Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
29 mei 2024 (*)
„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 – Vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag van het GAF – Maximum van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening (EU) nr. 806/2014 – Artikel 291, lid 2, VWEU – Artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 – Uitvoeringsverordening (EU) 2015/81 – Uitvoeringsbevoegdheden die aan de Raad zijn toegekend – Naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen – Omvang van de uitvoeringsbevoegdheden – Beperking in de tijd van de werking van het arrest”
In zaak T‑395/22,
Hypo Vorarlberg Bank AG, gevestigd te Bregenz (Oostenrijk), vertegenwoordigd door G. Eisenberger, A. Brenneis en J. Holzmann, advocaten,
verzoekster,
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door J. Kerlin, C. Flynn, D. Ceran, T. Wittenberg en K.‑P. Wojcik als gemachtigden, bijgestaan door B. Meyring en T. Klupsch, advocaten,
verweerder,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Etienne, G. Bartram en M. Menegatti als gemachtigden,
en door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Haunold, J. Bauerschmidt en A. Westerhof Löfflerová als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, G. De Baere, D. Petrlík (rapporteur), K. Kecsmár en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 8 februari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Hypo Vorarlberg Bank AG, nietigverklaring van besluit SRB/ES/2022/18 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 11 april 2022 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen voor 2022 (hierna: „bestreden besluit”), voor zover dit besluit op haar betrekking heeft.
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is een in Oostenrijk gevestigde kredietinstelling.
3 Bij het bestreden besluit heeft de GAR overeenkomstig artikel 70, lid 2, van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1) de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen (hierna: „vooraf te betalen bijdragen”) voor 2022 (hierna: „bijdrageperiode 2022”) vastgesteld voor de onder artikel 2 juncto artikel 67, lid 4, van die verordening vallende instellingen (hierna: „instellingen”), waaronder verzoekster.
4 Bij bijdragekennisgeving van 22 april 2022 heeft de Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA, toezichthoudende autoriteit voor financiële markten, Oostenrijk) – als nationale afwikkelingsautoriteit in de zin van artikel 3, lid 1, punt 3, van verordening nr. 806/2014 – verzoekster gelast om haar vooraf te betalen bijdrage voor de bijdrageperiode 2022, zoals deze door de GAR was vastgesteld, te betalen.
Bestreden besluit
5 Het bestreden besluit omvat een kerntekst en drie bijlagen.
6 In de kerntekst van het bestreden besluit wordt de voor alle instellingen geldende procedure voor de vaststelling van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 beschreven.
7 Daartoe heeft de GAR om te beginnen in afdeling 5 van het bestreden besluit in herinnering gebracht dat de in het GAF beschikbare financiële middelen aan het einde van de initiële periode van acht jaar vanaf 1 januari 2016 (hierna: „initiële periode”) een streefbedrag (hierna: „eindstreefbedrag”) moesten bereiken van ten minste 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s (hierna: „gedekte deposito’s”) van alle instellingen waaraan vergunning is verleend in alle lidstaten die deelnemen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) (hierna: „deelnemende lidstaten”).
8 Vervolgens heeft de GAR – eveneens in afdeling 5 van het bestreden besluit – voor de bijdrageperiode 2022 het jaarlijkse streefbedrag als bedoeld in artikel 4 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/81 van de Raad van 19 december 2014 tot vaststelling van eenvormige voorwaarden voor de toepassing van [verordening nr. 806/2014] wat vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds betreft (PB 2015, L 15, blz. 1) (hierna: „jaarlijks streefbedrag”) vastgesteld. In dit verband heeft de GAR gepreciseerd dat hij rekening had gehouden met de elementen als bedoeld in artikel 3 van gedelegeerde verordening (EU) 2017/747 van de Commissie van 17 december 2015 tot aanvulling van [verordening nr. 806/2014] met betrekking tot de criteria voor de berekening van vooraf te betalen bijdragen, en de omstandigheden en voorwaarden waaronder de betaling van buitengewone achteraf te betalen bijdragen geheel of gedeeltelijk kan worden opgeschort (PB 2017, L 113, blz. 2).
