ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 septembre 2013 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Confiance légitime – Réexamen des mesures restrictives adoptées – Erreur d’appréciation – Égalité de traitement – Base juridique – Formes substantielles – Proportionnalité »
Dans les affaires T‑35/10 et T‑7/11,
Bank Melli Iran, établie à Téhéran (Iran), représentée, dans l’affaire T‑35/10, par Me L. Defalque et, dans l’affaire T‑7/11, initialement par Mes Defalque et S. Woog, puis par Mes Defalque et C. Malherbe, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté, dans l’affaire T‑35/10, par MM. M. Bishop et R. Szostak et, dans l’affaire T‑7/11, initialement par MM. Bishop et G. Marhic, puis par MM. Bishop et B. Driessen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
République française, représentée par MM. G. de Bergues et É. Ranaivoson, en qualité d’agents,
par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par Mme S. Behzadi‑Spencer, puis par M. A. Robinson, et enfin par M. Robinson et Mme H. Walker, en qualité d’agents, assistés de Mme S. Lee, barrister,
parties intervenantes dans l’affaire T‑35/10,
et par
Commission européenne, représentée, dans l’affaire T‑35/10, par Mme S. Boelaert et M. M. Konstantinidis et, dans l’affaire T‑7/11, par Mme Boelaert, MM. Konstantinidis et F. Erlbacher, en qualité d’agents,
partie intervenante dans les deux affaires,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation partielle du règlement (CE) no 1100/2009 du Conseil, du 17 novembre 2009, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la décision 2008/475/CE (JO L 303, p. 31), de la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 281, p. 81), du règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 423/2007 (JO L 281, p. 1), de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71), du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO L 319, p. 11), et du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 961/2010 (JO L 88, p. 1), et, d’autre part, une demande d’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová (rapporteur), président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude, juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 avril 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, la Bank Melli Iran, est une banque commerciale iranienne détenue par l’État iranien.
2 La présente affaire s’inscrit dans le cadre du régime de mesures restrictives instauré en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci‑après la « prolifération nucléaire »).
3 Le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe II de la position commune 2007/140/PESC du Conseil, du 27 février 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 61, p. 49) par la position commune 2008/479/PESC du Conseil, du 23 juin 2008, modifiant la position commune 2007/140 (JO L 163, p. 43).
4 Par voie de conséquence, le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe V du règlement (CE) no 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1) par la décision 2008/475/CE du Conseil, du 23 juin 2008, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 423/2007 (JO L 163, p. 29), avec pour conséquence le gel de ses fonds.
5 La requérante a formé un recours devant le Tribunal visant, en substance, à l’annulation de l’inscription de son nom sur la liste de l’annexe V du règlement no 423/2007.
6 Par lettres des 8 et 21 juillet 2009, la requérante a demandé au Conseil de l’Union européenne de procéder à un réexamen de la décision d’inclure son nom dans la liste de l’annexe V du règlement no 423/2007, en faisant valoir qu’elle n’était pas impliquée dans la prolifération nucléaire. Dans la lettre du 8 juillet 2009, elle a demandé, en outre, d’avoir accès au dossier du Conseil.
7 Par lettre du 27 juillet 2009, le Conseil a répondu que la requérante était visée par des mesures restrictives pour les motifs exposés dans la décision 2008/475. Le Conseil a refusé l’accès à la proposition d’adoption des mesures restrictives concernant la requérante (ci-après la « proposition initiale »), motif pris du caractère confidentiel de ce document, mais a communiqué à la requérante deux documents de nature générale relatifs à la procédure d’adoption des mesures restrictives.
8 Par lettre du 11 septembre 2009, la requérante a demandé une nouvelle fois d’obtenir l’accès au dossier du Conseil.
9 Par lettre du 1er octobre 2009, le Conseil a communiqué à la requérante des motifs supplémentaires de l’adoption des mesures restrictives à son égard.
10 Le recours de la requérante visant l’inscription de son nom sur la liste de l’annexe V du règlement no 423/2007 a été rejeté par l’arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil (T‑390/08, Rec. p. II‑3967).
11 Par lettre du 15 octobre 2009, la requérante a présenté ses observations sur les motifs supplémentaires communiqués le 1er octobre 2009. Elle a fait valoir, d’une part, que ces motifs étaient insuffisamment précis et, d’autre part, qu’ils n’établissaient pas qu’elle était impliquée dans la prolifération nucléaire.
12 L’inscription du nom de la requérante dans l’annexe V du règlement no 423/2007 a été maintenue par le règlement (CE) no 1100/2009 du Conseil, du 17 novembre 2009, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la décision 2008/475 (JO L 303, p. 31). Les motifs retenus étaient les suivants :
« Apporte ou tente d’apporter un soutien financier à des sociétés participant aux programmes nucléaire et de missiles de l’Iran ou achetant des biens destinés à ces programmes (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company et DIO). La Bank Melli sert de facilitateur pour les activités sensibles de l’Iran. Elle a facilité de nombreux achats de matériels sensibles pour les programmes nucléaire et de missiles iraniens. Elle a fourni une série de services financiers pour le compte d’entités liées aux industries nucléaires et de missiles de l’Iran, y compris l’ouverture de lettres de crédit et la gestion de comptes. La plupart des sociétés précitées sont visées dans les résolutions (2006) 1737 et (2007) 1747 du [Conseil de sécurité des Nations unies]. La Bank Melli poursuit ce rôle, en adoptant un comportement qui soutient et facilite les activités sensibles de l’Iran. Grâce à ses relations bancaires, elle continue à fournir un appui et des services financiers à des entités figurant sur les listes des Nations unies et de l’UE en raison de leur implication dans de telles activités. Elle agit également pour le compte et sur instruction de telles entités, y compris la Bank Sepah, souvent à travers leurs filiales et des sociétés apparentées. »
13 Par lettre du 18 novembre 2009, le Conseil a informé la requérante du maintien de son nom dans la liste de l’annexe V du règlement no 423/2007. Il a précisé que les observations présentées par la requérante ne justifiaient pas la levée des mesures restrictives, étant donné l’appui qu’elle aurait apporté à la prolifération nucléaire en fournissant des services financiers aux entités qui y participaient. S’agissant des demandes d’accès au dossier, d’une part, le Conseil a réitéré que la proposition initiale était confidentielle. D’autre part, il a transmis à la requérante une version non confidentielle de la proposition d’adoption des mesures restrictives portant sur les motifs supplémentaires communiqués le 1er octobre 2009 (ci-après la « proposition supplémentaire »).
14 Par lettre du 14 décembre 2009, la requérante a demandé, d’une part, la tenue d’une audition et, d’autre part, un accès complet au dossier du Conseil. Par lettre du 20 janvier 2010, le Conseil a répondu, d’une part, que la requérante avait bénéficié d’un droit d’audition en lui présentant ses observations. D’autre part, il a réitéré que la proposition initiale était confidentielle.
15 Dès l’adoption de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140 (JO L 195, p. 39, rectificatif JO L 197, p. 19), le nom de la requérante a été inscrit dans la liste de l’annexe II de ladite décision. Les motifs retenus à l’égard de la requérante sont les mêmes que ceux figurant au règlement no 1100/2009.
16 L’inscription du nom de la requérante dans l’annexe V du règlement no 423/2007 n’a pas été affectée par l’entrée en vigueur du règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 423/2007 (JO L 195, p. 25).
17 Par lettre du 15 septembre 2010, la requérante a présenté au Conseil ses observations sur le maintien des mesures restrictives la visant. Elle a réitéré, à cette occasion, ses demandes concernant la tenue d’une audition et l’accès au dossier du Conseil.
18 L’inscription du nom de la requérante dans l’annexe II de la décision 2010/413 a été maintenue par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (JO L 281, p. 81).
19 Le règlement no 423/2007 ayant été abrogé par le règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 281, p. 1), le nom de la requérante a été inclus par le Conseil dans l’annexe VIII de ce dernier règlement.
20 Les motifs retenus à l’égard de la requérante dans la décision 2010/644 et dans le règlement no 961/2010 sont les mêmes que ceux figurant au règlement no 1100/2009.
21 Par lettre du 28 octobre 2010, le Conseil a informé la requérante du maintien de son nom dans la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et de son inclusion dans celle de l’annexe VIII du règlement no 961/2010. Il a précisé, à cet égard, qu’il n’y avait pas d’éléments nouveaux justifiant la levée des mesures restrictives visant la requérante et que ces dernières mesures n’étaient pas fondées sur des informations autres que les documents communiqués précédemment.
22 Par lettre du 28 juillet 2011, la requérante a demandé au Conseil de procéder à un réexamen de la décision de la maintenir dans la liste de l’annexe II de la décision 2010/413 et dans celle de l’annexe VIII du règlement no 961/2010. Elle a réitéré qu’elle n’était pas impliquée dans la prolifération nucléaire.
23 Par arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil (C‑548/09 P, Rec. p. I‑11381), la Cour a rejeté le pourvoi formé par la requérante contre l’arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra.
24 L’inscription du nom de la requérante dans l’annexe II de la décision 2010/413 et dans l’annexe VIII du règlement no 961/2010 n’a pas été affectée par l’entrée en vigueur de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71) et du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO L 319, p. 11).
25 Par lettre du 5 décembre 2011, le Conseil a informé la requérante du maintien de son nom dans les listes de l’annexe II de la décision 2010/413 et de l’annexe VIII du règlement no 961/2010. Il a constaté que les observations présentées par la requérante le 28 juillet 2011 ne justifiaient pas la levée des mesures restrictives.
