RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
16. juli 2014(*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af pengemidler – annullationssøgsmål – tilpasning af påstandene – for sent anlagt – begrundelsespligt – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – åbenbart urigtigt skøn – ejendomsret – proportionalitet – erstatningspåstand«
I sag T-572/11,
Samir Hassan, Damaskus (Syrien), ved advokaterne É. Morgan de Rivery og E. Lagathu,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved S. Kyriakopoulou og M. Vitsentzatos, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
vedrørende for det første en påstand om annullation af Rådets gennemførelsesafgørelse 2011/515/FUSP af 23. august 2011 om gennemførelse af afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 218, s. 20), Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 843/2011 af 23. august 2011 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 218, s. 1), Rådets afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273 (EUT L 319, s. 56), Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT L 16, s. 1), Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782 (EUT L 330, s. 21), Rådets gennemførelsesafgørelse 2013/185/FUSP af 22. april 2013 om gennemførelse af afgørelse 2012/739 (EUT L 111, s. 77), Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT L 111, s. 1) og Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren, og for det andet en påstand om betaling af erstatning for den angiveligt lidte skade,
har
RETTEN (Syvende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. van der Woude, og dommerne I. Wiszniewska-Białecka og I. Ulloa Rubio (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig J. Weychert,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. februar 2014,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, Samir Hassan, er en forretningsmand med syrisk statsborgerskab.
Afgørelse 2011/273 og forordning nr. 442/2011
2 Den 9. maj 2011 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 121, s. 11), idet det på det kraftigste fordømte den voldelige undertrykkelse af fredelige protester forskellige steder over hele Syrien og opfordrede de syriske myndigheder til at afholde sig fra at anvende magt. I lyset af situationens alvor indførte Rådet en embargo på våben, et forbud mod eksport af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, hindringer for tilladelser til indrejse i Den Europæiske Union samt indefrysning af de pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører bestemte personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af den syriske civilbefolkning.
3 Navnene på de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, samt navnene på de personer, fysiske eller juridiske, og enheder, som har tilknytning til disse, er nævnt i bilaget til afgørelse 2011/273. I henhold til denne afgørelses artikel 5, stk. 1, kan Rådet på forslag af en medlemsstat eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik vedtage ændringer til det nævnte bilag. Sagsøgerens navn er ikke anført heri.
4 Eftersom visse af de restriktive foranstaltninger over for Syrien er omfattet af EUF-traktatens anvendelsesområde, vedtog Rådet forordning (EU) nr. 442/2011 af 9. maj 2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 121, s. 1). Denne forordning er i det væsentlige identisk med afgørelse 2011/273, men den foreskriver mulighed for frigivelse af de indefrosne pengemidler. Den i bilag II til nævnte forordning indeholdte liste over de personer, enheder og organer, der er blevet identificeret som enten ansvarlige for den pågældende undertrykkelse eller havende tilknytning til disse ansvarlige, er identisk med listen i bilaget til afgørelse 2011/273. Sagsøgerens navn er ikke opført heri. I medfør af artikel 14, stk. 1 og 4, i forordning nr. 442/2011 ændrer Rådet, når det træffer afgørelse om de omhandlede restriktive foranstaltninger med hensyn til en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, bilag II i overensstemmelse hermed og reviderer i øvrigt den heri indeholdte liste med regelmæssige mellemrum og mindst hver 12. måned.
5 Ved Rådets gennemførelsesafgørelse 2011/515/FUSP af 23. august 2011 om gennemførelse af afgørelse 2011/273 (EUT L 218, s. 20) ændrede Rådet afgørelse 2011/273 med henblik på bl.a. at anvende de pågældende restriktive foranstaltninger over for andre personer og enheder. I medfør af nævnte gennemførelsesafgørelses artikel 1 er de i bilaget til denne afgørelse anførte navne på 15 fysiske personer og 5 enheder blevet tilføjet på listen i bilaget til afgørelse 2011/273. Blandt disse navne optræder sagsøgerens med angivelse af datoen for opførelsen af hans navn på den omhandlede liste, i det foreliggende tilfælde »[den] 23.8.2011«, og med følgende begrundelse:
»Forretningsforbindelse med tæt tilknytning til Maher Al-Assad. Kendt for sin økonomiske støtte til det syriske regime«.
6 På grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF og afgørelse 2011/273 vedtog Rådet samme dag gennemførelsesforordning (EU) nr. 843/2011 om gennemførelse af forordning nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT L 218, s. 1). Sagsøgerens navn er opført heri med samme oplysninger og begrundelse som de i bilaget til gennemførelsesafgørelse 2011/515 anførte.
7 Den 24. august 2011 offentliggjorde Rådet i Den Europæiske Unions Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/273, som gennemført ved gennemførelsesafgørelse 2011/515, og i forordning nr. 442/2011, som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 843/2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT C 245, s. 2).
8 Ved afgørelse 2011/522/FUSP af 2. september 2011 om ændring af afgørelse 2011/273 (EUT L 228, s. 16) har Rådet ved på ny at ændre afgørelse 2011/273 fastsat, at anvendelsesområdet for afgørelsen, herunder bilaget hertil, også omfattede »de personer […], der drager fordel af eller støtter regimet, og [de] personer med tilknytning til dem, jf. listen i bilaget«.
9 Ved forordning (EU) nr. 878/2011 af 2. september 2011 om ændring af forordning nr. 44/2011 (EUT L 228, s. 1) har Rådet ændret forordning nr. 442/2011 således, at bilag II hertil finder anvendelse på »[de] personer og enheder, der drager fordel af eller støtter regimet, samt personer og enheder med tilknytning til dem«.
Afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2012
10 Ved afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273 (EUT L 319, s. 56) fandt Rådet, at det i lyset af den alvorlige situation i Syrien var nødvendigt at indføre yderligere restriktive foranstaltninger. For at sikre klarhed blev de ved afgørelse 2011/273 indførte foranstaltninger og de yderligere foranstaltninger integreret i en enkelt retsakt. Afgørelse 2011/782 fastsætter i artikel 18 restriktioner vedrørende indrejse i Unionens område og i artikel 19 indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende de personer og enheder, hvis navne er opført i bilag I til afgørelsen. Sagsøgerens navn er under overskriften »A. Personer« opført heri på linje 50 i den tabel, der indeholder den omhandlede liste, med samme oplysninger og begrundelse som de i bilaget til gennemførelsesafgørelse 2011/515 anførte.