9 Bovendien heeft de GAR uiteengezet dat hij het jaarlijkse streefbedrag had vastgesteld op een achtste van 1,6 % van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen in 2021, zoals dat was verkregen op basis van de gegevens die de depositogarantiestelsels hadden verstrekt overeenkomstig artikel 16 van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 van de Commissie van 21 oktober 2014 tot aanvulling van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad [...] wat de vooraf te betalen bijdragen aan afwikkelingsfinancieringsregelingen betreft (PB 2015, L 11, blz. 44).
10 In afdeling 6 van het bestreden besluit heeft de GAR de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 beschreven. In dat verband heeft hij in overweging 74 van dat besluit gepreciseerd dat, voor die periode, 6,67 % van de vooraf te betalen bijdragen was berekend op basis van de „nationale grondslag”, dat wil zeggen op basis van de gegevens die zijn verstrekt door de instellingen waaraan op het grondgebied van de betrokken deelnemende lidstaat vergunning is verleend (hierna: „nationale grondslag”), overeenkomstig artikel 103 van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), en overeenkomstig artikel 4 van gedelegeerde verordening 2015/63. Het restant van de vooraf te betalen bijdragen (namelijk 93,33 %) is berekend op basis van de „grondslag van de bankenunie”, dat wil zeggen op basis van de gegevens die zijn verstrekt door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend (hierna: „Uniegrondslag”), overeenkomstig de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 en artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81.
11 In diezelfde afdeling van het bestreden besluit heeft de GAR tevens uiteengezet dat andere instellingen dan die welke een forfaitaire bijdrage betaalden – gelet op hun bijzondere kenmerken – een aan hun risicoprofiel aangepaste vooraf te betalen bijdrage moesten betalen die hij had vastgesteld in de volgende hoofdfasen.
12 In de eerste fase heeft de GAR overeenkomstig artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014 de „forfaitaire bijdrage” van elke instelling berekend. Deze is gelijk aan de verhouding tussen het bedrag van de passiva van de betrokken instelling exclusief eigen vermogen en gedekte deposito’s (hierna: „nettopassief”) en het nettopassief van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend (hierna: „jaarlijkse basisbijdrage”). Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 heeft de GAR bepaalde soorten passiva afgetrokken van het voor de vaststelling van die bijdrage in aanmerking te nemen nettopassief van de instelling.
13 In de tweede fase van de berekening van de vooraf te betalen bijdrage heeft de GAR de jaarlijkse basisbijdrage overeenkomstig artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 806/2014 aangepast aan het risicoprofiel van de betrokken instelling.
14 De GAR heeft de vooraf te betalen bijdrage van elke instelling berekend door het jaarlijkse streefbedrag over alle instellingen te verdelen op basis van de ratio die berust op de jaarlijkse basisbijdrage nadat deze is aangepast aan het risicoprofiel.
Conclusies van partijen
15 Verzoekster verzoekt het Gerecht in wezen:
– het bestreden besluit, met inbegrip van de bijlagen daarbij, nietig te verklaren voor zover het haar betreft;
– de GAR te verwijzen in de kosten.
16 De GAR verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten;
– subsidiair, ingeval het bestreden besluit nietig wordt verklaard, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat het wordt vervangen, althans totdat een periode van zes maanden is verstreken vanaf de datum waarop het arrest onherroepelijk wordt.
17 Het Europees Parlement verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen voor zover het gebaseerd is op de exceptie van onwettigheid van richtlijn 2014/59 en verordening nr. 806/2014;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
18 De Raad van de Europese Unie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
19 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster acht middelen aan:
– ten eerste, schending van artikel 1, tweede alinea, VEU, de artikelen 15, 296 en 298 VWEU alsook de artikelen 42 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) wegens onvolledige kennisgeving van het bestreden besluit;
– ten tweede, schending van het evenredigheidsbeginsel, van artikel 102 van richtlijn 2014/59, van artikel 69, leden 1 en 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 en van artikel 3 en artikel 4, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 bij de vaststelling door de GAR van het jaarlijkse streefbedrag;
– ten derde en ten vierde, schending van artikel 296, tweede alinea, VWEU en van artikel 41, lid 1, en lid 2, onder c), van het Handvest wegens ontoereikende motivering van het bestreden besluit;
– ten vijfde, schending van artikel 41, lid 1, en lid 2, onder a), van het Handvest wegens schending van het recht om gehoord te worden;
– ten zesde, exceptie van onwettigheid van de artikelen 4 tot en met 7 en 9 van gedelegeerde verordening 2015/63 en van bijlage I erbij, op grond van schending van het recht op behoorlijk bestuur, van het recht op effectieve rechterlijke bescherming, van het rechtszekerheidsbeginsel, van de artikelen 16, 17, 20 en 21 van het Handvest, van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 290 VWEU;
– ten zevende, exceptie van onwettigheid van artikel 8, leden 1, 4 en 5, van uitvoeringsverordening 2015/81 op grond van schending van artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, gelezen in samenhang met artikel 291, lid 2, VWEU, en exceptie van onwettigheid van artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, op grond van schending van artikel 291, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 296, tweede alinea, VWEU;
– ten achtste, exceptie van onwettigheid van richtlijn 2014/59 en verordening nr. 806/2014 op grond van schending van artikel 1, tweede alinea, VEU, van de artikelen 15, 296 en 298 VWEU, van de artikelen 16, 17, 41, 42 en 47 van het Handvest en van het rechtszekerheidsbeginsel en op grond van niet-nakoming van de motiveringsplicht.
