BENDROJO TEISMO (aštuntoji kolegija) SPRENDIMAS
2011 m. gruodžio 8 d.(*)
„Valstybės pagalba – Vokietijos institucijų priemonės, skirtos Deutsche Post AG – Sprendimas pradėti EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą – Ankstesnio galutinio sprendimo nebuvimas – Nepriimtinumas“
Byloje T‑421/07
Deutsche Post AG, įsteigta Bonoje (Vokietija), atstovaujama advokatų J. Sedemund ir T. Lübbig,
ieškovė,
prieš
Europos Komisiją, iš pradžių atstovaujamą N. Khan ir B. Martenczuk, vėliau – B. Martenczuk ir D. Grespan,
atsakovę,
palaikomą
UPS Europe NV/SA, įsteigtos Briuselyje (Belgija),
ir
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, įsteigtos Noise (Vokietija),
atstovaujamos advokatų T. Ottervanger ir E. Henny,
įstojusių į bylą šalių,
dėl prašymo panaikinti 2007 m. rugsėjo 12 d. Komisijos sprendimą pradėti [EB] 88 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą, kiek ji susijusi su valstybės pagalba, kurią Vokietijos Federacinė Respublika suteikė Deutsche Post AG (pagalba C 36/07 (ex NN 25/07)),
BENDRASIS TEISMAS (aštuntoji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas L. Truchot, teisėjai M. E. Martins Ribeiro ir H. Kanninen (pranešėjas),
posėdžio sekretorė T. Weiler, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2011 m. birželio 9 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą
Ginčo aplinkybės
1 1989 m. birželio 8 d. Vokietijos Federacinė Respublika priėmė Pašto organizavimo įstatymą (Postverfassungsgesetz, BGBl. 1989 I, p. 1026, toliau – PostVerfG). Pagal šio įstatymo 1 straipsnio 2 dalį Vokietijos pašto įstaiga, Deutsche Bundespost, buvo suskaidyta į tris atskirus teisės subjektus, būtent į Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom ir Deutsche Bundespost Postbank (toliau atitinkamai – DB‑Postdienst, DB‑Telekom ir DB‑Postbank). Pagal PostVerfG 65 straipsnio 2 dalį šie subjektai buvo įpareigoti užtikrinti Deutsche Bundespost paslaugų teikimą. Taigi DB‑Telekom užėmė Deutsche Bundespost vietą telekomunikacijų srityje, o DB‑Postdienst perėmė Deutsche Bundespost veiklą pašto sektoriuje, įskaitant universaliųjų pašto paslaugų teikimo įsipareigojimus.
2 1994 m. rugsėjo 14 d. Vokietijos Federacinė Respublika priėmė Pašto reorganizavimo įstatymą (Postumwandlungsgesetz, BGBl. 1994 I, p. 2339, toliau – PostUmwG). Remiantis šio įstatymo 1 ir 2 straipsniais, minėti trys teisės subjektai nuo 1995 m. sausio 1 d. buvo reorganizuoti į akcines bendroves. DB‑Postdienst veiklą perėmė atsakove esanti Deutsche Post AG. DB‑Telekom ir DB‑Postbank veiklą perėmė atitinkamai Deutsche Telekom AG ir Deutsche Postbank AG.
3 1994 m. liepos 7 d. siuntinių pristatymo įmonė UPS Europe NV/SA (toliau – UPS Europe) pateikė Europos Bendrijų Komisijai skundą dėl DB‑Postdienst, pagrįstą EB sutarties 86 straipsniu (dabar – EB 82 straipsnis) ir EB sutarties 92 straipsniu (dabar – EB 87 straipsnis). Vėliau, 1997 m., kitą skundą pateikė pasiuntinių ir greitųjų siuntų paslaugų privačių teikėjų asociacija Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (toliau – BIEK).
4 Iš esmės UPS Europe ir BIEK kaltino DB‑Postdienst, kad ši piktnaudžiauja savo dominuojančia padėtimi konkurencijai atvertame siuntinių „nuo durų iki durų“ sektoriuje, nes vykdo nuostolingo pardavimo politiką, finansuojamą iš lėšų, gautų iš pašto pervežimo (arba laiškų pašto) sektoriaus, kuriame ji turi teisėtą monopoliją (toliau – rezervuotas sektorius), arba iš EB 87 straipsniui prieštaraujančios pagalbos.
5 1999 m. rugpjūčio 17 d. raštu, 1999 m. spalio 23 d. paskelbtu Europos Bendrijų oficialiajame leidinyje (OL C 306, p. 25), Komisija pranešė Vokietijos Federacinei Respublikai apie savo sprendimą pradėti EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą oficialią tyrimo procedūrą dėl įvairių priemonių, pagal kurias ieškovė gavo viešųjų lėšų (toliau – 1999 m. sprendimas pradėti procedūrą), ir paprašė jos pateikti tam tikrą skaičių dokumentų bei informacijos.
6 2001 m. kovo 20 d. Komisija priėmė Sprendimą 2001/354/EB dėl procedūros pagal EB 82 straipsnį (byla COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (OL L 125, p. 27). Ji nusprendė, kad ieškovė piktnaudžiavo savo dominuojančia padėtimi nuotolinės prekybos segmente, nes laikotarpiu nuo 1974 iki 2000 metų teikė savo klientams nuolaidų už lojalumą su sąlyga, kad jie įsipareigos patikėti jai visus ar daugumą savo siuntinių, ir laikotarpiu nuo 1990 iki 1995 metų vykdė nuostolingo pardavimo politiką.
7 2002 m. birželio 19 d. Komisija priėmė Sprendimą 2002/753/EB dėl ieškovei skirtų Vokietijos Federacinės Respublikos priemonių (OL L 247, p. 27, toliau – 2002 m. sprendimas).
8 2002 m. sprendimo motyvavimą sudarė iš esmės keturi etapai.