11 Den 2. december 2011 offentliggjorde Rådet i Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/782 og forordning nr. 442/2011 som gennemført ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1244/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT C 351, s. 14).
12 Forordning nr. 442/2011 er blevet erstattet af Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning nr. 442/2011 (EUT L 16, s. 1). Sagsøgerens navn er opført på listen i bilag II til forordning nr. 36/2012 med de samme oplysninger og begrundelse, som er anført i bilaget til gennemførelsesafgørelse 2011/515 og i bilaget til gennemførelsesforordning nr. 843/2011.
13 Den 24. januar 2012 offentliggjorde Rådet i Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/782 og i forordning nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT C 19, s. 5).
Afgørelse 2012/739
14 Ved Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782 (EUT L 330, s. 21) blev de omhandlede restriktive foranstaltninger integreret i en enkelt retsakt. Sagsøgerens navn er opført på linje 48 i tabellen i bilag I til afgørelse 2012/739 med samme oplysninger og begrundelse som de i bilaget til gennemførelsesafgørelse 2011/515 anførte.
15 Den 30. november 2012 offentliggjorde Rådet i Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/739 og forordning nr. 36/2012 som gennemført ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1117/2012 af 29. november 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 36/2012 (EUT C 370, s. 6). Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1117/2012 af 29. november 2012 om gennemførelse af artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 36/2012(EUT L 330, s. 9) indeholder ingen ændringer af oplysningerne vedrørende sagsøgeren.
16 Rådets gennemførelsesafgørelse 2013/185/FUSP af 22. april 2013 om gennemførelse af afgørelse 2012/739 (EUT L 111, s. 77) har til formål at ajourføre den i bilag I til afgørelse 2012/739 indeholdte liste over de personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger. Sagsøgerens navn er opført på linje 48 i tabellen i bilag I hertil med de samme oplysninger og begrundelse, som er anført i bilagene til de foregående retsakter.
17 Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning nr. 36/2012 (EUT L 111, s. 1) indeholder de samme oplysninger og begrundelse, som er anført i bilagene til de foregående retsakter.
18 Den 23. april 2013 offentliggjorde Rådet i EU-Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, som var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/739 som gennemført ved gennemførelsesafgørelse 2013/185 og forordning nr. 36/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 363/2013 (EUT C 115, s. 5).
Afgørelse 2013/255
19 Den 31. maj 2013 vedtog Rådet afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT L 147, s. 14). Sagsøgerens navn er opført på linje 48 i tabellen i bilag I til nævnte afgørelse med de samme oplysninger og begrundelse, som er anført i bilagene til de foregående retsakter.
20 Den 1. juni 2013 offentliggjorde Rådet i Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2013/255 og forordning nr. 36/2012 (EUT C 155, s. 1).
Retsforhandlinger og parternes påstande
21 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. november 2011 har sagsøgeren anlagt dels et søgsmål med påstand om annullation af gennemførelsesafgørelse 2011/515 og af gennemførelsesforordning nr. 843/2011, for så vidt som disse retsakter vedrører ham, dels et erstatningssøgsmål.
22 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 3. februar 2012 indgav sagsøgeren en begæring om foreløbige forholdsregler med henblik på at opnå en udsættelse af gennemførelsen af gennemførelsesafgørelse 2011/515 og gennemførelsesforordning nr. 843/2011 – for så vidt som disse vedrørte ham – indtil Retten har truffet afgørelse i hovedsagen. Ved kendelse afsagt af Rettens præsident den 17. februar 2012 og den 23. april 2012, Hassan mod Rådet (sag T-572/11 R og sag T-572/11 R II), blev denne begæring forkastet.
23 Ved replik indleveret til Rettens Justitskontor den 11. april 2012 har sagsøgeren tilpasset sine påstande, idet han ligeledes har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2012, for så vidt som disse retsakter vedrørte ham. Ved duplik indleveret til Rettens Justitskontor den 13. juni 2013 tog Rådet sagsøgerens anmodning til efterretning.
24 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 8. juli 2013 har sagsøgeren tilpasset sine påstande, idet han ligeledes har nedlagt påstand om annullation af afgørelse 2012/739, gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, for så vidt som disse retsakter vedrørte ham. Rådet afstod fra at fremsætte bemærkninger hertil.
25 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Syvende Afdeling, som nærværende sag følgelig er blevet henvist til.
26 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til Rettens procesreglements artikel 64 anmodet Rådet om at besvare visse skriftlige spørgsmål og at fremlægge visse dokumenter. Rådet har efterkommet denne anmodning.
27 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 28. februar 2014.
28 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Gennemførelsesafgørelse 2011/515, gennemførelsesforordning nr. 843/2011, afgørelse 2011/782, forordning nr. 36/2012, afgørelse 2012/739, gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
– Det fastslås, at Rådet ifalder ansvar uden for kontraktforhold ved vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren. Sagsøgeren tilkendes et månedligt beløb på 250 000 EUR fra den 1. september 2011 som erstatning for den lidte økonomiske skade og et symbolsk beløb på 1 EUR for den lidte ikke-økonomiske skade. Rådet tilpligtes at erstatte den fremtidige økonomiske skade.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Erstatningssøgsmålet afvises.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten med hensyn til anmodningerne om tilpasning af påstandene
30 Som det fremgår af præmis 23 og 24 ovenfor, er de retsakter, der påstås annulleret, og som i bilagene indeholder listen over de personer og enheder, der er omfattet af de pågældende restriktive foranstaltninger, herunder sagsøgerens navn, blevet ændret eller ophævet af Rådet ved flere lejligheder siden søgsmålsanlægget i den foreliggende sag. Følgelig har sagsøgeren foretaget en tilpasning af sine påstande.
31 Det fremgår af retspraksis, at når en afgørelse eller en forordning, som umiddelbart og individuelt berører en enkeltperson, under sagen erstattes af en retsakt med samme genstand, skal denne anses for et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at tilpasse sine påstande og anbringender. Det ville således være i strid med retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at forpligte sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville desuden være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Unionens retsinstanser rettes mod en retsakt, kunne tilpasse den anfægtede retsakt eller lade en anden retsakt træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye retsakt for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere retsakt eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne (Rettens dom af 23.10.2008, sag T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3019, præmis 46, og af 6.9.2013, sag T-110/12, Iranian Offshore Engineering & Construction mod Rådet, præmis 16).