26 Par lettre du 16 janvier 2012, la requérante a demandé à obtenir l’accès aux preuves relatives à l’adoption des mesures restrictives la visant et à leur maintien. Le Conseil a répondu par lettre du 21 février 2012, à laquelle ont été joints trois documents portant sur le réexamen des mesures restrictives.
27 Le règlement no 961/2010 ayant été abrogé par le règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 88, p. 1), le nom de la requérante a été inclus par le Conseil dans l’annexe IX de ce dernier règlement. Les motifs retenus à l’égard de la requérante sont les mêmes que ceux figurant au règlement no 1100/2009.
Procédure et conclusions des parties
28 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 janvier 2010, la requérante a introduit le recours dans l’affaire T‑35/10, visant à l’annulation partielle du règlement no 1100/2009.
29 Par ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal du 4 mai 2010, la procédure dans l’affaire T‑35/10 a été suspendue jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour dans l’affaire C‑548/09 P, Bank Melli Iran/Conseil.
30 Par actes déposés au greffe du Tribunal les 17 et 28 mai et le 7 juin 2010, respectivement, la Commission européenne, la République française et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord ont demandé à intervenir dans l’affaire T‑35/10 au soutien du Conseil.
31 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la quatrième chambre, à laquelle l’affaire T‑35/10 a, par conséquent, été attribuée.
32 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 janvier 2011, la requérante a introduit un recours dans l’affaire T‑7/11, visant, notamment, à l’annulation partielle de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010.
33 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 4 avril 2011, la Commission a demandé à intervenir dans l’affaire T‑7/11 au soutien du Conseil. Par ordonnance du 9 juin 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
34 Le 24 novembre 2011, le Tribunal (quatrième chambre) a demandé aux parties, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, de lui présenter leurs observations sur les conséquences à tirer, pour l’affaire T‑35/10, de l’arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 2 supra. Les parties ont déféré à cette demande.
35 Par ordonnance du 8 février 2012, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la Commission, de la République française et du Royaume-Uni au soutien du Conseil dans l’affaire T‑35/10.
36 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 15 février 2012, la requérante a adapté ses chefs de conclusions dans l’affaire T‑7/11 à la suite de l’adoption de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011, de la décision 2012/35/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 19, p. 22), du règlement d’exécution (UE) no 54/2012 du Conseil, du 23 janvier 2012, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO L 19, p. 1), et du règlement (UE) no 56/2012 du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant le règlement no 961/2010 (JO L 19, p. 10).
37 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 juillet 2012, d’une part, la requérante a adapté ses chefs de conclusions dans l’affaire T‑7/11 à la suite de l’adoption du règlement no 267/2012. D’autre part, elle a demandé l’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale.
38 Par ordonnance du président de la quatrième chambre du Tribunal du 5 mars 2013, les affaires T‑35/10, T‑7/11 et T‑8/11 ont été jointes aux fins de la procédure orale, conformément à l’article 50 du règlement de procédure.
39 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé par écrit des questions aux parties. Les parties ont répondu aux questions du Tribunal dans le délai imparti.
40 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions écrites et orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 17 avril 2013.
41 Dans ses écritures, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le point 4 de la partie B de l’annexe du règlement no 1100/2009, le point 5 de la partie B de l’annexe de la décision 2010/644, le point 5 de la partie B de l’annexe VIII du règlement no 961/2010, la décision 2011/783, le règlement d’exécution no 1245/2011, la décision 2012/35, le règlement d’exécution no 54/2012, le règlement no 56/2012 et le point 5 de la partie I.B de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que ces actes la concernent ;
– annuler les décisions du Conseil communiquées par lettres de ce dernier des 18 novembre 2009, 28 octobre 2010 et 5 décembre 2011 ;
– déclarer que l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 961/2010 ne lui sont pas applicables ;
– annuler tout règlement futur ou toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale ;
– condamner le Conseil aux dépens.
42 Lors de l’audience, la requérante s’est, d’une part, désistée de son recours pour autant qu’il vise à l’annulation de la décision 2012/35, du règlement d’exécution no 54/2012 et du règlement no 56/2012. D’autre part, elle a exposé que son deuxième chef de conclusions se confondait, en réalité, avec le premier chef de conclusions et qu’elle se désistait, par conséquent, de son recours pour autant qu’il vise à l’annulation des lettres des 18 novembre 2009, 28 octobre 2010 et 5 décembre 2011.
43 Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
44 Le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours dans l’affaire T‑35/10.
45 La République française conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours dans l’affaire T‑35/10 et de condamner la requérante aux dépens.
En droit
46 À titre liminaire, au vu de la connexité des affaires T‑35/10 et T‑7/11, le Tribunal décide de les joindre aux fins de l’arrêt, en vertu de l’article 50 du règlement de procédure.
47 Par ailleurs, il y a lieu de relever que le troisième chef de conclusions, tendant à la déclaration d’inapplicabilité, à la requérante, de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 961/2010, se confond, en réalité, avec les arguments contestant la légalité de la décision 2010/413 et du règlement no 961/2010, soulevés au soutien du premier chef de conclusions de la requérante. Par conséquent, le troisième chef de conclusions n’a pas à être examiné par le Tribunal de manière autonome.
48 Au soutien de son premier chef de conclusions, la requérante a invoqué les moyens suivants dans ses écritures :
– le premier moyen dans l’affaire T‑35/10 et le troisième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense, de son droit à une protection juridictionnelle effective, des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime ainsi que de l’obligation du Conseil de réexaminer les mesures restrictives adoptées à la lumière des observations formulées ;
– le deuxième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le quatrième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une erreur d’appréciation en ce que le Conseil a considéré qu’elle était impliquée dans la prolifération nucléaire ;
– le troisième moyen dans l’affaire T‑35/10, tiré d’une violation des formes substantielles et d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique du règlement no 1100/2009, et le deuxième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010 ;
– le quatrième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le cinquième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation du principe de proportionnalité et de son droit de propriété résultant du fait que le Conseil n’a pas pris en considération les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies ;
– le premier moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une violation de l’article 215 TFUE et de l’article 40 TUE ainsi que du principe d’égalité de traitement ;
– le sixième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré de l’illégalité de l’article 23, paragraphe 4, du règlement no 267/2012.
49 Lors de l’audience, la requérante a, en outre, fait valoir que le règlement no 267/2012 ne lui a pas été communiqué individuellement.
50 Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la Commission contestent le bien‑fondé des moyens de la requérante.
51 Le Conseil et la Commission soutiennent, par ailleurs, que la requérante est une émanation de l’État iranien et est donc irrecevable à invoquer à son profit les protections et garanties liées aux droits fondamentaux. Le Conseil invoque, également, l’irrecevabilité du quatrième chef de conclusions de la requérante.
52 Outre les moyens et les arguments des parties, il y a lieu d’examiner la recevabilité des adaptations des chefs de conclusions opérées par la requérante.
Sur la recevabilité
Sur les adaptations des chefs de conclusions de la requérante
53 Selon la jurisprudence, lorsqu’une décision ou un règlement concernant directement et individuellement un particulier sont, en cours de procédure, remplacés par un acte ayant le même objet, celui‑ci doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de la procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours. Il serait, en outre, injuste que l’institution en cause puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête présentée au juge de l’Union contre un acte, adapter l’acte attaqué ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à l’acte ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 46, et la jurisprudence citée).
54 La même conclusion s’applique aux actes, tels que la décision 2011/783 et le règlement d’exécution no 1245/2011, qui, sans abroger un acte antérieur, maintiennent l’inscription d’une entité sur les listes des entités visées par des mesures restrictives, à la suite d’une procédure de réexamen expressément imposée par la réglementation applicable.
55 Toutefois, pour être recevable, une demande d’adaptation des conclusions doit être présentée dans le délai de recours prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE. En effet, selon une jurisprudence constante, ce délai de recours est d’ordre public et doit être appliqué par le juge de l’Union de manière à assurer la sécurité juridique ainsi que l’égalité des justiciables devant la loi (voir arrêt de la Cour du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, point 101). Il appartient ainsi au juge de vérifier, le cas échéant d’office, si ce délai a été respecté (voir ordonnance du Tribunal du 11 janvier 2012, Ben Ali/Conseil, T‑301/11, point 16).
56 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe de protection juridictionnelle effective implique que l’autorité de l’Union qui adopte des mesures restrictives individuelles à l’égard d’une personne ou d’une entité communique les motifs sur lesquels ces mesures sont fondées, soit au moment où ces mesures sont adoptées, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après leur adoption, afin de permettre à ces personnes ou entités l’exercice de leur droit de recours (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 2 supra, point 47, et la jurisprudence citée).
57 Il en découle que le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre un acte imposant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité commence à courir uniquement à partir de la date de la communication de cet acte à l’intéressé. De même, le délai pour la présentation d’une demande visant à étendre les conclusions et les moyens à un acte qui maintient ces mesures commence à courir uniquement à partir de la date de la communication de ce nouvel acte à la personne ou à l’entité concernée.
58 En l’espèce, d’une part, la décision 2011/783 et le règlement d’exécution no 1245/2011 ont été communiqués individuellement à la requérante par lettre du 5 décembre 2011. Par conséquent, la demande d’adaptation des conclusions visant ces derniers actes du 15 février 2012 a été présentée dans le délai de deux mois prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, augmenté du délai de distance de dix jours prévu à l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure.