9 Pirmame etape Komisija pirmiausia nurodė, kad 1999 m. sprendime pradėti procedūrą ji iškėlė hipotezę, jog pervedimai, kuriuos gavo DB‑Postdienst, o vėliau – ieškovė, kaip kompensaciją už bendros ekonominės svarbos paslaugų (toliau – BESP) teikimą, buvo didesni nei papildomos grynosios sąnaudos, patirtos dėl šių paslaugų teikimo, ir taip pranešė, kad nagrinės penkias tariamos pagalbos priemones. Tarp šių priemonių buvo, pirmiausia, valstybės garantijos, pagal kurias Vokietijos Federacinė Respublika garantavo už Deutsche Bundespost skolas prieš jos transformavimą į tris akcines bendroves (toliau – valstybės garantijos), antra, valstybės vykdomo DB-Postdienst ir ieškovės darbuotojų pensijų finansavimo buvimas ir, trečia, galima finansinė valstybės pagalba ieškovei (2002 m. sprendimo 2, 4, 5 ir 7 konstatuojamosios dalys).
10 Toliau Komisija pateikė Vokietijos Federacinės Respublikos pastabas dėl 1999 m. sprendime pradėti procedūrą dėl nurodytų penkių tariamos pagalbos priemonių (2002 m. sprendimo 12–20 konstatuojamosios dalys). Kalbėdama apie finansinę valstybės pagalbą ji nurodė, kad Vokietijos Federacinė Respublika pripažino, jog DB-Postdienst ir ieškovė gavo du viešuosius mokėjimus, kuriuos sudarė, pirma, mokėjimai, kuriuos laikotarpiu nuo 1990 iki 1994 metų atliko DB‑Telekom pagal PostVerfG 37 straipsnio 3 dalį, ir, antra, 1995 m. sausio 1 d. DB‑Telekom remiantis PostUmwG 7 straipsniu atliktas reikalavimo ieškovės atžvilgiu atsisakymas (toliau – DB‑Telekom mokėjimai). Komisija nurodė, kad Vokietijos vyriausybė neneigia, jog už šiuo mokėjimus atsako valstybė, bet vis dėlto teigia, kad jie buvo būtini tam, kad ieškovė galėtų vykdyti įpareigojimus teikti BESP (2002 m. sprendimo 16–20 konstatuojamosios dalys).
11 Galiausiai Komisija nurodė, kad, „remiantis UPS [Europe] ir BIEK skundais, [2002 m. sprendimas] susijęs su sąnaudų konkurencijai atvertame siuntinių pristatymo „nuo durų iki durų“ paslaugų sektoriuje padengimu“, todėl Komisijos tyrimas turi būti atliekamas visų pirma dėl ieškovės sąnaudų, susijusių su dviem pagrindinėmis, konkurencijai atvertomis siuntinių pristatymo „nuo durų iki durų“ paslaugomis, būtent verslo klientų siuntinių pristatymu ir prekybos paštu įmonių siuntinių pristatymu „nuo durų iki durų“, padengimo (2002 m. sprendimo 21 konstatuojamoji dalis).
12 Antrame etape Komisija nurodė, kad Vokietijos Federacinė Respublika ją buvo informavusi, jog laikotarpiu nuo 1990 iki 1998 metų ieškovė gavo pelno rezervuotame sektoriuje ir patyrė nuostolių atviruose konkurencijai sektoriuose, dėl to bendrai paėmus visus sektorius rezultatas buvo neigiamas. Iš to Komisija padarė išvadą, kad galimas neigiamas rezultatas siuntinių sektoriuje negali būti kompensuotas nei iš pelno rezervuotame sektoriuje, nei iš atviruose konkurencijai sektoriuose gautų pajamų (2002 m. sprendimo 66–69 konstatuojamosios dalys ir p. 107 apačioje esanti pastaba).
13 Trečiame etape Komisija konstatavo, kad ieškovės nuostoliai siuntinių sektoriuje laikotarpiu nuo 1990 iki 1998 metų būtinai turėjo būti padengti iš viešųjų lėšų, ir nusprendė išnagrinėti, ar jie buvo susiję su BESP teikimu, pažymėjusi, kad jeigu taip nebūtų, ieškovė gautų naudos, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį (2002 m. sprendimo 72 konstatuojamoji dalis).
14 Šiuo atžvilgiu Komisija konstatavo, kad nuo 1994 m. vasario 1 d. ieškovė, remdamasi Nutarimo dėl privalomų pašto paslaugų (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (BGBl. 1994 I, p. 86) 2 straipsnio 2 dalies 3 punktu, galėjo, nors ir neprivalėjo, savo klientams siuntinių sektoriuje teikti nuolaidas, dėl kurių būtų taikomi mažesni tarifai nei Postdienst-Pflichtleistungsverordnung 1 straipsnio 1 dalyje nustatytas vienas tarifas. Ji nurodė, kad, atsižvelgiant į taikytas nuolaidas, laikotarpiu nuo 1994 iki 1999 metų pajamų nepakako eksploatacinėms išlaidoms padengti, ir tai lėmė 1 118,7 mln. Vokietijos markių (DEM) deficitą, neturintį jokio priežastinio ryšio su BESP teikimu (2002 m. sprendimo 75–79, 82, 86 ir 88 konstatuojamosios dalys).
15 Toliau Komisija pažymėjo, pirma, kad viešai pensijoms finansuoti naudotus resursus kontroliuoja Vokietijos Federacinė Respublika, antra, kalbant apie valstybės garantijas, kad Vokietijos Federacinė Respublika tiesiogiai kontroliuoja ieškovės skolos vertybinius popierius, ir, trečia, kalbant apie Vokietijos Federacinės Respublikos finansinę pagalbą ieškovei, kad DB‑Telekom atlikti mokėjimai priskirtini šiai valstybei narei (2002 m. sprendimo 92–94 konstatuojamosios dalys).
16 Komisija pažymėjo, jog jeigu nebūtų DB‑Telekom mokėjimų, Vokietijos Federacinė Respublika būtų privalėjusi panaudoti bendrojo biudžeto resursus, kad paremtų DB‑Postdienst ir ieškovę (2002 m. sprendimo 95 konstatuojamoji dalis).
