RETTENS DOM (Tredje Udvidede Afdeling)
16. september 1998 (1)
»Konkurrence - remail - annullationssøgsmål - delvis forkastelse af klage -
Fællesskabets interesse«
I sag T-110/95,
International Express Carriers Conference (IECC), Genève (Schweiz), ved
advokaterne Éric Morgan de Rivery, Paris, og Jacques Derenne, Bruxelles og Paris,
og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Alex Schmitt, 62, avenue
Guillaume,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, først ved Francisco Enrique
González Díaz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og Rosemary Caudwell, der er
udstationeret som national ekspert ved Kommissionen, og derefter ved Rosemary
Caudwell og Fabiola Mascardi, der er udstationeret som national eksport ved
Kommissionen, som befuldmægtigede, bistået af barrister Nicholas Forwood, QC,
og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens
Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
støttet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Stephanie Ridley,
Treasury Solicitor's Department, og under den mundtlige forhandling ligeledes ved
barrister Nicholas Green, QC, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i
Luxembourg på Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
La Poste ved advokaterne Hervé Lehman og Sylvain Rieuneau, Paris, og med valgt
adresse i Luxembourg hos advokat Aloyse May, 31, Grand-rue,
og
Post Office ved solicitor of the Supreme Court of England and Wales Ulick Bourke
og under den mundtlige forhandling ligeledes ved barristers Stuart Isaacs og Sarah
Moore, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Loesch og Wolter, 11,
rue Goethe,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 17. februar
1995, hvorved den endeligt forkastede den del af sagsøgerens klage af 13. juli 1988,
der vedrørte en aftale om fastsættelse af priser, indgået i oktober 1987 mellem en
række offentlige posttjenester,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Tredje Udvidede Afdeling)
sammensat af præsidenten, B. Vesterdorf, og dommerne C.P. Briët, P. Lindh, A.
Potocki og J.D. Cooke,
justitssekretær: fuldmægtig J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 13. maj
1997,
afsagt følgende
Dom
Sagsfremstilling
International Express Carriers Conference (IECC) og remail
- 1.
- International Express Carriers Conference (IECC) er en organisation, som
varetager interesserne for en række virksomheder, som udfører ekspresbesørgelse
af post. Organisationens medlemmer tilbyder bl.a. såkaldt »remail«, som består i
at befordre post fra et land A til et andet land B, hvor posten overgives til den
lokale offentlige posttjeneste med henblik på forsendelse på dens eget område eller
til et andet land A eller C.
- 2.
- Normalt sondres der mellem tre former for remail:
- »Remail ABC«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private
selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med
henblik på forsendelse gennem det klassiske internationale postsystem til et
land C, hvor den endelige postmodtager bor.
- »Remail ABB«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private
selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med
henblik på forsendelse til den endelige postmodtager, som ligeledes bor i
land B.
- »Remail ABA«, hvor situationen er den, at post fra et land A af private
selskaber befordres og overgives til postsystemet i et andet land B med
henblik på tilbagesendelse gennem det klassiske internationale postsystem
til land A, hvor den endelige postmodtager bor.
- 3.
- Ud over disse tre former for remail findes ligeledes den såkaldte »ikke-fysiske
remail«. Situationen er her den, at oplysninger fra et land A elektronisk forsendes
til et andet land B, hvor de i den foreliggende form eller i ændret form udskives
på papir og derefter befordres og overgives til postsystemet i land B eller et andet
land C med henblik på forsendelse gennem det klassiske internationale postsystem
til et land A, B eller C, hvor den endelige postmodtager bor.
Terminalafgifter og Verdenspostforeningens konvention
- 4.
- Verdenspostforeningens (UPU) konvention (»verdenspostkonventionen«), som blev
vedtaget den 10. juli 1964 inden for rammerne af De Forenede Nationer, og som
alle Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater har tiltrådt, udgør grundlaget for
forholdet mellem postvæsener i hele verden. Som led i konventionen er oprettet
Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer (»CEPT«), som alle
de europæiske postvæsener, der er omfattet af sagsøgerens klage, er tilsluttet.
- 5.
- I postsystemerne medfører sorteringen af »indgående« post og udleveringen heraf
til de endelige modtagere store omkostninger for de offentlige posttjenester.
Verdenspostforeningens medlemsstater vedtog derfor i 1969 en ordning med faste
udligningstakster for forskellige typer post, benævnt »terminalafgifter«. Herved
ændrede man den ordning, som havde været gældende siden oprettelsen af
Verdenspostforeningen, og hvorefter de respektive offentlige posttjenester afholdt
udgifterne ved sortering og udlevering af indgående post og ikke fakturerede de
offentlige posttjenester i oprindelseslandene disse udgifter. Den økonomiske værdi
af den tjenesteydelse, som blev præsteret af de nationale postvæsener, deres
omkostningsstruktur og de beløb, som blev faktureret kunderne, kunne variere
meget. Forskellen mellem prisen for forsendelse af indenlandsk og udenlandsk post
i de forskellige medlemsstater og størrelsen af »terminalafgifterne« i forhold til de
forskellige priser, som gælder på nationalt plan, er blandt de afgørende forhold,
som ligger til grund for fremkomsten af remail. De virksomheder, som forestår
remail, ønsker bl.a. at opnå fordele ved prisforskellene ved at tilbyde
erhvervsvirksomheder at befordre deres post til de offentlige posttjenester, som
tilbyder det bedste forhold mellem kvalitet og pris for en bestemt destination.
- 6.
- Det bestemmes i artikel 23 i verdenspostkonventionen fra 1984, der svarer til
artikel 25 i verdenspostkonventionen fra 1989 (som oversat i bilag 6 til
Kommissionens grønbog om udvikling af det indre marked for posttjenester):
»1. Intet medlemsland er forpligtet til at befordre eller omdele til adressaterne
brevpostforsendelser, som afsendere, der er bosiddende på dets territorium,
afgiver eller lader afgive til postbesørgelse i et andet land for at drage fordel
af de dér gældende lavere takster. Dette gælder ligeledes forsendelser af
den omhandlede art, som indleveres i stort antal, hvad enten indleveringen
er foretaget for at drage fordel af lavere takster eller ej.
2. Stk. 1 finder anvendelse uden forskel såvel med hensyn til forsendelser, der
er bragt i stand til afsendelse i det land, i hvilket afsenderen bor, og derefter
er bragt over grænsen, som med hensyn til forsendelser, der er bragt i stand
til afsendelse i et andet land.
3. Vedkommende poststyrelse har ret til enten at tilbagesende de omhandlede
forsendelser til afsendelsesstedet eller til at opkræve sin indenrigske porto
for dem. Hvis afsenderen nægter at betale denne porto, kan forsendelserne
behandles i overensstemmelse med den pågældende poststyrelses nationale
lovgivning.
4. Intet medlemsland er forpligtet til at modtage, befordre eller omdele til
adressaterne brevpostforsendelser, som afsendere afgiver eller lader afgive
til postbesørgelse i store mængder i et andet land end det, hvori de er
bosiddende. Den pågældende poststyrelse kan tilbagesende sådanne
forsendelser til afsendelsesstedet eller tilbagesende dem til afsenderne uden
at tilbagebetale forudbetalt porto.«
IECC's klage og CEPT-aftalen fra 1987
- 7.
- Den 13. juli 1988 indgav IECC en klage til Kommissionen i henhold til artikel 3,
stk. 2, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om
anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81,
herefter »forordning nr. 17«). Klageren anførte i det væsentlige, at visse offentlige
posttjenester i Det Europæiske Fællesskab og tredjelande i oktober 1987 havde
indgået en aftale i Bern om fastsættelse af priser i forbindelse med terminalafgifter
(herefter »CEPT-aftalen«), og at visse offentlige posttjenester tilstræbte at anvende
en aftale om opdeling af markederne ved med henvisning til
verdenspostkonventionens artikel 23 at nægte at omdele post, som indleveres af en
kunde til en offentlig posttjeneste i en andet land end det land, hvori afsenderen
er bosiddende.
