PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
18. rujna 2015.(*)
„Državne potpore – Distribucija pošte – Mjere koje su njemačka tijela poduzela u korist Deutsche Posta AG – Odluka o pokretanju postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a – Pravni interes – Ponovno pokretanje okončanog postupka – Učinci presude o poništenju“
U predmetu T‑421/07 RENV,
Deutsche Post AG, sa sjedištem u Bonnu (Njemačka), koji zastupaju J. Sedemund i T. Lübbig, avocats,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B. Martenczuk, T. Maxian Rusche i R. Sauer, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru
UPS Europe NV/SA, sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija),
i
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, sa sjedištem u Neussu (Njemačka),
koje zastupa T. Ottervanger, avocat,
intervenijenti,
povodom zahtjeva za poništenje odluke Komisije od 12. rujna 2007. o pokretanju postupka iz članka 88. stavka 2. [UEZ‑a] u vezi s državnom potporom koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila u korist Deutsche Posta AG [državna potpora C 36/07 (ex NN 25/07)],
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, I. Pelikánová i E. Buttigieg, suci,
tajnik: K. Andová, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 9. siječnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Društvo za distribuciju paketa UPS Europe NV/SA podnijelo je Komisiji Europskih zajednica 7. srpnja 1994. pritužbu protiv njemačkog javnog poštanskog poduzeća Deutsche Bundespost Postdiensta (u daljnjem tekstu: DB‑Postdienst), čije je djelatnosti 1. siječnja 1995. preuzeo tužitelj Deutsche Post AG. Nakon te pritužbe utemeljene na članku 86. UEZ‑a (kasnije članak 82. UEZ‑a) i članku 92. UEZ‑a (kasnije članak 87. UEZ‑a) uslijedila je druga pritužba koju je 1997. podnijelo udruženje privatnih pružatelja usluga kurirske službe i brze dostave pošte i paketa Bundesverband Internationaler Express‑ und Kurierdienste eV.
2 UPS Europe i Bundesverband Internationaler Express‑und Kurierdienste prigovarali su DB‑Postdienstu da vodi politiku prodaje s gubitkom u sektoru dostave paketa od vrata do vrata, koji je otvoren tržišnom natjecanju i financira se putem prihoda ostvarenih u sektoru prijenosa pošte, a u kojem je imao zakonski monopol, ili potporama protivnima članku 87. UEZ‑a.
3 Komisija je dopisom od 17. kolovoza 1999., objavljenim u Službenom listu Europskih zajednica 23. listopada 1999. (SL C 306, str. 25.), obavijestila Saveznu Republiku Njemačku o svojoj odluci da pokrene formalni istražni postupak iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a u odnosu na više mjera na temelju kojih je tužitelj dobio javna sredstva (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka iz 1999.).
4 Komisija je 19. lipnja 2002. donijela Odluku 2002/753/EZ o mjerama koje je Savezna Republika Njemačka poduzela u korist tužitelja (SL L 247, str. 27., u daljnjem tekstu: Odluka iz 2002.), čija izreka glasi kako slijedi:
„Članak 1.
Javna potpora u iznosu od 572 milijuna eura (1118,7 milijuna njemačkih maraka), koju je [Savezna Republika Njemačka] dodijelila [tužitelju], nespojiva je s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1. [Savezna Republika Njemačka] poduzet će sve mjere koje su potrebne da bi [tužitelj] vratio potporu navedenu u članku 1., koja mu je nezakonito dodijeljena.
[…]“
5 Opći sud presudom od 1. srpnja 2008., Deutsche Post/Komisija (T‑266/02, Zb., u daljnjem tekstu: presuda o poništenju, EU:T:2008:235) poništio je Odluku iz 2002. Žalba koju je Komisija podnijela protiv navedene presude odbijena je presudom od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post (C‑399/08 P, Zb., EU:C:2010:481).