17 Toliau Komisija padarė išvadą, kad buvo iškreipta konkurencija ir padaryta įtaka valstybių narių tarpusavio prekybai. Ji taip pat padarė išvadą, kad gauta pagalba yra nesuderinama su bendrąja rinka, nes nepateisinama EB 87 straipsnio 2 ir 3 dalimis, ir kad negali būti laikoma, jog 1 118,7 mln. DEM dydžio papildomas grynąsias sąnaudas siuntinių sektoriuje lėmė ieškovės įpareigojimai teikti BESP, kaip tai suprantama pagal EB 86 straipsnio 2 dalį (2002 m. sprendimo 96–106 konstatuojamosios dalys).
18 Ketvirtame etape Komisija padarė išvadą, kad tiek, kiek Vokietijos Federacinės Respublikos kompensacija, suteikta dėl papildomų sąnaudų, kurias lėmė nuostolingo pardavimo politika, sumažino sąnaudas, paprastai susijusias su paslaugų teikimu siuntinių „nuo durų iki durų“ sektoriuje, ši priemonė yra nauda, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, ir su bendrąja rinka nesuderinama pagalba, kurią sudaro 572 mln. EUR (2002 m. sprendimo 107 konstatuojamoji dalis).
19 2002 m. sprendimo rezoliucinė dalis suformuluota taip:
„1 straipsnis
572 mln. EUR (1 118,7 mln. DEM) dydžio viešoji pagalba, kurią (Vokietijos Federacinė Respublika) suteikė (ieškovei), yra nesuderinama su bendrąja rinka.
2 straipsnis
1. (Vokietijos Federacinė Respublika) imasi visų reikiamų priemonių, kad susigrąžintų iš (ieškovės) 1 straipsnyje nurodytą neteisėtai suteiktą pagalbą.
<…>“
20 2008 m. liepos 1 d. Sprendimu Deutsche Post prieš Komisiją (T‑266/02, Rink. p. II‑1233), Pirmosios instancijos teismas panaikino 2002 m. sprendimą. Dėl to sprendimo Komisijos pateiktas apeliacinis skundas buvo atmestas 2010 m. rugsėjo 2 d. Teisingumo Teismo sprendimu Komisija prieš Deutsche Post (C‑399/08 P, Rink. p. I‑0000).
21 2004 m. balandžio 22 d. UPS Europe, remdamasi EB 82 straipsniu, pateikė Komisijai skundą, kuriame teigė, kad ieškovės tarifai rezervuotame sektoriuje yra nesąžiningi. Šiuo atžvilgiu Komisija pradėjo tyrimą, per kurį gavo kai kurių dokumentų, susijusių su Vokietijos institucijų sprendimais dėl šių tarifų.
22 2004 m. gegužės 11 d. UPS Europe pateikė Komisijai dar vieną skundą, kuriame teigė, kad ši 2002 m. sprendime neišnagrinėjo visų 1994 m. skunde paminėtų viešųjų priemonių ir kad ieškovės gauta nauda gerokai viršija sumą, kurią Komisija nurodė susigrąžinti. 2004 m. liepos 16 d. TNT Post AG & Co KG irgi pateikė skundą, kuriame teigė, kad paslaugų, ieškovės teikiamų dukterinei įmonei DB-PostBank, tarifai yra labai maži ir kad šios paslaugos finansuojamos iš pajamų, gautų iš rezervuoto sektoriaus. Atsižvelgdama į šiuos skundus, Komisija pateikė Vokietijos Federacinei Respublikai prašymus pateikti informacijos, į kuriuos ši pateikė atsakymus.
23 2006 m. balandžio 4 d. raštu Komisija informavo UPS Europe apie tai, kad nėra pakankamo Bendrijos intereso nagrinėti šios įmonės skundą, pateiktą remiantis EB 82 straipsniu.
24 2007 m. balandžio 27 d. UPS Europe oficialiai paprašė Komisijos imtis priemonių dėl jos 2004 m. gegužės 11 d. skundo.
25 2007 m. birželio 13 d. rašte Vokietijos Federacinė Respublika sutiko, kad informacija, pateikta Komisijai atliekant pagal 2004 m. balandžio 22 d. UPS Europe skundą pradėtą tyrimą, būtų naudojama valstybės pagalbos procedūroje.
26 2007 m. rugsėjo 3 d. UPS Europe ir UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (toliau kartu vadinamos UPS), remdamosi EB 232 straipsniu, pareiškė ieškinį Pirmosios instancijos teisme, kuriuo prašė pripažinti Komisijos neveikimą tiek, kiek ši atsisakė priimti sprendimą dėl 2004 m. gegužės 11 d. pateikto skundo (byla T‑329/07, UPS Europe ir UPS Deutschland prieš Komisiją).
27 2004 m. rugsėjo 12 d. raštu Komisija informavo Vokietijos Federacinę Respubliką apie savo sprendimą pradėti EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą, kiek tai susiję su valstybės pagalba, kurią Vokietijos institucijos suteikė Deutsche Post AG (pagalba C 36/07 (ex NN 25/07)) (toliau – ginčijamas aktas). Ginčijamas aktas paskelbtas 2007 m. spalio 19 d. Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (OL C 245, p. 21) ta kalba, kuria jis buvo priimtas (vokiečių), ir pateiktos santraukos kitomis oficialiosiomis kalbomis.
28 2007 m. lapkričio 8 d. Pirmosios instancijos teismo kanceliarijoje pateiktu raštu UPS atsisakė 26 punkte minėto ieškinio byloje T‑329/07. 2007 m. gruodžio 11 d. Pirmosios instancijos teismo nutartimi UPS Europe ir UPS Deutschland prieš Komisiją (T‑329/07, neskelbiama Rinkinyje) byla buvo išbraukta iš registro.
