EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
21. september 2023(*)
Sisukord
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Keskkond – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Artikli 4 lõige 4 ja artikli 6 lõige 1 – Erikaitsealadeks määramata jätmine – Kaitse‑eesmärkide kindlaks määramata jätmine – Kaitsemeetmete puudumine või ebapiisavus – Haldustava
Kohtuasjas C‑116/22,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 18. veebruaril 2022 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Hermes ja M. Noll‑Ehlers,
hageja,
versus
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: J. Möller ja A. Hoesch,
kostja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president A. Prechal, kohtunikud M. L. Arastey Sahún (ettekandja), F. Biltgen, N. Wahl ja J. Passer,
kohtujurist: T. Ćapeta,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 20. aprilli 2023. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud kohustusi, mis tulenevad:
– nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102), mida on muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta direktiiviga 2013/17/EL (ELT 2013, L 158, lk 193) (edaspidi „elupaikade direktiiv“), artikli 4 lõikest 4, sest Saksamaa Liitvabariik ei määranud erikaitsealaks Alpide, kontinentaalses ja Atlandi biogeograafilises piirkonnas asuvast 4606 ühenduse tähtsusega alast 88 ala, mis on kantud loeteludesse, mis on kehtestatud komisjoni 22. detsembri 2003. aasta otsusega 2004/69/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Alpide biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu (ELT 2004, L 14, lk 21; ELT eriväljaanne 15/08, lk 10), komisjoni 7. detsembri 2004. aasta otsusega 2004/798/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu kontinentaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu (ELT 2004, L 382, lk 1), komisjoni 7. detsembri 2004. aasta otsusega 2004/813/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Atlandi biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu (ELT 2004, L 387, lk 1), mida on ajakohastatud vastavalt komisjoni 25. jaanuari 2008. aasta otsusega 2008/218/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Alpide biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu (ELT 2008, L 77, lk 106), komisjoni 13. novembri 2007. aasta otsusega 2008/25/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu kontinentaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu (ELT 2008, L 12, lk 383), ning komisjoni 12. novembri 2007. aasta otsusega 2008/23/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Atlandi biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu (ELT 2008, L 12, lk 1) (edaspidi „asjaomased ühenduse tähtsusega alad“);
– elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4, sest asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 88 ala kohta ei ole ta kaitse‑eesmärke kindlaks määranud ning lisaks järgib ta kaitse‑eesmärkide kehtestamisel üldist ja struktuurilist praktikat, mis ei vasta selle sätte õiguslikele nõuetele, ja
– elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 1, sest 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 737 ala puhul ei ole ta kehtestanud kaitsemeetmeid ning lisaks järgib ta kaitsemeetmete kehtestamisel üldist ja struktuurilist praktikat, mis ei vasta selles sättes ette nähtud õiguslikele nõuetele.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
2 Elupaikade direktiivi kolmandas, kaheksandas ja kümnendas põhjenduses on märgitud:
„kuna käesoleva direktiivi peamine eesmärk on edendada bioloogilise mitmekesisuse säilitamist, võttes arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi ja piirkondlikke nõudeid, aitab käesolev direktiiv kaasa säästva arengu üldise eesmärgi saavutamisele; niisuguse loodusliku mitmekesisuse säilitamine võib teatavatel juhtudel eeldada inimtegevuse jätkamist või isegi soodustamist;
[…]
kui on asjakohane, tuleb igal määratud alal rakendada vajalikke meetmeid, mis on seotud looduskaitse eesmärkide täitmisega;
[…]
asjakohane hinnang tuleb anda iga kava või programmi kohta, mis tõenäoliselt oluliselt mõjutab juba määratud või tulevikus määratava ala kaitse‑eesmärke.“
3 Direktiivi artiklis 1 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
l) erikaitseala – ühenduse tähtsusega ala, mille liikmesriik on määranud õigus‑ ja haldusaktide ja/või lepingu alusel ning kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide soodsat kaitsestaatust, mille jaoks ala on määratud;
[…]“.
4 Direktiivi artikli 3 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.
Natura 2000 võrgustikku kuuluvad ka liikmesriikide [nõukogu 2. aprilli 1979. aasta] direktiivi 79/409/EMÜ [loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT 1979, L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98)] kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealad.
2. Iga liikmesriik annab oma panuse Natura 2000 loomisse võrdeliselt sellega, mil määral tema territooriumil leidub lõikes 1 nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja liikide elupaiku. Selleks määrab liikmesriik artikli 4 kohaselt erikaitsealad, võttes arvesse lõikes 1 ettenähtud eesmärke.“
5 Direktiivi artiklis 4 on sätestatud:
„1. Iga liikmesriik esitab III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, millised kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. Suure levilaga loomaliikide puhul peavad need alad vastama niisuguste liikide loodusliku levila piires asuvatele paikadele, kus on olemas nende liikide eluks ja paljunemiseks olulised füüsikalised või bioloogilised tingimused. Laia levilaga veeskasvatatavate liikide puhul tehakse nende alade kohta ettepanekuid ainult siis, kui on olemas selgelt piiritletud ala, kus on olemas nende liikide eluks ja paljunemiseks olulised füüsikalised või bioloogilised tingimused. Vajaduse korral teevad liikmesriigid artiklis 11 nimetatud järelevalve tulemuste alusel ettepanekuid loetelu muutmiseks.
Loetelu koos ala käsitleva teabega saadetakse komisjonile kolme aasta jooksul käesoleva direktiivi teatavakstegemisest. Teave peab sisaldama ala kaarti, nime, asukohta, suurust ja III lisas (1. etapp) ettenähtud kriteeriumide kohaldamisest tulenevaid andmeid, mis esitatakse komisjoni kehtestatud vormis artiklis 21 sätestatud korras.
2. Komisjon kehtestab kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas (2. etapp) sätestatud kriteeriumide alusel ja artikli 1 punkti c alapunktis iii nimetatud kõigi üheksa biogeograafilise piirkonna ja artikli 2 lõikes 1 nimetatud kogu territooriumi kohta liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse jaoks oluliste alade esialgse loetelu, märkides alad, kust on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
Liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levilad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, võivad oma territooriumil ühenduse jaoks oluliste alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist.
Ühenduse jaoks olulisteks aladeks valitud alade loetelu kinnitab komisjon artiklis 21 sätestatud korras, märkides alad, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
3. Lõikes 2 nimetatud loetelu kehtestatakse kuue aasta jooksul alates käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.
4. Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.
5. Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.“
6 Elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetes 1–3 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.
2. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse‑eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.“
B. Saksa õigus
7 29. juuli 2009. aasta föderaalses looduskaitse‑ ja maastikukaitseseaduses (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz), BGBl. 2009 I, lk 2542; edaspidi „föderaalne looduskaitseseadus“) §‑s 22 on sätestatud:
„(1) Loodus‑ ja maastikuosade kaitse toimub avalduse alusel. Avalduses määratakse kindlaks kaitse ese, kaitse‑eesmärk, kohustused ja keelud, mis on vajalikud kaitse‑eesmärgi saavutamiseks, ning vajaduse korral hooldus‑, arendus‑ ja taastamismeetmed või selleks vajalikud load. Kaitsealasid võib jagada astmelise kaitse all olevateks aladeks vastavalt taotletavale kaitse‑eesmärgile; need alad võivad hõlmata ka kaitseks vajalikku keskkonda.
(2) Kui lõigetes 2a ja 2b ei ole sätestatud teisiti, reguleeritakse kaitse alla võtmise vormi ja korda, vormiliste ja menetluslike puuduste arvessevõtmist ning nende kõrvaldamise võimalust ning loodus‑ ja maastikukaitsealaga seotud olemasolevate avalduste kehtivust liidumaa õigusega. Kaitse võib toimuda ka liidumaade ülesel tasandil.
[…]“.
8 Seaduse §‑s 33 on ette nähtud:
„(1) Keelatud on kõik muudatused ja häiringud, mis võivad põhjustada Natura 2000 ala olulist halvenemist säilitamis- või kaitse‑eesmärkide seisukohast olulistes osades. Looduskaitse ja maastiku säilitamise eest vastutav pädev asutus võib § 34 lõigetes 3–5 sätestatud tingimustel teha erandeid esimeses lauses sätestatud keelust ja § 32 lõikes 3 sätestatud keeldudest.
(1a) Natura 2000 aladel on keelatud ehitada rajatisi järgmistel eesmärkidel:
1. kildakivi, savikivimite, mergli või kivisöemaardla kivimite purustamiseks hüdraulilise pressi all maagaasi uurimiseks või tootmiseks,
2. kaevandusvee maa‑aluseks ladustamiseks, mille suhtes kohaldatakse punktis 1 ette nähtud meetmeid.
Selle puhul ei kohaldata § 34.
[…]“.