6 UPS Europe podnio je Komisiji 11. svibnja 2004. novu pritužbu, tvrdeći da u Odluci iz 2002. nije ispitala sve javne mjere navedene u pritužbi iz 1994. i da koristi koje je imao tužitelj uvelike premašuju iznos čiji je povrat naložila Komisija. S druge strane, TNT Post AG & Co. KG podnio je 16. srpnja 2004. pritužbu u kojoj tvrdi da su cijene usluga koje je tužitelj zaračunao jednom od svojih društava kćeri bile pretjerano niske, s time da su se te usluge financirale prihodom iz sektora prijenosa pošte.
7 Komisija je Saveznu Republiku Njemačku dopisom od 12. rujna 2007. obavijestila o odluci da pokrene postupak iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a u vezi s državnom potporom koju su njemačka tijela dodijelila u korist Deutsche Posta [državna potpora C 36/07 (ex NN 25/07)] (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Pobijana odluka objavljena je u Službenom listu Europske unije od 19. listopada 2007. (SL C 245, str. 21.) na vjerodostojnom jeziku – njemačkom – kojem je prethodio sažetak na ostalim službenim jezicima.
8 Komisija je u pobijanoj odluci, kao prvo, podsjetila na postupke koji su od 1994. poduzeti protiv tužitelja na temelju članka 87. UEZ‑a. Pozvala se na potrebu vođenja sveobuhvatne istrage o narušavanjima tržišnog natjecanja koja su posljedica dodjele javnih sredstava tužitelju i njegovu prethodniku te navela da će postupak pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 1999. biti dopunjen radi uključivanja nedavno dostavljenih informacija i donošenja konačnog stajališta o usklađenosti tih sredstava s Ugovorom o EZ‑u (uvodne izjave 1. do 15. pobijane odluke).
9 Kao drugo, Komisija je istaknula da „dopunska istraga“ koju je namjeravala provesti „ničime ne zamjenjuje Odluku iz 2002.“, u kojoj je utvrđeno da su „državne potpore u iznosu od 572 milijuna eura bile korištene za unakrsno subvencioniranje komercijalnih djelatnosti, ali nije dan odgovor na opće pitanje o tome jesu li [tužitelj i njegov prethodnik] kroz javna sredstva primili prekomjernu naknadu [za ispunjenje svoje zadaće pružanja usluge od općeg gospodarskog interesa]“. Komisija je pojasnila da je namjeravala odrediti je li isplaćena prekomjerna naknada koja premašuje taj iznos od 572 milijuna eura te je najavila da će ispitati sve javne mjere donesene u korist navedenih poduzeća između 1. srpnja 1989. – dana osnivanja DB‑Postdiensta – i 31. prosinca 2007. – dana za koji se pretpostavlja da je prestala tužiteljeva zadaća pružanja usluge od općeg gospodarskog interesa (uvodna izjava 15. pobijane odluke).
10 Kao treće, Komisija je navela tri javne mjere od kojih su DB‑Postdienst i tužitelj imali koristi (uvodne izjave 25. do 32., 38., 39. i 40. do 48. pobijane odluke).
11 Kao četvrto, Komisija je smatrala da su tri mjere iz gornje točke 10. ili predstavljale državne potpore ili da mogu predstavljati takve potpore (uvodne izjave 76. do 78. pobijane odluke).
12 Kao peto, Komisija je navela da će ispitati u kojoj je mjeri naknada dodijeljena tužitelju i njegovu prethodniku bila potrebna za osiguranje izvršenja zadaće pružanja usluge od općeg gospodarskog interesa (uvodne izjave 80. i 81. pobijane odluke).
13 Naposljetku, kao šesto, Komisija je Saveznu Republiku Njemačku pozvala da „iznese svoje stajalište u roku od mjesec dana od primitka [pobijane odluke]“ i da „dostavi sve korisne informacije za pravnu ocjenu navedenih mjera u odnosu na odredbe kojima su uređene državne potpore“.
Postupak pred Općim sudom i Sudom
14 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. studenoga 2007. tužitelj je zahtijevao poništenje pobijane odluke i nalaganje snošenja troškova Komisiji.