29 Ginčijamame akte yra keli punktai.
30 Ginčijamo akto 1 punkte Komisija priminė procedūras, kurių, remiantis EB 82 ir 87 straipsniais, buvo imtasi prieš ieškovę nuo to laiko, kai gautas 1994 m. skundas. Ji rėmėsi būtinybe atlikti bendrą tyrimą dėl visų konkurencijos iškraipymų, kuriuos lėmė ieškovei ir jos pirmtakei skirtos viešosios lėšos, ir nurodė, kad 1999 m sprendimu pradėta procedūra bus papildyta, siekiant įtraukti neseniai gautą informaciją ir priimti galutinę poziciją dėl šių lėšų atitikties EB sutarčiai (ginčijamo akto 1–15 konstatuojamosios dalys).
31 Komisija pabrėžė, kad šis „papildomas tyrimas“, kurį ji ketina atlikti, „jokiu būdu nepakeis 2002 m. sprendimo“, kuriame konstatuota, jog „572 mln. EUR dydžio valstybės pagalba buvo panaudota kryžmiškai subsidijuoti komercinę veiklą, tačiau nepareikšta nuomonė bendrai dėl klausimo, ar [ieškovė ir jos pirmtakė] gavo per didelę kompensaciją iš viešųjų lėšų [už BESP teikimą]“. Komisija nurodė ketinanti savo tyrime nustatyti, ar, be minėtų 572 mln. EUR, buvo per didelė kompensacija, ir paskelbė išnagrinėsianti visas viešąsias priemones, priimtas šių įmonių naudai laikotarpiu nuo 1989 m. liepos 1 d., kai buvo įsteigta DB‑Postdienst, iki 2007 m. gruodžio 31 d., t. y. datos, kurią, kaip manoma, baigėsi ieškovės įpareigojimas teikti BESP (ginčijamo akto 15 konstatuojamoji dalis).
32 Ginčijamo akto 3 punkte „Viešųjų priemonių, skirtų DB-Postdienst ir [ieškovei], aprašymas“, viena vertus, Komisija iš esmės nurodė, kad DB-Postdienst ir ieškovė gavo DB‑Telekom mokėjimų ir valstybės garantijų (ginčijamo akto 25–32, 38 ir 39 konstatuojamosios dalys).
33 Kita vertus, Komisija išnagrinėjo, ar pensijos nefinansuojamos viešosiomis lėšomis. Dėl laikotarpio nuo 1989 iki 1994 metų ji nurodė neturinti jokios informacijos, pagal kurią DB‑Postdienst prisidėjo prie savo darbuotojų pensijų finansavimo, kuris, manytina, teko tik Vokietijos valstybei. Kalbant apie laikotarpį nuo 1995 iki 1999 metų, pažymėtina, kad ieškovė pervedė tam tikrą sumą pašto tarnautojų pensijų fondui, įsteigtam 1995 m. sausio 1 d. pagal 1994 m. rugsėjo 14 d. Buvusios įmonės Deutsche Bundespost darbuotojų teisių įstatymo (Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigen der Früheren Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz), BGBl. 1994 I, p. 2325) 16 straipsnio 1 dalį. Taigi Vokietijos valstybė padengė šio fondo deficitą. Galiausiai ieškovės į šį fondą mokama įmokų suma 2000 m. buvo sumažinta iki 33 % dirbančių darbuotojų bruto atlyginimo, o dėl vėlesnių metų Komisija neturi tikslios informacijos (ginčijamo akto 40–48 konstatuojamosios dalys).
34 Ginčijamo akto 6 punkte „Vertinimas, ar yra valstybės pagalba“, pirma, Komisija konstatavo, kad bet kokia DB-Postdienst ir ieškovei suteikta selektyvi nauda iškraipo konkurenciją ir daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai. Antra, Komisija pažymėjo, kad DB‑Telekom mokėjimai ir valstybės garantijos yra valstybės pagalba, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį (ginčijamo akto 72–75 konstatuojamosios dalys). Trečia, Komisija pabrėžė, kad viešasis pensijų finansavimas pasireiškė viešųjų išteklių pervedimu. Ji nurodė, kad laikotarpiu nuo 1989 iki 1994 metų „DB-Postdienst akivaizdžiai neprisidėjo prie [savo] darbuotojų pensijų finansavimo“ ir kad, kiek tai susiję su laikotarpiu nuo 1995 iki 1999 metų, jai „kilo klausimas, ar [ieškovė] pasinaudojo ekonomine nauda, susijusia su sąlygomis, kuriomis buvo skirtos išankstinės pensijos“. Konkrečiai kalbant, Komisija nurodė norinti išanalizuoti, kiek viešasis pensijų finansavimas „buvo naudingesnis [ieškovei], palyginti su kitais operatoriais“, prieš tai pažymėjusi, kad Vokietijos Federacinė Respublika tvirtino, jog ieškovė nuo 1995 m. „patyrė didesnių su pensijomis susijusių išlaidų nei jos konkurentų mokamos sumos“ (ginčijamo akto 76–78 konstatuojamosios dalys).
35 Ginčijamo akto 7 punkte „Valstybės pagalbos atitikties bendrajai rinkai vertinimas“ Komisija nurodė nagrinėsianti, kiek ieškovei ir jos pirmtakei skirta kompensacija buvo reikalinga užtikrinti BESP, kurias jos privalėjo teikti laikotarpiu nuo 1989 m. iki 2007 m. gruodžio 31 d., teikimą (ginčijamo akto 80 ir 81 konstatuojamosios dalys). Komisija nurodė skaičiavimo metodą, kurį ketino taikyti šiuo atžvilgiu, ir pajamas, į kurias ketino atsižvelgti (ginčijamo akto 84–104 konstatuojamosios dalys).
36 Ginčijamo akto 8 punkte „Sprendimas“ Komisija paprašė Vokietijos Federacinės Respublikos „per vieną mėnesį nuo [ginčijamo akto] gavimo pareikšti savo poziciją“ ir „pateikti visą informaciją, kuri padėtų teisiškai įvertinti minėtas priemones atsižvelgiant į valstybės pagalbą reglamentuojančias nuostatas“.