- 8.
- I den del af klagen, som angår CEPT-aftalen, anførte IECC nærmere, at en lang
række offentlige posttjenester i Fællesskabet ved et møde i Det Forenede
Kongerige i april 1987 havde overvejet, om det ville være hensigtsmæssigt at
vedtage en fælles politik for at imødegå konkurrencen fra private virksomheder,
som udfører remail. En arbejdsgruppe, som var blevet nedsat under CEPT, havde
senere i det væsentlige foreslået en stigning i terminalafgifterne, vedtagelse af en
fælles adfærdskodeks og en forbedring af servicen over for kunderne. I oktober
1987 vedtog arbejdsgruppen nye regler om terminalafgifter, CEPT-aftalen,
indeholdende en ny fast takst, som i virkeligheden var højere end den tidligere
gældende.
- 9.
- Det er endvidere ubestridt, at fjorten offentlige posttjenester, herunder tolv
tjenester i Det Europæiske Fællesskab, den 17. januar 1995 undertegnede en
foreløbig aftale om terminalafgifter, der skulle træde i stedet for CEPT-aftalen fra
1987. Ved aftalen, som betegnes »REIMS-aftalen« (System for the Remuneration
of Exchanges of International Mails between Public Postal Operators with a
Universal Service Obligation - system for godtgørelse for obligatorisk besørgelse
af tværnational post), indføres i det væsentlige et system, hvorefter postvæsenet på
bestemmelsesstedet over for postvæsenet på afsendelsesstedet anvender en fast
procent af sin indenrigstakst for al post, det modtager. En endelig udgave af aftalen
blev undertegnet den 13. december 1995 og anmeldt til Kommissionen den 19.
januar 1996 (EFT 1996 C 42, s. 7).
Kommissionens behandling af klagen
- 10.
- De offentlige posttjenester, som er nævnt i sagsøgerens klage, indgav i november
1988 deres svar på de spørgsmål, Kommissionen havde stillet. I perioden fra juni
1989 til februar 1991 blev der ført en omfattende korrespondance mellem dels
IECC, dels tjenestemænd i Generaldirektoratet for Konkurrence (GD IV) og
kommissionsmedlemmerne M. Bangemann's og Sir Leon Brittan's kabinetter.
- 11.
- Den 18. april 1991 meddelte Kommissionen IECC, at den »havde besluttet at
indlede en procedure i henhold til bestemmelserne i Rådets forordning nr. 17 ... på
grundlag af EF-traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86«.
- 12.
- Den 7. april 1993 meddelte Kommissionen IECC, at den den 5. april 1993 havde
vedtaget en meddelelse om klagepunkter, som skulle fremsendes til de berørte
offentlige posttjenester.
- 13.
- Den 26. juli 1994 opfordrede IECC i medfør af EF-traktatens artikel 175
Kommissionen til at fremsende en skrivelse i henhold til artikel 6 i Kommissionens
forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk.
1 og 2, i Rådets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42, herefter »forordning nr.
99/63«) til organisationen, såfremt den fandt, at det ikke var nødvendigt at vedtage
et forbud over for de offentlige posttjenester.
- 14.
- Den 23. september 1994 fremsendte Kommissionen en skrivelse til IECC, hvori den
meddelte, at den havde til hensigt at forkaste den del af klagen, som vedrørte
anvendelsen af traktatens artikel 85 på CEPT-aftalen, og anmodede i
overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 99/63 organisationen om at
fremsætte sine bemærkninger.
- 15.
- Ved skrivelse af 23. november 1994 fremsatte IECC sine bemærkninger til
Kommissionens skrivelse og opfordrede den samtidig til at tage stilling til klagen.
- 16.
- Den 15. februar 1995 anlagde IECC, der fandt, at Kommissionen ikke have taget
stilling i overensstemmelse med traktatens artikel 175, et passivitetssøgsmål, som
er registreret under nummer T-28/95. To dage senere, den 17. februar 1995,
fremsendte Kommissionen til IECC den endelige beslutning om forkastelse af
klagen for så vidt angår anvendelsen af EF-traktatens artikel 85 på CEPT-aftalen.
Denne beslutning er genstand for nærværende sag (herefter »beslutningen af 17.
februar 1995«).
- 17.
- I beslutningen af 17. februar 1995 anførte Kommissionen:
»5. ... Vores væsentligste indvending mod systemet med terminalafgifter i CEPT-aftalen fra 1987 var, at dette system ikke byggede på de omkostninger,
posttjenesterne havde i forbindelse med behandlingen af indgående international
post ... I meddelelsen af klagepunkter understregedes det derfor, at den porto, som
opkræves af posttjenesterne for behandling af indgående international post, bør
svare til de omkostninger, tjenesterne afholder.
6. Kommissionen indrømmede, at det kunne være vanskeligt præcist at beregne
disse omkostninger, og anførte, at de indenrigske takster kunne anses for at være
en passende indikation heraf ...
8. ... Kommissionen er blevet holdt løbende orienteret om udviklingen i
forhandlingerne om det foreslåede REIMS-system. Den 17. januar 1995
undertegnede fjorten offentlige virksomheder ... en foreløbig aftale om
terminalafgifter med henblik på gennemførelse med virkning fra den 1. januar 1996.
Ifølge oplysninger, som uformelt er meddelt af International Post Corporation,
indføres der ved den nyligt undertegnede aftale et system, hvorefter den offentlige
posttjeneste i bestemmelseslandet over for den offentlige posttjeneste i
afsendelseslandet fakturerer en fast procentsats af sin indenrigstakst for al post, der
modtages.
9. Kommissionen har noteret sig, at de offentlige posttjenester aktivt forsøger at
udarbejde et system med nye takster, og finder på nuværende tidspunkt, at
parterne søger at imødegå Kommissionens indvendinger med hensyn til
konkurrencereglerne, som også er kommet til udtryk i Deres klage vedrørende det
tidligere gældende system. Det er næppe sandsynligt, at en fortsættelse af den
procedure, der blev indledt med henblik på at undersøge, om CEPT-systemet fra
1987, som snart ikke længere vil være gældende, udgør en overtrædelse, vil føre til
et for Deres kunder mere gunstigt resultat. En beslutning, hvorved der fastslås en
overtrædelse, vil sandsynligvis kun forsinke reformen og den grundlæggende
omstrukturering af terminafgiftssystemet, som er undervejs, mens den ændrede
ordning forventes gennemført snarest. Når henses til dommen ... i Automec II-sagen, finder Kommissionen, at det ikke vil være i Fællesskabets interesse, at
Kommissionen på nuværende tidspunkt anvender sine begrænsede ressourcer på
at afslutte behandlingen af den del af Deres klage, som vedrører terminalafgifter,
ved en forbudsbeslutning.
...
12. REIMS-systemet synes imidlertid - i hvert fald i en overgangsperiode - at
udgøre et alternativ til de tidligere restriktive bestemmelser, som Kommissionen
fandt betænkelige. Selv om REIMS-systemet muligvis ikke er perfekt, sikrer det
dog et forhold mellem terminalafgifterne og den indenrigske portostruktur ...
13. Kommissionen forsikrer, at den vil undersøge det fremtidige REIMS-system og
gennemførelsen heraf grundigt i relation til konkurrencereglerne. Den vil navnlig
undersøge spørgsmålet om Fællesskabets interesse, både hvad angår reformernes
materielle indhold og gennemførelsen heraf ...«
- 18.
- Den 6. april 1995 fremsendte Kommissionen en beslutning til sagsøgeren, hvorved
den anden del af klagen blev forkastet, for så vidt denne vedrører forsøgene på at
imødegå ABA-remail. Denne beslutning er genstand for sag T-133/95.
- 19.