20 Eerst moet het zevende middel worden onderzocht.
Zevende middel: exceptie van onwettigheid van verordening nr. 806/2014 en uitvoeringsverordening 2015/81
21 Met het zevende middel werpt verzoekster een exceptie van onwettigheid van verordening nr. 806/2014 en uitvoeringsverordening 2015/81 op. Dit middel bestaat in wezen uit twee onderdelen, waarvan het eerste eraan is ontleend dat artikel 8, leden 1, 4 en 5, van uitvoeringsverordening 2015/81 de grenzen miskent die in artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 en in artikel 291, lid 2, VWEU zijn gesteld aan de uitvoeringsbevoegdheden en, het tweede, eraan dat verordening nr. 806/2014 geen motivering bevat van de keuze om de in artikel 70, lid 7, van die verordening opgenomen uitvoeringsbevoegdheid toe te kennen aan de Raad in plaats van aan de Europese Commissie, hetgeen in strijd is met artikel 291, lid 2, VWEU.
22 Eerst moet het tweede onderdeel van het zevende middel worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het zevende middel: exceptie van onwettigheid van artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014
23 Verzoekster voert in wezen aan dat artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, voor zover daarbij een uitvoeringsbevoegdheid wordt toegekend aan de Raad, in strijd is met artikel 291, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 296, tweede alinea, VWEU, op grond dat in die verordening niet wordt uiteengezet waarom een dergelijke toekenning een „naar behoren gemotiveerd specifiek geval” vormt in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU.
24 Volgens de GAR, het Parlement en de Raad wordt in overweging 114 van verordening nr. 806/2014 toereikend gemotiveerd waarom de uitvoeringsbevoegdheid waarnaar in punt 23 hierboven wordt verwezen, is toegekend aan de Raad.
25 Bij maatregel tot organisatie van de procesgang van 18 december 2023 en ter terechtzitting heeft het Gerecht de GAR, het Parlement en de Raad verzocht om hun opmerkingen te verduidelijken over de vraag in hoeverre verordening nr. 806/2014 een toereikende motivering bevat van de toekenning van de in punt 23 hierboven vermelde uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad. De GAR, het Parlement en de Raad hebben in antwoord op die organisatorische maatregel en op de ter terechtzitting gestelde vragen hun argument herhaald dat de motivering in overweging 114 van die verordening volstond.
26 Artikel 291, lid 2, VWEU bepaalt dat indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Europese Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, bij die handelingen aan de Commissie of, „in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen” en in de bij de artikelen 24 en 26 VEU bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend.