32 For at kunne antages til påkendelse skal en begæring om tilpasning af påstandene dog indleveres inden for den søgsmålsfrist, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF. Ifølge fast retspraksis er søgsmålsfristen nemlig ufravigelig og skal anvendes af Unionens retsinstanser på en sådan måde, at retssikkerheden og retssubjekternes lighed for loven sikres (jf. i denne retning Domstolens dom af 18.1.2007, sag C-229/05 P, PKK og KNK mod Rådet, Sml. I, s. 439, præmis 101). Det tilkommer således retsinstansen i givet fald af egen drift at efterprøve, om denne frist er blevet overholdt (dommen i sagen Iranian Offshore Engineering & Construction mod Rådet, præmis 17).
33 Det bemærkes i øvrigt, at den i artikel 263, stk. 6, TEUF fastsatte frist på to måneder for så vidt angår de retsakter, der pålægger restriktive foranstaltninger over for en person eller enhed, først begynder at løbe enten fra datoen for den individuelle meddelelse om denne retsakt til den berørte, hvis dennes adresse er kendt, eller i modsat fald fra offentliggørelsen af en bekendtgørelse i Tidende (jf. i denne retning Domstolens dom af 23.4.2013, forenede sager C-478/11 P – C-482/11 P, Gbagbo m.fl. mod Rådet, præmis 59-62).
34 Endelig fremgår det af procesreglementets artikel 102, stk. 1, at når fristen for anlæggelse af søgsmål til prøvelse af en institutions retsakter begynder at løbe fra tidspunktet for offentliggørelsen af retsakten, løber fristen fra udløbet af fjortendedagen efter datoen for offentliggørelsen af retsakten i Tidende. I overensstemmelse med bestemmelserne i samme reglements artikel 102, stk. 2, forlænges disse frister under hensyn til afstanden med en fast særlig frist på ti dage.
35 Hvad i den foreliggende sag for det første angår tilpasningen af påstandene vedrørende afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2012 bemærkes, at sagsøgeren indgav den i forbindelse med replikken, hvilken blev indleveret til Rettens Justitskontor den 11. april 2012, mens de nævnte retsakter blev vedtaget henholdsvis den 1. december 2011 og den 18. januar 2012.
36 Det fremgår hverken af sagsakterne i den foreliggende sag eller af Rådets svar herom i retsmødet, at disse retsakter havde været genstand for en individuel meddelelse, selv om Rådet havde kendt sagsøgerens adresse siden den 22. november 2011. Rådet bekræftede nemlig på denne dato modtagelsen af den skrivelse, som sagsøgerens advokater havde fremsendt til Rådet den 17. november 2011, og hvori de anmodede Rådet om, at enhver oplysning, der kunne begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, blev fremsendt til dem på denne adresse.
37 I denne henseende bemærkes, at det ikke står Rådet frit for vilkårligt at vælge, hvordan dets afgørelser skal meddeles de berørte personer. Det fremgår således af dommen i sagen Gbagbo m.fl. mod Rådet, præmis 61, at Domstolen alene har haft til hensigt at tillade en indirekte meddelelse af de retsakter, der påstås annulleret, ved offentliggørelsen af en bekendtgørelse i Tidende i de tilfælde, hvor det er umuligt for Rådet at foretage en underretning. Enhver anden konklusion ville de facto gøre det muligt for Rådet let at unddrage sig sin underretningspligt.
38 Det fremgår af retspraksis, at såfremt anmodningen om tilpasning af påstandene vedrører en retsakt, der foreskriver restriktive foranstaltninger over for en person eller enhed, og som ikke er blevet meddelt sagsøgeren individuelt, selv om institutionen kender dennes adresse, er fristen for tilpasning af sagsøgerens påstande vedrørende denne retsakt ikke begyndt at løbe, hvorfor sagsøgerens anmodning ikke kan betragtes som for sent indgivet (jf. i denne retning Rettens dom af 6.9.2013, forenede sager T-35/10 og T-7/11, Bank Melli Iran mod Rådet, præmis 59, og af 16.9.2013, sag T-8/11, Bank Kargoshaei m.fl. mod Rådet, præmis 44). For så vidt som afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2011 i den foreliggende sag ikke er blevet meddelt sagsøgeren direkte, selv om Rådet kendte hans adresse, skal anmodningen om tilpasning af påstandene vedrørende disse retsakter derfor anses for at kunne antages til påkendelse.
39 Hvad for det andet angår tilpasningen af påstandene vedrørende afgørelse 2012/739, gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 36/2013 og afgørelse 2013/255 bemærkes, at den er blevet indgivet af sagsøgeren i forbindelse med det processkrift, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 8. juli 2013.
40 I denne henseende fremgår det af de dokumenter, som Rådet har fremsendt som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, at afgørelse 2012/739 er blevet meddelt sagsøgeren den 30. november 2012. For så vidt som fristen for at nedlægge påstand om annullation af nævnte afgørelse udløb den 11. februar 2013, skal denne tilpasning afvises som for sent anlagt.
41 For så vidt angår skrivelsen om tilpasning af påstandene vedrørende gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255 bemærkes, at de sidstnævnte efter deres vedtagelse har været genstand for en individuel meddelelse til sagsøgeren den 13. maj 2013 og den 3. juni 2013. Under disse omstændigheder er skrivelsen om tilpasning af sagsøgerens påstande blevet indleveret inden for to måneder og ti dage fra modtagelse af de individuelle meddelelser som omhandlet i artikel 263, stk. 6, TEUF og i procesreglementets artikel 102, stk. 2. Tilpasningen af sagsøgerens påstande skal derfor antages til påkendelse, idet påstandene vedrører disse retsakter.
42 Henset til de ovenfor foretagne konstateringer skal påstandene om annullation i den foreliggende sag anses for at kunne antages til påkendelse, for så vidt som de tilsigter annullationen af gennemførelsesafgørelse 2011/515, gennemførelsesforordning nr. 843/2011, afgørelse 2011/782, forordning nr. 36/2012, gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren (herefter samlet »de anfægtede retsakter«).
Om annullationssøgsmålet
43 Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren anført seks anbringender vedrørende for det første et åbenbart urigtigt skøn, for det andet en tilsidesættelse af retten til forsvar, retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og begrundelsespligten, for det tredje en tilsidesættelse af ejendomsretten og proportionalitetsprincippet, for det fjerde en tilsidesættelse af uskyldsformodningen, for det femte en tilsidesættelse af Rådets retningslinjer af 2. december 2005 for gennemførelse og evaluering af restriktive foranstaltninger (sanktioner) inden for rammerne af EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og for det sjette en magtfordrejning.