59 D’autre part, le règlement no 267/2012 n’a pas été communiqué individuellement à la requérante, alors même que le Conseil connaît son adresse. Dans ces circonstances, le délai pour l’adaptation des chefs de conclusions de la requérante en ce qui concerne le règlement no 267/2012 n’a pas commencé à courir, de sorte que la demande de la requérante du 30 juillet 2012 ne saurait être considérée comme tardive.
60 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la requérante est recevable à demander l’annulation de la décision 2011/783, du règlement d’exécution no 1245/2011 et du règlement no 267/2012.
Sur le chef de conclusions tendant à l’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale
61 Le Conseil conteste la recevabilité du quatrième chef de conclusions de la requérante, tendant à l’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale.
62 À cet égard, selon la jurisprudence, le Tribunal ne peut être valablement saisi que d’une demande tendant à l’annulation d’un acte existant et faisant grief. Si la requérante peut donc être autorisée à reformuler ses conclusions de façon à ce que celles-ci visent l’annulation des actes qui ont, en cours de procédure, remplacé les actes initialement attaqués, cette solution ne saurait autoriser le contrôle spéculatif de la légalité d’actes hypothétiques non encore adoptés (voir arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 32, et la jurisprudence citée).
63 Dans ces circonstances, le quatrième chef de conclusions de la requérante doit être rejeté comme étant irrecevable.
Sur le fond
Sur la possibilité pour la requérante d’invoquer les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux
64 Le Conseil et la Commission font valoir que, au regard du droit de l’Union, des personnes morales qui constituent des émanations des États tiers ne peuvent pas invoquer les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux. Dans la mesure où la requérante est, selon eux, une émanation de l’État iranien, cette règle lui serait applicable.
65 À cet égard, il convient d’observer que ni la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389) ni le droit primaire de l’Union ne prévoient de dispositions excluant les personnes morales qui sont des émanations des États du bénéfice de la protection des droits fondamentaux. Au contraire, les dispositions de ladite charte qui sont pertinentes par rapport aux moyens soulevés par la requérante, et notamment ses articles 17, 41 et 47, garantissent les droits de « [t]oute personne », formulation qui inclut des personnes morales telles que la requérante.
66 Le Conseil et la Commission invoquent néanmoins, dans ce contexte, l’article 34 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), qui n’admet pas la recevabilité des requêtes présentées devant la Cour européenne des droits de l’homme par des organisations gouvernementales.
67 Or, d’une part, l’article 34 de la CEDH est une disposition procédurale qui n’est pas applicable aux procédures devant le juge de l’Union. D’autre part, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le but de cette disposition est d’éviter qu’un État partie à la CEDH soit à la fois requérant et défendeur devant ladite Cour (voir, en ce sens, Cour. eur. D. H., arrêt Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquie du 13 décembre 2007, Recueil des arrêts et décisions, 2007-V, § 81). Ce raisonnement n’est pas applicable au cas d’espèce.
68 Le Conseil et la Commission font également valoir que la règle qu’ils invoquent est justifiée par le fait qu’un État est garant du respect des droits fondamentaux sur son territoire, mais ne peut pas bénéficier de tels droits.
69 Toutefois, à supposer même que cette justification trouve à s’appliquer en ce qui concerne une situation interne, la circonstance selon laquelle un État est le garant du respect des droits fondamentaux sur son propre territoire est sans pertinence s’agissant de l’étendue des droits dont peuvent bénéficier des personnes morales qui sont des émanations de ce même État sur le territoire des États tiers.
70 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que le droit de l’Union ne comporte pas de règle empêchant des personnes morales qui sont des émanations des États tiers d’invoquer à leur profit les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux. Ces mêmes droits peuvent donc être invoqués par lesdites personnes devant le juge de l’Union pour autant qu’ils soient compatibles avec leur qualité de personne morale.
71 Au demeurant et en tout état de cause, le Conseil et la Commission n’ont pas avancé d’éléments permettant d’établir que la requérante était effectivement une émanation de l’État iranien, à savoir une entité qui participait à l’exercice de la puissance publique ou qui gérait un service public sous le contrôle des autorités (voir, en ce sens, Cour. eur. D. H., arrêt Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquie, point 6 supra, § 79).
72 À cet égard, tout d’abord, le Conseil soutient que la requérante gère un service public sous le contrôle des autorités iraniennes dans la mesure où elle fournit des services financiers qui sont nécessaires pour le fonctionnement de l’économie iranienne. Or, il ne conteste pas les allégations de la requérante selon lesquelles lesdits services représentent des activités commerciales exercées dans un secteur concurrentiel et soumises au droit commun. Dans ces circonstances, le fait que lesdites activités soient nécessaires pour le fonctionnement de l’économie d’un État ne leur confère pas, à lui seul, la qualité de service public.
73 Ensuite, la Commission soutient que la circonstance selon laquelle la requérante est impliquée dans la prolifération nucléaire démontre qu’elle participe à l’exercice de la puissance publique. Or, en procédant de la sorte, la Commission prend pour prémisse factuelle une circonstance dont la réalité est contestée par la requérante et qui est au cœur même des débats devant le Tribunal. De surcroît, la prétendue implication de la requérante dans la prolifération nucléaire, telle qu’exposée dans les actes attaqués, ne relève pas de l’exercice des pouvoirs étatiques, mais des transactions commerciales effectuées avec des entités participant à la prolifération nucléaire. Partant, cette allégation ne justifie pas que la requérante soit qualifiée d’émanation de l’État iranien.
74 Enfin, la Commission estime que la requérante est une émanation de l’État iranien en raison de la participation de ce dernier à son capital. Or, cette circonstance n’implique pas, à elle seule, que la requérante participe à l’exercice de la puissance publique ou gère un service public.
75 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la requérante peut invoquer à son profit les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux.
Sur le premier moyen dans l’affaire T‑35/10 et le troisième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante, de son droit à une protection juridictionnelle effective, des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime ainsi que de l’obligation du Conseil de réexaminer les mesures restrictives adoptées à la lumière des observations formulées
76 La requérante soutient que, dans le contexte de l’adoption des actes attaqués, le Conseil a violé l’obligation de motivation, ses droits de la défense et l’obligation de réexaminer les mesures restrictives adoptées à la lumière des observations formulées. Par ailleurs, ces violations impliqueraient une violation de son droit à une protection juridictionnelle effective ainsi que des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime.
77 Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission contestent le bien‑fondé des arguments de la requérante.
78 Il y a lieu de rappeler, en premier lieu, que l’obligation de motiver un acte faisant grief, telle que prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et, plus particulièrement en l’espèce, à l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, à l’article 15, paragraphe 3, du règlement no 423/2007, à l’article 36, paragraphe 3, du règlement no 961/2010 et à l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte. L’obligation de motivation ainsi édictée constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses. Partant, la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 80, et la jurisprudence citée).
79 Partant, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’opposent à la communication de certains éléments, le Conseil est tenu de porter à la connaissance d’une entité visée par des mesures restrictives les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il considère qu’elles devaient être adoptées. Il doit ainsi mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale des mesures concernées et les considérations qui l’ont amené à les prendre (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 81, et la jurisprudence citée).
80 Par ailleurs, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 82, et la jurisprudence citée).
81 En deuxième lieu, selon une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense, et notamment du droit d’être entendu, dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une entité et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle‑ci, constitue un principe fondamental du droit de l’Union et doit être assuré, même en l’absence de toute réglementation concernant la procédure en cause (arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 91).
82 Le principe du respect des droits de la défense exige, d’une part, que les éléments retenus à la charge de l’entité intéressée pour fonder l’acte lui faisant grief lui soient communiqués. D’autre part, elle doit être mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet de ces éléments (voir, par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 6 supra, point 93).
83 Partant, s’agissant d’un premier acte par lequel les fonds d’une entité sont gelés, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’y opposent, la communication des éléments à charge doit avoir lieu soit concomitamment à l’adoption de l’acte concerné, soit aussitôt que possible après ladite adoption. Sur demande de l’entité concernée, cette dernière a également le droit de faire valoir son point de vue au sujet de ces éléments une fois l’acte adopté. Sous les mêmes réserves, toute décision subséquente de gel des fonds doit en principe être précédée d’une communication des nouveaux éléments à charge et d’une nouvelle possibilité pour l’entité concernée de faire valoir son point de vue (voir, par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 6 supra, point 137).
84 Il y a lieu, en outre, de relever que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à l’entité intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 97, et la jurisprudence citée).
85 En troisième lieu, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par les articles 6 et 13 de la CEDH ainsi que par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux. L’efficacité du contrôle juridictionnel implique que l’autorité de l’Union en cause est tenue de communiquer les motifs d’une mesure restrictive à l’entité concernée, dans toute la mesure du possible, soit au moment où ladite mesure est adoptée, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été, afin de permettre à l’entité concernée l’exercice, dans les délais, de son droit de recours. Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire, tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union, que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte en cause qui lui incombe (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, points 335 à 337, et la jurisprudence citée).
– Sur l’obligation de motivation
86 Selon la requérante, la motivation des actes attaqués est insuffisante. En effet, les motifs figurant dans le règlement no 1100/2009, les motifs supplémentaires qui lui ont été communiqués le 1er octobre 2009 ainsi que les motifs figurant dans les actes attaqués ultérieurs seraient vagues et imprécis, de sorte qu’elle ne serait pas en mesure de les vérifier et d’y répondre.
87 Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission contestent le bien‑fondé des arguments de la requérante.