27 Wat meer in het bijzonder het vereiste betreft dat de toekenning van een dergelijke bevoegdheid aan de Raad moet worden gemotiveerd, blijkt uit de rechtspraak dat artikel 291, lid 2, VWEU verlangt dat omstandig wordt uiteengezet waarom deze instelling belast is met de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van een juridisch bindende handeling van de Unie (zie arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Dienaangaande moet de opsteller van de basishandeling die moet worden uitgevoerd, aan de hand van de aard en de inhoud van die handeling naar behoren motiveren waarom een uitzondering wordt gemaakt op de regel dat de uitvoeringsbevoegdheid normaal door de Commissie dient te worden uitgeoefend (zie in die zin arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 In casu kent artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 een uitvoeringsbevoegdheid in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU toe aan de Raad, doordat deze wordt gemachtigd om in het kader van de door de Commissie krachtens artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59 vastgestelde gedelegeerde handelingen uitvoeringshandelingen vast te stellen waarin de voorwaarden voor de uitvoering van artikel 70, leden 1, 2 en 3, van die verordening worden bepaald, met name wat betreft de toepassing van de methode voor de berekening van individuele bijdragen en de praktische modaliteiten voor het toewijzen van de in die gedelegeerde handelingen omschreven risicofactoren aan de instellingen (hierna: „betrokken uitvoeringsbevoegdheid”).
30 Met betrekking tot de twee hypothesen waarin volgens artikel 291, lid 2, VWEU een uitvoeringsbevoegdheid kan worden toegekend aan de Raad moet worden vastgesteld dat de betrokken uitvoeringsbevoegdheid niet valt onder de gevallen van de artikelen 24 en 26 VEU. Derhalve moest de Uniewetgever aan de hand van de aard en de inhoud van verordening nr. 806/2014 omstandig motiveren waarom de toekenning van die bevoegdheid aan de Raad een naar behoren gemotiveerd specifiek geval in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU vormde.
31 In dat verband voeren de GAR, het Parlement en de Raad aan dat de motivering van de toekenning van de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad is opgenomen in overweging 114 van verordening nr. 806/2014, die luidt als volgt:
„De Raad moet, in het kader van de op grond van [richtlijn 2014/59] vastgestelde gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen vaststellen om de toepassing van de methode voor de berekening van de individuele bijdragen aan het [GAF] nader te bepalen, alsook van de technische modaliteiten voor de berekening van de forfaitaire bijdrage en de risicogewogen bijdrage. Die methode moet er garant voor staan dat zowel de forfaitaire als de risicogewogen factoren in de formule voor de berekening van de individuele bijdragen worden verrekend op een wijze die in overeenstemming is met de afwikkelingsbeginselen en strookt met de krachtens artikel 103, lid 7, van [richtlijn 2014/59] vastgestelde gedelegeerde handelingen. De methode moet tevens sporen met het evenredigheidsbeginsel, zonder aanleiding te geven tot distorsies tussen de banksectorstructuren van de lidstaten.”
32 Om te beginnen moet erop worden gewezen dat die overweging geen enkele motivering bevat van de beslissing van de Uniewetgever om de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad toe te kennen. Er wordt immers enkel verwezen naar de doelstelling en de inhoud van de vast te stellen uitvoeringshandelingen en naar de beslissing om de bevoegdheid voor de vaststelling ervan bij de Raad te leggen, zonder dat ook maar de geringste aanwijzing wordt gegeven waarom de uitvoeringsbevoegdheid daarvoor aan de Raad en niet aan de Commissie is toegekend.
33 Dergelijke redenen blijken met name niet uit de noodzaak, waarnaar in de tweede volzin van die overweging wordt verwezen, om ervoor te zorgen dat de uitvoeringshandelingen van verordening nr. 806/2014 in overeenstemming zijn met de krachtens artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59 vastgestelde gedelegeerde handelingen. De enkele noodzaak om die overeenstemming te verzekeren, verklaart immers niet waarom de Raad en niet de Commissie voor die overeenstemming moet zorgen. Dat klemt temeer omdat een dergelijke noodzaak inherent is aan de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid, ongeacht de drager van die bevoegdheid, en omdat die gedelegeerde handelingen worden vastgesteld door de Commissie en niet door de Raad.
34 Vervolgens bevat verordening nr. 806/2014 geen andere elementen waaruit de specifieke redenen kunnen worden afgeleid waarom de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad is toegekend. Bovendien hebben de GAR, het Parlement en de Raad zich in hun schriftelijke stukken of ter terechtzitting niet beroepen op het bestaan van dergelijke elementen, maar enkel verwezen naar overweging 114 van die verordening.
35 Zoals de Raad zelf opmerkt, voorziet met name overweging 24 van verordening nr. 806/2014 niet in een dergelijke motivering, aangezien zij is bedoeld ter rechtvaardiging van de toekenning aan de Raad van de in artikel 18, lid 7, van die verordening opgenomen uitvoeringsbevoegdheden, betreffende de afwikkelingsprocedure, veeleer dan van de toekenning aan de Raad van de uitvoeringsbevoegdheid krachtens artikel 70, lid 7, van die verordening, die in casu aan de orde is.