15 Komisija je tajništvu Općeg suda 6. veljače 2008. podnijela odgovor na tužbu kojim je od Općeg suda zahtijevala da tužbu koja mu je podnesena odbaci kao nedopuštenu ili podredno odbije kao neosnovanu te da tužitelju naloži snošenje troškova.
16 Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 29. veljače 2008. UPS Europe i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (u daljnjem tekstu zajedno: UPS) zatražili su intervenciju u prilog Komisijinu zahtjevu.
17 Rješenjem od 9. srpnja 2008. predsjednik prvog vijeća Općeg suda odobrio je UPS‑ov zahtjev za intervenciju.
18 Opći je sud presudom od 8. prosinca 2011, Deutsche Post/Komisija (T‑421/07, Zb., EU:T:2011:720) odbacio tužbu kao nedopuštenu i naložio tužitelju snošenje vlastitih kao i Komisijinih troškova. UPS‑u je naložio snošenje vlastitih troškova.
19 Tužitelj je tajništvu Suda 13. veljače 2012. na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije podnio žalbu protiv presude Općeg suda.
20 Presudom od 24. listopada 2013., Deutsche Post/Komisija (C‑77/12 P, u daljnjem tekstu: presuda o žalbi, EU:C:2013:695) Sud je ukinuo presudu Općeg suda, vratio predmet tom sudu te odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
Postupak i zahtjevi nakon vraćanja predmeta na ponovno suđenje
21 Nakon presude o žalbi i sukladno članku 118. stavku 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991., predmet je odlukom predsjednika Općeg suda od 13. studenoga 2013. dodijeljen prvom vijeću.
22 Sukladno članku 119. stavku 1. Poslovnika od 2. svibnja 1991., tužitelj i Komisija podnijeli su tajništvu Općeg suda 23. prosinca 2013. i 19. veljače 2014. podneske s pisanim očitovanjima. UPS je 17. travnja 2014. odustao od podnošenja podneska s pisanim očitovanjima.
23 Opći je sud u okviru mjera upravljanja postupkom na temelju članka 64. Poslovnika od 2. svibnja 1991. strankama postavio pitanja, na koja su odgovorile u određenom roku. Opći sud želio se, među ostalim, u interesu dobrog sudovanja i radi optimalnog upravljanja trima predmetima koji se vode između tužitelja i Komisije te koji su pred njime u tijeku – i to, kao prvo, ovim predmetom, kao drugo, predmetom T‑388/11, Deutsche Post/Komisija i, kao treće, predmetom T‑152/12, Deutsche Post/Komisija – upoznati s mišljenjem stranaka o tome što bi mogli ili trebali biti prioriteti glede redoslijeda postupanja s tim predmetima i mogućnosti da prekine jedan ili više postupaka dok se čeka presuda u preostalim predmetima. U predmetu T‑388/11, Deutsche Post/Komisija tužitelj zahtijeva poništenje Odluke Komisije C (2011) 3081 final od 10. svibnja 2011. da formalni istražni postupak koji je u tijeku u vezi s državnim potporama što ih je Njemačka dodijelila tužitelju s naslova naknade za njegove obveze pružanja univerzalne usluge proširi na subvencije koje su njemačka tijela isplatila u korist tužitelja radi pokrivanja troška mirovina za radnike koji imaju status službenika [državna potpora C 36/27 (ex NN 25/07)]. U predmetu T‑152/12, Deutsche Post/Komisija tužitelj zahtijeva poništenje članaka 1., 2. i 4. do 6. Odluke Komisije 2012/636/EU od 25. siječnja 2012. o mjeri C 36/07 (ex NN 25/07) koju je Njemačka provela u korist tužitelja (SL L 289, str. 1.).
24 Nakon što su stranke podnijele svoja očitovanja, predsjednik prvog vijeća Općeg suda u predmetu T‑388/11, Deutsche Post/Komisija i predsjednik osmog vijeća Općeg suda u predmetu T‑152/12, Deutsche Post/Komisija prekinuli su ta dva postupka rješenjima od 15. rujna 2014. do donošenja odluke kojom se okončava ovaj predmet.
