlohu Komisie spočívajúcu v preskúmaní žiadosti a v odôvodnení jej rozhodnutia.
Z toho vyplýva, že skutočnosť, že preskúmanie podľa kategórií sa javí ako potrebné na účely posúdenia žiadosti o prístup, je podmienkou zákonnosti takéhoto preskúmania. Definícia kategórií dokumentov sa teda musí robiť v závislosti od kritérií, ktoré Komisii umožnia použiť spoločné odôvodnenie na všetky dokumenty obsiahnuté v jednej kategórii.
(pozri body 64 – 67, 76, 79, 85)
6. Keďže právo na prístup k dokumentom inštitúcií predstavuje riešenie, ktoré sa v zásade uplatní, prináleží inštitúcii, ktorá sa dovoláva výnimky spojenej s neprimeranou záťažou spôsobenou žiadosťou, aby o tom predložila dôkaz. Pokiaľ ide o pracovnú záťaž nevyhnutnú na posúdenie určitej žiadosti, jej zohľadnenie v zásade nie je relevantné pri úprave rozsahu práva na prístup. Ďalej pracovná zaťaž nevyhnutná na preskúmanie žiadosti závisí nielen od počtu dokumentov uvedených v žiadosti a od ich objemu, ale aj od ich povahy. Takže zo samotnej potreby vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie veľkého počtu dokumentov sa v žiadnom prípade nedá vyvodiť úroveň pracovnej záťaže nevyhnutnej na spracovanie žiadosti o prístup, keďže uvedená záťaž závisí aj od požadovanej hĺbky tohto preskúmania.
Navyše ak inštitúcia predložila dôkaz o neprimeranej administratívnej záťaži spôsobenej konkrétnym a individuálnym preskúmaním dokumentov uvedených v žiadosti, má povinnosť pokúsiť sa dohodnúť so žiadateľom s cieľom jednak zistiť alebo spresniť jeho záujem na získaní dotknutých dokumentov a jednak konkrétne zvážiť možnosti, ktoré sa jej ponúkajú, na účely prijatia menej vynucovacieho opatrenia než konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov. Keďže právo na prístup k dokumentom je zásadou, inštitúcia je v tejto súvislosti povinná uprednostniť možnosť, ktorá je čo najvýhodnejšia vo vzťahu k právu na prístup žiadateľa, pričom sama osebe nepredstavuje úlohu presahujúcu mieru toho, čo môže byť rozumne požadované. Z uvedeného vyplýva, že inštitúcia môže upustiť od konkrétneho a individuálneho preskúmania, iba ak skutočne preštudovala všetky ostatné možnosti prichádzajúce do úvahy a ak vo svojom rozhodnutí podrobne vysvetlila dôvody, pre ktoré zo všetkých týchto možností vyplýva neprimeraná pracovná záťaž.
(pozri body 100 – 102, 105, 106)
7. Z formulácie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie vyplýva, že jej zmyslom nie je chrániť vyšetrovanie, ale cieľ takého vyšetrovania, ktorým je v prípade konania vo veci hospodárskej súťaže overiť, či došlo k porušeniu článku 81 ES, prípadne uložiť sankciu zodpovedným spoločnostiam. Práve z tohto dôvodu sa na dokumenty v spise, ktoré súvisia s jednotlivými aktmi vyšetrovania, môže naďalej vzťahovať predmetná výnimka až do dosiahnutia tohto účelu, a to aj vtedy, ak vyšetrovanie alebo osobitná inšpekcia vedúca k získaniu dokumentu, ku ktorému sa požadoval prístup, už bola ukončená.
Vyšetrovanie v konkrétnej veci však treba považovať za ukončené v okamihu prijatia konečného rozhodnutia, a to bez ohľadu na jeho prípadné následné zrušenie súdmi, pretože predmetná inštitúcia považovala konanie za ukončené práve v tomto okamihu.