36 Overweging 24 van verordening nr. 806/2014 vormt in feite een illustratie van het gebrek aan motivering van de keuze om de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad toe te kennen, aangezien daarin staat dat het „[g]ezien de aanzienlijke impact van afwikkelingsbesluiten op de financiële stabiliteit van de lidstaten en van de Unie als zodanig, alsook op de budgettaire soevereiniteit van de lidstaten, [...] van groot belang [is] dat de uitvoeringsbevoegdheid om bepaalde besluiten met betrekking tot de afwikkeling te nemen, aan de Raad wordt toegekend”. In overweging 114 van die verordening, waarop de GAR, het Parlement en de Raad zich beroepen, is van een dergelijke rechtvaardiging voor de toekenning van de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad geen sprake.
37 Voorts kan de toekenning van de uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad in bepaalde omstandigheden weliswaar worden gerechtvaardigd door de context waarin die toekenning plaatsvindt (zie in die zin arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punten 60‑65), maar moet ten eerste worden vastgesteld dat de GAR, het Parlement en de Raad zich in hun schriftelijke stukken of ter terechtzitting niet hebben gebaseerd op enig uit de context van de vaststelling van verordening nr. 806/2014 voortvloeiend concreet element waaruit de redenen zouden kunnen blijken waarom de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad veeleer dan aan de Commissie is toegekend.
38 Ten tweede is er, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het door de Raad aangevoerde arrest van 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/Raad (T‑578/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:678), geen motivering terug te vinden in verordening nr. 806/2014, noch in een andere wetgevingshandeling van de Unie, waaruit zou blijken dat de toekenning van de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad werd gerechtvaardigd door de specifieke rol die deze instelling op het gebied van de berekening van de vooraf te betalen bijdragen op zich zou moeten nemen (arrest van 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/Raad, T‑578/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:678, punten 77 tot en met 82, dat in hogere voorziening is bevestigd bij arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punten 60‑65).
39 Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de motivering in de overwegingen 14 en 15 van uitvoeringsverordening 2015/81, die betrekking hebben op de geleidelijke mutualisatie van het GAF, waarin is voorzien in de te Brussel op 21 mei 2014 ondertekende intergouvernementele overeenkomst inzake de overdracht en de mutualisatie van de bijdragen in het GAF (hierna: „overeenkomst van 21 mei 2014”), niet kunnen worden ingeroepen ter rechtvaardiging van de toekenning van de betrokken uitvoeringsbevoegdheid aan de Raad. Aangezien de keuze om de uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad toe te kennen, moet worden gemotiveerd door de opsteller van de uit te voeren basishandeling, in casu door het Parlement en de Raad in het kader van de gewone wetgevingsprocedure, staat het immers niet aan de Raad om de toekenning van dergelijke bevoegdheden aan zichzelf achteraf te rechtvaardigen in een uitvoeringshandeling die hij nadien vaststelt.
40 Zelfs in de veronderstelling dat ter rechtvaardiging van de toekenning van die bevoegdheid aan de Raad rekening kan worden gehouden met de overeenkomst van 21 mei 2014, waarnaar wordt verwezen in de artikelen 1, 67 en 77 van verordening nr. 806/2014, volstaat de vaststelling dat die overeenkomst niet op de berekening van de vooraf te betalen bijdragen als zodanig ziet en dus geen elementen bevat waaruit blijkt dat de Raad een specifieke rol op zich zou moeten nemen op het specifieke gebied van de berekening van die bijdragen. Overigens hebben de GAR, het Parlement en de Raad geen van allen in hun schriftelijke stukken of ter terechtzitting naar die overeenkomst verwezen als een element waaruit een dergelijke specifieke rol zou kunnen blijken.