44 Retten finder, at det andet anbringende skal undersøges først, dernæst det første anbringende.
Om det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar, retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og begrundelsespligten
45 Det andet anbringende er i det væsentlige opdelt i to led vedrørende for det første en tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse og for det andet en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
– Om leddet vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
46 Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at han ikke er blevet underrettet i behørig tid om Rådets vedtagelse af foranstaltninger over for ham, og at Rådet ikke har fremsendt nogen formel meddelelse til ham, der kunne gøre det muligt for ham at kende begrundelsen for hans opførelse på de lister, som er indeholdt i de anfægtede retsakter. Ifølge sagsøgeren indebærer retten til en effektiv domstolsbeskyttelse bl.a., at Rådet er forpligtet til at meddele den person eller den enhed, som er omfattet af restriktive foranstaltninger, den begrundelse, der har ført til den pågældendes opførelse på de nævnte lister. Desuden har sagsøgeren gjort gældende, at udsagnet om, at Rådet ikke var bekendt med hans adresse, er i strid med udsagnet om, at sagsøgeren er en velkendt personlighed fra den syriske økonomiske elite. Endelig har Rådet frataget sagsøgeren muligheden for effektivt at gøre sin ret til forsvar gældende i forbindelse med vedtagelsen af de omtvistede foranstaltninger.
47 Rådet har bestridt, at sagsøgerens argumentation er begrundet.
48 Det fremgår af fast retspraksis, at retten til forsvar, som er sikret ved artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer ret til at blive hørt og ret til aktindsigt med forbehold af legitime hensyn til fortrolighed (Domstolens dom af 18.7.2013, forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, Kommissionen m.fl. mod Kadi, herefter »Kadi II-dommen«, præmis 99).
49 Hvad angår den ved artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse kræver denne, at den berørte skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til den pågældende, enten ved at læse selve afgørelsen eller ved på begæring at få en meddelelse af begrundelsen, såvel for at sætte den pågældende i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retter, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede afgørelse (jf. i denne retning Kadi II-dommen, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).
50 Artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder indrømmer imidlertid begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, for så vidt som den pågældende begrænsning respekterer hovedindholdet i den omhandlede grundlæggende rettighed, og den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig og reelt opfylder målsætninger af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (jf. Kadi II-dommen, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
51 Hertil kommer, at spørgsmålet, om der foreligger en tilsidesættelse af retten til forsvar og af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område (Kadi II-dommen, præmis 102).
52 Hvad angår retten til forsvar for en af restriktive foranstaltninger omfattet person sondrer Unionens retsinstanser mellem på den ene side den første opførelse af en persons eller en enheds navn på den liste, der foreskriver restriktive foranstaltninger, og på den anden side opretholdelsen af denne persons eller enheds navn på nævnte liste ved senere afgørelser.
53 Det kan således ikke kræves af Unionens myndigheder, at de forud for den første opførelse meddeler begrundelsen for opførelsen af en persons eller en enheds navn på den pågældende liste, idet en sådan meddelelse ville kunne bringe effektiviteten af den ved disse afgørelser foreskrevne indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer i fare (jf. Rettens dom af 13.9.2013, sag T-383/11, Makhlouf mod Rådet, præmis 38 og 39 og den deri nævnte retspraksis).
54 Hvad derimod angår en afgørelse om opretholdelse af den pågældende persons navn på den omhandlede liste er Unionens kompetente myndighed forpligtet til forud for vedtagelsen af denne afgørelse at meddele denne person de belastende oplysninger, som myndigheden er i besiddelse af og baserer sin afgørelse på, for at denne person kan forsvare sine rettigheder (jf. i denne retning Kadi II-dommen, præmis 111 og 112).
55 I det foreliggende tilfælde fastsætter artikel 5 i afgørelse 2011/273 og artikel 14, stk. 2 og 3, i forordning nr. 442/2011 – hvis indhold i det væsentlige er gengivet i artikel 21 i afgørelse 2011/782, artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 36/2012 og artikel 30, stk. 2, i afgørelse 2013/255 – at Rådet skal underrette den pågældende person eller enhed om sin afgørelse, herunder om begrundelsen for opførelsen af personens eller enhedens navn på listen, enten direkte, hvis personens eller enhedens adresse er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, og give personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger.
56 I denne henseende bemærkes indledningsvis, at således som det fremgår af præmis 36 ovenfor, fik Rådet først kendskab til sagsøgerens adresse den 22. november 2011. Rådet kunne derfor ikke foretage en individuel underretning om disse retsakter forud for denne dato.
57 Hvad for det første angår de anfægtede retsakter i stævningen, dvs. gennemførelsesafgørelse 2011/515 og gennemførelsesforordning nr. 843/2011, bemærkes, at Rådet med rette har anført, at sagsøgeren kunne have fået kendskab til vedtagelsen af de nævnte retsakter gennem den bekendtgørelse af 24. august 2011, der blev offentliggjort i Tidende til de personer og enheder, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2011/273 og i forordning nr. 442/2011, som gennemført ved de to ovenfor nævnte retsakter (jf. præmis 7 ovenfor). For så vidt som Rådet nemlig på datoen for vedtagelse af de nævnte retsakter ikke rådede over sagsøgerens adresse, kan det ikke kritiseres for at have tilsidesat sagsøgerens ret til forsvar ved ikke at have foretaget en individuel meddelelse.
58 Desuden kan det ikke anses for modstridende på den ene side at anføre, at sagsøgeren havde tæt tilknytning til Maher Al-Assad, og på den anden side ikke at have kendskab til hans adresse. I denne henseende bemærkes, således som Rådet har gjort gældende, at Unionens institutioner kun har begrænsede midler i Syrien med henblik på at finde privatadresserne på samtlige de fysiske personer, der er omfattet af ordningen med restriktive foranstaltninger, særligt i oprørsperioder. Endvidere er Rådets praksis med alene at sende meddelelsen til den pågældende fysiske person til en konkret adresse, hvis denne kendes, og ikke til en omtrentlig adresse i Syrien, således som sagsøgeren synes at gøre gældende, berettiget, idet meddelelsen i modsat fald risikerer at blive åbnet og læst af tredjemand i forhold til den berørte, når de restriktive foranstaltninger udgør et følsomt område. Endelig er kendskabet til sagsøgerens tilknytning til Maher Al-Assad en omstændighed, der kan udledes af andre indicier end sagsøgerens adresse.