88 Il convient de rappeler que la requérante est visée par des mesures restrictives depuis le 23 juin 2008. Entre cette date et la date d’adoption du premier des actes attaqués, à savoir le 17 novembre 2009, plusieurs documents ont été échangés entre la requérante et le Conseil dont, notamment, la lettre de ce dernier du 1er octobre 2009 par laquelle il a informé la requérante des motifs supplémentaires d’adoption de mesures restrictives la visant. Ce document fait partie du contexte de l’adoption des actes attaqués dans les présentes affaires et peut, par conséquent, être pris en considération lors de leur examen.
89 Or, les motifs énoncés dans les actes attaqués, tels que complétés et développés par les motifs supplémentaires communiqués le 1er octobre 2009, sont suffisamment précis pour satisfaire à l’obligation de motivation incombant au Conseil. Ainsi, ces motifs permettent d’identifier les entités auxquelles la requérante aurait fourni des services financiers et qui sont visées par des mesures restrictives adoptées par l’Union ou par le Conseil de sécurité des Nations unies, de même que la période pendant laquelle les services en cause auraient été fournis et, dans certains cas, les transactions spécifiques auxquelles ils auraient été liés.
90 Dans ces circonstances, le grief tiré de la violation de l’obligation de motivation doit être rejeté.
– Sur la violation du principe du respect des droits de la défense
91 La requérante fait valoir que, malgré des demandes répétées, elle n’a obtenu ni un accès suffisant au dossier du Conseil ni une audition devant ce dernier, de sorte qu’elle ignore les preuves retenues à son égard et qu’elle n’est, par conséquent, pas en mesure de se défendre. Au demeurant, pour autant que le Conseil lui ait communiqué des éléments de son dossier, cette communication aurait été tardive.
92 À titre liminaire, le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission contestent l’applicabilité du principe du respect des droits de la défense au cas d’espèce, en se référant au fait que la requérante n’a pas été visée par des mesures restrictives en raison de son activité propre, mais en raison de son appartenance à la catégorie générale des personnes et des entités ayant apporté un appui à la prolifération nucléaire.
93 Cette argumentation ne saurait être retenue. En effet, l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, l’article 15, paragraphe 3, du règlement no 423/2007, l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement no 961/2010 et l’article 46, paragraphes 3 et 4, du règlement no 267/2012 prévoient des dispositions garantissant les droits de la défense des entités visées par des mesures restrictives adoptées en vertu de ces textes. Le respect de ces droits fait l’objet du contrôle du juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 37).
94 Le Conseil et le Royaume-Uni soutiennent également que le Conseil ne peut pas être tenu de fournir aux entités intéressées les éléments de preuve et d’information soutenant les motifs des mesures restrictives lorsque ceux-ci sont issus de sources confidentielles et sont, comme tels, conservés par les États membres qui les détiennent, voire par des États tiers avec lesquels ces derniers coopèrent, et ce dans un souci de protection des sources. Le Royaume-Uni précise, à cet égard, que le règlement de procédure du Tribunal ne prévoit pas de dispositions permettant au Tribunal de prendre en considération des éléments confidentiels sans les divulguer aux autres parties, ce qui impliquerait qu’il n’y a aucun moyen de sauvegarder la confidentialité des éléments éventuellement communiqués et, partant, de protéger adéquatement les considérations impérieuses s’opposant à leur communication à l’entité concernée. Dans ces circonstances, lesdites considérations devraient prévaloir, y compris en ce qui concerne la procédure devant le Tribunal.
95 À cet égard, il ressort de la jurisprudence citée au point 8 ci‑dessus que la communication des éléments à charge aux entités intéressées peut effectivement ne pas avoir lieu lorsque des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales s’y opposent.
96 Toutefois, compte tenu du rôle essentiel du contrôle juridictionnel dans le contexte de l’adoption et du maintien des mesures restrictives, le juge de l’Union doit pouvoir contrôler la légalité et le bien-fondé de telles mesures, en ce compris le respect des garanties procédurales dont bénéficient les entités intéressées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 6 supra, point 155), étant entendu que le caractère confidentiel de certains éléments peut, éventuellement, justifier des restrictions s’agissant de la communication de ces éléments à la requérante ou à ses avocats, applicables à l’ensemble de la procédure devant le Tribunal (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, point 6 supra, point 155).
97 Au demeurant, en vertu du troisième alinéa de l’article 67, paragraphe 3, du règlement de procédure, « [l]orsqu’un document dont l’accès a été refusé par une institution a été produit devant le Tribunal dans le cadre d’un recours portant sur la légalité de ce refus, ce document n’est pas communiqué aux autres parties ». Cette disposition permet au Tribunal de contrôler la légalité du refus d’accès à un document figurant au dossier du Conseil, sans communiquer ce même document à l’entité concernée.
98 S’agissant des griefs de la requérante, il y a lieu de relever, en premier lieu, qu’il ressort des points 8 à 90 ci‑dessus que les actes attaqués sont suffisamment motivés. Dans ces circonstances, le Conseil a également respecté son obligation de communication initiale des éléments à charge.
99 En deuxième lieu, quant à l’accès au dossier, il y a lieu de relever que les mesures restrictives visant la requérante reposent sur deux propositions distinctes. En effet, d’une part, l’adoption initiale desdites mesures, en 2008, qui a fait l’objet du recours de la requérante dans l’affaire T‑390/08 (voir points 5, 10 et 23 ci-dessus), a été effectuée en vertu de la proposition initiale, que le Conseil a refusé de communiquer à la requérante, nonobstant plusieurs demandes en ce sens. D’autre part, les motifs supplémentaires, communiqués à la requérante le 1er octobre 2009, sont étayés par la proposition supplémentaire, dont une copie non confidentielle a été transmise à la requérante le 18 novembre 2009, soit au moment où cette dernière a été informée de l’adoption du règlement no 1100/2009.
100 À cet égard, il y a lieu de considérer que l’absence de communication d’un document sur lequel le Conseil s’est fondé pour adopter ou pour maintenir les mesures restrictives visant une entité ne constitue une violation des droits de la défense justifiant l’annulation des actes concernés que s’il est établi que les mesures restrictives concernées n’auraient pas pu être adoptées ou maintenues à bon droit si le document non communiqué devait être écarté comme élément à charge.
101 Par conséquent, en l’espèce, à supposer même que c’est à tort que le Conseil a refusé la communication de la proposition initiale à la requérante, cette circonstance ne pourrait justifier l’annulation des actes attaqués que s’il était par ailleurs établi que le maintien des mesures restrictives visant la requérante ne pouvait pas être justifié par les éléments communiqués à cette dernière en temps utile, à savoir les motifs figurant dans les actes attaqués, les motifs supplémentaires fournis le 1er octobre 2009 et la proposition supplémentaire, communiquée le 18 novembre 2009.
102 Or, il ressort des points 1 à 150 ci-après que les arguments invoqués par la requérante ne permettent pas de mettre en cause le bien-fondé de la justification des mesures restrictives la visant, à laquelle il est fait référence au point 1 ci-après, telle qu’elle ressort des éléments qui lui ont été communiqués. Dans ces circonstances, l’absence de communication de la proposition initiale n’est pas susceptible de justifier l’annulation des actes attaqués.
103 En troisième lieu, c’est à tort que la requérante soutient qu’elle n’a pas pu obtenir une audition auprès du Conseil.
104 En effet, d’une part, la requérante ne conteste pas qu’elle a été en mesure de présenter au Conseil des observations écrites les 8, 21 juillet et 15 octobre 2009, le 15 septembre 2010 et le 28 juillet 2011.
105 D’autre part, contrairement à ce que laisse entendre la requérante, ni la réglementation en cause ni le principe général du respect des droits de la défense ne lui confèrent le droit à une audition formelle (voir, par analogie, arrêt People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, point 5 supra, point 93, et la jurisprudence citée), la possibilité de présenter ses observations par écrit étant suffisante.
106 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter les griefs tirés d’une violation du principe du respect des droits de la défense comme étant, en partie, inopérants et, en partie, non fondés.
– Sur les vices affectant prétendument le réexamen effectué par le Conseil
107 Selon la requérante, le Conseil a violé l’obligation de réexaminer les mesures restrictives adoptées à la lumière de ses observations. En particulier, il n’aurait ni révisé effectivement lesdites mesures ni réagi en détail auxdites observations, se bornant à envoyer des lettres types. De même, le réexamen qu’il a opéré ne serait pas fondé sur les éléments d’information et de preuve pertinents.
108 À cet égard, d’une part, le Conseil fait valoir, sans être contredit par la requérante, que, avant l’adoption des actes attaqués, les délégations des États membres avaient reçu les observations soumises par la requérante. Par conséquent, ces observations, qui incluent des informations détaillées portant sur les relations de la requérante avec les entités mentionnées dans la motivation des actes attaqués, ainsi que des éléments de preuve étayant ces mêmes informations, ont pu être prises en considération.
109 D’autre part, il ressort des lettres du Conseil du 27 juillet et du 18 novembre 2009, du 28 octobre 2010 et du 5 décembre 2011 que ce dernier a examiné lesdites observations et qu’il y a répondu, en insistant notamment sur le fait que la requérante avait fourni des services financiers à des entités impliquées dans la prolifération nucléaire.
110 Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter comme non fondés les arguments tirés de l’existence de vices affectant prétendument le réexamen des mesures restrictives visant la requérante.