41 Ten slotte kan de Raad niet volhouden, zoals ter terechtzitting, dat de beslissing van de Uniewetgever om hem de betrokken uitvoeringsbevoegdheid toe te kennen, was ingegeven door „politieke redenen”. Ten eerste blijkt een dergelijke motivering noch uit overweging 114 van verordening nr. 806/2014 noch uit enige andere overweging of bepaling van die verordening. Ten tweede voldoet die uitleg wegens het algemene karakter ervan niet aan de vereisten die voortvloeien uit de in de punten 27 en 28 hierboven aangehaalde rechtspraak, aangezien deze niet omstandig is geformuleerd noch verband houdt met de aard of de inhoud van verordening nr. 806/2014.
42 Gelet op het voorgaande moet tot de slotsom worden gekomen dat in verordening nr. 806/2014 op geen enkele manier wordt gemotiveerd waarom de betrokken uitvoeringsbevoegdheid is toegekend aan de Raad.
43 Derhalve moet de exceptie van onwettigheid worden toegewezen en artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 krachtens artikel 277 VWEU niet-toepasselijk worden verklaard op het onderhavige geding. Als gevolg daarvan is uitvoeringsverordening 2015/81, die door de Raad is vastgesteld op grondslag van die bepaling en waarvan het bestreden besluit een uitvoeringsmaatregel is, in casu eveneens niet-toepasselijk.
44 In het belang van een goede rechtsbedeling dienen evenwel ook het eerste onderdeel van het zevende middel, voor zover het de exceptie van onwettigheid van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 betreft, en het tweede middel, betreffende de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag, te worden onderzocht.
Eerste onderdeel van het zevende middel, voor zover het de exceptie van onwettigheid van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 betreft
45 Verzoekster betoogt dat een krachtens artikel 291, lid 2, VWEU vastgestelde uitvoeringshandeling alleen het door de Uniewetgever gedefinieerde rechtskader kan specificeren en de betrokken wetgevingshandeling niet kan wijzigen of aanvullen, zelfs niet op niet-essentiële onderdelen ervan. Artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 specificeert echter niet alleen de inhoud van verordening nr. 806/2014, maar vult deze ook aan, voor zover het de bij die verordening ingevoerde methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen wijzigt.
46 De GAR en de Raad betwisten verzoeksters betoog. Uit de overwegingen 14 en 15 van uitvoeringsverordening 2015/81 vloeit met name voort dat artikel 8, lid 1, van die uitvoeringsverordening het door verordening nr. 806/2014 gedefinieerde kader enkel verfijnt en dat het die verordening niet wijzigt of aanvult. Volgens hen is artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 bedoeld om de uniforme toepassing van artikel 103 van richtlijn 2014/59 en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 te waarborgen, zodat verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten worden voorkomen. Volgens de GAR en de Raad zouden die verstoringen het gevolg zijn van het aanzienlijke verschil tussen het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen dat is vastgesteld volgens de bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde methode, en het bedrag van die bijdragen dat de instellingen op grond van de nationale regelingen tot omzetting van richtlijn 2014/59 hadden moeten betalen. Volgens de GAR kunnen dergelijke verstoringen blijkens de overwegingen 13 en 14 van uitvoeringsverordening 2015/81 ook ontstaan wanneer de op grond van verordening nr. 806/2014 vastgestelde vooraf te betalen bijdragen afwijken van de financiering voor de afwikkeling van faillissementen waarover de betrokken instellingen tijdens de initiële periode mogelijk kunnen beschikken uit hoofde van de regels inzake de geleidelijke mutualisatie van het GAF.
47 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat uitvoeringsverordening 2015/81 is gebaseerd op artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, dat de Raad machtigt om uitvoeringshandelingen vast te stellen waarin de voorwaarden voor de uitvoering van artikel 70, leden 1, 2 en 3, van die verordening worden bepaald, en dat met artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 artikel 291, lid 2, VWEU wordt toegepast (zie punt 29 hierboven).
48 De aan de Raad verleende uitvoeringsbevoegdheid wordt dus begrensd door zowel artikel 291, lid 2, VWEU als artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 (zie in die zin en naar analogie arrest van 22 maart 2023, Tazzetti/Commissie, T‑825/19 en T‑826/19, EU:T:2023:148, punt 155).