25 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja Općeg suda saslušani su na raspravi održanoj 9. siječnja 2015.
26 Tužitelj u svojem pisanom očitovanju od 23. prosinca 2013. od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
27 Tužitelj je na raspravi djelomično povukao tužbu. Odrekao se zahtjeva za poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem je njome pokrenut formalni istražni postupak u odnosu na pojedina javna jamstva dodijeljena njegovu prethodniku i njemu samome. U preostalom dijelu ostao je pri tužbenom zahtjevu, stoga i u dijelu koji se odnosi na pokretanje formalnog istražnog postupka u odnosu na ostale javne mjere iz pobijane odluke (u daljnjem tekstu: sporne mjere).
28 Komisija, koju podupire UPS, od Općeg suda zahtijeva da:
– obustavi postupak;
– podredno, odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
O pravnom interesu
29 Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, pravni interes tužitelja u odnosu na predmet postupka ocjenjuje se na dan podnošenja tužbe, uz mogućnost proglašenja tužbe nedopuštenom u nedostatku istog. Osim toga, interes tužitelja da uspije sa zahtjevom treba trajati do proglašenja sudske odluke ili će se postupak obustaviti (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 1963., Forges de Clabecq/Haute Autorité, 14/63, Zb., EU:C:1963:60, t. 748. i od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, Zb., EU:C:2007:322, t. 42.).
30 Komisija u svojim očitovanjima nakon vraćanja predmeta na ponovno suđenje tvrdi da je posljedica poništenja Odluke iz 2002. bila tužiteljev gubitak pravnog interesa tražiti poništenje pobijane odluke i od Općeg suda zahtijeva da utvrdi da se postupak obustavlja.
31 Komisija podsjeća da je Sud u presudi o žalbi utvrdio da tužbu u trenutku njezina podnošenja 22. studenoga 2007. treba smatrati dopuštenom unatoč poništenju Odluke iz 2002., zato što tog datuma još nije došlo do navedenog poništenja. Međutim, Sud se nije izjasnio o tome je li tužba, s obzirom na to poništenje, naknadno postala bespredmetna. Komisija o tom pitanju ističe, s jedne strane, da se formalni istražni postupak pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 1999. odnosio na sporne mjere i, s druge strane, da jedini pravni učinak pobijane odluke, odnosno obveza Savezne Republike Njemačke da prekine sporne mjere koje se provode, proizlazi već iz odluke o pokretanju postupka iz 1999. Zbog poništenja Odluke iz 2002. dana 1. srpnja 2008., formalni istražni postupak pokrenut odlukom o pokretanju postupka iz 1999. bio je u cijelosti ponovno pokrenut. Nadalje, Komisija tvrdi da je, nakon poništenja Odluke iz 2002., na temelju članka 233. UEZ‑a bila dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi o poništenju, uključujući i konačnom odlukom okončati formalni istražni postupak koji je bio pokrenut. Komisija iz toga zaključuje da tužitelj od poništenja pobijane odluke više ne može imati nikakve koristi jer je, s jedne strane, formalni istražni postupak ostao otvoren i trebao je biti okončan konačnom odlukom, i jer je, s druge strane, i dalje postojala obveza prekida mjera koje se provode.
32 Tužitelj osporava Komisijine argumente i tvrdi da i dalje ima pravni interes tražiti poništenje pobijane odluke.
33 U tom smislu valja podsjetiti da je pravni interes na koji se odnosi sudska praksa navedena u gornjoj točki 29. pretpostavka dopuštenosti koja mora postojati i u slučaju žalbe sve dok sud ne odluči o meritumu. Prema sudskoj praksi Suda, takav interes postoji sve dok žalba svojim rezultatom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 14. rujna 2010., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisija, C‑550/07 P, Zb., EU:C:2010:512, t. 22. i 23.).
