Sprawa C‑151/20
Bundeswettbewerbsbehörde
przeciwko
Agrana Zucker GmbH, Nordzucker AG i Südzucker AG
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberster Gerichtshof)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 marca 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 101 TFUE – Kartel ścigany przez dwa krajowe organy ochrony konkurencji – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 50 – Zasada ne bis in idem – Tożsamość czynu – Artykuł 52 ust. 1 – Ograniczenia w stosowaniu zasady ne bis in idem – Przesłanki – Realizacja celu interesu ogólnego – Proporcjonalność
1. Prawa podstawowe – Zasada ne bis in idem – Przesłanki stosowania – Kumulacja postępowań i sankcji karnych – Kryteria oceny charakteru karnego – Kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, charakteru naruszenia i stopnia surowości grożącej sankcji
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50)
(zob. pkt 30, 31)
2. Prawa podstawowe – Zasada ne bis in idem – Przesłanki stosowania – Kumulacja postępowań i sankcji karnych – Pojęcie – Kumulacja postępowań z zakresu prawa konkurencji mających na celu wymierzenie grzywien lub jedynie stwierdzenie naruszenia – Włączenie
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50)
(zob. pkt 32, 60–67)
3. Prawa podstawowe – Zasada ne bis in idem – Przesłanki stosowania – Istnienie wcześniejszej ostatecznej decyzji – Kryteria oceny – Ostateczna decyzja wydana w następstwie oceny sprawy co do istoty
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50)
(zob. pkt 34, 35)
4. Prawa podstawowe – Zasada ne bis in idem – Przesłanki stosowania – Tożsamość czynu – Kryterium oceny – Identyczność okoliczności faktycznych – Kartel ścigany przez dwa krajowe organy ochrony konkurencji – Ocena identyczności okoliczności faktycznych w świetle terytorium, rynku produktowego i okresu objętego postępowaniami wszczętymi przez te organy
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50)
(zob. pkt 38–48)
5. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Ograniczenie wykonywania praw i wolności przewidzianych w karcie – Ograniczenie zasady ne bis in idem – Przesłanki – Realizacja celu interesu ogólnego – Kartel ścigany przez dwa krajowe organy ochrony konkurencji – Kumulacja postępowań mających za przedmiot identyczne aspekty tego samego zachowania noszącego znamiona naruszenia – Niedopuszczalność
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50, art. 52 ust. 1)
(zob. pkt 49–57)
Streszczenie
Spółki Nordzucker AG i Südzucker AG to dwaj niemieccy producenci cukru, którzy wraz z trzecim dużym producentem posiadają pozycję dominującą na rynku cukru w Niemczech. Rynek ten był tradycyjnie podzielony na trzy główne obszary geograficzne, z których każdy był kontrolowany przez jednego z tych trzech dużych producentów.
Agrana Zucker GmbH (zwana dalej „Agraną”), która jest spółką zależną Südzucker, jest głównym producentem cukru w Austrii.
Najpóźniej od 2004 r. spółki Nordzucker i Südzucker uzgodniły między sobą, że nie będą wzajemnie konkurować w drodze ingerencji w należące do nich główne tradycyjne obszary sprzedaży. To właśnie w tym kontekście na początku 2006 r. dyrektor handlowy Südzucker odbył rozmową telefoniczną z dyrektorem handlowym Nordzucker w celu poskarżenia się na dostawy cukru na rynku austriackim przez słowacką spółkę zależną Nordzucker, dając do zrozumienia, że mogłoby to mieć wpływ na niemiecki rynek cukru (zwaną dalej „rozmową telefoniczną z 2006 r.”).
W celu skorzystania z krajowych programów łagodzenia kar spółka Nordzucker poinformowała następnie zarówno Bundeskartellamt (federalny organ ochrony konkurencji, Niemcy), jak i Bundeswettbewerbsbehörde (federalny organ ochrony konkurencji, Austria) o jej udziale w kartelu na niemieckim i austriackim rynku cukru. Oba te organy wszczęły jednocześnie postępowania dochodzeniowe.
W 2014 r. niemiecki organ ochrony konkurencji stwierdził w drodze ostatecznej decyzji, że spółki Nordzucker, Südzucker i trzeci producent niemiecki uczestniczyli w porozumieniu antykonkurencyjnym z naruszeniem art. 101 TFUE i odpowiednich przepisów prawa niemieckiego, i nałożył w szczególności na spółkę Südzucker grzywnę w wysokości 195 500 000 EUR. Decyzja ta odtwarza również treść rozmowy telefonicznej z 2006 r. na temat austriackiego rynku cukru.
Natomiast żądanie austriackiego organu ochrony konkurencji mające na celu, po pierwsze, stwierdzenie, że spółki Nordzucker, Südzucker i Agrana naruszyły art. 101 TFUE i odpowiednie przepisy prawa austriackiego, i po drugie, nałożenie dwóch grzywien na spółkę Südzucker, z których jedna solidarnie ze spółką Agrana, zostało oddalone przez Oberlandesgericht Wien (wyższy sąd krajowy w Wiedniu, Austria).