49 Wat de grenzen van de uit artikel 291, lid 2, VWEU voortvloeiende uitvoeringsbevoegdheden betreft, blijkt uit de rechtspraak dat die bevoegdheden in essentie inhouden dat maatregelen kunnen worden vastgesteld die noodzakelijk of nuttig zijn voor de uniforme uitvoering van de bepalingen van de wetgevingshandeling op grond waarvan zij worden vastgesteld en die, met inachtneming van de door die handeling nagestreefde algemene hoofddoelen, enkel de inhoud ervan nader bepalen, zonder die handeling – al dan niet op essentiële onderdelen – te wijzigen of aan te vullen (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 49).
50 Een uitvoeringsmaatregel beperkt zich met name tot de nadere bepaling van de bepalingen van de betrokken wetgevingshandeling wanneer daarmee louter wordt beoogd, in het algemeen of in bepaalde specifieke gevallen, de draagwijdte van die bepalingen te verduidelijken of de toepassingsmodaliteiten ervan vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat die maatregel daardoor niet indruist tegen de doelstellingen van die bepalingen en op geen enkele wijze de normatieve inhoud of de werkingssfeer van die handeling wijzigt (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 50).
51 Om uit te maken of de Commissie of de Raad bij de vaststelling van een uitvoeringsmaatregel de grenzen in acht heeft genomen van de uitvoeringsbevoegdheden die hun krachtens artikel 291, lid 2, VWEU zijn verleend bij een wetgevingshandeling, moet dus worden nagegaan of een dergelijke maatregel, ten eerste, de algemene hoofddoelen van die wetgevingshandeling – en met name de doelen van de in die handeling opgenomen bepaling waarop die uitvoeringsmaatregel betrekking heeft – eerbiedigt, ten tweede, noodzakelijk of nuttig is voor de uniforme uitvoering van die bepaling en, ten derde, deze geenszins aanvult of wijzigt (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 51).
52 In casu stelt verzoekster niet dat artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 niet voldoet aan de in punt 51 hierboven genoemde eerste en tweede voorwaarde. Zij betoogt daarentegen dat die bepaling niet voldoet aan de daarin genoemde derde voorwaarde, omdat die bepaling er niet toe beperkt blijft de inhoud van verordening nr. 806/2014 nader te bepalen, maar deze aanvult. Bijgevolg moet worden onderzocht of artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 aan die derde voorwaarde voldoet.
53 Wat de omvang van dat onderzoek betreft, moet worden vastgesteld dat de bepalingen van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 niet strekken tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitvoering van artikel 70, lid 3, van verordening nr. 806/2014, betreffende onherroepelijke betalingstoezeggingen, zodat het onderzoek van de onderhavige exceptie van onwettigheid moet worden beperkt tot de vraag of de Raad bij de vaststelling van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 de grenzen heeft overschreden van de uitvoeringsbevoegdheid die hem ter uitvoering van artikel 70, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 is verleend.
54 Bijgevolg moet worden onderzocht of artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 ertoe beperkt blijft de inhoud van artikel 70, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 nader te bepalen, dan wel of het, zoals verzoekster stelt, die bepaling aanvult.
55 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat volgens artikel 70, lid 1, van verordening nr. 806/2014 de door elke instelling vooraf te betalen bijdrage wordt berekend volgens de verhouding tussen het bedrag van haar nettopassief en het totaalbedrag van het nettopassief van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
56 Volgens artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder a) en b), van verordening nr. 806/2014 wordt de berekening van de door elke instelling vooraf te betalen bijdrage gebaseerd op twee bestanddelen, namelijk, ten eerste, de jaarlijkse basisbijdrage op basis van de verhouding tussen het bedrag van het nettopassief van de instelling en het totaalbedrag van het nettopassief van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van de deelnemende lidstaten vergunning is verleend en, ten tweede, de voor risico’s aangepaste bijdrage op basis van de criteria in artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, zonder verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten te creëren.
57 Artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81 luidt als volgt:
„[...] [De GAR] berekent [...] voor elke bijdrageperiode de jaarlijkse bijdrage die elke instelling verschuldigd is op basis van het jaarlijkse streefbedrag van het [GAF]. Het jaarlijkse streefbedrag wordt vastgesteld onder verwijzing naar het in artikel 69, lid 1, en artikel 70 van [verordening nr. 806/2014] bedoelde streefbedrag van het [GAF] en volgens de methode die in [gedelegeerde verordening 2015/63] is omschreven.”