– Sur l’absence de communication individuelle du règlement no 267/2012 à la requérante
111 Lors de l’audience, la requérante a fait valoir, sans être contredite par le Conseil, que le règlement no 267/2012 ne lui avait pas été communiqué individuellement.
112 Or, d’une part, s’il est vrai qu’un acte adoptant ou maintenant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou entité doit être communiqué à cette dernière et que c’est cette communication qui fait courir le délai pour l’introduction, par la personne ou entité concernée, d’un recours en annulation contre l’acte en question en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, cette circonstance n’implique pas que l’absence d’un telle communication justifie, à elle seule, l’annulation de l’acte en question.
113 D’autre part, la requérante n’invoque pas d’arguments tendant à démontrer que, dans le cas d’espèce, l’absence de communication individuelle du règlement no 267/2012 a eu pour conséquence une atteinte à ses droits qui justifierait l’annulation de ce dernier pour autant qu’il la concerne. L’existence d’une telle atteinte ne ressort, par ailleurs, pas des éléments du dossier, étant donné, tout d’abord, que les motifs retenus à l’égard de la requérante dans le règlement no 267/2012 sont identiques aux motifs figurant dans les actes antérieurs connus d’elle, ensuite, qu’elle a été en mesure d’adapter ses conclusions dans l’affaire T‑7/11 pour demander l’annulation du règlement no 267/2012 et, enfin, qu’elle a été en mesure de prendre connaissance de ce dernier par une autre source et d’en joindre une copie à l’acte par lequel elle a opéré l’adaptation de ses conclusions.
114 Dans ces circonstances, il y a lieu rejeter l’argument de la requérante tiré de la violation de l’obligation du Conseil de lui communiquer le règlement no 267/2012, sans qu’il soit nécessaire d’examiner sa recevabilité.
– Sur les autres violations alléguées
115 Selon la requérante, les violations de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense et de l’obligation de réexaminer les mesures restrictives adoptées impliquent, par ailleurs, une violation de son droit à une protection juridictionnelle effective et des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime, étant donné que le Conseil n’a pas agi de bonne foi et avec diligence.
116 Or, il ressort de l’examen mené ci‑dessus que les griefs tirés de la violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante et de l’obligation du Conseil de réexaminer les mesures restrictives ne justifient pas l’annulation des actes attaqués. Dans ces circonstances, le grief tiré d’une violation du droit de la requérante à une protection juridictionnelle effective et des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime, qui n’est pas étayé par des arguments spécifiques et n’a donc pas de portée autonome, doit également être rejeté.
117 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans l’affaire T‑35/10 et le troisième moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant en partie inopérants et en partie non fondés.
Sur le deuxième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le quatrième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une erreur d’appréciation en ce que le Conseil a considéré que la requérante était impliquée dans la prolifération nucléaire
118 La requérante soutient que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en ayant considéré qu’elle devait être visée par des mesures restrictives. D’une part, elle conteste avoir fourni des services financiers à certaines entités évoquées dans la motivation des actes attaqués. D’autre part, elle estime que les services qu’elle a effectivement fournis à des entités impliquées dans la prolifération nucléaire ne justifient pas l’adoption des mesures restrictives, étant donné notamment qu’ils ne sont pas liés à ladite prolifération.
119 Par ailleurs, selon la requérante, l’erreur du Conseil implique un abus de pouvoir de sa part.
120 Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission contestent le bien‑fondé des arguments de la requérante.
121 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler qu’un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris dans le but exclusif, ou à tout le moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 50, et la jurisprudence citée). Or, en l’espèce, la requérante n’a pas apporté d’éléments suggérant que, en adoptant les actes attaqués, le Conseil poursuivait un but autre que celui d’empêcher la prolifération nucléaire et son financement. Partant, il y a lieu de rejeter, d’emblée, l’argument tiré d’un prétendu « abus de pouvoir » de la part du Conseil.
122 S’agissant des autres arguments de la requérante, il ressort de la jurisprudence que le contrôle juridictionnel de la légalité d’un acte par lequel des mesures restrictives ont été adoptées à l’égard d’une entité s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme le justifiant, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation. En cas de contestation, il appartient au Conseil de présenter ces éléments en vue de leur vérification par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, points 37 et 107).
123 À cet égard, le Conseil et le Royaume-Uni réitèrent l’argument exposé au point 9 ci‑dessus, selon lequel le Conseil ne peut pas être tenu de produire les éléments de preuve et d’information soutenant les motifs des mesures restrictives lorsque ceux-ci sont issus de sources confidentielles et sont, comme tels, conservés par les États membres qui les détiennent, voire par des États tiers avec lesquels ces derniers coopèrent, et ce dans un souci de protection des sources. Ils précisent que, dans ces circonstances, le contrôle juridictionnel effectué par le Tribunal devrait être restreint. Ainsi, selon le Conseil, le Tribunal devrait se limiter à vérifier la « plausibilité objective » des allégations des États membres tandis que, selon le Royaume‑Uni, le contrôle juridictionnel du Tribunal ne devrait pas concerner le bien‑fondé matériel des actes adoptant des mesures restrictives.
124 Or, cette argumentation ne saurait prospérer.
125 En effet, la circonstance que les mesures restrictives à l’égard de la requérante ont été adoptées sur le fondement des éléments recueillis par un État membre n’ôte rien au fait que les actes attaqués sont des actes du Conseil, qui doit, partant, s’assurer que leur adoption est justifiée, le cas échéant en demandant à l’État membre concerné de lui présenter les éléments de preuve et d’information nécessaires à cette fin.
126 De même, le Conseil ne peut se prévaloir de ce que les éléments concernés proviennent de sources confidentielles et ne peuvent, par conséquent, être divulgués. En effet, si cette circonstance pourrait, éventuellement, justifier des restrictions s’agissant de la communication de ces éléments à la requérante ou à ses avocats, il n’en demeure pas moins que, compte tenu du rôle essentiel du contrôle juridictionnel dans le contexte de l’adoption des mesures restrictives, le juge de l’Union doit pouvoir contrôler la légalité et le bien-fondé de telles mesures, sans que puissent lui être opposés le secret ou la confidentialité des éléments de preuve et d’information utilisés par le Conseil. Par ailleurs, le Conseil n’est pas en droit de fonder un acte adoptant des mesures restrictives sur des informations ou sur des éléments de dossier communiqués par un État membre, si cet État membre n’est pas disposé à en autoriser la communication à la juridiction de l’Union investie du contrôle de la légalité de cette décision.
127 Par conséquent, il y a lieu d’examiner le bien‑fondé de la justification des mesures restrictives au regard des éléments d’information et de preuve communiqués tant à la requérante qu’au Tribunal.
128 La motivation des actes attaqués et les éléments communiqués par le Conseil les 1er octobre et 18 novembre 2009 se réfèrent, au total, à neuf entités prétendument impliquées dans la prolifération nucléaire auxquelles la requérante aurait fourni des services financiers : l’Organisation des industries aérospatiales (AIO), le Groupe industriel Shahid Hemmat (SHIG), le Groupe industriel Shahid Bagheri (SBIG), l’Organisation iranienne de l’énergie atomique (AEOI), la Novin Energy Company, la Mesbah Energy Company, la Kalaye Electric Company, l’Organisation des industries de la défense (DIO) et la Bank Sepah.
129 La requérante conteste avoir fourni des services financiers au SHIG, au SBIG, à la Novin Energy Company et à la Kalaye Electric Company. Le Conseil n’ayant pas présenté d’éléments de preuve ou d’information pour étayer ses allégations visant les services prétendument fournis à ces quatre sociétés, lesdites allégations ne sauraient justifier l’adoption et le maintien des mesures restrictives visant la requérante, conformément à la jurisprudence citée au point 1 ci‑dessus.
130 En revanche, la requérante ne conteste pas avoir fourni des services financiers à l’AIO, l’AEOI, la Mesbah Energy Company, la DIO et la Bank Sepah. Il convient donc d’examiner si, ainsi que le soutient le Conseil, ces services constituent un appui à la prolifération nucléaire au sens de la décision 2010/413, du règlement no 423/2007, du règlement no 961/2010 et du règlement no 267/2012.
131 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 18 du règlement no 423/2007, de l’article 39 du règlement no 961/2010 et de l’article 49 du règlement no 267/2012, lesdits règlements s’appliquent au territoire de l’Union, y compris à son espace aérien, à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre, à tout ressortissant d’un État membre à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, établi ou constitué selon le droit d’un État membre, ainsi qu’à toute personne morale, à toute entité ou à tout organisme en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union.
132 Ainsi, s’agissant des transactions réalisées en dehors de l’Union, le règlement no 423/2007, le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 ne sont pas susceptibles de créer des obligations juridiques à l’égard d’un établissement financier établi dans un État tiers et constitué selon le droit de ce même État (ci‑après un « établissement financier étranger »), tel que la requérante. Par conséquent, un tel établissement financier n’est pas tenu, en vertu desdits règlements, de geler les fonds des entités impliquées dans la prolifération nucléaire.
133 Il n’en demeure pas moins que, si un établissement financier étranger participe, est directement associé ou apporte un appui à la prolifération nucléaire, ses fonds et ses ressources économiques situés sur le territoire de l’Union, impliqués dans une opération commerciale réalisée intégralement ou en partie dans l’Union ou détenus par des ressortissants des États membres ou par des personnes morales, entités ou organismes établis ou constitués selon le droit d’un État membre, peuvent être frappés par des mesures restrictives adoptées en vertu du règlement no 423/2007, du règlement no 961/2010 et du règlement no 267/2012.