34 Međutim, budući da je, s jedne strane, do poništenja Odluke iz 2002. došlo 1. srpnja 2008., odnosno prije objave presude o žalbi, i da je, s druge strane, Sud to poništenje spomenuo u svojoj presudi te da stoga nije mogao zanemariti njezine učinke, potrebno je utvrditi da je Sud usvajanjem tužiteljeve žalbe prešutno, ali nužno smatrao da tužitelj čak i nakon poništenja Odluke iz 2002. i dalje ima pravni interes tražiti poništenje pobijane odluke.
35 U tom smislu, valja, uostalom, smatrati da tužitelj i dalje ima pravni interes tražiti poništenje pobijane odluke, imajući u vidu posebne okolnosti slučaja, odnosno postojanje više uzastopnih odluka koje je Komisija donosila od 1999. u vezi s mjerama koje su donesene u njegovu korist i osobito okolnost da usvajanje određenih argumenata koje je iznio tužitelj, a koji se tiču poštovanja razumnog roka, u okviru ove tužbe za posljedicu ne bi moglo imati samo poništenje pobijane odluke već i učinke na Komisijinu obvezu da o njima vodi računa kada je riječ o kasnijem ispitivanju tih mjera.
36 Stoga treba odbiti zahtjev za obustavu postupka koji je postavila Komisija.
Meritum
37 U prilog svojem zahtjevu za djelomičnim poništenjem pobijane odluke tužitelj navodi tri tužbena razloga koja Komisija – koju podupire UPS – osporava. Ti se razlozi temelje na sljedećem: prvi na povredi temeljnih postupovnih načela, drugi na povredi obveze obrazlaganja i treći na povredi članka 87. stavka 1. UEZ‑a i članka 88. UEZ‑a.
38 Tužitelj u okviru prvog tužbenog razloga iznosi nekoliko prigovora. Prvim od tih prigovora, koji valja najprije ispitati, dovodi u pitanje Komisijinu mogućnost da pokrene formalni istražni postupak u odnosu na sporne mjere, s obzirom na to da su one bile predmet okončanog formalnog istražnog postupka i da je već prošao razuman rok za provedbu potrebnog ispitivanja. S jedne strane, tvrdi da Komisija, sukladno sudskoj praksi, nakon prekomjerno dugog razdoblja u kojem nije djelovala, ne može zahtijevati povrat nezakonite potpore, kako bi se očuvalo načelo zaštite legitimnih očekivanja. S druge strane, tvrdi da Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) kao i opća postupovna načela, osobito načelo pravne sigurnosti, sprečavaju ponovno pokretanje okončanog postupka.
39 Komisija odgovara da je rok koji je protekao prije donošenja pobijane odluke razuman s obzirom na, s jedne strane, složenost ispitivanja troškova i prihoda DB‑Postdiensta i tužitelja za razdoblje dulje od 20 godina i, s druge strane, činjenicu da je informacije na temelju kojih su se pojavila nova pitanja primila nakon što je donijela Odluku iz 2002. Nadalje, člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 za nezakonite potpore propisan je rok zastare od deset godina, a u slučaju kad je izričito predviđen rok zastare legitimno očekivanje ne počiva na proteku rokova. Usto, Komisija podsjeća da je nakon poništenja Odluke iz 2002. bila dužna ponovno pokrenuti formalni istražni postupak, što je jednostavno bilo predviđeno pobijanom odlukom, i da konačna odluka – s obzirom na činjenicu da na temelju članka 9. Uredbe br. 659/1999 može biti opozvana – nema nužno konačan karakter.
40 Najprije valja ispitati je li Komisija donošenjem pobijane odluke povrijedila Uredbu br. 659/1999 i načelo pravne sigurnosti.
41 Kao prvo, potrebno je istaknuti da su Komisija u očitovanjima na presudu o žalbi i tužitelj u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda iz gornje točke 23. kao i na raspravi potvrdili da su sporne mjere već bile predmet formalnog istražnog postupka pokrenutog odlukom o pokretanju postupka iz 1999., kao što je to Opći sud već utvrdio u točkama 56. do 60. presude Deutsche Post/Komisija, t. 18. supra (EU:T:2011:720), a da Sud pritom u presudi o žalbi nije utvrdio postojanje bilo kakve pogreške po tom pitanju.