9 Seaduse §‑s 34 on ette nähtud:
„(1) Enne projektile loa andmist või projekti elluviimist tuleb hinnata selle mõju Natura 2000 ala kaitse‑eesmärkidele, kui see võib eraldi või koos muude kavade või projektidega alale olulist mõju avaldada ega ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega. […]“.
(2) Kui asjakohase mõjuhindamise tulemusena selgub, et projekt võib avaldada alale selle säilitamis- või kaitse‑eesmärkide seisukohast olulist negatiivset mõju, ei anta projektile luba.
(3) Erandina lõikest 2 võib sellisele projektile loa anda või seda võib ellu viia ainult juhul:
1. kui see on vajalik üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsed ja majanduslikud põhjused, ning
2. kui ei ole muud mõistlikku alternatiivi, mis võimaldaks saavutada projektiga taotletava tulemuse mõnel teisel alal nii, et see ei põhjusta kahju ega väiksemaid kahjustusi.
[…]“.
10 Nimetatud seaduse § 65 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Kinnisasjade omanikud ja muud kasutusõigusega isikud peavad taluma looduskaitse‑ ja maastikukaitsemeetmeid, mis tuginevad käesoleva seaduse sätetele, käesoleva seaduse alusel vastu võetud või kohaldatavatele õigusnormidele või liidumaade looduskaitsevaldkonna õigusnormidele, ulatuses, milles kinnisasja kasutamise õigust ei kahjustata lubamatult. See ei piira liidumaade tasandil kehtestatud rangemate eeskirjade kohaldamist.“
II. Kohtueelne menetlus
11 Otsustega 2004/69, 2004/798 ja 2004/813 kehtestas komisjon ühenduse tähtsusega alade loetelud vastavalt Alpide, kontinentaalses ja Atlandi biogeograafilises piirkonnas. Neid loetelusid ajakohastati vastavalt otsustega 2008/218, 2008/25 ja 2008/23.
12 Elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 4 ette nähtud kuue aasta pikkune tähtaeg nende alade erikaitsealadeks määramiseks möödus 25. jaanuaril 2014.
13 Komisjon palus 13. juuni 2012. aasta ja 17. veebruari 2014. aasta kirjas Saksamaa Liitvabariigilt teavet erikaitsealade määramise edenemise kohta vastavalt elupaikade direktiivi artikli 4 lõikele 4 ning vajalike kaitsemeetmete kehtestamise kohta vastavalt direktiivi artiklile 6.
14 Saksamaa Liitvabariigi 26. juuni 2014. aasta vastust arvestades leidis komisjon, et liikmesriik on rikkunud eespool nimetatud sätetest tulenevaid kohustusi, ning saatis talle 27. veebruaril 2015 ametliku kirja.
15 Komisjon saatis 26. jaanuaril 2019 Saksamaa Liitvabariigile veel ühe ametliku kirja.
16 Olles analüüsinud liikmesriigi 26. aprillil ja 11. juunil 2019 saadetud kirja vastust, esitas komisjon 13. veebruaril 2020 ELTL artikli 258 esimese lõigu alusel põhjendatud arvamuse, milles heitis liikmesriigile ette eeskätt elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 ja artiklist 6 tulenevate kohustuste rikkumist:
– liikmesriik jättis kõne all olevast 4606 ühenduse tähtsusega alast 129 ala erikaitsealaks määramata ja
– liikmesriik ei ole kehtestanud üldiselt ja struktuuriliselt piisavalt üksikasjalikke, asjaomastele ühenduse tähtsusega aladele kohandatud ning vajalikke kaitse‑eesmärke ja kaitsemeetmeid.
17 Saksamaa Liitvabariigi taotlusel pikendas komisjon 12. märtsi 2020. aasta kirjaga põhjendatud arvamusele vastamise tähtaega kuni 13. juunini 2020.
18 Saksamaa Liitvabariik teatas 12. juuni 2020. aasta kirjas komisjonile, et kõik erikaitsealad, välja arvatud Alam‑Saksi liidumaal asuvad erikaitsealad, on määratud, et menetlus lõpetatakse enne 2022. aasta lõppu sellel liidumaal asuva 88 puuduoleva ala suhtes ning et 737 ala puuduvate kaitsemeetmete täiendamine jõuab lõpule 2023. aastal. Kaitse‑eesmärkide ja kaitsemeetmete õiguslike nõuete kohta teatas liikmesriik, et ta ei nõustu komisjoni hinnanguga.
19 Kuna komisjon leidis, et Saksamaa Liitvabariik ei ole seega võtnud vajalikke meetmeid elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 ja artikli 6 lõikest 1 tulenevate kohustuste täitmiseks, esitas ta 18. veebruaril 2022 käesoleva hagi.
III. Hagi
20 Komisjoni hagi põhineb kolmel väitel, millest kaks esimest käsitlevad elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 rikkumist ja kolmas direktiivi artikli 6 lõike 1 rikkumist. Ta väidab esiteks, et asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast ei ole 88 ala määratud erikaitsealaks, teiseks ei ole nimetatud 88 ala kaitse‑eesmärke kindlaks määratud, ning Saksamaa Liitvabariik järgib kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramisel üldist ja struktuurilist praktikat, mis ei vasta elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 nõuetele, ning kolmandaks ei ole ühelt poolt asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 737 ala suhtes kehtestatud piisavaid kaitsemeetmeid ning teiselt poolt järgib Saksamaa Liitvabariik kaitsemeetmete kehtestamisel üldist ja struktuurilist praktikat, mis ei vasta elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 nõuetele.
21 Saksamaa Liitvabariik palub jätta käesoleva hagi rahuldamata.
A. Esimene väide, et erikaitsealasid ei ole määratud
1. Poolte argumendid
22 Esimeses väites heidab komisjon Saksamaa Liitvabariigile ette elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevate kohustuste rikkumist, kuna liikmesriik ei määranud vaidlusalusest 4606 ühenduse tähtsusega alast Alam‑Saksi liidumaal 88 ala erikaitsealaks.
23 Komisjon leiab, et Euroopa Kohtu praktika, s.o 27. veebruari 2003. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑415/01, EU:C:2003:118, punktid 22 ja 23) ning 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 64), mis käsitlevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiivis 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (ELT 2010, L 20, lk 7), mida on muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta direktiiviga 2013/17/EL (ELT 2013, L 158, lk 193) (edaspidi „linnudirektiiv“), ette nähtud erikaitsealasid, on elupaikade direktiivis ja linnudirektiivis sätestatud looduskaitselisi eesmärke arvestades käesolevale kohtuasjale kohaldatav. Selle kohtupraktika kohaselt tuleb õiguskindluse nõude täitmiseks direktiivi sätteid rakendada vaieldamatu sunnijõuga ning nõutava konkreetsuse, täpsuse ja selgusega.
24 Saksamaa Liitvabariik väidab kostja vastuses, et komisjoni põhjendatud arvamuse saatmise kuupäeva ja 31. märtsi 2022. aasta vahelisel ajal määras ta viimased asjaomased ühenduse tähtsusega alad erikaitsealadeks. Ainult viis neist aladest ei ole endiselt määratud erikaitsealadeks ning need tuleb loetelude eelseisva ajakohastamise käigus kooskõlas elupaikade direktiivi artikli 4 lõikega 2 alade loetelust eemaldada.
25 Lisaks märgib Saksamaa Liitvabariik, et kõigis alates 4. aprillist 2002 kehtivates redaktsioonides näeb föderaalse looduskaitseseaduse § 33 ette kõikide niisuguste ühenduse tähtsusega alade õiguskaitse, millest on komisjonile teatatud ja mis on kantud elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 alusel loetellu enne, kui need on konkreetselt määratud erikaitsealadeks. Liikmesriik väidab, et järelikult oli 88 komisjoni väitel erikaitsealaks määramata alal eelnimetatud § 33 kohaselt keelatud kõik muudatused ja häiringud, mis võivad põhjustada nende alade olulist halvenemist, ning nimetatud seaduse § 34 kohaselt tuleb elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses iga kava või projekti seoses tagajärgedega asjakohaselt hinnata.
2. Euroopa Kohtu hinnang
26 Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et elupaikade direktiivi artikli 3 lõige 2 kohustab liikmesriike andma oma panuse Natura 2000 loomisse võrdeliselt sellega, mil määral nende territooriumidel leidub direktiivi I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja direktiivi II lisas nimetatud liikide elupaiku, ning määrama selleks direktiivi artikli 4 ja selles kehtestatud menetluse kohaselt alad erikaitsealadeks.