Pripustiť totiž, že na jednotlivé dokumenty týkajúce sa vyšetrovania sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 až dovtedy, kým nie sú skončené všetky možné ďalšie postupy vyplývajúce z dotknutého konania, a to aj v prípade, ak je na Všeobecný súd podaná žaloba smerujúca k prípadnému opätovnému otvoreniu konania pred Komisiou, by znamenalo, že prístup k týmto dokumentom by podliehal neistým udalostiam, a síce výsledku uvedenej žaloby a následkom, ktoré Komisia z toho môže vyvodiť. V každom prípade ide o budúce a neisté udalosti, ktoré závisia od rozhodnutí spoločností, ktoré sú adresátmi rozhodnutia ukladajúceho sankciu za kartel, a od jednotlivých dotknutých orgánov.
Takéto riešenie by narážalo na cieľ spočívajúci v zaručení čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií v snahe poskytnúť občanom možnosť efektívnejšie kontrolovať zákonnosť výkonu verejnej moci.
(pozri body 116, 119 – 121)
8. V oblasti prístupu k dokumentom pojem „ciele vyšetrovania“ nemožno vykladať tak, že má všeobecný dosah, ktorý zahŕňa celkovú politiku Komisie v oblasti postihu a predchádzania kartelom. Takýto výklad by totiž znamenal, že Komisia by mohla z uplatnenia nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie bez časového obmedzenia vyňať akýkoľvek dokument nachádzajúci sa v spise z oblasti hospodárskej súťaže iba na základe odkazu, že v budúcnosti môže dôjsť k ohrozeniu jej programu zhovievavosti. V tomto ohľade dôsledky, ktorých sa Komisia obáva v súvislosti so svojím programom zhovievavosti, závisia od viacerých neistých faktorov, medzi ktoré patria najmä použitie získaných dokumentov poškodenými stranami kartelu, úroveň úspešnosti prípadných nimi podaných žalôb o náhradu škody, sumy, ktoré im budú priznané vnútroštátnymi súdmi, ako aj budúce reakcie podnikov, ktoré sa zúčastnili na karteloch.
Preto je takýto široký výklad pojmu „vyšetrovanie“ nezlučiteľný so zásadou, podľa ktorej z dôvodu cieľa uvedeného nariadenia, ktorým je v súlade so štvrtým odôvodnením tohto nariadenia „čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom“, sa výnimky uvedené v článku 4 tohto nariadenia musia vykladať a uplatňovať doslovne.
V tejto súvislosti nijaké ustanovenie v nariadení č. 1049/2001 neumožňuje predpokladať, že k politike hospodárskej súťaže Únie by sa v rámci uplatňovania tohto nariadenia malo pristupovať inak než k iným politikám Únie. Neexistuje teda nijaký dôvod vykladať pojem „ciele vyšetrovania“ v rámci politiky hospodárskej súťaže inak než v rámci ostatných politík Únie.
Okrem toho programy zhovievavosti a spolupráce, ktorých účinnosť sa Komisia snaží chrániť, nie sú jedinými prostriedkami na zaručenie dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže Únie. Žaloby o náhradu škody podané na vnútroštátne súdy môžu podstatne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže v Únii.
(pozri body 123, 125 – 128)
9. Akúkoľvek informáciu týkajúcu sa spoločnosti a jej obchodných vzťahov nemožno považovať za informáciu spadajúcu pod ochranu, ktorá sa musí obchodnému záujmu zaručiť v súlade s článkom 4 ods. 2 prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ibaže by bolo znemožnené uplatnenie všeobecnej zásady spočívajúcej v poskytnutí čo najširšieho prístupu k dokumentom, ktorými inštitúcie disponujú, verejnosti. Aj keď vystavenie spoločnosti žalobám o náhradu škody môže mať nepochybne za následok vysoké náklady, nielen pokiaľ ide o výdavky na advokátov, a to aj v prípade, že takéto žaloby budú následne zamietnuté ako nedôvodné, nič to nemení na tom, že záujem spoločnosti, ktorá sa zúčastnila na karteli, vyhnúť sa takýmto žalobám, nemožno považovať za obchodný záujem a v každom prípade nepredstavuje záujem hodný ochrany, a to najmä vzhľadom na právo každej osoby uplatniť si nárok na náhradu škody, ktorá jej bola spôsobená správaním spôsobilým obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž.