42 Stoga valja smatrati da je formalni istražni postupak u odnosu na sporne mjere bio pokrenut 1999.
43 Kao drugo, valja, s jedne strane, podsjetiti da se, sukladno odredbama članka 7. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, koji se na postupak o nezakonitim potporama primjenjuje na temelju članka 13. stavka 1. navedene uredbe, formalni istražni postupak okončava odlukom kako je to predviđeno stavcima 2. do 5. tog članka, osim u slučajevima kad država članica o kojoj je riječ povlači prijavu, i, s druge strane, da je Sud u presudi o žalbi utvrdio da je Komisija Odlukom iz 2002. potpuno okončala formalni istražni postupak pokrenut 1999. (presuda o žalbi, t. 56. do 64.).
44 Pobijanu odluku stoga u odnosu na sporne mjere treba smatrati odlukom o ponovnom pokretanju formalnog istražnog postupka koji je bio potpuno okončan.
45 Kao treće, valja istaknuti da je, na temelju članka 9. Uredbe br. 659/1999, odluku kojom je okončan formalni istražni postupak moguće opozvati samo u slučaju kada se ona temelji na netočnim podacima dostavljenima tijekom postupka koji su od presudnog značenja. U tom je članku također navedeno da prije opoziva te odluke i donošenja nove formalni istražni postupak mora biti pokrenut.
46 Dakako, članak 9. Uredbe br. 659/1999 nije jedina mogućnost u okviru koje Komisija može izmijeniti odluku o okončanju formalnog istražnog postupka.
47 Naime, ta je odredba samo specifičan izraz općeg načela prava prema kojem je dopušteno retroaktivno povlačenje nezakonitog upravnog akta na temelju kojeg su nastala subjektivna prava, osobito kad je upravni akt o kojem je riječ donesen na temelju netočnih ili nepotpunih informacija koje je dala zainteresirana osoba. Mogućnost retroaktivnog povlačenja nezakonitog upravnog akta na temelju kojeg su nastala subjektivna prava nije, međutim, ograničena samo na tu okolnost jer do takvog povlačenja može doći uvijek kad institucija koja je taj akt izdala poštuje uvjete koji se odnose na poštovanje razumnog roka i legitimna očekivanja korisnika akta koji se mogao pouzdati u njegovu zakonitost (vidjeti presudu od 12. rujna 2007., González y Díez/Komisija, T‑25/04, Zb., EU:T:2007:257, t. 97. i navedenu sudsku praksu).
48 Međutim, Komisija nikad nije namjeravala opozvati ili povući Odluku iz 2002., kao što je to priznala u svojim pismenima, i nije tvrdila da se ona temeljila na netočnim informacijama, nego je pokretanje novog formalnog istražnog postupka opravdala potrebom da upotpuni postupak pokrenut 1999. radi uključivanja nedavno dostavljenih informacija (uvodna izjava 14. pobijane odluke). Nadalje, Komisija je u uvodnoj izjavi 15. pobijane odluke navela da ta odluka ne zamjenjuje Odluku iz 2002. (vidjeti gornju točku 9.).
49 Pobijana odluka ne može se, dakle, smatrati odlukom o povlačenju ili opozivu Odluke iz 2002., donesene bilo na temelju članka 9. Uredbe br. 659/1999, bilo primjenom općeg načela prava prema kojem je u određenim okolnostima dopušteno retroaktivno povlačenje nezakonitog upravnog akta.
50 Kao četvrto, valja navesti da nijedna odredba Uredbe br. 659/1999 ne daje Komisiji mogućnost da ponovno pokrene formalni istražni postupak koji je okončan i da donese novu odluku a da pritom ne opozove ili ne povuče odluku o okončanju.