27 Elupaikade direktiivi artiklis 4 ette nähtud erikaitsealadeks määramise menetlus toimub neljas etapis. Artikli 4 lõike 1 kohaselt esitab iga liikmesriik alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke looduslikke elupaigatüüpe ja liike alal esineb, ning see loetelu saadetakse komisjonile (esimene etapp). Nimetatud artikli 4 lõike 2 kohaselt kehtestab komisjon kokkuleppel iga liikmesriigiga liikmesriikide loeteludel põhineva ühenduse tähtsusega alade esialgse loetelu (teine etapp). Selle esialgse loetelu alusel kinnitab komisjon valitud alade loetelu (kolmas etapp). Kui ala on kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid artikli 4 lõike 4 kohaselt ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on looduslike elupaigatüüpide või liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast (neljas etapp) (vt selle kohta 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
28 Esiteks ei vaidle Saksamaa Liitvabariik vastu sellele, et põhjendatud arvamusele vastamise tähtaja lõppemise kuupäevaks, st 13. juuniks 2020, ei ole 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast kõiki 88 ala ametlikult erikaitsealaks määratud. Ta väidab siiski, et komisjoni põhjendatud arvamuse saatmise kuupäeva ja 31. märtsi 2022 vahelisel ajal määras ta erikaitsealadeks viimased asjaomased ühenduse tähtsusega alad, mistõttu on erikaitsealadeks määramata üksnes viis ala.
29 Sellega seoses tuleb märkida, et nagu nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, tuleb seda, kas tegemist on liikmesriigi kohustuste rikkumisega, hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis valitsenud olukorra alusel ning hiljem aset leidnud muutusi ei saa Euroopa Kohus arvesse võtta (5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika).
30 Teiseks tugineb Saksamaa Liitvabariik asjaolule, et föderaalse looduskaitseseaduse §‑des 33 ja 34 on alates 2002. aastast ette nähtud kõikide selliste ühenduse tähtsusega alade õiguslik kaitse, millest on komisjonile teatatud ja mis on kantud elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 alusel loetellu enne, kui need alad määratakse konkreetselt erikaitsealadeks.
31 Tuues välja, et Saksa õigusnormidega antakse kaitse kõikidele ühenduse tähtsusega aladele, millest on komisjonile teatatud ja mis on enne erikaitsealadeks määramist elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 2 alusel loetellu kantud, möönab Saksamaa Liitvabariik, et põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpuks ei olnud ta neid alasid veel erikaitsealadeks määranud.
32 Lisaks väärib märkimist, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb õiguskindluse nõude täitmiseks direktiivi sätteid rakendada vaieldamatu sunnijõuga ning nõutava konkreetsuse, täpsuse ja selgusega (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
33 Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et riigisiseste õigusnormide puhul, millele Saksamaa Liitvabariik tugineb, ei ole täidetud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 4 ette nähtud konkreetne kohustus määrata ühenduse jaoks olulised alad ametlikult erikaitsealadeks.
34 Nimelt kujutab selline määramine endast elupaikade ja liikide kaitse korra vältimatut etappi, mis on ette nähtud selles direktiivis.
35 Sellele kohustusele lisandub kohustus määrata vastavalt elupaikade direktiivi artikli 4 lõikele 4 kindlaks kaitse‑eesmärgid ja kehtestada vastavalt selle direktiivi artikli 6 lõikele 1 kaitsemeetmed (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
36 Liikmesriikide kohustus kehtestada erikaitsealade kaitseks vajalikud kaitsemeetmed, mis on ette nähtud elupaikade direktiivi artiklis 6, erineb liikmesriikidele selle direktiivi artikli 4 lõikes 4 ette nähtud formaalsest kohustusest määrata ühenduse tähtsusega alad erikaitsealadeks (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 54).
37 Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et kuna Saksamaa Liitvabariik ei määranud asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 88 ala erikaitsealaks, rikkus ta elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi.
38 Järelikult tuleb esimese väitega nõustuda.
B. Teine väide, et kaitse‑eesmärke ei ole kindlaks määratud
1. Poolte argumendid
39 Teises väites heidab komisjon Saksamaa Liitvabariigile ette kõigepealt seda, et liikmesriik ei avaldanud asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 88 ala üksikasjalikke kaitse‑eesmärke ja rikkus sellega elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4. Seejärel väidab komisjon, et Saksamaa ametiasutuste praktika kaitse‑eesmärkide kehtestamisel on üldiselt ja struktuuriliselt vastuolus eelnimetatud sättes ette nähtud nõuetega, sest esiteks ei sisalda need eesmärgid kvantitatiivseid ja mõõdetavaid andmeid, teiseks ei näe Saksamaa Liitvabariik ette vahet kaitstavate objektide „taastamise“ ja „säilitamise“ eesmärgi vahel ning kolmandaks ei ole selle liikmesriigi kindlaks määratud kaitse‑eesmärgid kolmandatele isikutele õiguslikult siduvad.
40 Esimesena järeldab komisjon, et on kohustus määrata iga ühenduse tähtsusega ala kohta kindlaks üksikasjalikud kaitse‑eesmärgid hiljemalt kuue aasta jooksul alates sellest, kui Euroopa Kohus tõlgendas elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Kreeka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, punktid 46–52).
41 Komisjon väidab, et kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole enne ala erikaitsealaks määramist kaitse‑eesmärke kehtestanud, ei ole liikmesriik kehtestanud kaitse‑eesmärke ühelegi asjaomastest ühenduse tähtsusega aladest, mida ei ole määratud erikaitsealadeks. Nimelt kinnitas liikmesriik, et Alam‑Saksi liidumaa alade üldised kaitse‑eesmärgid kehtestatakse alade kaitse raames nende määramisel erikaitsealadeks, ning vajaduse korral konkretiseeritakse neid seejärel alade kaitsekorralduse planeerimise käigus.
42 Teisena, kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramisega seotud kohustuste üldise ja struktuurilise rikkumise kohta väidab komisjon esiteks, et Saksamaa Liitvabariigi kehtestatud kaitse‑eesmärgid ei sisalda kvantitatiivseid ja mõõdetavaid andmeid, kus on arvuliselt esitatud näitajad, milleni kaitstav ala peab konkreetselt jõudma, et saavutada riigis elupaiga või liikide jaoks soodne kaitsestaatus. Sama kehtib kaitsekorralduskavades sisalduvate kaitse‑eesmärkide kohta, millele Saksamaa Liitvabariik kohtueelses menetluses viitas.
43 Sellega seoses toob komisjon näite, et Baieri liidumaa arvukate alade puhul, kus esineb elupaigatüüp 6510 (aas‑rebasesabaga (Alopecurus pratensis) ja ürt‑punanupuga (Sanguisorba officinalis) madalikuniidud), seati alale DE 5630‑371, mis hõlmab elupaigatüüpi Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach, nagu ka alale DE 8020‑341 (Ablach, Baggerseen und Waltere Moor), kus esineb liik 1032 (paksukojaline jõekarp (Unio crassus)), asjaomaste elupaikade ja liigi kaitse‑eesmärgid riigisiseste õigusnormidega väga üldises sõnastuses, ilma et oleks välja toodud ühtegi kvantitatiivset või mõõdetavat elementi.
44 Elupaikade direktiiv näeb aga ette liikide ja elupaigatüüpide soodsa kaitsestaatuse määratlemise niisuguste kvantitatiivselt määratletavate tunnuste alusel, nagu „ala“, mida katab elupaikade direktiivi artikli 1 punkti e esimese taande tähenduses looduslik elupaik, või „liigi populatsiooni dünaamika“ vastavalt selle direktiivi artikli 1 punkti i esimesele taandele.
45 Komisjon väidab, et liikmesriigid leppisid elupaikade direktiivi artiklis 20 viidatud komitee raames komisjoniga kokku kvantitatiivsed kontrollväärtused, mis näitavad piirmäära, milleni jõudmisel on liikmesriigis elupaigatüübi või liigi soodne kaitsestaatus saavutatud.
46 Seejärel tuleb neist kontrollväärtustest lähtudes kaitse‑eesmärkide puhul määratleda konkreetne panus, mille asjaomane ala peab andma, et saavutada liikmesriigi kontrollväärtus.
47 Näiteks kehtestas Saksamaa Liitvabariik elupaikade direktiivi artikli 17 alusel koostatud 2012. aasta riiklikus aruandes vesiputke perekonda kuuluvale liigile Oenanthe conioides soodsa kaitsestaatuse, mis põhineb populatsiooni suurusel riigis ja mille kontrollväärtus on vähemalt 5025 isendit. Siiski ei ole liikmesriik määranud kindlaks kvantitatiivseid kaitse‑eesmärke iga üheksa ala kohta, kus see liik esineb. Komisjoni väitel ei ole järelikult tagatud selle liigi soodne kaitsestaatus, mistõttu on rikutud elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4.
48 Seda järeldust kinnitab asjaolu, et andmed aastate 2013–2018 kohta, mille Saksamaa Liitvabariik esitas komisjonile vastavalt elupaikade direktiivi artiklile 17, näitavad, et ligikaudu 80% Saksamaal kaitstud elupaigatüüpide ja liikide kaitsestaatus on endiselt ebasoodne, kuigi need asuvad suures osas kaitsealadel. Kaitsealuste liikide ebasoodsa kaitsestaatuse osakaal on alates 2001. aastast isegi pidevalt suurenenud.