- Den 14. august 1995 vedtog Kommissionen en beslutning om anvendelse af
konkurrencereglerne på udnyttelsen af verdenspostkonventionens artikel 23 med
henblik på imødegåelse af ABC-remail. Denne beslutning er genstand for sag T-204/95.
Retsforhandlinger
- 20.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. april 1995 har sagsøgeren
anlagt nærværende sag.
- 21.
- Ved kendelse af 6. februar 1996 har formanden for Rettens Tredje Udvidede
Afdeling givet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Post Office
og La Poste tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
- 22.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Udvidede
Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Som led i
foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten opfordret
visse af parterne til at fremlægge dokumenter og besvare spørgsmål, enten skriftligt
eller mundtligt i retsmødet. Parterne har efterkommet disse opfordringer.
- 23.
- Ved kendelse afsagt af formanden for Tredje Udvidede Afdeling den 12. marts
1997 er sagerne T-28/95, T-110/95, T-133/95 og T-204/95, der er anlagt af den
samme sagsøger, og som med hensyn til genstanden har forbindelse med hinanden,
forenet med henblik på den mundtlige forhandling, jf. procesreglementets artikel
50.
- 24.
- Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet
den 13. maj 1997.
- 25.
- Den 26. september 1997 anmodede sagsøgeren i henhold til procesreglementets
artikel 62 om genåbning af den mundtlige forhandling. På forespørgsel fra Retten
har Kommissionen, Post Office og La Poste meddelt, at de ikke finder grundlag for
at genåbne den mundtlige forhandling. Den 26. februar 1998 har sagsøgeren på ny
anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling. Retten finder, at når henses
til de dokumenter, sagsøgeren har fremlagt, er der ikke grundlag for at
imødekomme anmodningerne. De nye oplysninger, som sagsøgeren har påberåbt
sig til støtte herfor, indeholder ikke nye forhold af betydning for sagens afgørelse
eller henviser kun til faktiske omstændigheder, som åbenbart ligger efter
vedtagelsen af den anfægtede beslutning, og som derfor ikke kan påvirke
gyldigheden heraf.
Parternes påstande
- 26.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Beslutningen af 17. februar 1995 annulleres.
- Der træffes sådanne andre foranstaltninger, som Retten finder
hensigtsmæssige med henblik på at sikre, at Kommissionen overholder
traktatens artikel 176.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 27.
- I bemærkningerne til interventionsindlæggene har sagsøgeren endvidere nedlagt
følgende påstande:
- Postoffice's interventionsindlæg afvises.
- Intervenienterne tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med
interventionen.
- Der træffes afgørelse om, at den foreløbige REIMS-aftale skal fremlægges.
- 28.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 29.
- Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Post Office har nedlagt
påstand om, at Kommissionen frifindes.
- 30.
- La Poste har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med La Poste's
intervention.
Spørgsmålet om, hvorvidt Post Office's interventionsindlæg skal admitteres
- 31.
- Sagsøgeren har anført, at Post Office's interventionsindlæg ikke opfylder kravene
i procesreglementets artikel 116, stk. 4, litra a), idet det ikke er angivet, til støtte
for hvilken part indlægget er indgivet, og det bør derfor afvises.
- 32.
- I henhold til artikel 37, stk. 3, i EF-statutten for Domstolen og artikel 116, stk. 4,
litra a), i Rettens procesreglement kan påstandene i et interventionsindlæg kun gå
ud på at understøtte sagsøgerens eller sagsøgtes påstande. Det fremgår af Post
Office's interventionsindlæg, at formålet med interventionen var at understøtte
Kommissionens påstande, selv om der ikke nedlægges en udtrykkelig påstand
herom. Sagsøgeren kan derfor ikke reelt have været i tvivl om betydningen af og
formålet med interventionsindlægget. Endvidere bemærkes, at Post Office's
interventionsbegæring i overensstemmelse med procesreglementets artikel 115, stk.
2, litra e), indeholdt en angivelse af de påstande, Post Office ønskede at
intervenere til støtte for, og i kendelsen af 6. februar 1996 anføres det i punkt 1 i
konklusionen, at det tillades Post Office at indtræde »til støtte for sagsøgtes
påstande«. Denne del af sagsøgerens påstande kan derfor ikke tages til følge.
Spørgsmålet om, hvorvidt påstanden om, at Retten pålægger Kommissionen at
træffe de foranstaltninger, som er nødvendige med henblik på at overholde
forpligtelserne i henhold til traktatens artikel 176
- 33.
- Det fremgår af fast retspraksis, at Fællesskabets retsinstanser ikke kan rette påbud
til institutionerne eller træffe afgørelser på disses vegne i forbindelse med den
legalitetskontrol, de foretager. Det påhviler i henhold til traktatens artikel 176 den
pågældende institution at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en
dom i et annullationssøgsmål.
- 34.
- Denne påstand må derfor afvises.
Realiteten
- 35.
- Til støtte for annullationspåstanden har IECC fremført seks anbringender: Det
første støttes på en tilsidesættelse af traktatens artikel 85, stk. 1, det andet på en
tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 17 og traktatens artikel 85, stk.
3, det tredje på en forkert retsanvendelse og et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse
med vurderingen af de faktiske omstændigheder, det fjerde på magtfordrejning, det
femte på en tilsidesættelse af traktatens artikel 190, og endelig støttes det sjette
anbringende på en tilsidesættelse af visse almindelige retsgrundsætninger.
- 36.
- Sagsøgerens tredje anbringende findes at burde behandles først.
Det tredje anbringende om en forkert retsanvendelse eller et åbenbart urigtigt skøn i
forbindelse med Kommissionens vurdering af Fællesskabets interesse i sagen
Parternes argumenter
- 37.
- Det første led i dette anbringende går ud på, at Kommissionen ifølge sagsøgeren
ikke til støtte for at forkaste klagen kunne påberåbe sig manglende »interesse« fra
Fællesskabets side, idet klagen allerede var endeligt undersøgt, og Kommissionen
havde erkendt, at der forelå en overtrædelse af traktatens artikel 85 (det af
dommer D.A.O. Edward som fungerende generaladvokat fremsatte forslag til
afgørelse i sag T-24/90, Automec mod Kommissionen, Rettens dom af 18.9.1992,
Sml. II, s. 2223, herefter »Automec II-dommen«, forslagets punkt 105).
Kommissionen kan således kun i to tilfælde undlade at foretage en fuldstændig
undersøgelse af en sag, nemlig dels når den finder, at artikel 85 og 86 ikke er
tilsidesat, dels når den efter en indledende undersøgelse finder, at sagen ikke bør
tillægges prioritet på grund af manglende interesse fra Fællesskabets side (Rettens
dom af 24.1.1995, sag T-114/92, BEMIM mod Kommissionen, Sml. II, s. 147). Når
de indledende faser i sagsbehandlingen er gennemført, kan Kommissionen ikke
længere påberåbe sig begrebet Fællesskabets interesse.
- 38.
- Med anbringendets andet led gør sagsøgeren gældende, at Kommissionen har
anvendt gældende ret forkert og anlagt et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med
vurderingen af Fællesskabets interesse. Ifølge sagsøgeren havde Fællesskabet i
dette tilfælde interesse i at undersøge sagen yderligere på grund af den påståede
overtrædelses betydning for det fælles marked, sandsynligheden for at kunne
godtgøre dens eksistens og rækkevidden af de nødvendige
undersøgelsesforanstaltninger (Automec II-dommen, præmis 86). Endvidere er der
ikke nogen alternativer til, at Kommissionen træffer en beslutning om forbud, idet
det på grund af CEPT-aftalens internationale karakter er uhensigtsmæssigt at
træffe retslige skridt på nationalt plan. En forkastelse af klagen indebærer således
en afskæring af alle retsmidler. Endelig har sagsøgeren anført, at Kommissionen
i meddelelsen af klagepunkter til de offentlige posttjenester anførte, at der var »en
reel fare for genoptagelse af den praksis, som med den påtagne forpligtelse var
bragt til ophør, og det derfor [var] nødvendigt at afklare retsstillingen«.