59 Hvad for det andet angår de retsakter, der blev påstået annulleret i forbindelse med replikken af 11. april 2012 og skrivelsen af 8. juli 2013 om tilpasning af påstandene, dvs. afgørelse 2011/782, forordning nr. 36/2012, gennemførelsesafgørelse 2013/185, gennemførelsesforordning nr. 363/2013 og afgørelse 2013/255, bemærkes, at Rådet i medfør af den i præmis 54 ovenfor anførte retspraksis og henset til, at Rådet havde kendt sagsøgerens adresse siden den 22. november 2011, var forpligtet til at bringe vedtagelsen af disse retsakter til sagsøgerens kundskab gennem en individuel meddelelse. Selv om underretningen er foretaget på denne måde for så vidt angår de sidste tre ovenfor nævnte retsakter, har Rådet imidlertid ikke fremsendt en individuel meddelelse for så vidt angår de første to af disse retsakter. I denne henseende skulle Rådet have underrettet sagsøgeren individuelt om begrundelsen for opretholdelsen af hans navn på den i disse retsakter indeholdte liste.
60 Ifølge retspraksis indebærer en manglende individuel meddelelse imidlertid ikke nødvendigvis en annullation af en retsakt, såfremt sagsøgerens rettigheder er iagttaget. Når Rådet således ikke har opfyldt sin forpligtelse til at meddele en retsakt individuelt, men sagsøgeren har fået kendskab til den pågældende retsakt og har anlagt et søgsmål mod Rådet rettidigt, er vedkommendes ret til forsvar ikke berørt, for så vidt som sagsøgeren har haft lejlighed til at forsvare sig (jf. i denne retning dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
61 I den foreliggende sag har den manglende individuelle underretning i modsætning til det af sagsøgeren anførte hverken udgjort en krænkelse af hans ret til forsvar eller hans ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, for så vidt som dette for det første hverken har forhindret ham i at få kendskab til de individuelle og specifikke grunde til vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for ham eller i at reagere i henhold hertil. Dernæst bemærkes, at sagsøgeren ikke har fremført noget argument til støtte for, at denne mangel har vanskeliggjort hans forsvar over for Rådet inden for rammerne af den administrative procedure eller ved Retten (jf. analogt Rettens dom af 21.3.2012, forenede sager T-439/10 og T-440/10, Fulmen og Mahmoudian mod Rådet, præmis 68). Endelig bemærkes, at de i hans tilpasning af påstandene indeholdte påstande vedrørende afgørelse 2011/782 og forordning nr. 36/2012 under alle omstændigheder er blevet antaget til realitetsbehandling (jf. præmis 37 ovenfor), og at han derfor har haft mulighed for at anlægge et søgsmål ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 263, stk. 4 og 6, TEUF.
62 I den foreliggende sag kan den manglende underretning til sagsøgeren om visse af de anfægtede retsakter følgelig ikke begrunde deres annullation.
63 Det må konkluderes, at retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse er blevet behørigt iagttaget.
64 Det andet anbringendes første led skal derfor forkastes.
– Om leddet vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten
65 Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet i den foreliggende sag har begrænset sig til at anføre vage og generelle betragtninger med henblik på at begrunde opførelsen af hans navn på de lister, der var indeholdt i de anfægtede retsakter. I denne henseende bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at overholdelsen af begrundelsespligten er så meget desto vigtigere, henset til den omstændighed, at de af restriktive foranstaltninger omfattede personer og enheder ikke har ret til nogen forudgående høring. Denne begrundelse skal ikke alene vedrøre det retlige grundlag for anvendelse af den pågældende retsakt, men ligeledes de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at de berørte personer og enheder skal være genstand for restriktive foranstaltninger.
66 Rådet har bestridt sagsøgerens argumentation.
67 Ifølge fast retspraksis har forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar, for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. Domstolens dom af 15.11.2012, sag C-417/11 P, Rådet mod Bamba, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
68 Det bemærkes ligeledes, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
69 Hvad angår de restriktive foranstaltninger, der vedtages inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, bemærkes, at for så vidt som den berørte person ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig afgørelse om indefrysning af pengemidlerne, er det så meget desto vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne afgørelse med føje kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af nævnte afgørelse (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
70 Begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en foranstaltning om indefrysning af pengemidler, skal dermed henvise til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
71 Dog skal kravet om begrundelse vurderes på grundlag af omstændighederne i det konkrete tilfælde, bl.a. retsaktens indhold, arten af de anførte grunde og interessen hos adressaterne i at modtage en forklaring (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
72 Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til samtlige de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
73 En bebyrdende retsakt er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
74 Hvad i den foreliggende sag for det første angår de generelle grunde for Unionens vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for Syrien bemærkes indledningsvis, at disse i de tre første betragtninger til afgørelse 2011/273, der også er indeholdt i de efterfølgende anfægtede retsakter, er affattet på følgende måde:
»(1) Den 29. februar 2011 udtrykte Den Europæiske Union sin alvorlige bekymring over udviklingen i situationen i Syrien og over indsættelsen af militære styrker og sikkerhedsstyrker i en række syriske byer.
(2) Unionen fordømte på det kraftigste den voldelige undertrykkelse, herunder brugen af skarp ammunition, af fredelige protester forskellige steder over hele Syrien, som har resulteret i flere demonstranters død, sårede personer og vilkårlige tilbageholdelser, og opfordrede de syriske sikkerhedsstyrker til at udvise tilbageholdenhed i stedet for at praktisere undertrykkelse.
(3) I lyset af situationens alvor bør der indføres restriktive foranstaltninger over for Syrien og de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien.«
75 I øvrigt fremgår det af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2011/273, at »[a]lle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, og fysiske eller juridiske personer og enheder med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilaget, indefryses«.
76 Hvad angår de retsakter, som blev vedtaget efter gennemførelsesafgørelse 2011/515 og gennemførelsesforordning nr. 843/2011, bemærkes indledningsvis, at artikel 4 i afgørelse 2011/273 er blevet ændret på følgende måde ved afgørelse 2011/522:
»Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, der er ansvarlige for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien, personer og enheder, der drager fordel af eller støtter regimet, og personer og enheder med tilknytning til dem, der er opført på listen i bilaget, indefryses.«
77 Begrundelsen for denne ændring findes navnlig i fjerde betragtning til afgørelse 2011/522, der har følgende ordlyd:
»Indrejserestriktionerne og indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer bør anvendes på yderligere personer og enheder, der drager fordel af eller støtter regimet, især personer og enheder, der finansierer regimet eller stiller logistisk støtte til rådighed for regimet, navnlig sikkerhedsapparatet, eller som underminerer bestræbelserne på at opnå en fredelig overgang til demokrati i Syrien.«
78 Det fremgår af den retspraksis, der er udledt af dommen i sagen Makhlouf mod Rådet, at det kunne lægges til grund, at de prominente personligheder i det syriske samfund kendte til den generelle sammenhæng, som afgørelse 2011/273 henviste til. I det foreliggende tilfælde er Samir Hassan, således som det fremgår af sagsakterne, en i Syrien veletableret forretningsmand, der gennem sin økonomiske virksomhed var i stand til at blive bekendt med de afgørelser om indefrysning af pengemidler, som var blevet truffet over for ham.