49 Lisaks peaksid elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt võetud kaitsemeetmed vastama kvantitatiivsetele ja mõõdetavatele eesmärkidele.
50 Projekti keskkonnamõju asjakohane hindamine elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses peab hõlmama ka kvantitatiivseid kaitse‑eesmärke. Nimelt saab kaitse‑eesmärkidele avalduvat negatiivset mõju kindlalt välistada üksnes siis, kui need on kvantitatiivsete andmetega piisavalt täpselt määratletud.
51 Lisaks ei võimalda Saksamaa Liitvabariigi kehtestatud kaitse‑eesmärgid, mis piirduvad kaitstavate objektide kaitsestaatuse parandamisega kõnealusel alal, võtta arvesse asjaolu, et riigi kontrollväärtuse saavutamiseks peab ala andma konkreetse, st näiteks pindalalise panuse.
52 Lisaks vesiputke perekonda kuuluva liigi Oenanthe conioides näitele viitab komisjon sellega seoses elupaigale 6510 (aas‑rebasesaba (Alopecurus pratensis) ja ürt‑punanupuga (Sanguisorba officinalis) madalikuniidud), mille kaitsestaatus on ebasoodne. Selle elupaiga Saksa kontrollväärtus nägi ette vajaduse tagada suurem kaitseala, st suurendada pindala vähemalt 10%. Saksamaa hindamisraamistikus ei ole hindamiskriteeriumina pindala siiski mainitud, viidatud on üksnes kvalitatiivsetele kriteeriumidele, mis ei ole kaitstava ala niisuguse suurendamise tagamiseks piisav.
53 Projekti keskkonnamõju asjakohase hindamise puhul elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses toob komisjon välja kaks näidet, nimelt alal DE 5232‑301 (Edelmannsberg) esineva liigi kaunis kuldking (Cypripedium calceolus) ja alal DE 5231‑301 esineva elupaigatüübi 6110 (Alysso‑Sedion albi kooslustega kaljurohumaad lubjarikkal või aluselisel mullal).
54 Komisjon leiab, et kui projekti keskkonnamõju asjakohane hindamine põhineb asjaomase liigi või elupaiga võimalikul ebasoodsal kaitsestaatusel asjaomasel alal, viib see järelduseni, et projektiga, mis seda ebasoodsat kaitsestaatust ei halvenda, võib nõustuda. See oleks siiski vastuolus elupaikade direktiivi eesmärgiga juhul, kui kaitsestaatus on riigis üldiselt ebasoodne ja kui asjaomane ala peaks andma konkreetse positiivse panuse riigis soodsa kaitsestaatuse saavutamiseks, ning asjaomane projekt seaks selle panuse kahtluse alla. Niisugusel juhul saab ainult kvantitatiivne kaitse‑eesmärk tagada riigis üldiselt soodsa kaitsestaatuse kehtestamise.
55 Nõue kehtestada kaitse‑eesmärgid kvantitatiivselt ja mõõdetavalt ei ole komisjoni arvates ebaproportsionaalne. Nimelt toimivad liikmesriigid nii. Näiteks oleks Belgia Flaami piirkond pidanud määrama elupaigatüübi 1130 (jõgede lehtersuudmed) kontrollväärtuseks lisaks 2150 hektarit, et saavutada elupaigatüübi soodne kaitsestaatus. Mis puutub vaidlusalustesse aladesse, peavad kvantitatiivsed kontrollväärtused olema üle võetud kvantitatiivsetesse kaitse‑eesmärkidesse.
56 Teiseks väidab komisjon, et Saksamaal kindlaks määratud kaitse‑eesmärkides ei tehta vahet kaitstavate objektide „taastamise“ ja „säilitamise“ eesmärgil, ning komisjon toob eristamata jätmise näitena ala DE 7537‑301 (Isarauen von Unterföhring bis Landshut), ala DE 2751‑302 (Große Hölle) ja ala DE 2710‑331 (Wolfmeer) elupaigatüübi 91D0 (siirdesoo‑ ja rabametsad) puhul.
57 Arvestades aga 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsust komisjon vs. Kreeka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, punkt 57), on selline eristamine vajalik, et tagada kaitse‑eesmärkide piisav konkreetsus.
58 Komisjon märgib, et kaitsemeetmed, mille eesmärk on kaitstud objekti staatust säilitada, erinevad põhimõtteliselt meetmetest, mille eesmärk on kaitstava objekti staatus taastada. Esimesed tagavad kaitstud objekti status quo, samas kui teised nõuavad kaitstava objekti taastamiseks märkimisväärselt suuremaid jõupingutusi, st näiteks uute asjaomase elupaigatüübi alade loomist. Seetõttu peaks kaitse‑eesmärkidest, mille alusel kaitsemeetmed välja töötatakse, selgelt nähtuma, kas taotletav eesmärk on kaitstava objekti taastamine või säilitamine.
59 Kaitstava objekti „taastamise“ eesmärgi ja „säilitamise“ eesmärgi eristamine on määrava tähtsusega ka projektide keskkonnamõju asjakohasel hindamisel elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses. See, kas projekt avaldab tõenäoliselt alale olulist mõju, sõltub eelkõige sellest, kas ala kaitse‑eesmärkide eesmärk on ala taastamine või säilitamine.
60 Lisaks ei ole sellise eristamise nõue komisjoni hinnangul ebaproportsionaalne, sealjuures on osa liikmesriike, eelkõige Belgia Kuningriik, oma riigisisestes õigusnormides niisugust eristust kasutanud.
61 Kolmandaks väidab komisjon, et üksnes kaitsekorralduskavades kindlaks määratud kaitse‑eesmärgid ei ole kolmandatele isikutele õiguslikult siduvad. Näiteks 12. juuli 2006. aasta Bayerische Natura 2000‑Verordnungi (Baieri liidumaa Natura 2000 määrus, GVBl, lk 524) § 4 lõige 2 näeb ette, et kaitsekorralduskavad ei tekita kohustusi maaomanikele ega karjatamislubade eraisikutest omanikele. Nii nähtub Elbe jõe suudme ühtsest kaitsekorralduskavast, et see ei ole kinnisasjade omanikele õiguslikult siduv ja sellega ei kehtestata otseseid kohustusi eraisikutele. Samuti on Saksimaa ja Brandenburgi liidumaade ametiasutused kinnitanud, et nende territooriumil vastu võetud kaitsekorralduskavad ei ole üksikisikutele siduvad.
62 Komisjon tuletab aga meelde üldist nõuet rakendada direktiivi sätteid õiguskindluse nõude täitmiseks vaieldamatu sunnijõuga ning nõutava konkreetsuse, täpsuse ja selgusega (27. veebruari 2003. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia, C‑415/01, EU:C:2003:118, punkt 21).
63 Kuna liikmesriikidel on selles osas märkimisväärne kaalutlusruum, ei takista miski seda, et need eesmärgid seatakse kõigepealt üldiselt riigisiseses õigusaktis, millega määratakse erikaitseala, ja et neid seejärel kaitsekorralduskavas täpsustatakse. Siiski peavad õiguskindluse nõude täitmiseks olema õigusaktid, mis täpsustavad mis tahes etapis kaitse‑eesmärke, kolmandatele isikutele siduvad.
64 Kaitse‑eesmärke määravate õigusaktide siduvus on vajalik ka selleks, et tagada projekti keskkonnamõju tõhus rakendamine vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3. Kui niisugused aktid ei ole siduvad, ei saa liikmesriigi ametiasutused tugineda projekti loataotluse rahuldamata jätmisel kaitse‑eesmärkide kahjustamise riskile.
65 Saksamaa Liitvabariik väidab kostja vastuses esiteks, et komisjoni põhjendatud arvamuse saatmise kuupäeva ja 31. märtsi 2022 vahelisel ajal määras ta asjaomased ühenduse tähtsusega alad erikaitsealadeks ja määras kindlaks nende alade konkreetsed kaitse‑eesmärgid, välja arvatud mõni ala, mille puhul on ette nähtud nende alade loetelust eemaldamine. Neil asjaoludel on elupaikade direktiivi ülevõtmine selles osas nüüdseks lõpule viidud.
66 Teiseks väidab Saksamaa Liitvabariik, et direktiivi riigisisesel tasandil ülevõtmisel tema võetud sammud ei kujuta endast üldist ja struktuurilist rikkumist.
67 Sellega seoses märgib ta esiteks, et elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 4, millele komisjon viitab, ei sisalda viidet kaitse‑eesmärkidele. Neid on mainitud üksnes direktiivi põhjendustes 8 ja 10. Nimetatud artikkel paneb liikmesriikidele üksnes kohustuse kehtestada prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on ühest küljest looduslike elupaigatüüpide või liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning teisest küljest silmas pidades ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.
68 Kuna elupaikade direktiiv on suunatud kõigile liikmesriikidele, tuleks eelistada selle kõige vähem piiravat tõlgendust, kui sellest piisab direktiivi eesmärkide saavutamiseks (vt selle kohta 12. novembri 1969. aasta kohtuotsus Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, punktid 3 ja 4).