Kommissionen burde på denne baggrund have vedtaget en beslutning om, at der
forelå en overtrædelse af konkurrencereglerne, navnlig da denne overtrædelse
endnu ikke var bragt til ophør.
- 39.
- Med anbringendets tredje led gør sagsøgeren gældende, at Kommissionen har
anvendt gældende ret forkert og anlagt et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med
vurderingen af de faktiske omstændigheder, idet den med henvisning til udkastet
til REIMS-aftalen forkastede klagen.
- 40.
- Ifølge sagsøgeren anvendte Kommissionen for det første gældende ret forkert, da
den afslog at vedtage en beslutning om forbud mod anvendelse af CEPT-aftalen
med henvisning til, at der forelå et udkast til aftale, som skulle træde i stedet for
denne aftale. Endvidere var der tale om et åbenbart urigtigt skøn, da
Kommissionen udtalte, at en beslutning om forbud mod CEPT-aftalen »kun [ville]
forsinke reformen og den grundlæggende omstrukturering af
terminafgiftssystemet«, selv om det fremgår af sagen, at de offentlige posttjenester
kun efter pres af Kommissionen accepterede at ændre CEPT-systemet. En
beslutning om forbud ville således have tvunget de offentlige posttjenester til straks
at vedtage et nyt system.
- 41.
- Endvidere er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen har vurderet udkastet
til REIMS-aftalen forkert, idet aftalen på tidspunktet for vedtagelsen af
beslutningen endnu ikke var færdigforhandlet eller underskrevet af parterne, og ipressen blev det nævnt, at nogle af parterne ikke agtede at undertegne aftalen.
Kommissionen anlagde derved et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med
vurderingen af de faktiske omstændigheder (i denne retning Rettens dom af
18.5.1994, sag T-37/92, BEUC og NCC mod Kommissionen, Sml. II, s. 285, præmis
59), idet den ikke godtgjorde, at udkastet til REIMS-aftalen nødvendigvis ville
bringe den fastslåede overtrædelse til ophør.
- 42.
- Endelig har sagsøgeren anført, at REIMS-aftalen indeholdt bestemmelser om en
for lang overgangsperiode og på visse punkter kunne føre til forskelsbehandling.
Herudover opretholdtes en række af de ulovlige bestemmelser i CEPT-aftalen, og
de i klagen rejste problemer blev ikke løst (dommen i sagen BEUC og NCC mod
Kommissionen, præmis 54).
- 43.
- Kommissionen har med hensyn til anbringendets første led anført, at den efter
Rettens dom af 24. januar 1995, sag T-5/93, Tremblay m.fl. mod Kommissionen
(Sml. II, s. 185), ikke er forpligtet til at vedtage en beslutning om forbud, selv om
den har fastslået, at en adfærd er i strid med konkurrencereglerne.
- 44.
- Med hensyn til det andet led har Kommissionen anført, at opregningen af kriterier
i præmis 86 i Automec II-dommen ikke er udtømmende, og den kunne tage hensyn
til, at de offentlige posttjenester havde udtrykt ønske om at anvende REIMS-systemet.
- 45.
- Endelig har Kommissionen bestridt at have anlagt et forkert skøn eller anvendt
gældende ret forkert i forbindelse med vurderingen af REIMS-aftalen.
Rettens bemærkninger
- 46.
- Efter fast retspraksis giver artikel 3 i forordning nr. 17 ikke den, der har fremsat
en begæring i henhold til denne bestemmelse, krav på, at Kommissionen træffer
en beslutning efter EF-traktatens artikel 189 om, hvorvidt der foreligger en
overtrædelse af traktatens artikel 85 og/eller artikel 86 (jf. bl.a. dommen i sagen
BEMIM mod Kommissionen, præmis 62). Endvidere er Kommissionen berettiget
til at afvise en klage, såfremt den konstaterer, at sagen ikke har tilstrækkelig
interesse for Fællesskabet til, at det kan begrunde en videre behandling af sagen
(dommen i sagen BEMIM mod Kommissionen, præmis 80).
- 47.
- Når Kommissionen forkaster en klage på grund af manglende interesse fra
Fællesskabets side, begrænser Rettens legalitetskontrol sig til en undersøgelse af,
om den anfægtede beslutning hviler på materielt urigtige omstændigheder, og
hverken er behæftet med en retlig fejl, en åbenbar skønsfejl eller magtfordrejning
(Automec II-dommen, præmis 80).
- 48.
- I nærværende sag har sagsøgeren med anbringendets første led gjort gældende, at
Kommissionen ikke kunne forkaste klagen med henvisning til, at Fællesskabet ikke
havde fornøden interesse i at forfølge sagen, uden dermed at begå en retlig fejl, når
henses til, hvor langt man var kommet i sagsbehandlingen. Denne argumentation
kan ikke tiltrædes.
- 49.
- En sådan fortolkning ville ikke blot være i strid med selve ordlyden af artikel 3, stk.
1, i forordning nr. 17, hvorefter Kommissionen »kan« vedtage en beslutning om,
at der foreligger en overtrædelse, men ville også være i strid med fast retspraksis
(jf. bl.a. Domstolens dom af 18.10.1979, sag 125/78, GEMA mod Kommissionen,
Sml. s. 3173, præmis 17), hvorefter den, der har fremsat en klage, ikke har krav på,
at Kommissionen udsteder en beslutning efter traktatens artikel 189. Det bemærkes
i denne forbindelse, at det blev fastslået i dommen i sagen BEMIM mod
Kommissionen, at Kommissionen kan beslutte at henlægge en klagesag med den
begrundelse, at den ikke har tilstrækkelig interesse for Fællesskabet, ikke blot
inden den har indledt en behandling af sagen, men også efter at den har foretaget
visse undersøgelser, såfremt sagens manglende interesse for Fællesskabet
konstateres på dette trin i sagen (præmis 81).
- 50.
- Med anbringendets andet led har sagsøgeren i det væsentlige anført, at
Kommissionen har tilsidesat retsreglerne om vurdering af Fællesskabets interesse.
- 51.
- Ved vurderingen af Fællesskabets interesse i at fortsætte undersøgelsen af en sag
skal Kommissionen tage hensyn til den konkrete sags omstændigheder og navnlig
de faktiske og retlige forhold, der er blevet fremført i klagen. Det påhviler den
bl.a., når den har foretaget den nødvendige undersøgelse af de faktiske og retlige
forhold, som klageren har fremført, at afveje den påståede overtrædelses betydning
for det fælles marked, sandsynligheden for at kunne godtgøre dens eksistens og
rækkevidden af de nødvendige undersøgelsesforanstaltninger med henblik på bedst
muligt at opfylde dens opgave med at overvåge overholdelsen af traktatens artikel
85 og 86 (Automec II-dommen, præmis 86).
- 52.
- Kommissionen er derimod ikke i sin vurdering af Fællesskabets interesse forpligtet
til kun at foretage en afvejning mellem de forhold, som Retten har opregnet i
Automec II-dommen. Den kan derfor i forbindelse med denne afvejning inddrage
andre relevante forhold. Vurderingen af Fællesskabets interesse må således
foretages på grundlag af en undersøgelse af omstændighederne i hver enkelt sag,
som efterfølgende kan være genstand for Rettens kontrol.
- 53.
- I nærværende sag fremgår det af den anfægtede beslutning set under ét, at
Kommissionen for så vidt angår den påståede overtrædelse af traktatens artikel 85,
stk. 1, har forkastet klagen på grund af manglende interesse fra Fællesskabets side
med henvisning til, at de i klagen nævnte virksomheder måtte forventes at ændre
den påklagede adfærd i den retning, klageren ønskede.
- 54.