Od tego orzeczenia austriacki organ ochrony konkurencji wniósł apelację do Oberster Gerichtshof (sądu najwyższego, Austria), który jest sądem odsyłającym. W tym kontekście sąd ten zastanawia się, czy zasada ne bis in idem, wyrażona w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), zakazuje mu uwzględnienia rozmowy telefonicznej z 2006 r. w toczącym się przed nim postępowaniu, ponieważ rozmowa ta została wyraźnie wymieniona w decyzji niemieckiego organu ochrony konkurencji z 2014 r. Sąd ten zastanawia się ponadto, czy w świetle orzecznictwa Trybunału zasada ne bis in idem ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia naruszenia, które nie prowadzi do nałożenia grzywny ze względu na udział przedsiębiorstwa w krajowym programie łagodzenia kar.
W odpowiedzi na te pytania Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, wyjaśnił znaczenie zasady ne bis in idem w równoległych lub następujących po sobie postępowaniach z zakresu prawa konkurencji dotyczących tego samego zachowania antykonkurencyjnego w kilku państwach członkowskich.
Ocena Trybunału
Trybunał rozpoczął od przypomnienia, że zasada ne bis in idem, ustanowiona w art. 50 karty, zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu w odniesieniu do tych samych czynów i przeciwko tej samej osobie.
W dziedzinie konkurencji zasada ta, ściśle rzecz ujmując stoi na przeszkodzie ponownemu karaniu lub ściganiu przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji. Stosowanie zasady ne bis in idem w ramach postępowań z zakresu prawa konkurencji zależy zatem od spełnienia podwójnej przesłanki, a mianowicie, po pierwsze, od istnienia wcześniejszej, ostatecznej decyzji (przesłanka „bis”), a po drugie, od tożsamości zachowania antykonkurencyjnego będącego przedmiotem wcześniejszej decyzji oraz późniejszych postępowań lub późniejszych decyzji (przesłanka „idem”).
Ponieważ decyzja niemieckiego organu ochrony konkurencji z 2014 r. stanowi wcześniejszą ostateczną decyzję, która została wydana w następstwie oceny sprawy co do istoty, przesłanka „bis” jest spełniona w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez austriacki organ ochrony konkurencji.
Jeśli chodzi o przesłankę „idem”, to właściwym kryterium dla oceny istnienia tego samego czynu jest kryterium identyczności okoliczności faktycznych, niezależnie od ich kwalifikacji prawnej w prawie krajowym lub chronionego interesu prawnego. Identyczność antykonkurencyjnych praktyk należy badać w odniesieniu do terytorium i rynku rozpatrywanych produktów oraz okresu, w którym praktyki te miały cel lub skutek polegający na utrudnieniu, ograniczeniu lub zakłóceniu konkurencji.
Do sądu odsyłającego należy zatem sprawdzenie, na podstawie oceny wszystkich istotnych okoliczności, czy decyzja niemieckiego organu ochrony konkurencji z 2014 r. stwierdziła istnienie rozpatrywanego kartelu i ukarała go ze względu na jego antykonkurencyjny cel lub skutek nie tylko na terytorium Niemiec, ale również na terytorium Austrii. Gdyby tak było, inne postępowania i ewentualnie inne sankcje za naruszenie art. 101 TFUE i odpowiadających mu przepisów prawa austriackiego w związku z kartelem na terytorium Austrii, stanowiłyby ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 karty.
Takie ograniczenie nie może być ponadto uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 karty. Przepis ten przewiduje w szczególności, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
Prawdą jest, że w zakresie, w jakim zakaz karteli przewidziany w art. 101 TFUE realizuje cel leżący w interesie ogólnym polegający na zapewnieniu niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym, ograniczenie zasady ne bis in idem, zagwarantowanej w art. 50 karty, wynikające z kumulacji postępowań i sankcji o charakterze karnym przez dwa krajowe organy ochrony konkurencji, może być uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 karty, jeżeli te postępowania i sankcje mają na celu uzupełniające cele, których przedmiotem są w danym wypadku różne aspekty tego samego bezprawnego zachowania. Jednakże w wypadku gdyby dwa krajowe organy ochrony konkurencji ścigały i karały te same czyny w celu zapewnienia przestrzegania zakazu karteli przewidzianego w art. 101 TFUE i odpowiadających mu przepisów ich prawa krajowego zakazujących karteli mogących wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 101 TFUE, oba te organy dążyłyby do tego samego celu, jakim jest zapewnienie niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Taka kumulacja postępowań i sankcji nie odpowiada celowi interesu ogólnego uznawanemu przez Unię, w związku z czym również nie może być uzasadniona na podstawie art. 52 ust. 1 karty.
Jeśli chodzi o postępowanie prowadzone przez austriacki organ ochrony konkurencji w stosunku do spółki Nordzucker, Trybunał ostatecznie potwierdził, że takie postępowanie w sprawie egzekwowania prawa konkurencji, w którym ze względu na udział spółki Nordzucker w krajowym programie łagodzenia kar naruszenie tego prawa może być jedynie stwierdzone, może również podlegać zasadzie ne bis in idem.
Pozostając w ścisłym związku z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zasada ne bis in idem ma bowiem na celu zapewnienie pewności prawa i równego traktowania zapewniając, że jeśli osoba fizyczna lub prawna była ścigana i ewentualnie skazana, dana osoba ma pewność, iż nie będzie ponownie ścigana za ten sam czyn. Wynika z tego, że wszczęcie postępowania o charakterze karnym może jako takie wchodzić w zakres stosowania zasady ne bis in idem, niezależnie od tego, czy postępowanie to faktycznie prowadzi do nałożenia kary.