69 Mis puudutab kaitse‑eesmärke, siis tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et direktiivis 79/409 silmas peetud erikaitsealade õiguslik kaitsestaatus ei eelda, et need eesmärgid peavad olema täpsustatud iga eraldi käsitletava liigi jaoks (14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
70 Saksamaa Liitvabariik ei vaidle vastu sellele, et elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt tuleb luua seos ühelt poolt kaitse‑eesmärkide ja teiselt poolt asjaomasel erikaitsealal esinevate huvipakkuvate liikide ja elupaigatüüpide vahel. Saksa õigusnormid loovad aga niisuguse seose.
71 Seevastu ei tulene – hoolimata sellest, et Euroopa Kohus otsustas 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Kreeka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, punkt 55) seoses õiguskindluse nõudega, et kaitse‑eesmärgid peavad olema piisavalt konkreetsed – sellest siiski, et need peavad olema kvantitatiivsed ja mõõdetavad.
72 Kuigi teatavate liikide ja elupaigatüüpide kaitse‑eesmärke oleks võimalik kvantitatiivselt ja mõõdetavalt kindlaks määrata, ei oleks niisugune kindlaksmääramine siiski asjakohane üldise nõudena.
73 Kõigepealt ei saa puhtkvantitatiivne lähenemine, mis põhineb elupaigatüüpide pindalal, kajastada kõnealuste alade kaitsestaatust ja peaks seega käima käsikäes kvalitatiivsete kriteeriumide kasutamisega.
74 Seejärel tuleb märkida, et kvantitatiivne lähenemine ei sobiks eelkõige keerukatele elupaigatüüpidele või dünaamilistele kaitsealadele, kui kaitsealal esinevate keerukate elupaikade või erinevate elupaigatüüpide teatavad osised muutuvad oma olemuselt pidevalt ja mõjutavad üksteist.
75 Lõpuks ei ole Saksamaa Liitvabariigi hinnangul kvantitatiivsed kaitse‑eesmärgid, mis on seotud konkreetsete erikaitsealadega, kooskõlas Natura 2000 sidususe nõudega ega võta arvesse ökoloogiliste seoste olemasolu selles võrgustikus.
76 See nähtub täpselt riigi kontrollväärtustest vesiputke perekonda kuuluva liigi Oenanthe conioides kohta, mis on Elbe suudme endeemiline liik, mille elupaik on väga kompleksne ja dünaamiline. Selle liigi kasvualasid võib pidevalt kohandada ja sama liigi populatsiooni looduslik areng on märkimisväärselt muutunud, ilma et selle kaitsestaatus oleks sealjuures kahjustada saanud. Lisaks hõlmab selle liigi levila paljusid erikaitsealasid, mis on omavahel seotud ja mille populatsioonid mõjutavad üksteist. Seega on iga erikaitseala kvantitatiivne panus liigi säilimisse märgatavalt muutuv, samas kui liigi üldine kaitsestaatus ei muutu.
77 Vesiputke perekonda kuuluva liigi Oenanthe conioides kvantitatiivsed kontrollväärtused võib seega kehtestada üksnes biogeograafilises piirkonnas tervikuna, mitte konkreetsetel erikaitsealadel.
78 Elupaikade direktiivi artiklis 17 nimetatud aruannete ja selle direktiivi artiklis 20 ette nähtud komitee kohta väidab Saksamaa Liitvabariik, et soodsa kaitsestaatuse kindlaksmääramiseks kontrollväärtuste kehtestamine liikmesriikide poolt ei ole liikmesriikidele siduv.
79 Nimelt ei näe direktiiv ette kohustust niisuguseid kontrollväärtusi kehtestada.
80 Lisaks ei puuduta aruanne, mille liikmesriik elupaikade direktiivi artikli 17 alusel koostab, konkreetselt olukorda erinevatel erikaitsealadel, vaid olukorda kogu kõnealuse liikmesriigi territooriumil.
81 Saksamaa Liitvabariik lisab, et soodne kaitsestaatus, mis tuleb elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt saavutada, ei ole seotud mitte liikmesriikide territooriumil asuvate erinevate erikaitsealadega, vaid kogu Euroopa territooriumiga, kus kohaldatakse liidu õigust.
82 Mis puudutab elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 1, siis erinevalt direktiivi artikli 2 lõikest 1 ja artiklist 4 ei põhine see säte mitte üldisel eesmärgil säilitada või taastada asjaomaste liikide või elupaigatüüpide soodsat kaitsestaatust, vaid konkreetselt direktiivi I lisas loetletud looduslike elupaigatüüpide ja II lisas loetletud liikide ökoloogilistel vajadustel. Need vajadused tuleks kindlaks määrata peamiselt kvalitatiivselt ja ainult üksikjuhtudel ka kvantitatiivselt.
83 Komisjoni argument, et projekti keskkonnamõju asjakohane hindamine elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, mis puudutab üksnes üldisi kaitse‑eesmärke või standardses andmevormis sisalduvat teavet, ei ole kooskõlas elupaikade direktiivi eesmärgiga, on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mis tuleneb 29. jaanuari 2004. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Austria (C‑209/02, EU:C:2004:61, punkt 24) ja 10. novembri 2016. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Kreeka (C‑504/14, EU:C:2016:847, punktid 9 ja 10).
84 Samuti määras Euroopa Kohus 17. aprilli 2018. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola (Białowieża laas) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 116) hindamisekriteeriumid kindlaks abstraktselt, mitte lähtuvalt üksikutest kvantitatiivsetest eesmärkidest.
85 Teiseks sõltub küsimus, kas kaitse‑eesmärgid saavutatakse mõne loodusliku elupaigatüübi või liigi soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamisega, vastava erikaitseala tegelikust seisundist, mis on avatud loomulikele muutustele ja välisele inimmõjule, ning see sõltub eelkõige varasematest säilitamis‑ või taastamismeetmetest.
86 Kui – nagu märgib komisjon – kaitse‑eesmärke endid tuleb eristada vastavalt sellele, kas need tuleb saavutada kaitstavate objektide säilitamise või taastamisega, tuleb erikaitsealal esinevate liikide ja looduslike elupaikade kaitse taseme iga tegeliku muutmise korral muuta vastavat kaitse‑eesmärki iga liigi ja elupaigatüübi osas.
87 Eelkõige sellistes dünaamilistes elupaikades nagu Elbe suue, kus esineb taimeliik Oenanthe conioides, on oht, et kaitse‑eesmärke tuleb keskkonnatingimuste muutumisele korduvalt kohandada.
88 Saksamaa praktika elupaikade direktiivi ülevõtmisel, mille kohaselt kehtestatakse elupaigale või liigile sihtstaatus ja kohustatakse ametivõime seda staatust saavutama igast konkreetsest üksikjuhtumist lähtuvalt kas säilitamis‑ või taastamismeetmete abil, vastab täielikult elupaikade direktiivi soovitava toime nõudele ning eriti selle artikli 2 lõikes 2 sätestatud eesmärgile tagada ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma‑ ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või taastamine.
89 Küsimus, kas projekt võib avaldada alale olulist mõju elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, ei sõltu varem tehtud formaalsest valikust selle kohta, kas ala kaitse‑eesmärgid teenivad säilitamise või taastamise eesmärki, vaid alal valitsevatest konkreetsetest tingimustest projekti keskkonnamõju asjakohase hindamise üle otsustamise ajal.
90 Kolmandaks, vastuseks komisjoni argumendile, et kaitse‑eesmärgid tuleb lisada kolmandate isikute suhtes siduvatesse õigusaktidesse, väidab Saksamaa Liitvabariik, et need eesmärgid on oma olemuselt suunatud pädevatele liikmesriigi asutustele.
91 Igal juhul sisalduvad Saksamaal kaitse‑eesmärgid kitsas tähenduses kaitsealasid käsitlevates määrustes ja seega materiaalõiguslikes seadustes, mis on õiguslikult siduvad erga omnes. Lisaks on need eesmärgid täpsustatud ka kaitsekorralduskavades ja arengukavades ning kehtestatud piisavalt siduvalt kolmandatele isikutele. Vastavalt föderaalse looduskaitseseaduse §‑le 34, millega võetakse Saksa õigusesse üle elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3, ei tohi kolmandad isikud viia ellu ühtegi kava või projekti ega teha toiminguid, mis võiksid kahjustada kaitse‑eesmärke, ning kolmandad isikud, kellele kuuluvad erikaitsealal asuvad alad, peavad taluma elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 1 ja 2 tähenduses kaitse‑ või taastamismeetmeid, kui avalik‑õiguslikud asutused neid meetmeid rakendavad.