51 Dakako, takvo ponovno pokretanje Uredbom br. 659/1999 nije izričito zabranjeno. Međutim, ono bi bilo protivno načelu pravne sigurnosti kao i duhu navedene uredbe, iz čije je uvodne izjave 3. razvidno da je potreba povećanja pravne sigurnosti bila jedan od razloga njezina donošenja i u čijoj je uvodnoj izjavi 9. navedeno da se formalni istražni postupak okončava „konačnom“ odlukom.
52 Naime, s jedne strane, takvo ponovno pokretanje značilo bi da u pravnom poretku istodobno postoje dvije odluke koje nisu sukladne. S druge strane, priznati Komisiji mogućnost da ponovno pokrene formalni istražni postupak koji je okončan i da donese novu odluku a da prethodno nije opozvala ili povukla odluku o okončanju omogućilo bi joj da se u bilo kojem trenutku vrati na tu odluku, čime bi se strankama okončanog istražnog postupka oduzela i najmanja sigurnost u vezi s njihovim pravnim položajem.
53 Imajući u vidu navedeno, valja zaključiti da je pobijana odluka bila donesena protivno Uredbi br. 659/1999 i načelu pravne sigurnosti jer je njome formalni istražni postupak koji je potpuno okončan Odlukom iz 2002. ponovno pokrenut kako bi bila donesena nova odluka a da pritom Odluka iz 2002. nije opozvana ili povučena.
54 Komisija je na raspravi priznala da je ponovno pokretanje formalnog istražnog postupka koji je potpuno okončan, poput onoga u ovom slučaju, bilo nezakonito, s obzirom na to da odluka o okončanju nije bila opozvana ili povučena. Međutim, prema Komisijinu mišljenju, u ovom slučaju valja uzeti u obzir okolnost da je učinak poništenja Odluke iz 2002. bilo retroaktivno nestajanje odluke o okončanju formalnog istražnog postupka pokrenutog 1999. iz pravnog poretka. Stoga pobijanu odluku smatra zakonitom.
55 U tom smislu valja podsjetiti da zakonitost akta treba ocjenjivati prema trenutku njegova donošenja (presuda od 7. veljače 1979., Francuska/Komisija, 15/76 i 16/76, Zb., EU:C:1979:29, t. 7.). Međutim 2007., u trenutku donošenja pobijane odluke, presuda o poništenju, koja je objavljena 2008., još nije postojala i Komisija je nije mogla uzeti u obzir. Nadalje, kasnije retroaktivno poništenje Odluke iz 2002. ne sprečava mogućnost da se o njezinu postojanju vodi računa prilikom ocjene procesne situacije koja prethodi navedenom poništenju, kao što to proizlazi iz presude o žalbi, u kojoj je Sud naveo da je Odluka iz 2002. u vrijeme donošenja pobijane odluke još bila dio pravnog poretka Europske unije i da je još bila na snazi (presuda o žalbi, t. 65. i 66.).
56 Nadalje, valja istaknuti da je pobijana odluka bila donesena na temelju pretpostavke da Odlukom iz 2002. nije u potpunosti okončan postupak i da je, slijedom toga, nastavak postupka koji je doveo do pobijane odluke predstavljao „nadopunu istrage“ (vidjeti gornju točku 9.). Međutim, kao što je to Sud odlučio u presudi o žalbi, ta je pretpostavka bila pogrešna i Komisija na temelju nje nije imala pravo donijeti pobijanu odluku (vidjeti gornju točku 53.).
57 Dakako, točno je da sud Unije na temelju članka 231. stavka 1. UEZ‑a osporavani akt proglašava ništavim kad je tužba za poništenje osnovana. Iz toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, proizlazi da odluka o poništenju suda Unije dovodi do retroaktivnog nestanka osporavanog akta u odnosu na sve pravne subjekte (presude od 1. lipnja 2006., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, C‑442/03 P i C‑471/03 P, Zb., EU:C:2006:356, t. 43. i od 12. veljače 2008., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Zb., EU:C:2008:79, t. 61.). Stoga je Odluka iz 2002. od presude o poništenju retroaktivno prestala postojati.