134 Il s’ensuit qu’un établissement financier étranger a tout intérêt à s’assurer qu’il ne participe pas, n’est pas directement associé et n’apporte pas d’appui à la prolifération nucléaire, notamment en fournissant des services financiers à une entité impliquée dans cette dernière. Par conséquent, lorsqu’il sait ou peut raisonnablement suspecter que l’un de ses clients est impliqué dans la prolifération nucléaire, il lui revient de cesser la fourniture de services financiers à ce dernier sans délai, compte tenu des obligations légales applicables, et de ne lui fournir aucun nouveau service.
135 En l’espèce, le Conseil n’allègue pas que les services litigieux rentraient dans le champ d’application du règlement no 423/2007, du règlement no 961/2010 et du règlement no 267/2012, tel que rappelé au point 1 ci-dessus. Partant, il convient d’examiner si la requérante a agi sans délai afin de cesser la fourniture de services financiers à chacune des cinq entités mentionnées au point 1 ci‑dessus lorsqu’elle a su ou qu’elle pouvait raisonnablement suspecter qu’elles étaient impliquées dans la prolifération nucléaire.
136 À cet égard, premièrement, la requérante soutient qu’elle n’a effectué qu’un versement au profit de l’AIO le 14 mars 2007, c’est-à-dire avant l’adoption des mesures restrictives à l’égard de cette dernière par le Conseil, intervenue le 23 avril 2007.
137 Or, le Conseil n’apporte pas d’éléments de preuve ou d’information concrets suggérant soit que des services ont été fournis par la requérante à l’AIO après l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière soit que la requérante savait ou pouvait raisonnablement suspecter que l’AIO participait à la prolifération nucléaire à la date du 14 mars 2007.
138 Dans ces circonstances, le versement effectué au profit de l’AIO ne justifie pas le maintien des mesures restrictives à l’égard de la requérante.
139 Deuxièmement, la requérante admet avoir réalisé des opérations pour le compte de la Bank Sepah, de la Mesbah Energy Company et de la DIO, tant avant qu’après l’adoption de mesures restrictives visant ces entités. Elle soutient, toutefois, que toutes les opérations réalisées résultaient des engagements souscrits avant l’adoption desdites mesures et que, en tout état de cause, elles n’étaient pas liées à la prolifération nucléaire.
140 À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 20, paragraphe 6, de la décision 2010/413, l’article 9 du règlement no 423/2007, l’article 18 du règlement no 961/2010 et l’article 25 du règlement no 267/2012 autorisent, en substance, que les fonds des entités visées par des mesures restrictives soient débloqués pour effectuer des paiements en vertu des obligations souscrites par elles antérieurement à leur désignation, pour autant que lesdits paiements ne soient pas liés à la prolifération nucléaire. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu d’exiger de la requérante, qui n’était pas tenue, en l’espèce, de geler les fonds de de la Bank Sepah, de la Mesbah Energy Company et de la DIO en vertu des textes susmentionnés, ainsi qu’il ressort des points 1 et 135 ci‑dessus, qu’elle applique un régime plus strict à l’égard de ces dernières.
141 Or, le Conseil n’apporte pas d’éléments de preuve ou d’information suggérant soit que la requérante savait ou pouvait raisonnablement suspecter que la Bank Sepah, la Mesbah Energy Company et la DIO étaient impliquées dans la prolifération nucléaire avant l’adoption des mesures restrictives les visant, soit qu’elle a réalisé des opérations sur le fondement des instructions postérieures à l’adoption desdites mesures, soit encore que les opérations réalisées après l’adoption desdites mesures étaient liées à la prolifération nucléaire.
142 Dans ces circonstances, les opérations réalisées pour le compte de la Bank Sepah, de la Mesbah Energy Company et de la DIO ne justifient pas non plus le maintien des mesures restrictives visant la requérante.
143 Troisièmement, la requérante admet avoir réalisé, jusqu’au 18 avril 2007, des opérations pour le compte de l’AEOI, liées au paiement des bourses et des frais liés à l’éducation et portant sur des sommes ne dépassant pas 8 000 euros.
144 Or, l’AEOI est visée par des mesures restrictives adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies depuis le 23 décembre 2006. Ainsi, à partir de cette date, la requérante pouvait, à tout le moins, suspecter que l’AEOI était impliquée dans la prolifération nucléaire.
145 En outre, la requérante ne prétend pas que les opérations réalisées après le 23 décembre 2006 étaient fondées sur des instructions reçues avant cette date.
146 En tout état de cause, dans la mesure où l’AEOI est chargée des activités de recherche et de développement dans le domaine nucléaire, il est justifié de considérer que les bourses payées en son nom sont liées à ces mêmes activités et, partant, à la prolifération nucléaire.
147 Par conséquent, les considérations exposées au point 1 ci‑dessus ne sont pas applicables aux opérations réalisées pour le compte de l’AEOI.
148 Au demeurant, c’est à tort que la requérante invoque le montant peu important des paiements réalisés pour le compte de l’AEOI. En effet, d’une part, selon les indications fournies par elle, le montant total de ces paiements réalisés en 2007 s’élève à 17 768 EUR, 68 341 dollars des États-Unis (USD) et 2 041 dollars australiens (AUD), soit une somme non négligeable. D’autre part, dans la mesure où le fait de disposer de personnel hautement qualifié est d’une importance primordiale pour les activités de recherche et de développement dans le domaine nucléaire, le paiement des bourses destinées à assurer l’éducation dans ce domaine, même d’un montant individuel relativement faible, constitue un appui aux activités en cause et, par voie de conséquence, à la prolifération nucléaire.
149 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le fait pour la requérante de réaliser les paiements des bourses et des frais liés à l’éducation pour le compte de l’AEOI après l’adoption des mesures restrictives visant cette dernière par le Conseil de sécurité des Nations Unies constitue un appui à la prolifération nucléaire qui justifie les mesures restrictives la visant.
150 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le quatrième moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant non fondés.
Sur le troisième moyen dans l’affaire T‑35/10, tiré d’une violation des formes substantielles et d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique du règlement no 1100/2009, et le deuxième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010
151 La requérante invoque des erreurs en ce qui concerne la base juridique de différents actes par lesquels les mesures restrictives la visant ont été adoptées.
152 Le Conseil, la République française, le Royaume-Uni et la Commission contestent le bien‑fondé des arguments de la requérante.
153 En premier lieu, la requérante soutient, dans l’affaire T‑35/10, que le Conseil a commis une violation des formes substantielles et des erreurs de droit s’agissant de la base juridique du règlement no 1100/2009. En effet, ce règlement aurait pour base juridique le règlement no 423/2007, qui serait illégal en ce qu’il a été adopté par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, et non à l’unanimité, ainsi que l’exigeaient tant l’article 308 CE que la position commune 2007/140. Par conséquent, le règlement no 1100/2009 serait dépourvu de base juridique. En outre, il aurait dû lui-même être adopté par le Conseil statuant à l’unanimité, et non à la majorité qualifiée, ainsi qu’il ressort de la position commune 2007/140 qui constituerait sa base juridique
154 À cet égard, premièrement, s’agissant du règlement no 423/2007, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, les articles 60 CE et 301 CE constituaient une base juridique suffisante pour l’adoption du règlement no 423/2007, le recours à l’article 308 CE n’ayant pas été nécessaire. De même, il ressortait de l’article 301 CE, auquel renvoyait l’article 60 CE, que la position commune 2007/140 ne constituait pas une base juridique du règlement no 423/2007 et des actes le mettant en œuvre, tels que le règlement no 1100/2009 (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, point 2 supra, points 66 à 72).
155 Par voie de conséquence, tant la règle de vote prévue par l’article 308 CE que celle applicable à l’adoption de la position commune 2007/140 et à sa modification sont sans pertinence en ce qui concerne le règlement no 423/2007. Le respect de la règle de vote appropriée et des autres conditions procédurales doit donc être vérifié par rapport au libellé du seul article 301 CE, auquel renvoie l’article 60 CE.
156 Selon l’article 301 CE, « [l]orsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité sur l’Union […] relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures urgentes nécessaires ».
157 En l’espèce, la requérante ne conteste pas que le règlement no 423/2007 a été adopté à la majorité qualifiée, en conformité avec la règle posée par l’article 301 CE. Il n’est pas non plus contesté que l’adoption du règlement no 423/2007 a été précédée de l’adoption à l’unanimité de la position commune 2007/140. Dans ces circonstances, il convient de conclure que les conditions posées par l’article 301 CE ont été respectées en ce qui concerne l’adoption du règlement no 423/2007.
158 Deuxièmement, s’agissant du règlement no 1100/2009, il convient d’observer que, d’une part, la requérante ne conteste pas qu’il a été adopté, sur le fondement de l’article 15, paragraphe 2, du règlement no 423/2007, à la majorité qualifiée et après l’inscription de son nom sur la liste établie à l’annexe II de la position commune 2007/140, par la position commune 2008/479, adoptée, conformément à l’article 7, paragraphe 2, de la position commune 2007/140, à l’unanimité. D’autre part, ainsi qu’il a déjà été rappelé au point 1 ci‑dessus, contrairement à ce que prétend la requérante, la position commune 2007/140 ne constituait pas une base juridique du règlement no 1100/2009, de sorte que la règle de vote qu’elle prévoit est sans pertinence en ce qui concerne l’adoption de ce dernier règlement.