79 Desuden er de pågældende generelle kriterier i modsætning til det af sagsøgeren anførte klare, og de omfatter alene konkrete personer og enheder. Selv om disse kriterier nemlig indrømmer Rådet et skøn for så vidt angår deres anvendelse, er de ikke vilkårlige, eftersom de fastsætter visse begrænsninger. I denne henseende bemærkes, at de nævnte kriterier udelukkende finder anvendelse på de personer, der er ansvarlige for undertrykkelsen af civilbefolkningen i Syrien, og på de personer og enheder, som har tilknytning til dem, og som følge af vedtagelsen af afgørelse 2011/522 på de personer og enheder, der drager fordel af den politik, som føres af det syriske regime, samt de personer og enheder, der økonomisk eller logistisk yder støtte til det nævnte regime. På denne baggrund må det fastslås, at de pågældende generelle kriterier i modsætning til det af sagsøgeren anførte gør det muligt at sondre mellem de personer og enheder, som er omfattet af de anfægtede retsakter.
80 Hvad for det andet angår begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på den liste, der er indeholdt i gennemførelsesafgørelse 2011/515 og de senere retsakter, bemærkes, at denne dels skyldes den omstændighed, at sagsøgeren har tæt tilknytning til Maher Al-Assad, dels er kendt for sin økonomiske støtte til det syriske regime.
81 Hvad indledningsvis angår den grund, hvorefter sagsøgeren har tæt tilknytning til Maher Al-Assad, har Retten konstateret, at denne grund også er klar og præcis i den forstand, hvori dette forstås i retspraksis, for så vidt som sagsøgeren har haft mulighed for at bestride, at der foreligger nogen tilknytning mellem ham og Maher Al-Assad. Desuden skal der tages hensyn til den over for Maher Al-Assad anførte begrundelse for at undersøge, om begrundelsespligten er opfyldt. Det fremgår imidlertid klart af denne begrundelse, at Maher Al-Assad ifølge Rådet var en af de ansvarlige for den civile undertrykkelse i Syrien. Særligt er han i afgørelse 2011/273 blevet beskrevet som »[c]hef for hærens fjerde division, medlem af centralkommandoen i Baath, republikanergardens stærke mand, hovedmanden bag undertrykkelsen af demonstranter«.
82 Hvad dernæst angår den grund, hvorefter sagsøgeren er kendt for sin økonomiske støtte til det syriske regime, bekræfter den omstændighed, at sagsøgeren har fremlagt adskillige dokumenter med henblik på at bevise, at han ikke var involveret i nogen økonomisk aktivitet, hvis primære mål var støtte til regimet, at Rådets begrundelse har gjort det muligt for ham at forstå, hvilke handlinger han kritiseres for, og at anfægte såvel realiteten som relevansen af disse handlinger.
83 Det følger heraf, at begrundelsen opfylder de i præmis 67-73 ovenfor anførte regler. Den har nemlig gjort det muligt for sagsøgeren at forstå grundene til, at hans navn er blevet opført på den omhandlede liste, nemlig hans tilknytning til en person, der er ansvarlig for den voldelige undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien. Desuden har den gjort det muligt for ham at anfægte dens realitet, således som det fremgår af den argumentation og de beviser, som han har fremført i forbindelse med det første anbringende.
84 Følgelig var Rådets begrundelse tilstrækkelig til at opfylde den begrundelsespligt, der påhviler det i medfør af artikel 296, stk. 2, TEUF.
85 Såvel det andet anbringendes andet led som det andet anbringende i sin helhed skal således forkastes.
Om det første anbringende vedrørende et åbenbart urigtigt skøn
86 Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort de grunde, der begrunder opførelsen af hans navn på de anfægtede lister, og kritiseret Rådet for ikke at have redegjort nærmere for kilden til sine oplysninger og beviserne for sagsøgerens støtte til det syriske regime. Navnlig har sagsøgeren for det første anført, at de 15 selskaber, som han forvalter i Syrien, har et socialt formål og aktiviteter, der udelukkende er handelsmæssige og finansielle, og at de to banker, som han har andele i, ikke har nogen forbindelse til det syriske regime. Desuden har han aldrig bestridt nogen politisk, endsige offentlig stilling, der godtgør en tilknytning til magthaverne i Syrien, og han var ikke bestyrelsesmedlem i selskabet Cham Holding i august 2011. Sagsøgeren har anført, at han i realiteten kun er en minoritetsaktionær i nævnte selskab, idet hans andel kun er på 1,714%. For det andet har sagsøgeren anført, at den omstændighed, at opførelsen af hans navn på de omtvistede lister er blevet vedtaget på forslag fra en medlemsstat, ikke begrunder, at denne opførelse på de nævnte lister, som er indeholdt i de anfægtede retsakter, er berettiget. For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at indholdet af de anfægtede retsakter er i strid med de ved EU-retten sikrede generelle principper om forbud mod forskelsbehandling og om ligebehandling, for så vidt som Rådet har slettet navnet på en anden aktionær, der besidder samme andel i selskabet Cham Holding, fra de omtvistede lister.
87 Rådet har indledningsvis gjort gældende, at Retten er forpligtet til kun at foretage en begrænset prøvelse for så vidt angår de restriktive foranstaltninger, der har til formål at lægge pres på et tredjelands regime, som hverken overholder retsstatsprincippet eller menneskerettighederne. Desuden har Rådet gjort gældende, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister faktisk er begrundet, for så vidt som denne bl.a. tilhører den styrende økonomiske elite i Syrien. I denne henseende anser Rådet det for tilstrækkeligt, at sagsøgeren er bestyrelsesmedlem og aktionær i Cham Holding, der er et selskab styret af Rami Makhlouf, som også er omfattet af de restriktive foranstaltninger. Endelig er Rådet af den opfattelse, at det argument, hvorefter det har tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling, ikke er gyldigt, for så vidt som Rådet foretager en konkret bedømmelse af sagens omstændigheder i forhold til komplekse politiske vurderinger og adskillige faktorer, der sommetider også er offentligheden ukendt.