Procesas ir šalių reikalavimai
37 Ieškovė pareiškė nagrinėjamą ieškinį dokumentu, pateiktu Pirmosios instancijos teismo (dabar – Bendrasis Teismas; toliau tekste vadinamas Bendruoju Teismu) kanceliarijoje 2007 m. lapkričio 22 d.
38 2008 m. vasario 29 d. Bendrojo Teismo kanceliarijoje pateiktu raštu UPS paprašė leisti įstoti į bylą paremti Komisijos reikalavimus.
39 2008 m. liepos 9 d. nutartimi Bendrojo Teismo pirmosios kolegijos pirmininkas patenkino UPS prašymą leisti įstoti į bylą.
40 Pakeitus Bendrojo Teismo kolegijų sudėtį, teisėjas pranešėjas buvo paskirtas į aštuntąją kolegiją, todėl ši byla paskirta šiai kolegijai.
41 Atsižvelgęs į teisėjo pranešėjo pranešimą, Bendrasis Teismas (aštuntoji kolegija) nutarė pradėti žodinę proceso dalį ir, taikydamas Bendrojo Teismo procedūros reglamento 64 straipsnyje numatytas proceso organizavimo priemones, pateikti šalims klausimų. Šalys į juos atsakė per nustatytą terminą.
42 Per 2011 m. birželio 9 d. posėdį išklausytos žodinės šalių pastabos ir atsakymai į Bendrojo Teismo pateiktus klausimus.
43 Ieškovė Bendrojo Teismo prašo:
– panaikinti ginčijamą aktą,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
44 Komisija, remiama UPS, Bendrojo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį kaip nepriimtiną arba, nepatenkinus šio reikalavimo, kaip nepagrįstą,
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
45 Oficialiai nepareiškusi prieštaravimo dėl nepriimtinumo pagal Procedūros reglamento 114 straipsnį, Komisija, remiama UPS, ginčija ieškinio priimtinumą.
46 Grįsdama savo poziciją, Komisija nurodo du pagrindinius argumentus. Pirmiausia atsiliepime į ieškinį ji teigia, kad sprendimas pradėti oficialią tyrimo procedūrą yra galimas ginčyti aktas tik tuo atveju, jeigu jis susijęs su klausimu, ar valstybės pagalba laikytina nauja, ar esama. Tačiau šis sprendimas nebūtų aktas, kurį galima ginčyti, jeigu juo siekiama priemonę kvalifikuoti kaip valstybės pagalbą. Nei ieškovė, nei Vokietijos Federacinė Respublika laiku nenurodė, kad ginčijamame akte nagrinėjamos priemonės yra esama pagalba.
47 Antra, rašytiniame atsakyme į vieną Bendrojo Teismo pateiktą klausimą ir per posėdį Komisija nurodė, kad neigiamas pasekmes, kurias ieškovei gali sukelti ginčijamas aktas, sukėlė dar 1999 m. sprendimas pradėti procedūrą. Komisijos teigimu, to sprendimo dalykas buvo visos priemonės, ginčijamame akte laikinai kvalifikuotos kaip nauja pagalba. Jeigu aktas būtų panaikintas, šios priemonės ir toliau liktų nuo 1999 m. vykstančios oficialios tyrimo procedūros dalykas. Todėl nagrinėjamu atveju ieškovė neturi suinteresuotumo pareikšti ieškinį.
48 Ieškovė teigia, kad ieškinys yra priimtinas. Šiuo atžvilgiu ji tvirtina, kad ginčijamame akte nurodytos priemonės turi būti laikomos esama pagalba, nes jos jau buvo procedūros, visais atžvilgiais užbaigtos 2002 m. sprendimu, dalykas. Todėl jeigu jos ginčijamame akte būtų laikomos nauja pagalba, ieškinys būtų priimtinas. Priešingu atveju ieškovė tvirtina, kad sprendimą pradėti procedūrą galima ginčyti nuo tada, kai ginčijamas priemonės kvalifikavimas kaip pagalbos.
49 Pagal nusistovėjusią teismų praktiką tik priemonės, sukeliančios privalomų teisinių pasekmių, kurios gali paveikti ieškovo interesus aiškiai pakeisdamos jo teisinę padėtį, yra aktai arba sprendimai, dėl kurių gali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo pagal EB 230 straipsnį. Visų pirma, kai kalbama apie aktus ar sprendimus, kurių rengimas apima kelias stadijas, ypač turint omenyje vidaus procedūrą, tik priemonės, išreiškiančios galutinę institucijos poziciją šios procedūros pabaigoje, išskyrus tarpines priemones, kurių tikslas yra parengti galutinį sprendimą, iš esmės yra aktai, kuriuos galima ginčyti (1981 m. lapkričio 11 d. Teisingumo Teismo sprendimo IBM prieš Komisiją, 60/81, Rink. p. 2639, 9 ir 10 punktai; 1990 m. liepos 10 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Automec prieš Komisiją, T‑64/89, Rink. p. II‑367, 42 punktas ir 2009 m. kovo 25 d. Pirmosios instancijos teismo Sprendimo Alcoa Trasformazioni prieš Komisiją, T‑332/06, neskelbiamo Rinkinyje, 34 punktas).
50 Tačiau, kalbant apie sprendimą pradėti oficialią valstybės pagalbos tyrimo procedūrą, iš teismų praktikos matyti, kad kai Komisija vykdomą priemonę kvalifikuoja kaip naują pagalbą, toks sprendimas sukelia savarankiškų teisinių pasekmių, visų pirma kiek tai susiję su vertinamos priemonės sustabdymu (2001 m. spalio 9 d. Teisingumo Teismo sprendimo Italija prieš Komisiją, C‑400/99, Rink. p. I‑7303, 62 punktas; 2002 m. spalio 23 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Diputación Foral de Álava ir kt. prieš Komisiją, T‑346/99–T‑348/99, Rink. p. II‑4259, 33 punktas ir 49 punkte minėto Sprendimo Alcoa Trasformazioni prieš Komisiją 34 punktas). Ši išvada darytina ne tik tuomet, kai atitinkamos valstybės narės institucijos laiko įgyvendinamą priemonę esama pagalba, bet ir tuomet, kai šios institucijos mano, kad sprendime pradėti procedūrą nurodyta priemonė nepatenka į EB 87 straipsnio 1 dalies taikymo sritį (žr. 49 punkte minėto Sprendimo Alcoa Trasformazioni prieš Komisiją 35 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką).