(pozri body 134, 148)
10. Práva na obhajobu ako osobitné práva, ktorá patria medzi základné práva podnikov, ktorým Komisia adresovala oznámenie o výhradách na základe článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES], zakladajú výlučne na osobitné účely právo na prístup k osobitným dokumentom, z ktorých sú vylúčené len interné dokumenty inštitúcie, obchodné tajomstvá iných podnikov a ostatné dôverné informácie. Naopak, právo na prístup verejnosti na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ako všeobecné právo potenciálne zakladá neobmedzené právo, čo sa týka použitia získaných dokumentov, na prístup k všetkým dokumentom v držbe inštitúcií, pričom tento prístup možno odmietnuť z rôznych dôvodov upravených v článku 4 uvedeného nariadenia. Vzhľadom na tieto rozdiely skutočnosť, že Komisia už posúdila, v akom rozsahu môže poskytnúť prístup k informáciám obsiahnutým v spise, ktorý sa týka veci z oblasti hospodárskej súťaže, v kontexte prístupu k spisu z dôvodu práv na obhajobu alebo v akom rozsahu sa tieto informácie majú uverejniť v rámci nedôverného znenia rozhodnutia vydaného na konci konania týkajúceho sa práva hospodárskej súťaže, ju nemôže zbaviť povinnosti znova preskúmať tieto otázky s prihliadnutím na špecifické podmienky spojené s právom na prístup na základe nariadenia č. 1049/2001.
Hoci nemožno hovoriť o uplatnení striktného pravidla, podľa ktorého by sa akákoľvek informácia týkajúca sa určitej dávnej skutočnosti mala považovať za informáciu, ktorá už nemá vplyv na obchodné záujmy spoločnosti, ktorej sa týka, skutočnosť, že dotknuté informácie sú staré, zvyšuje pravdepodobnosť, že obchodné záujmy dotknutých spoločností už nebudú ovplyvnené v takej miere, ktorá by ovplyvňovala výnimku zo zásady transparentnosti uvedenej v nariadení č. 1049/2001. Preto skutočnosť, že informácie týkajúce sa obchodných činností spoločnosti pokrývajú v minulosti obdobie šestnástich rokov, môže Komisiu nútiť uskutočniť konkrétne a individuálne preskúmanie požadovaných dokumentov vzhľadom na výnimku založenú na ochrane obchodných záujmov. Rovnako skutočnosť, že medzi priznaním prístupu k spisu na základe článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 a prijatím rozhodnutia o prístupe k dokumentom na základe nariadenia č. 1049/2001, uplynuli viac než dva roky, stačí na to, aby Komisia bola povinná vykonať nové preskúmanie požiadaviek dôvernosti vyplývajúcich z ochrany obchodných záujmov dotknutých podnikov.
(pozri body 142, 145, 146)
11. Článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, upravujúci výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu, jasne rozlišuje situácie v závislosti od toho, či je konanie skončené, alebo nie. Preto druhý pododsek tohto odseku 3 umožňuje zamietnuť len časť dokumentov pre vnútornú potrebu, a to dokumentov obsahujúcich stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii, aj po tom, čo bolo rozhodnutie prijaté, ak by ich zverejnenie mohlo vážne narušiť rozhodovací proces tejto inštitúcie. Z toho vyplýva, že normotvorca Únie sa domnieval, že ak je rozhodnutie prijaté, požiadavky ochrany rozhodovacieho procesu vykazujú nižšiu prísnosť, takže zverejnenie akéhokoľvek iného dokumentu, než sú dokumenty uvedené v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001, nikdy nemôže narušiť tento proces, a že zamietnutie zverejnenia takéhoto dokumentu nemôže byť dovolené, aj keby jeho zverejnenie vážne narušilo tento proces, ak by k nemu došlo pred prijatím dotknutého rozhodnutia.
(pozri body 152 – 154)