88 Det fremgår af retspraksis, at den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, bl.a. indebærer, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre eller opretholde en bestemt persons navn på listerne over de af sanktioner omfattede personer, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en bedømmelse af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse (Kadi II-dommen, præmis 119).
89 Det er Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet. Det er vigtigt, at de af den omhandlede myndighed fremlagte oplysninger eller beviser understøtter den begrundelse, som er foreholdt den berørte person. Hvis disse forhold ikke gør det muligt at fastslå, at en del af begrundelsen er velbegrundet, skal Unionens retsinstanser udelukke denne fra grundlaget for afgørelsen om den pågældende opførelse eller opretholdelse af en opførelse (Kadi II-dommen, præmis 121-123).
90 I den foreliggende sag har Rådet gjort gældende, at sagsøgeren er en forretningsmand, der er en del af den styrende økonomiske klasse i Syrien. Selv om det er korrekt, at sagsøgerens egenskab af forretningsmand er en uomtvistelig faktisk omstændighed, som han selv har erkendt, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at den ikke udgør den begrundelse, som de anfægtede retsakter er støttet på. For at fastslå, om Rådets afgørelse er berettiget, skal det derfor undersøges, om sagsøgerens tilknytning til Maher Al-Assad og sagsøgerens støtte (økonomisk og logistisk) til det syriske regime, der er ansvarlig for undertrykkelsen, er godtgjort med tilstrækkelig sikkerhed,
91 Det bemærkes indledningsvis, at den eneste begrundelse, som Rådet har fremført herfor, er uddrag fra dokumenter, der er dateret den 16. august 2011 med referencen »Coreu FUSP/0060/11« (Rådets dok. 5048/12 og 5710/14) og den 21. januar 2012 (Rådets dok. 5711/14), som indeholder samme kortfattede begrundelse som den i de anfægtede retsakter anførte, nemlig bl.a. den omstændighed, at sagsøgeren var en forretningsforbindelse med tæt tilknytning til Maher Al-Assad. Under disse omstændigheder har Rådet ikke fremført noget bevis, der kan understøtte, endsige antyde, at der foreligger en tilknytning mellem sagsøgeren og Maher Al-Assad.
92 Dernæst har Rådet fremsendt Rådet avisartikler vedrørende den syriske elite, en depeche fra US Department of the Treasury (USA’s finansministerium), hvori Rami Makhlouf er angivet som én, der drager fordel af den syriske korruption, samt et uddrag fra et dokument af 21. januar 2012 med referencen »Coreu FUSP/0060/11« (Rådets dok. 5711/14), som indeholder en begrundelse, hvorefter »Samir Hassan er en af hovedaktionærerne i Cham Holding og leder visse af dets datterselskaber«, »[f]lere af Rami Makhloufs besiddelser […] er registreret i hans navn«, og »[h]an besidder lagre, der er omdannet til fangelejre«. Rådet har imidlertid som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet ikke været i stand til at fremlægge noget bevis, der kan understøtte disse påstande.
93 Følgelig indeholder de af Rådet fremlagte elementer ingen indikationer, der kan understøtte dets påstande om, at sagsøgeren har en tilknytning til Maher Al-Assad eller yder økonomisk støtte til det syriske regime.
94 Det følger heraf, at Rådet ikke har løftet den bevisbyrde, der påhvilede det i medfør af artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder som fortolket af Domstolen i Kadi II-dommen.
95 Herefter skal det første anbringende tages til følge, og de anfægtede retsakter skal annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, uden at det er fornødent at undersøge de øvrige anbringender, der er blevet anført til støtte for det foreliggende søgsmål.
Om de tidsmæssige virkninger af annullationen af de anfægtede retsakter
96 I medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF kan Retten, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. Det fremgår af retspraksis, at denne bestemmelse gør det muligt for Unionens retsinstanser at fastsætte datoen for ikrafttrædelse af deres domme om annullation (jf. Rettens dom af 12.12.2013, sag T-58/12, Nabipour m.fl. mod Rådet, præmis 250 og 251 og den deri nævnte retspraksis).
97 I den foreliggende sag finder Retten af de nedenfor anførte grunde, at det er nødvendigt at opretholde de tidsmæssige retsvirkninger af de anfægtede retsakter indtil udløbet af den appelfrist, der er fastsat i artikel 56, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
98 Sagsøgerens interesse i, at nærværende dom om annullation får øjeblikkelig virkning, skal derfor afvejes over for det almene mål, som forfølges med EU’s politik vedrørende restriktive foranstaltninger over for Syrien. En tilpasning af de tidsmæssige virkninger af annullationen af en restriktiv foranstaltning kan således være begrundet i hensynet til at sikre effektiviteten af de restriktive foranstaltninger og i sidste ende i tvingende hensyn vedrørende sikkerhed eller varetagelse af EU’s og EU-medlemsstaternes internationale forbindelser (jf. analogt vedrørende manglende forpligtelse til forudgående underretning af den berørte person om begrundelsen for den oprindelige opførelse af den pågældendes navn på listerne Domstolens dom af 21.12.2011, sag C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427, præmis 67).
99 Annullation med øjeblikkelig virkning af de anfægtede retsakter, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, vil imidlertid gøre det muligt for denne at flytte alle eller en del af sine aktiver uden for EU, uden at Rådet i givet fald i rette tid ville kunne anvende artikel 266 TEUF med henblik på at afhjælpe de mangler, som er fastslået i nærværende dom, hvilket kunne risikere at være til alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af enhver indefrysning af aktiver, som Rådet i fremtiden måtte vedtage over for sagsøgeren.
100 Hvad angår anvendelsen af artikel 266 TEUF i den foreliggende sag bemærkes således, at denne dom annullerer opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister som følge af, at begrundelsen for denne opførelse ikke er underbygget af tilstrækkelige beviser (jf. præmis 94 ovenfor). Selv om det tilkommer Rådet at træffe bestemmelse om fremgangsmåderne til gennemførelse af denne dom, kan en ny opførelse af sagsøgeren nemlig ikke på forhånd udelukkes. Inden for rammerne af en ny vurdering har Rådet således mulighed for på ny at opføre sagsøgerens navn på grundlag af en begrundelse, som er tilstrækkeligt underbygget.