51 Sprendimas pradėti įgyvendinamos priemonės, Komisijos pripažintos nauja pagalba, oficialią tyrimo procedūrą neišvengiamai pakeičia šios priemonės teisinę reikšmę bei įmonių, kurioms ji taikoma, teisinę padėtį, ypač kiek tai susiję su tolesniu šios priemonės įgyvendinimu. Iki tokio sprendimo priėmimo valstybė narė, priemone besinaudojančios įmonės ir kiti ūkio subjektai gali manyti, kad priemonė yra įgyvendinama teisėtai kaip bendro pobūdžio priemonė, nepatenkanti į EB 87 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, arba kaip esama pagalba. Kita vertus, priėmus tokį sprendimą mažų mažiausiai kyla rimtų abejonių dėl šios priemonės teisėtumo, kurios, nepažeidžiant teisės kreiptis į teismą dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo, turi priversti valstybę narę sustabdyti priemonės įgyvendinimą, nes pradėjus oficialią tyrimo procedūrą neįmanoma nedelsiant priimti sprendimo dėl priemonės suderinamumo su bendrąja rinka, kuris leistų toliau teisėtai tęsti jos įgyvendinimą. Tokiu sprendimu taip pat galima būtų remtis nacionaliniame teisme, kuris turi atsižvelgti į visas EB 88 straipsnio 3 dalies paskutinio sakinio nuostatos pažeidimo pasekmes. Galiausiai jis gali priversti priemone besinaudojančias įmones bet kada atsisakyti naujų išmokų ar lengvatų arba kaupti tam tikras sumas, būtinas išmokėti galimas vėlesnes pinigines kompensacijas. Verslo partneriai, bendradarbiaudami su priemone besinaudojančiomis įmonėmis, taip pat gali atsižvelgti į pastarųjų teisinės ir finansinės padėties nestabilumą (50 punkte minėto Sprendimo Diputación Foral de Álava prieš Komisiją 34 punktas ir 49 punkte minėto Sprendimo Alcoa Trasformazioni prieš Komisiją 36 punktas).
52 Iš ginčijamo akto matyti, kad jis buvo priimtas siekiant pradėti oficialią tyrimo procedūrą dėl trijų priemonių, būtent DB‑Telekom mokėjimų, valstybės garantijų ir viešojo pensijų finansavimo (toliau – ginčijamos priemonės).
53 Kaip nurodyta 34 punkte, ginčijamame akte Komisija nauja pagalba pripažino DB‑Telekom mokėjimus ir valstybės garantijas (ginčijamo akto 72–75 konstatuojamosios dalys). Dėl viešojo pensijų finansavimo Komisija išreiškė savo abejones dėl to, kiek šis finansavimas suteikė ieškovei ekonominės naudos (ginčijamo akto 76–78 konstatuojamosios dalys).
54 Remiantis 49–51 punktuose minėta teismų praktika, reikia išnagrinėti, ar ginčijamas aktas sukėlė savarankiškų teisinių pasekmių, dėl kurių jis tapo tokiu, kad dėl jo galima pareikšti ieškinį.
55 Šiuo tikslu primintina, kad prieš ginčijamą aktą buvo priimtas sprendimas pradėti oficialią tyrimo procedūrą, būtent 1999 m. sprendimas. Todėl reikia išnagrinėti, ar teisinių pasekmių, kurias tariamai sukėlė ginčijamas aktas, bet kuriuo atveju nebuvo sukėlęs 1999 m. sprendimas pradėti procedūrą, kaip tvirtina Komisija savo argumentuose dėl ieškinio nepriimtinumo (žr. 47 punktą).
56 Šalys sutaria, kad 1999 m. sprendimu pradėta oficiali procedūra jau buvo susijusi su ginčijamomis priemonėmis, kurios, be to, nagrinėjamos 2002 m. sprendime.
57 Šiuo klausimu pažymėtina, kad Komisija 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 37 konstatuojamojoje dalyje nurodė, jog, UPS Europe ir BIEK manymu, ieškovės skolos pagal PostVerfG 40 straipsnį buvo užtikrintos valstybės garantija, kuri nuo 1995 m. sausio 2 d. taikoma tik tą dieną buvusioms skoloms. 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 62 konstatuojamojoje dalyje Komisija pažymėjo, jog preliminarus šios priemonės nagrinėjimas neleidžia daryti išvados, kad ji nėra valstybės pagalba.
58 Be to, 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 40 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad, BIEK teigimu, Vokietijos Federacinė Respublika perėmė pašto darbuotojų pensijų fondo deficitą, o tai buvo valstybės parama ieškovei. 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 65 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad išlaidas, susijusias su buvusių ieškovės ir jos pirmtakės darbuotojų pensijomis, dengia šis fondas, ir pažymėjo, jog Vokietijos Federacinė Respublika padengė jo turėtą nemažą deficitą. Komisija taip pat pabrėžė, jog preliminarus šios priemonės nagrinėjimas neleidžia daryti išvados, kad ji nėra valstybės pagalba.
59 Galiausiai 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 63 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad valstybės atliekamas nekilnojamojo turto arba kitos aktyvų dalies perdavimas ieškovei iš esmės turėtų būti laikomas valstybės pagalba, taigi ir būti pateisintas. Šio sprendimo 80 konstatuojamojoje dalyje Komisija paprašė Vokietijos institucijų pateikti išsamią informaciją apie ieškovės veiklai suteiktą finansinę valstybės paramą, tarp kitų priemonių paminėjusi ieškovei naudingas galimas subsidijas, jeigu jos yra didelės, kaip tai suprantama pagal EB sutarties nuostatas dėl valstybės pagalbos.