159 Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter les arguments de la requérante visant le règlement no 423/2007 et le règlement no 1100/2009.
160 En second lieu, selon la requérante, dans la mesure où la décision 2010/644 et le règlement no 961/2010 prévoient des mesures restrictives à l’encontre des entités qui ne sont pas visées dans les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, ils auraient dû être adoptés non en vertu de la procédure prévue à l’article 215 TFUE, mais selon celle prévue à l’article 75 TFUE. Alternativement, les actes attaqués auraient pu être fondés sur les articles 75 TFUE et 215 TFUE appliqués conjointement.
161 Selon une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte (voir arrêt de la Cour du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C‑130/10, point 42, et la jurisprudence citée).
162 À cet égard, l’article 75 TFUE est inclus dans le titre V de la troisième partie du traité FUE, consacré à l’espace de liberté, de sécurité et de justice au sein de l’Union. Il permet d’adopter des mesures restrictives visant à la réalisation des objectifs définis par ledit titre, visés à l’article 67 TFUE, et ce uniquement en ce qui concerne la prévention du terrorisme et des activités connexes ainsi que la lutte contre ces phénomènes.
163 L’article 215 TFUE, quant à lui, est inclus dans le titre IV de la cinquième partie du traité FUE, qui concerne l’action extérieure de l’Union. Il permet l’adoption de mesures restrictives à l’égard des pays tiers ainsi que des personnes physiques ou morales, de groupes et d’entités non étatiques, afin de mettre en œuvre une décision adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE, dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après la « PESC »).
164 En l’espèce, il y a lieu de relever, à titre liminaire, que c’est à tort que la requérante prétend que la décision 2010/644 aurait dû être fondée sur l’article 75 TFUE, étant donné qu’il ne s’agit pas d’un acte adopté en vertu du traité FUE, mais en vertu du traité UE, en particulier de son article 29.
165 Quant au règlement no 961/2010, le Conseil fait valoir à juste titre que les mesures restrictives que celui‑ci prévoit ne concernent ni les objectifs visés à l’article 67 TFUE ni, a fortiori, la prévention du terrorisme et des activités connexes ou la lutte contre ces phénomènes. Elles visent les activités de la République islamique d’Iran, soit un pays tiers, liées à la prolifération nucléaire.
166 De surcroît, le règlement no 961/2010 a été adopté afin de mettre en œuvre des actes relevant de la PESC, à savoir la décision 2010/413 et la décision 2010/644.
167 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que l’article 215 TFUE constitue une base juridique appropriée et suffisante pour l’adoption du règlement no 961/2010, les mesures restrictives prévues par ce dernier tombant en dehors du champ d’application ratione materiae de l’article 75 TFUE.
168 La circonstance, invoquée par la requérante, selon laquelle les mesures restrictives la visant vont au-delà de celles adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies est inopérante dans ce contexte.
169 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que rien dans les articles 60 CE et 301 CE ne permet de considérer que la compétence que ces dispositions conféraient à la Communauté était limitée à la mise en œuvre des mesures décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, points 51, 52 et 64). Ces constats sont transposables aux mesures restrictives adoptées en vertu de l’article 215 TFUE, qui reflète le contenu des articles 60 CE et 301 CE (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil, point 1 supra, point 51).
170 Partant, le fait que des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la PESC vont au-delà de celles décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies n’a pas d’impact sur le caractère approprié et suffisant de l’article 215 TFUE en tant que base juridique de celles‑ci.
171 En outre, selon la jurisprudence, les différences de procédures applicables en vertu de l’article 75 TFUE et de l’article 215, paragraphe 1, TFUE empêchent que ces deux dispositions puissent être cumulées pour servir de double base juridique d’un acte tel que le règlement no 961/2010 (voir, par analogie, arrêt Parlement/Conseil, point 1 supra, point 49).
172 Pour autant que la requérante soutient encore, dans ce contexte, que le recours à l’article 75 TFUE permettrait d’assurer un niveau approprié de contrôle démocratique grâce à l’intervention du Parlement européen, il y a lieu de relever, tout d’abord, que ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour adopter ce dernier (arrêt Parlement/Conseil, point 1 supra, point 80). Ainsi, la volonté d’associer le Parlement au processus d’adoption des mesures restrictives ne saurait avoir pour conséquence que les actes concernés doivent être fondés sur une base juridique qui n’est pas applicable ratione materiae, telle que, en l’espèce, l’article 75 TFUE.
173 Ensuite, la différence entre les articles 75 TFUE et 215 TFUE quant à l’implication du Parlement résulte d’un choix opéré par les auteurs du traité de Lisbonne de lui conférer un rôle plus limité à l’égard de l’action de l’Union dans le cadre de la PESC (arrêt Parlement/Conseil, point 1 supra, point 82).
174 Enfin, aux termes de l’article 215, paragraphe 3, TFUE, les actes visés par cet article contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques (arrêt Parlement/Conseil, point 1 supra, point 83).
175 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le Conseil n’a pas commis d’erreur en ce qui concerne la base juridique de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010.
176 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le deuxième moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant, pour partie, inopérants et, pour partie, non fondés.
Sur le quatrième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le cinquième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation du principe de proportionnalité et du droit de propriété de la requérante résultant du fait que le Conseil n’a pas pris en considération les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies
177 La requérante soutient que le Conseil a violé le principe de proportionnalité ainsi que son droit de propriété.
178 Le Conseil conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
179 Selon la jurisprudence, en vertu du principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, la légalité de l’interdiction d’une activité économique est subordonnée à la condition que les mesures d’interdiction soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, point 66).
180 En l’espèce, en premier lieu, la requérante soutient qu’elle est visée par des mesures restrictives allant au-delà des mesures prévues dans les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, alors que les actes attaqués sont censés refléter ces mêmes résolutions. Partant, les mesures restrictives la visant seraient disproportionnées, étant donné que le Conseil n’a fourni aucune justification objective par rapport à cette disparité.
181 À cet égard, il a déjà été exposé au point 1 ci‑dessus, d’une part, que, selon la jurisprudence, le Conseil était compétent pour adopter, en vertu des articles 60 CE et 301 CE, des mesures restrictives allant au-delà de celles décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies et, d’autre part, que ce constat est transposable aux mesures restrictives adoptées en vertu de l’article 215 TFUE, telles que celles prévues par le règlement no 961/2010 et par le règlement no 267/2012.
182 La même conclusion doit être appliquée, par analogie, aux mesures restrictives adoptées en vertu de l’article 29 TUE, telles que celles prévues par la décision 2010/413 et par les décisions adoptées pour la mettre en œuvre. En effet, l’article 29 TUE ne limite pas non plus les pouvoirs qu’il confère au Conseil à la mise en œuvre des mesures décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies.
183 Par conséquent, le simple fait que les mesures restrictives visant la requérante vont au-delà de celles adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies n’implique pas que le Conseil a violé le principe de proportionnalité.
184 Au demeurant, la requérante soutient à tort que le Conseil était tenu de fournir une « justification objective » par rapport au fait qu’il adoptait des mesures restrictives autonomes à son égard. En effet, selon la jurisprudence, des mesures restrictives autonomes visant les entités impliquées dans la prolifération nucléaire poursuivent un objectif légitime qui correspond aux objectifs poursuivis par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, à savoir empêcher la prolifération nucléaire et son financement. Elles sont, par ailleurs, appropriées et nécessaires à la réalisation dudit objectif (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, point 1 supra, points 67 et 68). Dans ces circonstances, le Conseil n’était pas tenu de fournir à la requérante une « justification objective », mais uniquement les raisons concrètes et spécifiques pour lesquelles il estimait que les critères d’adoption des mesures restrictives autonomes s’appliquaient à elle. Or, ainsi qu’il ressort des points 8 à 90 ci‑dessus, le Conseil a respecté cette obligation.
185 Dans ces circonstances, le grief tiré de ce que les mesures restrictives visant la requérante sont disproportionnées en ce qu’elles vont au-delà de celles prévues par le Conseil de sécurité des Nations unies doit être rejeté comme étant non fondé.
186 En second lieu, la requérante fait valoir que les mesures restrictives la visant s’appliquent non seulement à ses fonds propres, mais également à ceux de ses déposants, ce qui serait incompatible avec les résolutions en question du Conseil de sécurité des Nations unies.
187 Or, d’une part, ainsi que le fait valoir le Conseil, l’article 20, paragraphe 6, de la décision 2010/413, l’article 9 du règlement no 423/2007, l’article 18 du règlement no 961/2010 et l’article 25 du règlement no 267/2012 permettent aux clients de la requérante qui ne sont pas eux‑mêmes visés par des mesures restrictives de retirer, sous certaines conditions, les fonds qui ont été déposés auprès d’elle avant l’adoption des mesures restrictives la visant. Par conséquent, l’argument de la requérante manque en fait en ce qui concerne les déposants qui ne sont pas visés par des mesures restrictives.
188 D’autre part, s’agissant des déposants visés eux-mêmes par des mesures restrictives, l’impossibilité de retirer leurs fonds déposés auprès de la requérante et faisant l’objet d’un gel n’est pas la conséquence de l’adoption des mesures restrictives visant la requérante, mais de celles visant les entités concernées. Partant, cette circonstance n’est pas susceptible de mettre en cause la légalité des mesures restrictives visant la requérante.
189 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le cinquième moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant non fondés.