- Det bemærkes i denne forbindelse, at omfanget af Kommissionens forpligtelser på
konkurrencerettens område må vurderes på grundlag af traktatens artikel 89, stk. 1,
der specifikt for dette område fastslår den tilsynsfunktion, som i henhold til EF-traktatens artikel 155 generelt er tillagt Kommissionen (Rettens dom af 14.7.1994,
sag T-77/92, Parker Pen mod Kommissionen, Sml. II, s. 549, præmis 63).
- 55.
- Den tilsynsfunktion, som Kommissionen er tillagt inden for konkurrencerettens
område, indebærer ikke blot, at individuelle overtrædelser skal efterforskes og
forfølges, men også en pligt til at føre en generel politik med det formål, at der på
konkurrenceområdet anvendes de i traktaten fastlagte principper, og at
virksomhedernes adfærd påvirkes i denne retning (Domstolens dom af 7.6.1983,
forenede sager 100/80-103/80, Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen,
Sml. s. 1825, præmis 105).
- 56.
- Endvidere er traktatens artikel 85 et konkret udtryk for det almindelige mål for
Fællesskabets virksomhed, som omhandles i traktatens artikel 3, litra g), nemlig at
der skal gennemføres en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for
fællesmarkedet ikke fordrejes (i denne retning Domstolens dom af 13.2.1979, sag
85/76, Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, Sml. s. 461, præmis 38).
- 57.
- Når henses til dette generelle mål og den funktion, der er tillagt Kommissionen,
finder Retten, at såfremt Kommissionen begrunder dette, kan den beslutte, at det
ikke er hensigtsmæssigt at imødekomme en klage over en praksis, som er i strid
med traktatens artikel 85, stk. 1, når den på grundlag af de faktiske
omstændigheder, der foreligger til undersøgelse, med føje kan gå ud fra, at de
pågældende virksomheders adfærd vil blive ændret i en retning, som er i
almenvellets interesse.
- 58.
- Det tilkommer i så fald Kommissionen som led i den funktion, den er tillagt med
hensyn til at føre tilsyn med, at traktaten anvendes korrekt, at beslutte, om det er
i Fællesskabets interesse at opfordre de virksomheder, som er genstand for en
administrativ procedure, til at ændre deres adfærd, således at der tages hensyn til
klagepunkterne mod virksomhederne (i denne retning Domstolens dom af
8.11.1983, forenede sager 96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 og 110/82, IAZ mod
Kommissionen, Sml. s. 3369, præmis 15), og kræve sikkerhed for, at de faktisk
ændrer deres adfærd i den af Kommissionen ønskede retning, i stedet for i en
formel beslutning at fastslå, at virksomhedernes adfærd er i strid med traktatens
konkurrenceregler.
- 59.
- Kommissionen var derfor berettiget til under de foreliggende omstændigheder at
fastslå, at det under hensyn til dens begrænsede ressourcer var mere
hensigtsmæssigt at fremme den igangværende reform af terminalafgiftssystemet end
at pålægge sanktioner for det gældende terminalafgiftssystem ved en beslutning,
hvorved CEPT-aftalen blev forbudt.
- 60.
- Hvad angår den påståede modstrid mellem meddelelsen af klagepunkter og
beslutningen af 17. februar 1995 med hensyn til risikoen for, at de offentlige
posttjenester på ny skulle begå et ulovligt forhold, bemærkes, at den udtalelse fra
Kommissionen, hvortil sagsøgeren har henvist (jf. ovenfor præmis 38), vedrører den
praksis med hensyn til at forsøge at imødegå remail, som de offentlige posttjenester
havde udviklet på grundlag af verdenspostkonventionens artikel 23, og som er
genstand for sag T-133/95 og T-204/95. Argumentet kan derfor ikke tillægges
betydning i forbindelse med nærværende sag.
- 61.
- Sagsøgeren kan ikke over for Kommissionens beslutning om at opfordre de berørte
virksomheder til at ændre den anfægtede adfærd i den retning, Kommissionen
foreslog i meddelelsen af klagepunkter, påberåbe sig, at der ikke findes nationale
retslige alternativer til vedtagelsen af en beslutning om forbud, idet Kommissionen
ved denne fremgangsmåde, der er i overensstemmelse med dens politik inden for
postsektoren, ligeledes har besvaret de klagepunkter, sagsøgeren fremsatte i klagen
og i den senere korrespondance vedrørende det gamle afgiftssystem.
- 62.
- Endelig har sagsøgeren som anbringendets tredje led gjort gældende, at
Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den forkastede klagen med
henvisning til udkastet til REIMS-aftalen.
- 63.
- Dette kan ikke tiltrædes. Kommissionen begik ikke nogen fejl ved at lægge til
grund, at udkastet til REIMS-aftalen på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen
indebar tilstrækkelig garanti for, at forhandlingerne mellem de offentlige
posttjenester globalt ville føre til et positivt resultat, således at der ville blive
gennemført et system baseret på tjenesternes reelle omkostninger ved
postbehandlingen på nationalt plan. Selv om det udkast til aftale, Kommissionen
har henvist til i den anfægtede beslutning, kun var en overgangsordning og muligvis
ikke var fuldstændigt, hvilket Kommissionen i øvrigt har erkendt, indeholdt
dokumentet en detaljeret beskrivelse af det nye system, som var baseret på de
nationale posttakster, og som skulle være gældende fra den 1. januar 1996.
Dokumentet var udtryk for, at forhandlingerne mellem alle de berørte offentlige
posttjenester var nået til et foreløbigt, men dog sikkert resultat. Det må i denne
forbindelse understreges, at Kommissionen aldrig har påstået, at udkastet til
REIMS-aftalen i sig selv ville bringe de af klageren påpegede
konkurrenceforvridende aspekter i CEPT-aftalen til ophør.
- 64.
- Endvidere kan sagsøgerens argumenter om, at den foreløbige REIMS-aftale
foreskrev en for lang overgangsperiode og indeholdt aspekter, som kunne udgøre
forskelsbehandling, ikke påvirke lovligheden af den anfægtede beslutning. Retten
kan således ikke i detaljer undersøge alle bestemmelserne i den foreløbige REIMS-aftale, der efterfølgende er anmeldt til Kommissionen, uden derved at foregribe
den undersøgelse, Kommissionen i anledning af anmeldelsen skal foretage af
aftalen i henhold traktatens artikel 85, stk. 1 og 3.
- 65.
- Endvidere er de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for nærværende sag,
forskellige fra dem, der forelå i den nævnte sag BEUC og NCC mod
Kommissionen. I denne dom annullerede Retten Kommissionens beslutning på
grund af en fejl i forbindelse med vurderingen af de faktiske omstændigheder
vedrørende overtrædelsens ophør. Vurderingen af de faktiske omstændigheder, der
konkret angik denne sag, kan ikke overføres til nærværende sag. Hertil kommer
som allerede anført ovenfor i præmis 63, at Kommissionen på ingen måde i den
anfægtede beslutning har gjort gældende, at den foreløbige REIMS-aftale i sig selv
bragte CEPT-aftalen til ophør.
- 66.
- For så vidt angår sagsøgerens argument om, at Kommissionen begik en fejl, da den
lagde til grund, at vedtagelsen af en beslutning om forbud kunne forsinke
forhandlingerne om den foreløbige REIMS-aftale, bemærkes, at Retten efter fast
retspraksis i forbindelse med efterprøvelsen af de konklusioner, Kommissionen
drager på grundlag af de foreliggende faktiske omstændigheder, skal begrænse sig
til at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn (dommen i sagen
BEMIM mod Kommissionen, præmis 72). Retten må ikke i forbindelse med denne
efterprøvelse erstatte Kommissionens vurdering af, hvilken betydning de komplekse
faktiske omstændigheder i den konkrete sag præcist har, med sin egen vurdering
(Domstolens dom af 18.3.1975, sag 78/74, Deuka, Sml. s. 421, præmis 9 og 10).