58 Poništenje Odluke iz 2002. presudom o poništenju značilo je da je Komisija sukladno članku 233. UEZ‑a dužna poduzeti mjere kako bi postupila sukladno toj presudi. U tu svrhu, ona mora uzeti u obzir činjenicu da je ta odluka retroaktivno prestala postojati.
59 U vezi s potonjim valja podsjetiti da institucija čiji je akt poništen – kako bi se uskladila s presudom i u potpunosti je izvršila – mora poštovati ne samo njezinu izreku već i obrazloženje koje je do nje dovelo i koje predstavlja nužnu potporu, u smislu da je ono prijeko potrebno za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci. Naime, upravo je u tom obrazloženju točno određena odredba koja se smatra nezakonitom i, s druge strane, u njemu su prikazani točni razlozi nezakonitosti utvrđene u izreci, a koje institucija o kojoj je riječ mora uzeti u obzir kad nadomješta poništeni akt (presuda od 26. travnja 1988., Asteris i dr. /Komisija 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86, Zb., EU:C:1988:199, t. 27.).
60 Stoga, kada je riječ o ponovnom pokretanju formalnog istražnog postupka koji je okončan, valja smatrati da se Komisija, kad nakon poništenja odluke o okončanju ponovno pokrene takav postupak, pravno nalazi u situaciji koja se razlikuje od one u kojoj se nalazila u trenutku donošenja pobijane odluke, koja se nije temeljila na nepostojanju Odluke iz 2002.
61 Slijedom toga, Komisija se ne može valjano pozivati na presudu o poništenju u prilog tvrdnji o zakonitosti pobijane odluke kad je ona bila donesena imajući u vidu Odluku iz 2002., koja je tom presudom poništena. Pobijana odluka u tim okolnostima, suprotno Komisijinim tvrdnjama, također ne može predstavljati ni „predviđanje“ presude o poništenju.
62 Naposljetku, poništenje odluke o okončanju formalnog istražnog postupka, s obzirom na nepostojanje povlačenja ili opoziva te odluke, treba smatrati formalnim uvjetom koji je nužan i prethodi ponovnom pokretanju navedenog postupka. Inače bi se stranke na koje se odnosi formalni istražni postupak stavilo u nesiguran položaj glede naravi odluke o ponovnom pokretanju, što nije u skladu s potrebom povećanja pravne sigurnosti, koja je jedan od razloga donošenja Uredbe br. 659/1999 (vidjeti gornju točku 51.).
63 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Komisija nije imala pravo donijeti pobijanu odluku prije poništenja odluke iz 2002. Stoga je prvi prigovor koji je tužitelj iznio u okviru prvog tužbenog razloga osnovan.
64 Budući da prvi tužbeni razlog treba usvojiti, pobijanu odluku valja poništiti a da pritom nije potrebno ispitati preostale tužbene razloge, prigovore i argumente koje je tužitelj iznio u prilog svojem tužbenom zahtjevu.
Troškovi
65 Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova nastalih povodom tužbe za poništenje, uključujući i troškove nastale u žalbenom postupku pred Sudom, sukladno tužiteljevu zahtjevu.
66 Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, UPS će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Komisije od 12. rujna 2007. o pokretanju postupka iz članka 88. stavka 2. UEZ‑a u vezi s državnom potporom koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila u korist Deutsche Posta AG [državna potpora C 36/07 (ex NN 25/07)], u dijelu u kojem je njome pokrenut formalni istražni postupak u vezi s navedenim javnim mjerama, osim u odnosu na državna jamstva dodijeljena u korist Deutsche Bundespost Postdiensta i Deutsche Posta.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje, osim vlastitih troškova, i troškova Deutsche Posta u vezi s tužbom za poništenje, uključujući i troškove nastale u žalbenom postupku pred Sudom.
3. UPS Europe NV/SA i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG snosit će vlastite troškove.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 18. rujna 2015.
Potpisi