92 Kuivõrd erikaitseala ei nõua mitte ainult keelumeetmeid, et saavutada selle määramisel kindlaks määratud kaitse‑eesmärki, vaid ka tõhusaid meetmeid kaitstava objekti kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks, sisaldavad kaitsealasid käsitlevad määrused vastavalt föderaalse looduskaitseseaduse § 22 lõike 1 teisele lausele pädevate asutuste vastavat volitust, mis lubab neid meetmeid rakendada ning selle seaduse § 65 kohustab eraõiguslikke kolmandaid isikuid selliseid meetmeid taluma.
93 Järelikult, isegi kui kaitsekorralduskava või arengukava ei ole iseenesest kolmandatele isikutele siduv, on selles üksikasjalikumalt täpsustatud kaitse‑eesmärgid kirjeldatud õigusliku olukorra tõttu kolmandate isikute suhtes kaudselt siduvad ja nendele saab kolmandate isikute vastu tugineda.
94 Komisjon väidab oma repliigis, et Saksamaa Liitvabariik on põhjendamatult piiranud oma kaitsemeetmeid suures ulatuses status quo säilitamisega ega ole kasutanud täielikult ära kaitsealade potentsiaali soodsa kaitsestaatuse taastamiseks. Nimelt on Saksamaal kontinentaalses biogeograafilises piirkonnas esinevad 67 elupaigatüüpi 82 elupaigatüübi hulgast, mida on nimetatud elupaikade direktiivi I lisas, ebasoodsas või ebapiisavas kaitsestaatuses, või ebasoodsas või halvas kaitsestaatuses. Üks direktiivi eesmärgiga vastuollu mineva arengu põhjus seisneb selles, et Saksamaa Liitvabariik jätab süstemaatiliselt kindlaks määramata kvantitatiivsed kaitse‑eesmärgid. Kuna pindala kasv või populatsioonide suurenemine on vajalik, siis tagavad ainult kvantitatiivsed kaitse‑eesmärgid, millega määratakse selgelt kindlaks ala sellekohased panused, et igas piirkonnas võetavad meetmed aitaksid usaldusväärselt kaasa soodsa kaitsestaatuse saavutamisele.
95 Komisjon märgib, et ta ei väida sugugi, et omadused, mida saab kvantitatiivselt kindlaks määrata, nagu populatsiooni pindala või struktuur, on ainsad kaitse‑eesmärke kehtestada võimaldavad kriteeriumid. Nimelt tuleks täiendavalt arvesse võtta kvalitatiivseid eesmärke, näiteks teatavaid loodavate uute alade väärtuse parameetreid. Mis puudutab kaitsevõrgustiku sidusust, siis just kvantitatiivsed kaitse‑eesmärgid tagavad usaldusväärselt iga ala panuse kogu võrgustikku.
96 Kvantitatiivsed kaitse‑eesmärgid kindlaks määranud liikmesriikidest toob komisjon näitena Bulgaaria, Leedu ja Rumeenia praktika.
97 Komisjon rõhutab, et nii ebamäärased kaitse‑eesmärgid nagu need, mis on kehtestatud Saksamaal, mis ei määra kindlaks isegi seda, kas eesmärgiks on kaitseala soodsa kaitsestaatuse taastamine või säilitamine, ei taga elupaikade direktiivi soovitavat toimet. Igal juhul on vaja nõuda vähemalt seda, et kaitse‑eesmärkides määrataks kindlaks taotletav eesmärk, milleks on kaitstavate objektide kaitsestaatuse taastamine või säilitamine, ning et näidataks ära täpsed parameetrid.
98 Kolmandate isikute kohustus lubada kaitsekorraldusmeetmeid vastavalt föderaalse looduskaitseseaduse §‑le 65 puudutab komisjoni väitel üksnes õigusnormides ette nähtud kaitsemeetmete rakendamist. Nagu Saksamaa Liitvabariik möönab, ei kujuta nimelt kaitsekorralduskavad endast nimetatud paragrahvi tähenduses õigusnorme. Lisaks on nende meetmete rakendamine selle seaduse kohaselt seatud sõltuvusse tingimusest, et maa kasutamine ei oleks ebamõistlikult takistatud. See piirang ei võimalda tagada kaitsekorralduskavades kindlaks määratud kaitse‑eesmärkide rakendamist.
99 Mis puudutab lepingulist looduskaitset, siis ei saa kolmandaid isikuid lepingu sõlmimiseks kohustada, mistõttu kaitse‑eesmärkide saavutamine sõltub üksnes kinnisasjade omanike soovist lepinguid sõlmida.
100 Saksamaa Liitvabariik väidab oma vasturepliigis, et rakendada tuleb pikaajalisi menetlusi, et saavutada loodusliku elupaiga või liigi soodne kaitsestaatus ja kohaldada selleks vajalikke kaitsemeetmeid, mistõttu võib teatud aeg mööduda enne, kui on võimalik tuvastada selgelt nähtavat paranemist. Isegi kui – nagu märgib komisjon – ühenduse tähtsusega alade ja erikaitsealade seisund on Saksamaal halvenenud, ei saa sellest teha järeldust kaitse‑eesmärke puudutavate õiguslike nõuete kohta.
101 Lisaks on Saksamaa ebasoodsas kaitsestaatuses olevate liikide osakaalu väidetav järsk suurenemine tingitud selle liikmesriigi koostatud aruandes hinnatud kaitstavate objektide arvu muutumisest.
102 Saksamaa Liitvabariik väidab, et kaitsekorralduskavades kindlaks määratud kaitse‑eesmärgid ja lepingulise looduskaitse vahendid on mõeldud kaitsealasid käsitlevates määrustes ette nähtud juba siduvate kaitse‑eesmärkide konkretiseerimiseks ja täpsustamiseks. Need eesmärgid on haldustasandil siduvad ja täpsustavad kaitsealasid käsitlevates määrustes ette nähtud kaitse‑eesmärkide jaoks kehtestatud kriteeriume, mida kohaldatakse kolmandate isikute esitatud projektide keskkonnamõju asjakohasel hindamisel. Pealegi on need eesmärgid lepingulise looduskaitse raames siduvad ka lepingupooltele.
103 Mis puudutab föderaalse looduskaitseseaduse § 65, siis vastupidi komisjoni väidetele ei käsitle see paragrahv üksnes õigusnormides määratletud meetmete kohaldamist, vaid viitab selliste meetmete kohaldamisele, mis „tuginevad [nimetatud] seaduse sätetele, [nimetatud] seaduse alusel vastu võetud või kohaldatavatele õigusnormidele või liidumaade looduskaitsevaldkonna õigusnormidele […]“. Nimetatud säte näeb ette ulatusliku kohustuse järgida õigusnormidest tulenevaid meetmeid, ilma et oleks vaja, et need meetmed oleksid õigusnormidega otseselt ette nähtud.
104 Kaitsealasid käsitlevad riigisisesed määrused ei näe ette mitte ainult keelavaid meetmeid nende alade kaitse‑eesmärgi saavutamiseks kõnealuste alade kindlaksmääramise kaudu, vaid annavad pädevatele asutustele ka õiguse võtta tõhusaid kaitse‑ või vajalikke taastamismeetmeid. Kaitsealasid käsitlevad määrused kujutavad endast omakorda „liidumaade looduskaitsealaseid õigusnorme“ föderaalse looduskaitseseaduse § 65 lõike 1 esimese lause tähenduses või kaitsealasid käsitlevate määruste puhul nimetatud seaduse alusel vastu võetud õigusnorme, mis on suunatud üksnes Saksa majandusvööndile. Järelikult on kaitse‑eesmärgid ja pädevate asutuste võetud kaitsemeetmed vaieldamatult siduvad.
2. Euroopa Kohtu hinnang
a) Argument, et asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast ei ole 88 ala üksikasjalikud kaitse‑eesmärgid kindlaks määratud
105 Kuigi elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 sõnastuses ei ole kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramise kohustust sõnaselgelt mainitud, nõuab see säte siiski, et asjaomase liikmesriigi pädevad asutused kehtestaksid erikaitseala määramisel prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis on ala elupaigatüübi soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise seisukohast. Nende prioriteetide kindlaksmääramine eeldab aga, et need kaitse‑eesmärgid on kehtestatud enne seda (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).
106 Võttes arvesse ka elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 konteksti ja eesmärki, leidis Euroopa Kohus, et kuigi sellest sättest tuleneb, et erikaitsealade määramine ja kaitseprioriteedid tuleb kindlaks määrata võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul alates hetkest, mil selle artikli lõikes 2 ette nähtud menetluse raames loodi ühenduse tähtsusega ala, kehtib see tähtaeg ka kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramisele, kuna need on vajalikud prioriteetide kehtestamiseks ja peavad seega nende prioriteetide kehtestamisele eelnema (vt selle kohta 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
107 Tuleb lisada, et kindlaks määratud eesmärgid peavad olema konkreetsed ja täpsed, et neid saaks pidada „kaitse‑eesmärkideks“ elupaikade direktiivi tähenduses (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).