Kommissionen kunne i denne sag med rimelighed lægge til grund, at vedtagelsenaf en beslutning om forbud i væsentlig grad ville vanskeliggøre vedtagelsen af den
foreløbige REIMS-aftale. Kommissionen har derfor ikke anlagt et åbenbart urigtigt
skøn ved vurderingen af konsekvenserne af en eventuel vedtagelse af en beslutning
om forbud. Sagsøgerens argument om, at de offentlige posttjenester tidligere kun
havde ændret deres opfattelse af remail efter pres fra Kommissionen, ændrer ikke
ved, at denne vurdering var rimelig.
- 67.
- Sagsøgerens argument om, at der ved den foreløbige REIMS-aftale blev opretholdt
visse ulovlige bestemmelser i CEPT-aftalen, selv om det i præmis 54 i dommen i
sagen BEUC og NCC mod Kommissionen blev fastslået, at det ikke var tilladt at
forlænge en tilsvarende konkurrencebegrænsende aftale, må ligeledes forkastes. I
den nævnte sag indebar forlængelsen af den omhandlede, uformelle aftale, at den
fortsat bestod uændret uden nogen senere kontrol fra Kommissionens side, mens
udkastet til REIMS-aftalen, som formelt er underskrevet af de offentlige
posttjenester, og hvorved den bestående situation væsentligt ændres, i anledning af
den foretagne anmeldelse er genstand for en detaljeret vurdering fra
Kommissionens side med hensyn til, om den er forenelig med traktatens artikel 85.
- 68.
- Hvad angår argumentet om, at de offentlige posttjenesters svar på meddelelsen af
klagepunkter må betragtes som et afslag fra deres side på at efterkomme
Kommissionens ønsker, bemærkes, at det ikke kan kræves af en virksomhed, som
er adressat for en meddelelse af klagepunkter, at den ved besvarelsen heraf alene
erklærer at ville følge Kommissionens opfattelse. Virksomheden må således kunne
anfægte Kommissionens juridiske og faktuelle påstande. En modsat fortolkning ville
indebære, at den ret til at besvare meddelelsen af klagepunkter, der følger af
artikel 3 i forordning nr. 99/63, ville miste enhver betydning (Rettens dom af
12.12.1991, sag T-30/89, Hilti mod Kommissionen, Sml. II, s. 1439, præmis 35).
- 69.
- Anbringendet må herefter i det hele forkastes.
Det første og det andet anbringende om dels en tilsidesættelse af traktatens artikel 85,
stk. 1, dels en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 17 og traktatens artikel
85, stk. 3
Parternes argumenter
- 70.
- Til støtte for det første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige anført, at
Kommissionen i meddelelsen af klagepunkter og efterfølgende i beslutningen af 17.
februar 1995 har godtgjort, at CEPT-aftalen var i strid med traktatens artikel 85.
Kommissionen har derfor tilsidesat denne bestemmelse, idet den ikke pålagde de
berørte offentlige posttjenester sanktioner, men forkastede sagsøgerens klage.
Sagsøgeren har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 11. april 1989,
sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro (Sml. s. 803, præmis
51 og 52), hvori Domstolen fastslog, at det ikke er tilladt for Fællesskabets
institutioner at fremme indgåelsen af aftaler og samordning af praksis i strid med
konkurrenceretten.
- 71.
- Til støtte for det andet anbringende har sagsøgeren anført, at Kommissionen ved
ikke at pålægge de offentlige posttjenester at bringe CEPT-aftalen til ophør, selv
om den havde erkendt, at denne aftale var konkurrencebegrænsende, de facto har
indrømmet en fritagelse for denne aftale til trods for, at der ikke var indgivet en
forudgående anmeldelse, og at de materielle betingelser i artikel 85, stk. 3, ikke er
opfyldt. Endvidere har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke i beslutningen om
at forkaste klagen kan henvise til, at sagen er kompleks, og på denne baggrund
undlade at pålægge sanktioner for de af de offentlige posttjenester begåede
overtrædelser af konkurrencereglerne.
- 72.
- Kommissionen har anført, at det fremgår af artikel 3 i forordning nr. 17, at en
klager ikke har krav på, at der træffes en beslutning, hvorved der fastslås en
overtrædelse, og at Kommissionen ikke er forpligtet til at fremme sagen til
vedtagelse af en endelig beslutning.
- 73.
- Ifølge Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland er det forhold, at der
eventuelt måtte være begået en retlig fejl ved fortolkningen af traktatens artikel 85,
stk. 1, under alle omstændigheder uden betydning for, om den anfægtede
beslutning er lovlig, idet beslutningen ikke er baseret på, at der foreligger en
eventuel overtrædelse af denne bestemmelse.
Rettens bemærkninger
- 74.
- Sagsøgerens første og andet anbringende bygger i det væsentlige på den
forudsætning, at Kommissionen i beslutningen af 17. februar 1995 har godtgjort, at
CEPT-aftalen er i strid med traktatens artikel 85, stk. 1. Dette er imidlertid ikke
tilstrækkeligt til at fastslå, at Kommissionen begik en retlig fejl ved ikke i en formel
beslutning af forbyde denne praksis. Det fremgår således af gennemgangen af det
foregående anbringende, at selv om det antages, at Kommissionen anser
betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 1, for opfyldt, er den ikke
forpligtet til at træffe en beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse, og kan
i en beslutning, hvorved den klage, der ligger til grund for undersøgelsen, forkastes,
konstatere, at Kommissionen ikke har nogen interesse i at fastslå overtrædelsen.
- 75.
- Endvidere må sagsøgerens argumentation, hvorefter Kommissionen ved
beslutningen om at forkaste klagen har »fremmet« vedtagelsen eller opretholdelsen
af en konkurrencebegrænsende aftale som omhandlet i dommen i sagen Ahmed
Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro, forkastes. Man kan således ikke
sidestille afslaget på en klage, som i det væsentlige bygger på, at REIMS-aftalen,
der imødekommer de væsentligste af Kommissionens og klagerens indsigelser, er
blevet vedtaget, med en »begunstigelse«, som Kommissionen skulle have
indrømmet i forhold til CEPT-aftalen, som herved er blevet erstattet af en anden
aftale.
- 76.
- Sagsøgerens argument om, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig, at en
konkurrencebegrænsende praksis er kompleks, til støtte for at forkaste en klage,
er uden betydning for sagens afgørelse. Det bemærkes i denne forbindelse, at
Kommissionen retmæssigt har påberåbt sig sagens komplekse karakter i punkt 6
og 10 i beslutningen af 17. februar 1995, men kun som forklaring på, at den fandt,
at problemerne vedrørende CEPT-aftalen bedre kunne løses ved den foreløbige
REIMS-aftale end ved en beslutning om forbud. Den anfægtede beslutning kan
derfor på ingen måde fortolkes således, at forkastelsen af sagsøgerens klage alene
er baseret på sagens komplekse karakter.
- 77.
- Det første og det andet anbringende må herefter i det hele forkastes.
Det fjerde anbringende om magtfordrejning
Parternes argumenter
- 78.
- Sagsøgeren har anført, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning ved
at benytte sin kompetence på konkurrenceområdet med henblik på at gennemføre
mål at politisk karakter, nærmere bestemt »at sikre et godt politisk klima i
forholdet mellem Kommissionen og postvæsenerne og dermed deres
medlemsstater«.
- 79.
- Sagsøgeren har henvist til, at organisationen har været nødsaget til flere gange at
opfordre Kommissionen til at handle i overensstemmelse med traktatens artikel
175, og da Kommissionen ikke foretog sig noget, måtte organisationen fremsende
et større antal skrivelser til flere af dens ledende medarbejdere. Endvidere har
sagsøgeren anført, at det bl.a. fremgår af det tyske postvæsens svar på meddelelsen
af klagepunkter, at der var et politisk pres, idet det heri anføres, at »klagen falder
dårligt i tråd med den konstruktive samarbejdsånd, der er mellem postvæsenerne
og Kommissionen. For at formindske skaden på det politiske plan foreslår vi, at
sagens behandling udsættes på kort sigt«. Kontrasten mellem forskellige offentlige
udtalelser fra ledende medarbejdere i Kommissionen, hvorefter
konkurrencereglerne skulle anvendes strikte, den væsentlige forsinkelse, som
indtrådte i Kommissionens behandling af denne sag, og en anonym udtalelse fra en
ledende medarbejder i Kommissionen, som blev offentliggjort i tidsskriftet The
Economist, om, at »Ingen tager sig af denne sag«, viser ligeledes, at der var et
politisk pres.