101 Heraf følger, at virkningerne af de annullerede afgørelser og forordninger skal opretholdes for så vidt angår sagsøgeren indtil udløbet af appelfristen eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
Om erstatningspåstanden
102 Sagsøgeren har gjort gældende, at han har lidt alvorlig skade som følge af de foranstaltninger, der er blevet truffet over for ham. Han har gjort gældende, at de tre kumulative betingelser for, at Unionen har pådraget sig ansvar uden for kontraktforhold, er opfyldt, og han har nedlagt påstand om erstatning på 250 000 EUR månedligt fra den 1. september 2011 som erstatning for den lidte økonomiske skade, et symbolsk beløb på 1 EUR for den lidte ikke-økonomiske skade samt erstatning for den fremtidige økonomiske skade.
103 Rådet har bestridt sagsøgerens argumentation og er af den opfattelse, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at de betingelser, der er krævet for en sådan påstand, er opfyldt.
104 I medfør af artikel 340, stk. 2, TEUF skal Unionen for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dens institutioner eller af dens ansatte under udøvelsen af deres hverv.
105 Det fremgår af fast retspraksis, at Unionens erstatningsansvar uden for kontrakt i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF på grund af ulovlig adfærd udvist af dens organer er undergivet en række kumulative betingelser, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, er retsstridig, at der foreligger et reelt tab, og at der er årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det påståede tab (Domstolens dom af 29.9.1982, sag 26/81, Oleifici Mediterranei mod EØF, Sml. s. 3057, præmis 16, samt Rettens dom af 14.12.2005, sag T-383/00, Beamglow mod Parlamentet m.fl., Sml. II, s. 5459, præmis 95, og af 23.11.2011, sag T-341/07, Sison mod Rådet, Sml. II, s. 7915, præmis 28).
106 Når en af de tre betingelser for, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt, vil Unionen være at frifinde for så vidt angår erstatningspåstandene, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige to betingelser er opfyldt (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.9.2002, sag C-146/91, KYDEP mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4199, præmis 81, samt Rettens dom i sagen Sison mod Rådet, præmis 29, og dom af 20.2.2002, sag T-170/00, Förde-Reederei mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 515, præmis 37). I øvrigt er Unionens retsinstanser ikke forpligtet til at undersøge disse betingelser i en bestemt rækkefølge (Domstolens dom af 9.9.1999, sag C-257/98 P, Lucaccioni mod Kommissionen, Sml. I, s. 5251, præmis 13).
107 Endelig bemærkes, at enhver påstand om erstatning for en skade, hvad enten der er tale om en økonomisk eller en ikke-økonomisk skade, og uanset om denne er symbolsk eller har karakter af en egentlig erstatning, ifølge fast retspraksis skal præcisere karakteren af den påståede skade i forhold til den adfærd, der lægges til last, og, selv tilnærmelsesvis, angive skadens samlede omfang (jf. Rettens dom af 11.7.2007, sag T-47/03, Sison mod Rådet, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 250 og den deri nævnte retspraksis).
108 I den foreliggende sag skal sagsøgerens erstatningspåstand forkastes, for så vidt som han ikke har bevist, at han har lidt en skade. Sagsøgeren har således begrænset sig til at anføre tal vedrørende tab af økonomiske indtægter uden at fremføre noget bevis for så vidt angår beløbet på disse inden og efter opførelsen af hans navn på de pågældende lister, og han har derfor ikke godtgjort den skade, der følger af den manglende rådighed over hans pengemidler. I denne henseende kan hverken bankernes skrivelser til underretning af sagsøgeren om indefrysningen af hans aktiver (bilag 5 og 9 til stævningen) eller spærringen af hans bankkort (bilag 17 og 18 til stævningen) anses for tilstrækkelige til at begrunde det beløb, som der er nedlagt påstand om i hans erstatningssøgsmål. Desuden har sagsøgeren heller ikke redegjort for, hvorledes offentliggørelsen af ophøret af hans aftaleretlige forhold til hans påståede leverandører gør det muligt at fastlægge det beløb, der kræves i erstatning (bilag 19-21 til stævningen). Endvidere blev sagsøgeren i retsmødet adspurgt om de beviser, der kunne begrunde det krævede erstatningsbeløb, uden at han kunne fremføre noget bevis. Endelig kan sagsøgerens påståede indtægtstab anses for at være en direkte konsekvens af den økonomiske forringelse i Syrien siden starten på de begivenheder, der har ramt dette land.
109 Henset til det ovenstående skal sagsøgerens erstatningspåstand forkastes som ugrundet.
Sagens omkostninger
110 Procesreglementets artikel 87, stk. 3, fastsætter, at Retten kan fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
111 Da Rådet i den foreliggende sag har tabt sagen for så vidt angår annullationspåstanden, og sagsøgeren har tabt sagen for så vidt angår erstatningspåstanden, skal der foretages en ligelig anvendelse af ovennævnte bestemmelse, idet det besluttes, at Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler halvdelen af sagsøgerens omkostninger for nærværende instans. Hvad angår omkostningerne under sagen om foreløbige forholdsregler bærer sagsøgeren sine egne omkostninger og betaler Rådets omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1) Påstanden om annullation af Rådets afgørelse 2012/739/FUSP af 29. november 2012 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/782/FUSP afvises.
2) For så vidt som de vedrører Samir Hassan, annulleres følgende retsakter:
– Rådets gennemførelsesafgørelse 2011/515/FUSP af 23. august 2011 om gennemførelse af afgørelse 2011/273/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien
– Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 843/2011 af 23. august 2011 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 442/2011 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien
– Rådets afgørelse 2011/782/FUSP af 1. december 2011 om restriktive foranstaltninger over for Syrien og om ophævelse af afgørelse 2011/273/FUSP
– Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011
– Rådets gennemførelsesafgørelse 2013/185/FUSP af 22. april 2013 om gennemførelse af afgørelse 2012/739/FUSP
– Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 363/2013 af 22. april 2013 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012
– Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31. maj 2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien.
3) Virkningerne af de annullerede afgørelser og forordninger opretholdes for så vidt angår Samir Hassan indtil udløbet af appelfristen eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
4) Rådet for Den Europæiske Union frifindes for så vidt angår erstatningspåstanden.
5) Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler halvdelen af Samir Hassans omkostninger for nærværende instans.
6) Samir Hassan bærer halvdelen af sine omkostninger for nærværende instans. Han bærer sine egne omkostninger og betaler Rådets omkostninger under sagen om foreløbige forholdsregler.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Ulloa Rubio |
Således afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. juli 2014.
Underskrifter