Sur le premier moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une violation de l’article 215 TFUE et de l’article 40 TUE ainsi que du principe d’égalité de traitement
190 La requérante soutient, dans l’affaire T‑7/11, que, en adoptant le règlement no 961/2010, le Conseil a violé l’article 215 TFUE et l’article 40 TUE ainsi que le principe d’égalité de traitement.
191 Le Conseil conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
192 Premièrement, la requérante fait valoir que, alors que l’article 215, paragraphe 2, TFUE prévoit que le Conseil « peut » adopter des mesures restrictives, ce qui implique qu’il dispose d’un pouvoir d’appréciation sur ce point, la décision 2010/413, adoptée dans le cadre de la PESC, aurait imposé au Conseil l’adoption des mesures restrictives, en violation de l’article 215 TFUE et, par voie de conséquence, de l’article 40 TUE.
193 À cet égard, il y a lieu de relever que, si l’adoption préalable d’une décision conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE constitue une condition nécessaire pour que le Conseil puisse adopter des mesures restrictives en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 215 TFUE, la simple existence d’une telle décision n’est pas susceptible de créer une obligation du Conseil d’adopter de telles mesures.
194 En effet, le Conseil reste libre d’apprécier, dans le cadre de l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par le traité FUE, les modalités de mise en œuvre des décisions adoptées conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE, en ce compris l’adoption éventuelle des mesures restrictives fondées sur l’article 215 TFUE.
195 Par conséquent, c’est à tort que la requérante prétend que la décision 2010/413 impose au Conseil d’adopter des mesures restrictives. Il n’y a donc pas lieu de constater une violation de l’article 215 TFUE ou de l’article 40 TUE.
196 Deuxièmement, selon la requérante, contrairement à ce qu’exige l’article 29 TUE, la décision 2010/413 ne définit pas la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, mais impose des obligations précises aux États membres et aux personnes relevant de leur juridiction. Par conséquent, ladite décision serait dépourvue de base légale et le Conseil aurait donc violé l’article 215, paragraphe 2, TFUE en se fondant sur elle lors de l’adoption du règlement no 961/2010.
197 À cet égard, il convient de relever que rien dans l’article 29 TUE n’exclut que la définition d’une position géographique ou thématique porte également sur des mesures concrètes qui doivent être mises en œuvre par l’ensemble des États membres face à un événement ou à un phénomène.
198 Tel est d’autant plus le cas que l’article 29 TUE impose aux États membres de veiller à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions ainsi définies. Or, la définition exacte, à la fois, des mesures à prendre et des personnes, entités et organismes visés par ces mêmes mesures peut s’avérer nécessaire afin d’assurer une mise en œuvre cohérente de la position du Conseil par l’ensemble des États membres.
199 En l’espèce, l’objectif consistant à empêcher la prolifération nucléaire et son financement, qui est sous-jacent à l’adoption de la décision 2010/413, se traduit, notamment, par le gel des fonds de certaines personnes, entités et organismes. Or, l’efficacité de telles mesures dépend, dans une large mesure, de leur mise en œuvre uniforme et simultanée par l’ensemble des États membres, qui est tributaire d’une définition précise tant de leur contenu que des personnes, entités et organismes visés.
200 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que la décision 2010/413 est conforme à l’article 29 TUE. Par voie de conséquence, c’est sans violer l’article 215 TFUE que le Conseil a pu s’y référer lors de l’adoption du règlement no 961/2010.
201 Troisièmement, la requérante estime que le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 ne contiennent pas les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques, contrairement à ce qu’exige l’article 215, paragraphe 3, TFUE. L’absence de telles dispositions, tant dans le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 que dans la décision 2010/413, impliquerait par ailleurs une violation du principe d’égalité de traitement par rapport aux entités visées par les actes prévoyant des mesures restrictives adoptés en vertu de l’article 75 TFUE. Dans ce contexte, les dispositions de l’article 24 de la décision 2010/413, de l’article 36 du règlement no 961/2010 et de l’article 46 du règlement no 267/2012 ne constituent pas des garanties juridiques suffisantes selon la requérante, compte tenu également de ce qu’elles ne sont pas effectivement mises en œuvre par le Conseil.
202 À cet égard, l’argument tiré de l’absence de garanties juridiques dans les actes concernés manque en fait. En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 9 ci‑dessus, l’article 24, paragraphes 3 et 4, de la décision 2010/413, l’article 36, paragraphes 3 et 4, du règlement no 961/2010 et l’article 46, paragraphes 3 et 4, du règlement no 267/2012 prévoient des dispositions garantissant les droits de la défense des entités visées par des mesures restrictives adoptées en vertu de ces textes, le respect de ces droits faisant, par ailleurs, l’objet du contrôle du juge de l’Union.
203 Dans ce contexte, la question de savoir si la décision 2010/413, le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 prévoient des garanties juridiques exigées par l’article 215, paragraphe 3, TFUE est distincte de celle de savoir si ces mêmes garanties sont effectivement mises en œuvre par le Conseil lors de l’adoption des mesures restrictives à l’égard des personnes, entités ou organismes déterminés. Par conséquent, l’argument tiré de l’absence de mise en œuvre effective desdites mesures est inopérant dans le cadre du grief tiré d’une violation de l’article 215, paragraphe 3, TFUE et d’une violation du principe d’égalité de traitement qui en découlerait. Au demeurant, le respect des garanties juridiques prévues par la décision 2010/413, le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012 dans le cadre de l’adoption et du maintien des mesures restrictives visant la requérante a été examiné aux points 7 à 117 ci‑dessus, l’examen des arguments de la requérante n’ayant pas révélé d’illégalités justifiant l’annulation des actes attaqués.
204 Il ressort de ce qui vient d’être exposé que le grief tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement doit être rejeté, étant donné qu’il repose sur la prémisse factuelle erronée de l’absence de garanties juridiques dans la décision 2010/413, le règlement no 961/2010 et le règlement no 267/2012.
205 Partant, il y a lieu de constater que le Conseil n’a violé ni l’article 215, paragraphe 3, TFUE ni le principe d’égalité de traitement.
206 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant en partie inopérant et en partie non fondé.
Sur le sixième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré de l’illégalité de l’article 23, paragraphe 4, du règlement no 267/2012
207 La requérante soutient, dans l’affaire T‑7/11, que l’article 23, paragraphe 4, du règlement no 267/2012, qui prévoit une interdiction de fournir des services spécialisés de messagerie financière aux personnes et entités visées par les mesures restrictives, est illégal.
208 Cela étant, il convient d’observer que, dans son adaptation des chefs de conclusions visant le règlement no 267/2012, déposée le 30 juillet 2012, la requérante n’a ni demandé l’annulation de l’article 23, paragraphe 4, dudit règlement ni formellement soulevé une exception d’illégalité à son endroit au sens de l’article 277 TFUE. Lors de l’audience, la requérante a précisé que la disposition concernée a été évoquée par elle uniquement pour illustrer le fait que le règlement no 267/2012 introduisait de nouvelles restrictions à l’égard des entités visées par les mesures restrictives.
209 Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que, même à supposer que le moyen tiré de l’illégalité de l’article 23, paragraphe 4, du règlement no 267/2012 soit fondé, cette circonstance ne saurait aboutir à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées par la requérante.
210 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le sixième moyen dans l’affaire T‑7/11 comme étant inopérant.
211 Au vu de tout ce qui précède, les recours doivent être rejetés dans leur intégralité.
Sur les dépens
212 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
213 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Par conséquent, la République française, le Royaume-Uni et la Commission supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Les affaires T‑35/10 et T‑7/11 sont jointes aux fins de l’arrêt.
2) Les recours sont rejetés.
3) Bank Melli Iran supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
4) La République française, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 septembre 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur la recevabilité
Sur les adaptations des chefs de conclusions de la requérante
Sur le chef de conclusions tendant à l’annulation de tout règlement futur ou de toute décision future complétant ou modifiant l’un des actes attaqués qui serait en vigueur à la date de la clôture de la procédure orale
Sur le fond
Sur la possibilité pour la requérante d’invoquer les protections et les garanties liées aux droits fondamentaux
Sur le premier moyen dans l’affaire T‑35/10 et le troisième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante, de son droit à une protection juridictionnelle effective, des principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime ainsi que de l’obligation du Conseil de réexaminer les mesures restrictives adoptées à la lumière des observations formulées
– Sur l’obligation de motivation
– Sur la violation du principe du respect des droits de la défense
– Sur les vices affectant prétendument le réexamen effectué par le Conseil
– Sur l’absence de communication individuelle du règlement no 267/2012 à la requérante
– Sur les autres violations alléguées
Sur le deuxième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le quatrième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une erreur d’appréciation en ce que le Conseil a considéré que la requérante était impliquée dans la prolifération nucléaire
Sur le troisième moyen dans l’affaire T‑35/10, tiré d’une violation des formes substantielles et d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique du règlement no 1100/2009, et le deuxième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une erreur de droit s’agissant de la base juridique de la décision 2010/644 et du règlement no 961/2010
Sur le quatrième moyen dans l’affaire T‑35/10 et le cinquième moyen dans l’affaire T‑7/11, tirés d’une violation du principe de proportionnalité et du droit de propriété de la requérante résultant du fait que le Conseil n’a pas pris en considération les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies
Sur le premier moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré d’une violation de l’article 215 TFUE et de l’article 40 TUE ainsi que du principe d’égalité de traitement
Sur le sixième moyen dans l’affaire T‑7/11, tiré de l’illégalité de l’article 23, paragraphe 4, du règlement no 267/2012
Sur les dépens