60 Atsakydamos į Komisijos prašymą, Vokietijos institucijos ją detaliai informavo apie DB‑Telekom mokėjimų buvimą (žr. 2002 m. sprendimo 16–20 konstatuojamąsias dalis). Atsakydama į vieną Bendrojo Teismo klausimą, Komisija nurodė, kad ši informacija jai buvo pateikta 1999 m. rugsėjo 16 d. Vokietijos Federacinė Respublika taip pat pateikė Komisijai pastabas dėl to, ar šie mokėjimai yra valstybės pagalba.
61 Taigi, kadangi ginčijamame akte kalbama apie tas pačias priemones kaip tos, kurios buvo 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą dalykas, ir tame sprendime bei vėliau vykdytoje procedūroje Komisija jau buvo nurodžiusi, kad ginčijamos priemonės gali patekti į EB 87 straipsnio 1 dalyje numatyto draudimo taikymo sritį, ir vėliau, priėmus minėtą sprendimą pradėti procedūrą, jau kilo su oficialia tyrimo procedūra susijusios savarankiškos teisinės pasekmės, ginčijamas aktas negali sukelti tokių pasekmių ir dėl to negali būti sprendimas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo. Iš tiesų dar nuo tada, kai 1999 m. buvo pradėta procedūra, kilo nemažai abejonių dėl ginčijamų priemonių teisėtumo, nes tai, kad buvo pradėta procedūra, atmetė galimybę, jog iškart bus priimtas sprendimas, kuriame daroma išvada apie atitiktį bendrajai rinkai ir kuriuo būtų buvę leista teisėtai įgyvendinti minėtas priemones ir jomis naudotis.
62 Tačiau ieškovė tvirtina, kad oficiali tyrimo procedūra, kuri ginčijamų priemonių atžvilgiu buvo pradėta 1999 m. sprendimu, visais atžvilgiais buvo užbaigta 2002 m. sprendimu. O Komisija teigia, kad tuo sprendimu minėta procedūra buvo užbaigta tik iš dalies.
63 Todėl reikia išnagrinėti, ar ta procedūra, kiek ji susijusi su ginčijamomis priemonėmis, buvo užbaigta prieš priimant ginčijamą aktą.
64 Remiantis 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias [EB 88] straipsnio taikymo taisykles (OL L 83, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), pagal šio reglamento 13 straipsnio 1 dalį taikytino su neteisėta pagalba susijusiai procedūrai, 7 straipsnio 1 dalimi, oficiali tyrimo procedūra užbaigiama priimant sprendimą šio straipsnio 2–5 dalyse nustatyta tvarka (išskyrus atvejus, kai atitinkama valstybė narė atsiima pranešimą).
65 Iš Reglamento Nr. 659/1999 7 straipsnio 2–5 dalių matyti, kad sprendimas užbaigti oficialią tyrimo procedūrą gali būti keturių rūšių, būtent – kad pranešime nurodyta priemonė nėra pagalba (2 dalis), kad ši priemonė yra su bendrąja rinka suderinama pagalba (teigiamas sprendimas, 3 dalis), kad ji yra su bendrąja rinka suderinama pagalba, jeigu bus laikytasi tam tikrų sąlygų ir įsipareigojimų (sąlyginis sprendimas, 4 dalis), arba galiausiai – kad minėta priemonė yra su bendrąja rinka nesuderinama pagalba (neigiamas sprendimas, 5 dalis).
66 Iš šių nuostatų matyti, kad oficiali tyrimo procedūra turi būti užbaigta sprendimu, kuriuo nagrinėjama priemonė aiškiai kvalifikuojama atsižvelgiant į Reglamento Nr. 659/1999 7 straipsnio 2–5 dalis.
67 Iš 2002 m. sprendimo, visų pirma iš 9–16 punktuose nurodytų jo konstatuojamųjų dalių, matyti, kad Komisija jame šių nuostatų atžvilgiu aiškiai nekvalifikavo ginčijamų priemonių, kiek jos viršija nagrinėjamo sprendimo rezoliucinėje dalyje nurodytus 572 mln. EUR. Ji tik konstatavo, pirma, kad šios priemonės pasireiškė viešųjų išteklių pervedimu ieškovei, ir, antra, kad šie resursai būtinai turėjo būti panaudoti panaikinti deficitą, kurį lėmė ieškovės vykdyta nuostolingo pardavimo siuntinių sektoriuje politika ir kurio dydis buvo 1 118,7 mln. DEM, t. y. 572 mln. EUR, nes ieškovė negalėjo finansuoti šio deficito iš savo lėšų.
68 Per posėdį Komisija pripažino, kad 2002 m. sprendime nėra paaiškinimų, rodančių, jog tai yra dalinis galutinis sprendimas dėl ginčijamų priemonių, ir oficiali tyrimo procedūra iš dalies liko neužbaigta. Tačiau, Komisijos teigimu, šis sprendimas turi būti aiškinamas kaip visuma, o jo rezoliucinė dalis turi būti skaitoma atsižvelgiant į konstatuojamąsias dalis.
69 Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad, kaip nurodyta 11 punkte, 2002 m. sprendimo 21 konstatuojamojoje dalyje Komisija pažymėjo, jog tas sprendimas susijęs su sąnaudų konkurencijai atvertame siuntinių pristatymo „nuo durų iki durų“ paslaugų sektoriuje padengimu.