108 Käesoleval juhul möönab Saksamaa Liitvabariik, et põhjendatud arvamusele vastamise tähtaja lõpuks, st 13. juuniks 2020, ei olnud ta riigisiseses õiguses kehtestanud üksikasjalikke kaitse‑eesmärke 88 ühenduse tähtsusega alale 4606 ala hulgast, mida käsitleb komisjoni teine väide.
109 Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole kindlaks määranud üksikasjalikke kaitse‑eesmärke iga kohta neist 88 alast, siis on ta rikkunud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi.
b) Argument üldise ja struktuurilise praktika kohta määrata kaitse‑eesmärgid kindlaks viisil, mis on vastuolus elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 4 ette sätestatud nõuetega
110 Mis puudutab komisjoni argumenti, et Saksamaa Liitvabariik on võtnud omaks üldise ja struktuurilise praktika, mis seisnes selles, et kaitse‑eesmärgid määratakse kindlaks viisil, mis on vastuolus elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 4 nõuetega, siis tuleb meelde tuletada, et – ilma et see mõjutaks komisjoni kohustust täita igal üksikul juhul temal lasuvat tõendamiskohustust – põhimõtteliselt ei takista miski komisjonil tuvastada samal ajal nii elupaikade direktiivi sätetest tulenevate kohustuste rikkumist liikmesriigi ametiasutuste suhtumise tõttu täpselt määratletud konkreetsetel juhtudel kui ka kõnealuste sätete rikkumist seetõttu, et mainitud ametiasutustel on üldiselt tavaks tegutseda nendega vastuolus, mille näiteks antud juhul on eelmainitud konkreetsed juhtumid (26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 27, ja 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 165).
111 Kui komisjon on esitanud piisavalt tõendeid selle kohta, et liikmesriigi ametiasutustel on välja kujunenud korduva ja kestva iseloomuga toimimistava, mis on vastuolus direktiivi sätetega, peab liikmesriik sisuliselt ja üksikasjalikult vaidlustama selliselt esitatud asjaolud ja nende tagajärjed (26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 47, ja 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 166).
112 Samal ajal ei saa komisjon – arvestades tema kohustust väidetavat rikkumist tõendada – etteheite varjus, et asjaomane liikmesriik on üldiselt ja kestvalt rikkunud talle liidu õigusest tulenevaid kohustusi, end vabastada liikmesriigi kohustuste rikkumise tõendamise kohustusest, mida heideti ette konkreetsete asjaolude alusel, mis iseloomustavad komisjoni esile toodud konkreetsete sätete rikkumist, ja ta ei saa tugineda pelkadele eeldustele või skemaatilisele põhjuslikkusele (5. septembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (bakter Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 80, ning 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 167).
113 Käesoleval juhul väidab komisjon esimesena, et Saksamaa Liitvabariik on omaks võtnud üldise praktika, mis seisneb kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramises, täpsustamata kvantitatiivseid ja mõõdetavaid andmeid, mis võimaldaksid näidata konkreetset panust, milleni kaitstav ala peab konkreetselt jõudma, et saavutada asjaomase elupaiga või liigi soodne kaitsestaatus riigis.
114 Sellega seoses tuleb tõdeda, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktis 107 viidatud kohtupraktikast, ei tohi kaitse‑eesmärgid olla kindlaks määratud üldisel viisil, vaid need peavad olema konkreetsed ja täpsed.
115 Kaitse‑eesmärgid tuleb järelikult kindlaks määrata teabe põhjal, mis saadakse liikide ja nende elupaikade olukorra teaduslikust analüüsist kõnealusel alal. Kuna elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid erikaitsealade määramise menetluses alad välja pakkuma direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel, on sellise teabega võimalik tagada ka kaitse‑eesmärkide konkreetsus ja täpsus.
116 Samas, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 53, kuigi liikmesriigi kindlaks määratud kaitse‑eesmärgid peavad võimaldama kontrollida, kas neil eesmärkidel põhinevate kaitsemeetmete abil on võimalik saavutada ala soovitud kaitsestaatust, tuleb kaitse‑eesmärkide kvantitatiivse ja mõõdetava kindlaksmääramise vajadust igal konkreetsel juhul siiski analüüsida ning seda ei saa pidada liikmesriikide üldiseks kohustuseks.
117 Nagu Saksamaa Liitvabariik kostja vastuses sisuliselt märkis, ei pruugi kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramise kvantitatiivne ja mõõdetav lähenemine osutuda sobivaks teatavatele keerulistele elupaikadele ja dünaamilise olemusega kaitsealadele, mille elemendid varieeruvad märkimisväärselt sõltuvalt keskkonnavälistest teguritest või millel on teiste elupaikade ja kaitsealadega märkimisväärne vastastikune mõju.
118 Järelikult peab komisjon põhimõtteliselt tõendama, et asjaomane liikmesriik on igal konkreetsel juhul kohustatud kaitse‑eesmärgid määratlema kvantitatiivselt ja mõõdetavalt, et tagada asjaomase ala soovitud kaitsestaatus.
119 Käesoleval juhul on komisjon tõepoolest esitanud konkreetseid näiteid alade kohta, mille puhul ei ole asjaomaste elupaikade ja liikide kaitse‑eesmärke esitatud kvantitatiivselt ja mõõdetavalt.
120 Samas esitas komisjon esiteks need näited selleks, et näitlikustada Saksamaa Liitvabariigi üldist ja struktuurilist praktikat, mis on komisjoni hinnangul vastuolus elupaikade direktiivi artikli 4 lõikega 4.
121 Seega ei ole komisjon oma hagiavalduses esitatud nõuetes palunud Euroopa Kohtul tuvastada, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud sellest sättest tulenevaid kohustusi, kuna ta ei ole kehtestanud kvantitatiivselt ja mõõdetavalt kaitse‑eesmärke elupaikadele ja liikidele, mis asuvad komisjoni hagiavalduses näitena nimetatud aladel.
122 Teiseks puudutab käesolev hagi asjaomast 4606 ühenduse tähtsusega ala Alpide, kontinentaalses ja Atlandi biogeograafilises piirkonnas.
123 Need piirkonnad hõlmavad suurt hulka alasid, mida käsitleb komisjoni teine väide, ning nagu nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, iseloomustab neid piirkondi liikide ja elupaikade suur mitmekesisus.
124 Neil asjaoludel ja võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktis 112 viidatud kohtupraktikat, pidi komisjon tõendama, et liikide ja elupaikade näited, mille ta esitas, et põhjendada väidet elupaikade direktiivist tulenevate kohustuste üldise ja kestva rikkumise tuvastamiseks, on kõigi asjaomaste ühenduse tähtsusega alade osas tüüpilised (vt analoogia alusel 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erialade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 170).
125 Isegi kui eeldada, et komisjon on tõepoolest tõendanud, et nende alade kaitse‑eesmärgid, millele ta näitena tugines, peavad olema kindlaks määratud kvantitatiivselt ja mõõdetavalt, et tagada nende alade soovitud kaitsestaatus, piisab samas tõdemusest, et komisjon ei ole ei hagiavalduses ega repliigis piisavalt täpsete, selgete ja üksikasjalike argumentide ja andmetega piisavalt õiguslikult tõendanud, et nende alade näited, mida ta mainis, esindavad kõiki asjaomaseid ühenduse tähtsusega alasid osas, mis puudutab kvantitatiivsete meetmete alusetut puudumist.
126 Neil asjaoludel tuleb järeldada, et komisjoni argument, mille kohaselt on Saksamaa Liitvabariik rikkunud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis kasutusele üldise praktika, mis seisneb kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramises, määramata kindlaks kvantitatiivseid ja mõõdetavaid elemente, tuleb tagasi lükata.
127 Teisena väidab komisjon, et Saksamaa Liitvabariigi praktika määrata kindlaks kaitse‑eesmärgid, tegemata vahet ühelt poolt kaitstavate objektide taastamisel ja teiselt poolt nende säilitamisel, on vastuolus elupaikade direktiivi artikli 4 lõikega 4.
128 Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 106, nõuab elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 4, et asjaomase liikmesriigi pädevad asutused määraksid erikaitseala määramisel kindlaks kaitse‑eesmärgid ja kehtestaksid prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis on ala elupaigatüübi soodsa kaitsestaatuse taastamiseks või säilitamiseks.
129 Kuigi – nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 107 – kaitse‑eesmärgid peavad olema konkreetsed ja täpsed, ei võimalda miski elupaikade direktiivis siiski järeldada, et liikmesriigid on igal juhul kohustatud tegema vahet ühelt poolt kaitstavate objektide taastamisel ja teiselt poolt nende objektide säilitamisel juba nende eesmärkide sõnastamise etapis.
130 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 94 ja 95 sisuliselt märkis, võib see eristamine osutuda asjakohaseks konkreetsete kaitsemeetmete kehtestamisel, ilma et eristamine peaks toimuma kaitse‑eesmärkide kindlaksmääramise etapis.