- 80.
- Efter sagsøgerens opfattelse er det ligeledes af politiske grunde, at Kommissionen
har ønsket at samordne behandlingen af klagen og vedtagelsen af grønbogen om
posttjenester i 1992.
- 81.
- Endelig har sagsøgeren anført, at Kommissionens adfærd i denne sag, som er i strid
med dens faste praksis med at gribe ind over for aftaler om prisfastsættelse, kun
kan forklares med det betydelige politisk pres, den var underlagt.
- 82.
- Kommissionen har bestridt, at klagen er blevet forkastet af politiske grunde, og har
anført, at sagsøgeren ikke har ført noget konkret bevis for magtfordrejning.
Rettens bemærkninger
- 83.
- Ifølge fast retspraksis er en beslutning kun behæftet med magtfordrejning, når det
på grund af objektive, relevante og samstemmende indicier må antages, at den er
truffet for at forfølge andre mål end dem, der er angivet (Domstolens dom af
12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755,
præmis 69, og dommen i sagen Tremblay m.fl. mod Kommissionen, præmis 87 ff.).
- 84.
- Det fremgår hverken af de faktiske omstændigheder eller de fremlagte dokumenter
eller af de af sagsøgeren fremførte argumenter, at Kommissionen ved
sagsbehandlingen handlede med et andet mål for øje end det angivne, således som
dette fremgår af beslutningen af 17. februar 1995.
- 85.
- Den forholdsvis lange tid, der medgik ved vedtagelsen af beslutningen af 17.
februar 1995 om at forkaste klagen, og den forudgående periode, der medgik til
udarbejdelsen af meddelelsen af klagepunkter fra 1993, kan i væsentligt omfang
begrundes med kompleksiteten i de økonomiske aspekter, sagen rejste, antallet af
offentlige posttjenester, som deltog i forhandlingerne om den foreløbige REIMS-aftale, den samtidige vedtagelse af grønbogen om posttjenester og den tid, der
nødvendigvis medgik ved gennemførelsen af et nyt system, i dette tilfælde den
foreløbige REIMS-aftale.
- 86.
- Hvad angår de opfordringer til at handle, som sagsøgeren fremsendte til
Kommissionen, bemærkes, at opfordringerne enten blev fulgt op af en stillingtagen
fra Kommissionens side i overensstemmelse med traktatens artikel 175 eller ikke
er blevet fulgt op af et passivitetssøgsmål fra sagsøgerens side.
- 87.
- De anonyme udtalelser, der angiveligt kommer fra tjenestemænd ved Fællesskabet,
og som er offentliggjort i tidsskriftet The Economist, må betragtes som rene
påstande og ikke som bevis eller forsøg på bevis for magtfordrejning.
- 88.
- Da det fremgår den undersøgelse, Retten har foretaget, at Kommissionen korrekt
vurderede, at Fællesskabet ikke havde tilstrækkelig interesse i forfølge sagen, er der
ikke grundlag for at fastslå, at Kommissionen uretmæssigt skulle have begunstiget
udarbejdelsen af et regelsæt i strid med konkurrencereglerne. Endelig bemærkes,
at der i den anfægtede beslutning kun henvises til grønbogen om posttjenester som
et forhold, der viser, at den foreløbige REIMS-aftale imødegår de indvendinger, der
var rejst mod CEPT-aftalen, og klagen forkastes ikke alene på grund af vedtagelsen
af grønbogen.
- 89.
- Anbringendet må herefter forkastes.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af traktatens artikel 190
Parternes anbringender
- 90.
- Sagsøgeren har anført, at Kommissionen efter næsten syv års sagsbehandling, som
omfattede vedtagelsen af en meddelelse af klagepunkter, var forpligtet til særlig
omhyggeligt og grundigt at behandle de punkter, organisationen havde rejst over
for den. Den anfægtede beslutning opfylder imidlertid ikke disse krav. Det anføres
ikke, hvorfor Fællesskabet ikke havde interesse i vedtagelsen af en beslutning om
forbud, hvorfor de positive virkninger af REIMS-aftalen ville kunne påvirkes af
vedtagelsen af en beslutning om forbud, og hvorfor der nødvendigvis måtte henvises
til REIMS-aftalen for at løse de i klagen rejste problemer. Sagsøgeren har i denne
forbindelse henvist til, at såfremt en beslutning fraviger en tidligere
beslutningspraksis, er det ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen vedtager en
summarisk beslutning, men den skal udtrykkeligt redegøre for sin begrundelse
(Domstolens dom af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT og
Reynolds mod Kommissionen, Sml. s. 4487, præmis 71).
- 91.
- Endvidere har sagsøgeren henvist til præmis 86 i Automec II-dommen og anført,
at Kommissionen ikke har begrundet sin vurdering af Fællesskabets interesse ud
fra nogen af de i denne dom nævnte kriterier.
- 92.
- Endelig har sagsøgeren anført, at organisationen ikke kunne anses for at have fået
tilstrækkelige oplysninger om grundene til vedtagelsen heraf, idet den kun modtog
en kopi af den foreløbige sammenfattende rapport om REIMS-aftalen af 4. februar
1994 og ikke en kopi af den foreløbige aftale, som blev undertegnet den 17. januar
1995.
- 93.
- Kommissionen har anført, at den i tilstrækkeligt omfang har begrundet beslutningen
om at forkaste klagen, idet det klart fremgår af beslutningen, at dens væsentligste
indvending mod CEPT-aftalen var, at denne ikke var baseret på de offentlige
posttjenesters reelle omkostninger, og formålet med REIMS-aftalen var netop at
skabe en forbindelse mellem terminalafgifterne og den nationale portostruktur.
Rettens bemærkninger
- 94.
- Det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsen for en individuel beslutning dels
skal gøre det muligt for den berørte part at gøre sig bekendt med begrundelsen for
den trufne foranstaltning med henblik på at kunne varetage sine interesser og
afgøre, om beslutningen er lovlig, dels skal gøre det muligt for Fællesskabets
retsinstanser at udøve deres kontrol (jf. Rettens dom i sagen Tremblay m.fl. mod
Kommissionen, præmis 29, Rettens dom af 12.1.1995, sag T-102/92, Viho mod
Kommissionen, Sml. II, s. 17, præmis 75 og 76, og af 18.9.1996, sag T-387/94, Asia
Motor France m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 961, præmis 103 og 104).
- 95.
- Endvidere fremgår det af retspraksis, at omfanget af begrundelsespligten afhænger
af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget
(Domstolens dom af 14.1.1981, sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s.
21, præmis 19). Retten har i præmis 85 i Automec II-dommen nærmere præciseret,
at begrundelsespligten i traktatens artikel 190 er et vigtigt middel i den retslige
efterprøvelse af Kommissionens brug af begrebet Fællesskabets interesse i
forbindelse med forkastelse af visse klager.
- 96.
- Retten finder, at Kommissionen i dette tilfælde har overholdt begrundelsespligten.
Der redegøres i beslutningen af 17. februar 1995 indgående for de konkrete grunde
til, at klagen forkastes, og der henvises nøje til sagens sammenhæng. Der henvises
på ingen måde abstrakt til begrebet Fællesskabets interesse, men det fremgår
derimod klart af punkt 12, at klagen må forkastes, fordi den foreløbige REIMS-aftale imødegår Kommissionens væsentligste indsigelse mod CEPT-aftalen.