70 Toje konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad analizė, kurią ji atliko 2002 m. sprendime, siekdama įvertinti ginčijamų priemonių suderinamumą su bendrąja rinka, susijusi tik su siuntinių sektoriumi. 2002 m. sprendimo II F punkte „Siuntinių pristatymo „nuo durų iki durų“ paslaugai priskirtinų infrastruktūros sąnaudų suma“ Komisija išanalizavo tik galimas papildomas sąnaudas, kurias lėmė BESP teikimas šiame sektoriuje. 2002 m. sprendimo II G punkte „[Ieškovei] patikėto viešųjų paslaugų teikimo siuntinių sektoriuje svarba“ ji nurodė, kad nenagrinėjo kitų įpareigojimų ieškovei teikti BESP. 2002 m. sprendimo II H punkte „[Ieškovės] kaip buvusios valstybės įmonės iš praeities paveldėta našta“ Komisija analizavo tik Vokietijos Federacinės Respublikos ir ieškovės nurodytų sąnaudų poveikį siuntinių sektoriuje. 2002 m. sprendimo III punktas „Suinteresuotų trečiųjų asmenų pastabos“ iš esmės susijęs su trečiųjų asmenų komentarais dėl DB‑Postdienst ir ieškovės finansinės padėties, komercinių veiksmų ir sąnaudų bei papildomų sąnaudų, susijusių su įpareigojimu teikti BESP, tik siuntinių sektoriuje.
71 Be to, 2002 m. sprendime Komisija nagrinėjo naudos ieškovei ir DB‑Postdienst buvimą, kiek tai susiję tik su jų nuostolių siuntinių sektoriuje padengimu (2002 m. sprendimo 66–91 konstatuojamosios dalys). Todėl buvo analizuoti tik konkurencijos iškraipymų, įtakos valstybių narių tarpusavio prekybai ir šios naudos suderinamumo su bendrąja rinka buvimo klausimai (2002 m. galutinio sprendimo 96–106 konstatuojamosios dalys).
72 Galiausiai, kai Komisija 2002 m. sprendime padarė išvadą, kad 1999 m. pradėtoje oficialioje tyrimo procedūroje nagrinėjama priemonė nėra valstybės pagalba, ji tai padarė aiškiai.
73 Iš tiesų 1999 m. sprendimo pradėti procedūrą 64 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad vienas iš skundus pateikusių asmenų tvirtino, jog ieškovė 1998 m. iš Vokietijos Federacinės Respublikos įsigijo dalį Deutsche Postbank, iš pirkimo kainos atėmusi neegzistuojantį reikalavimą Vokietijos valstybės atžvilgiu. Komisija manė, kad pirminė sąlygų, kuriomis įvyko šis įgijimas, analizė neleido daryti išvados, jog tokiu veiksmu Vokietijos Federacinė Respublika nesuteikė ieškovei valstybės pagalbos. 2002 m. sprendimo 65 konstatuojamojoje dalyje Komisija nurodė, kad ieškovei įsigyjant DB‑Postbank valstybės pagalba nebuvo suteikta.
74 Todėl reikia konstatuoti, kad 2002 m. sprendime Komisija ginčijamas priemones nagrinėjo tik tiek, kiek jos susijusios su tam tikros ieškovės veiklos, susijusios su siuntinių sektoriumi, finansavimu. Todėl manytina, kad Komisija 2002 m. sprendime nei atmetė galimybę, nei patvirtino, kad šios priemonės, kiek jos viršija to sprendimo rezoliucinėje dalyje nurodytus 572 mln. EUR, yra su EB sutartimi nesuderinama valstybės pagalba.
75 Iš to, kas pasakyta, matyti, kad tuo metu, kai buvo priimtas ginčijamas sprendimas, 1999 m. pradėta oficiali tyrimo procedūra ginčijamų priemonių atžvilgiu 2002 m. sprendimu nebuvo užbaigta, kiek tos priemonės viršijo to sprendimo rezoliucinėje dalyje nurodytus 572 mln. EUR.
76 Žinoma, 2002 m. sprendime Komisija galėjo aiškiau nurodyti, kiek ji užbaigė 1999 m. sprendimu pradėtą formalų tyrimą. Tačiau ši išvada neturi įtakos nagrinėjant ieškinio priimtinumą.
77 75 punkte pateiktos išvados nepaneigia 20 punkte minėtas Sprendimas Deutsche Post prieš Komisiją, kuriuo Pirmosios instancijos teismas panaikino 2002 m. sprendimą po to, kai buvo pareikštas ieškinys šioje byloje. Iš tiesų tame sprendime Pirmosios instancijos teismas nepriėmė sprendimo dėl to, ar 1999 m. pradėta oficiali tyrimo procedūra ginčijamų priemonių atžvilgiu buvo užbaigta.
78 Todėl reikia manyti, kad tuo metu, kai buvo priimtas, ginčijamas aktas nepakeitė nei ginčijamų priemonių teisinės reikšmės, nei ieškovės teisinės padėties.
79 Reikia pridurti, kad, remiantis nusistovėjusia teismų praktika, 20 punkte minėtas Sprendimas Deutsche Post prieš Komisiją veikė ex tunc ir dėl to atgaline data iš teisės sistemos pašalino 2002 m. sprendimą (žr. 2001 m. spalio 10 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Corus UK prieš Komisiją, T‑171/99, Rink. p. II‑2967, 50 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką). Todėl tas sprendimas negali daryti jokios įtakos išvadai, kad 2002 m. sprendimas neturėjo įtakos ginčijamo akto sukeltų galimų savarankiškų teisinių pasekmių buvimui.
80 Iš viso to, kas pasakyta, išplaukia, kad ginčijamas aktas nėra aktas, kurį galima ginčyti, kaip tai suprantama pagal EB 230 straipsnį. Taigi ieškinys turi būti atmestas kaip nepriimtinas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
81 Pagal Procedūros reglamento 87 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi ieškovė pralaimėjo bylą, bylinėjimosi išlaidos turi būti priteistos iš jos, kaip to reikalavo Komisija.
82 Remiantis Procedūros reglamento 87 straipsnio 4 dalies trečia pastraipa, UPS padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (aštuntoji kolegija)
nusprendžia:
1. Atmesti ieškinį kaip nepriimtiną.
2. Deutsche Post AG padengia savo ir Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
3. UPS Europe NV/SA ir UPS Deutschland Inc. & Co. OHG padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Truchot | Martins Ribeiro | Kanninen |
Paskelbta 2011 m. gruodžio 8 d. viešame posėdyje Liuksemburge.
Parašai.