131 Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb tagasi lükata komisjoni argument, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis omaks üldise praktika kehtestada kaitse‑eesmärgid, tegemata vahet ühelt poolt kaitstavate objektide taastamisel ja teiselt poolt nende säilitamisel.
132 Kolmandana heidab komisjon Saksamaa Liitvabariigile ette, et viimane on kehtestanud kaitse‑eesmärgid, mis ei ole kolmandatele isikutele õiguslikult siduvad, rikkudes nii elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4.
133 Sellega seoses tuleb tõdeda, et nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 105, on kaitse‑eesmärgid olemuselt mõeldud rakendamiseks konkreetsete kaitsemeetmete abil.
134 Nimelt selleks, et tõhusalt tagada keskkonnakaitse ja konkreetsemalt, nagu on sätestatud elupaikade direktiivi artikli 2 lõikes 2, et tagada Euroopa Liidu tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma‑ ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või vajaduse korral taastamine, peavad liikmesriigid need konkreetsed kaitsemeetmed vastu võtma õigusaktidena, mis on siduvad, vajaduse korral mh kolmandatele isikutele.
135 Seevastu ei võimalda miski elupaikade direktiivis järeldada, et kaitsemeetmete tõhususe tagamiseks peavad ka nende meetmete aluseks olevad eesmärgid olema kolmandatele isikutele õiguslikult siduvad. Tuleb lisada, et niisuguse siduvuse puudumine ei takista kuidagi seda, et need eesmärgid võivad avaldada kaudselt siduvat mõju kolmandatele isikutele, eelkõige seetõttu, et need on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel kriteeriumiks, mille alusel hinnata asjakohaselt kava või projekti võimalikku mõju kaitsealale, sest sellise hindamise tulemusel võidakse keelata kava või projekti elluviimine (vt selle kohta 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Grace ja Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, punkt 32).
136 Seega tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 132 toodud komisjoni argument tagasi lükata.
137 Järelikult on teine väide põhjendatud üksnes osas, milles Saksamaa Liitvabariik ei kehtestanud üksikasjalikke eesmärke iga kohta kõigist 88 alast 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, ja rikkus seeläbi elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4.
C. Kolmas väide, et vajalikke kaitsemeetmeid ei ole kehtestatud
1. Poolte argumendid
138 Komisjon väidab oma hagiavalduses, et Saksamaa Liitvabariik on rikkunud elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 1, kuna asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 737 ala puhul ei ole ta kehtestanud ühtegi kaitsemeedet ning ta järgib kaitsemeetmete kehtestamisel üldist praktikat, mis ei vasta nimetatud sätte nõuetele.
139 Liikmesriigi praktikat, mis seisneb selles, et kaitsemeetmed põhinevad niisugustel kaitse‑eesmärkidel, mis ise ei vasta elupaikade direktiivi nõuetele, tuleb karistada direktiivi artikli 6 lõike 1 üldise ja struktuurse rikkumise tuvastamisega.
140 Nõuet, mille kohaselt peavad kaitsemeetmed põhinema piisavalt konkreetsetel kaitse‑eesmärkidel, kinnitab 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, punktid 48–52) ning seda õigustavad nii elupaikade direktiivi ülesehitus kui ka eesmärk.
141 Saksamaa Liitvabariik väidab kostja vastuses vastu, et alates põhjendatud arvamuse kättetoimetamisest on ta teinud märkimisväärseid edusamme ning 31. märtsil 2022 määras ta kindlaks vajalikud kaitsemeetmed 99% erikaitsealade jaoks. Puuduval 45 alal Alam‑Saksi, Brandenburgi ja Rheinland‑Pfalzi liidumaal kehtestati kaitsemeetmed 2022. aastal, välja arvatud mõni erand.
142 Lisaks ei puuduta elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 väidetav üldine ja struktuuriline rikkumine Saksamaa Liitvabariigi poolt ühtegi konkreetset kaitsemeedet Saksamaal, vaid see on üksnes teisele väitele järgnenud väide. Seega, kuna teine väide ei ole põhjendatud, ei ole ka kolmas väide põhjendatud.
2. Euroopa Kohtu hinnang
143 Liikmesriigid peavad elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt iga erikaitseala suhtes kindlaks määrama vajalikud kaitsemeetmed, mis vastavad asjaomasel alal esinevate direktiivi I lisas loetletud looduslike elupaigatüüpide ja direktiivi II lisas loetletud liikide ökoloogilistele vajadustele (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 137 ja seal viidatud kohtupraktika).
144 Elupaikade direktiivi artiklist 6 liikmesriikidele tulenevaid kohustusi, sealhulgas selle artikli lõikes 1 ette nähtud kohustust võtta vajalikke kaitsemeetmeid, tuleb rakendada tõhusalt ning täielike, selgete ja täpsete meetmetega (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkt 138 ja seal viidatud kohtupraktika).
145 Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et Saksamaa Liitvabariik ei vaidle vastu sellele, et ta ei võtnud komisjoni põhjendatud arvamusele vastamiseks määratud tähtpäevaks, 13. juuniks 2020, ametlikult kõnealuse 737 ala kohta kaitsemeetmeid.
146 Komisjoni argumendi kohta, et Saksamaa Liitvabariik rikub elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 1, kui ta võtab üldiselt ja struktuuriliselt vastu kaitsemeetmed, mis põhinevad niisugustel kaitse‑eesmärkidel, mis ise ei vasta direktiivi nõuetele, tuleb tõdeda, et see argument kattub kaitse‑eesmärke puudutava teise väite sisuga, nagu liikmesriik märkis, ning järelikult tuleb see lahendada samal viisil.
147 Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 137, on teine väide põhjendatud üksnes osas, milles Saksamaa Liitvabariik ei kehtestanud üksikasjalikke eesmärke asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast 88 ala kohta, ja ta rikkus seetõttu elupaikade direktiivi artikli 4 lõiget 4, ning teised komisjoni poolt teise väite raames esitatud argumendid liikmesriigi kehtestatud kaitse‑eesmärkide omaduste kohta lükati tagasi.
148 Seega tuleb järeldada, et kolmas väide on põhjendatud üksnes osas, milles Saksamaa Liitvabariik ei kehtestanud kaitsemeetmeid kõigi 737 ala kohta 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, ja rikkus elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 1.
149 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb asuda seisukohale, et:
– kuna Saksamaa Liitvabariik ei määranud erikaitsealaks 88 ala asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, siis on ta rikkunud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi;
– kuna Saksamaa Liitvabariik ei määranud kindlaks üksikasjalikke kaitse‑eesmärke iga kohta kõigist 88 alast asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, siis on ta rikkunud elupaikade direktiivi artikli 4 lõikest 4 tulenevaid kohustusi, ja
– kuna Saksamaa Liitvabariik ei kehtestanud vajalikke kaitsemeetmeid iga kohta kõigist 737 alast asjaomase 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, siis on ta rikkunud direktiivi artikli 6 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
150 Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
Kohtukulud
151 Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Saksamaa Liitvabariik on kohtuvaidluse sisuliselt kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Saksamaa Liitvabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Kuna Saksamaa Liitvabariik ei määranud 88 ala erikaitsealaks 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, mis on kantud loetellu, mis on kehtestatud komisjoni 22. detsembri 2003. aasta otsusega 2004/69/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Alpide biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu, komisjoni 7. detsembri 2004. aasta otsusega 2004/798/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu kontinentaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu, ja komisjoni 7. detsembri 2004. aasta otsusega 2004/813/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Atlandi biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade loetelu, mida on ajakohastatud vastavalt komisjoni 25. jaanuari 2008. aasta otsusega 2008/218/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Alpide biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu, komisjoni 13. novembri 2007. aasta otsusega 2008/25/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu kontinentaalses biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu, ning komisjoni 12. novembri 2007. aasta otsusega 2008/23/EÜ, millega võetakse vastavalt nõukogu direktiivile 92/43/EMÜ vastu Atlandi biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esimene ajakohastatud loetelu, siis on Saksamaa Liitvabariik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta, mida on muudetud nõukogu 13. mai 2013. aasta direktiiviga 2013/17, artikli 4 lõikest 4.
2. Kuna Saksamaa Liitvabariik ei määranud kindlaks üksikasjalikke kaitse‑eesmärke resolutsiooni punktis 1 nimetatud iga kohta kõigist 88 alast 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, siis on Saksamaa Liitvabariik rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad direktiivi 92/43, mida on muudetud direktiiviga 2013/17, artikli 4 lõikest 4.
3. Kuna Saksamaa Liitvabariik ei kehtestanud vajalikke kaitsemeetmeid resolutsiooni punktis 1 nimetatud iga kohta kõigist 737 alast 4606 ühenduse tähtsusega ala hulgast, siis on Saksamaa Liitvabariik rikkunud direktiivi 92/43, mida on muudetud direktiiviga 2013/17/EL, artikli 6 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
4. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
5. Jätta Saksamaa Liitvabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
Allkirjad