- 97.
- Argumentet om, at Kommissionen ikke har begrundet beslutningen med et af de
tre kriterier, der er nævnt i præmis 86 i Automec II-dommen, må ligeledes
forkastes. Det er fastslået ovenfor i forbindelse med gennemgangen af det tredje
anbringende, at Kommissionen ikke var forpligtet til kun at vurdere, om klagen
skulle forkastes ud fra disse kriterier. Den kan derfor heller ikke være forpligtet til
at begrunde afslaget med henvisning alene til disse kriterier.
- 98.
- Endvidere udtalte Domstolen i dommen i sagen BAT og Reynolds mod
Kommissionen (præmis 23 og 24), at den administrative procedure bl.a. skal give
de berørte virksomheder en mulighed for at tilpasse de påtalte aftaler og
fremgangsmåder til traktatens bestemmelser, og at det er en forudsætning for en
sådan ordning, at virksomhederne og Kommissionen uhindret kan indlede fortrolige
forhandlinger med henblik på at nå frem til sådanne ændringer, at Kommissionens
klagepunkter kan anses for imødekommet. Klagernes berettigede interesser er fuldt
ud varetaget, dersom de holdes underrettet om udfaldet af forhandlingerne, der
danner baggrund for, at Kommissionen vil henlægge sagen, og de har ikke i denne
anledning krav på indsigt i dokumenter, som er indgået i forhandlingerne.
Sagsøgeren har under alle omstændigheder mulighed for at fremføre sine
bemærkninger til den foreløbige REIMS-aftale i forbindelse med den undersøgelse
af denne aftale i relation til traktatens artikel 85, stk. 1 og 3, som skal finde sted
i anledning af den omtalte anmeldelse heraf.
- 99.
- Da Kommissionen korrekt har begrundet sin beslutning for så vidt angår grundene
til, at den foreløbige REIMS-aftale medførte, at Fællesskabet ikke havde interesse
i at fortsætte undersøgelsen, finder Retten, at Kommissionen ligeledes i
tilstrækkeligt omfang har redegjort for, på hvilken måde vedtagelsen af en
beslutning om forbud ville have svækket de offentlige posttjenesters tilbøjelighed
til at deltage i forhandlingerne om den foreløbige REIMS-aftale.
- 100.
- Endvidere gives der i punkt 12 i den anfægtede beslutning en tilstrækkelig
begrundelse for så vidt angår den spekulative karakter af visse oplysninger
vedrørende den foreløbige REIMS-aftale, som Kommissionen var i besiddelse af.
Det er i forbindelse med det tredje anbringende, som allerede er forkastet,
vurderet, i hvilket omfang Kommissionen lovligt kunne påberåbe sig oplysninger,
som angiveligt skulle være spekulative.
- 101.
- Af de anførte grunde må det femte anbringende forkastes.
Det sjette anbringende om tilsidesættelse af visse almindelige retsgrundsætninger
Parternes argumenter
- 102.
- Sagsøgeren har som første led i dette anbringende anført, at Kommissionen har
tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede
forventning, idet den ikke - til trods for, at den havde indtryk heraf - sikrede, at
konkurrencereglerne blev overholdt. Sagsøgeren har henvist til, at Kommissionen
i den sag, der førte frem til Rettens dom af 6. oktober 1994, sag T-83/91, Tetra Pak
mod Kommissionen (Sml. II, s. 755, præmis 29), anførte, at »ingen med rette kan
forvente at unddrage sig konsekvenserne af sine handlinger blot ved at ændre sin
fremtidige adfærd«.
- 103.
- Som andet led i anbringendet har sagsøgeren anført, at Kommissionen tilsidesatte
proportionalitetsprincippet, da den henlagde sagen. Når henses til, at de
gennemførte foranstaltninger var ubetydelige, og at REIMS-aftalen var usikker, står
foranstaltningerne og aftalen ikke i rimeligt forhold til den åbenbare overtrædelse
af konkurrencereglerne, som CEPT-aftalen er udtryk for.
- 104.
- Som tredje led i anbringendet har sagsøgeren anført, at Kommissionen har tilsidesat
lighedsgrundsætningen, idet organisationens klage er blevet behandlet anderledes
end andre sager, som rejser lignende problemer.
- 105.
- Endelig har sagsøgeren som fjerde led i anbringendet anført, at Kommissionen har
tilsidesat god forvaltningsskik, idet den i flere tilfælde har tvunget organisationen
til at bringe de til rådighed stående retsmidler i anvendelse.
- 106.
- Kommissionen har alene henvist til, at det fremgår af dommen i sagen Tremblay
m.fl. mod Kommissionen, at en klager ikke har krav på, at der træffes en
beslutning, hvorved der fastslås en overtrædelse, og der kan derfor ikke hos
klageren skabes en berettiget forventning om, at der vil blive truffet en sådan
beslutning. Endvidere bestrider Kommissionen at have tilsidesat de almindelige
retsgrundsætninger, som sagsøgeren har påberåbt sig.
Rettens bemærkninger
- 107.
- For så vidt angår anbringendets første led bemærkes, at der ikke er grundlag for
at antage, at Kommissionen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet eller princippet
om beskyttelse af den berettigede forventning, idet en klager, således som det
fremgår af den af Kommissionen påberåbte retspraksis, ikke kan anses for at have
krav på, at Kommissionen træffer en beslutning om, at der foreligger en
overtrædelse. Det fremgår endvidere af Rettens vurdering af det tredje
anbringende, at det var lovligt for Kommissionen ved vedtagelsen af beslutningen
af 17. februar 1995 at henvise til begrebet Fællesskabets interesse som begrundelse
for at forkaste klagen, og Kommissionen har ikke herved tilsidesat sin
skønsmæssige kompetence.
- 108.
- Den kritik, som kommer til udtryk i anbringendets andet led, angår i virkeligheden
spørgsmålet om, i hvilket omfang Kommissionen havde ret til at påberåbe sig den
foreløbige REIMS-aftale som begrundelse for at forkaste beslutningen. Denne
kritik må derfor forkastes af de samme grunde, som ovenfor er anført i forbindelse
med vurderingen af tredje anbringendes tredje led.
- 109.
- For så vidt angår nærværende anbringendes tredje led bemærkes, at sagsøgeren
ikke har godtgjort, at Kommissionen i et tilfælde som det foreliggende skulle have
pålagt de pågældende virksomheder sanktioner i modsætning til, hvad der er sket
i nærværende sag. Sagsøgeren har derfor ikke påvist, at lighedsgrundsætningen
skulle være tilsidesat.
- 110.
- Endelig fremgår det af det anførte og af det forhold, at Kommissionen lovligt har
henvist til Fællesskabets manglende interesse, at den ikke har tilsidesat god
forvaltningsskik.
- 111.
- Af de anførte grunde må det sjette anbringende forkastes.
Påstanden om fremlæggelse af dokumenter
- 112.
- I bemærkningerne til interventionsindlæggene har sagsøgeren nedlagt påstand om,
at Retten træffer afgørelse om, at den foreløbige REIMS-aftale skal fremlægges.
- 113.
- Som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten
anmodet om fremlæggelse af dette dokument. Anmodningen er blevet
efterkommet.
Sagens omkostninger
- 114.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har
tabt sagen, og i overensstemmelse med Kommissionens og intervenienten La
Poste's påstande herom dømmes sagsøgeren derfor til at betale sagens
omkostninger. Post Office har ikke nedlagt en omkostningspåstand og må derfor
bære sine egne omkostninger.
- 115.
- Det Forenede Kongerige bærer sine egne omkostninger, jf. procesreglementets
artikel 87, stk. 4, første afsnit.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling)
- 1.
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes for
annullationspåstanden.
- 2.
- Sagsøgeren bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens og La
Poste's omkostninger.
- 3.
- Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Post Office bærer
deres egne omkostninger.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. september 1998.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitssekretær
Præsident