58 Artikel 8 van uitvoeringsverordening 2015/81, met als opschrift „Specifieke aanpassingen in de initiële periode”, bepaalt in lid 1 ervan dat, in afwijking van artikel 4 van die verordening, de vooraf te betalen bijdragen van de instellingen tijdens de initiële periode worden berekend volgens een „aangepaste methode”. In die bepaling wordt voor zeven van de acht jaren van de initiële periode een deel van de vooraf te betalen bijdragen berekend op basis van de nationale grondslag, namelijk overeenkomstig artikel 103 van richtlijn 2014/59 en artikel 4 van gedelegeerde verordening 2015/63, en een deel ervan op basis van de Uniegrondslag, namelijk overeenkomstig de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 en artikel 4 van uitvoeringsverordening 2015/81.
59 Artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 bepaalt dus in wezen dat elk jaar een steeds kleiner deel van de vooraf te betalen bijdragen op basis van de nationale grondslag wordt berekend, terwijl een steeds groter deel van die bijdragen op basis van de Uniegrondslag wordt berekend.
60 Specifiek met betrekking tot de bijdrageperiode 2022, die in de onderhavige zaak aan de orde is, wordt in artikel 8, lid 1, onder g), van uitvoeringsverordening 2015/81 meer concreet bepaald dat „[i]n afwijking van artikel 4 van [uitvoeringsverordening 2015/81]” voor die instellingen geldt dat „6,67 % van hun jaarlijkse bijdragen overeenkomstig artikel 103 van [richtlijn 2014/59] en artikel 4 van [gedelegeerde verordening 2015/63] wordt berekend, en dat 93,33 % van hun jaarlijkse bijdragen overeenkomstig de artikelen 69 en 70 van [verordening nr. 806/2014] en artikel 4 van [uitvoeringsverordening 2015/81] wordt berekend”.
61 Dienaangaande moet ten eerste worden vastgesteld dat uit de bewoordingen zelf van artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014 voortvloeit dat bij de door die bepaling ingevoerde methode voor de berekening van de jaarlijkse basisbijdrage van de betrokken instellingen wordt uitgegaan van de verhouding tussen het nettopassief van elke instelling en het totale nettopassief van alle instellingen waaraan „op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten” vergunning is verleend. Volgens die bepalingen van verordening nr. 806/2014 wordt er dus voor de berekening van de vooraf te betalen bijdrage van elke instelling rekening gehouden met de gegevens van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, althans wat het eerste bestanddeel van die bijdrage betreft, namelijk de jaarlijkse basisbijdrage.
62 Ten tweede is volgens diezelfde bepalingen de bij artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 ingevoerde berekeningsmethode, en met name de bepaling die de gegevensbasis vaststelt waarmee in het kader van die methode rekening moet worden gehouden, ten volle van toepassing op elk jaar van de initiële periode, waaronder de bijdrageperiode 2022.
63 Het eigenlijke doel van de bij artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 ingevoerde „aangepaste methode” is om tijdens nagenoeg de totale initiële periode een deel van de vooraf te betalen bijdragen te berekenen volgens een andere gegevensbasis dan die waarin artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014 voorziet.
64 Voor de berekening van een deel van de vooraf te betalen bijdragen voor die periode wordt overeenkomstig artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81, gelezen in samenhang met artikel 103 van richtlijn 2014/59, dus enkel rekening gehouden met de gegevens die zijn verstrekt door instellingen waaraan op het grondgebied van de betrokken deelnemende lidstaat vergunning is verleend, met uitsluiting van de gegevens die zijn verstrekt door instellingen waaraan op de grondgebieden van de andere deelnemende lidstaten vergunning is verleend, terwijl in het kader van de door artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014 ingevoerde methode voor de berekening van de jaarlijkse basisbijdrage juist ook rekening wordt gehouden met de gegevens van de instellingen waaraan op de grondgebieden van de andere deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
65 Artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 wijzigt derhalve de in artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen, met name het eerste bestanddeel ervan voor de berekening van de jaarlijkse basisbijdrage, doordat het voorziet in een andere gegevensbasis waarmee in het kader van die methode rekening moet worden gehouden, en daardoor de eigenlijke grondslag van die methode wijzigt.
66 Zoals de Raad bovendien ter terechtzitting heeft erkend, heeft dit tot gevolg dat de bedragen van de vooraf te betalen bijdragen van instellingen zoals verzoekster, die zijn berekend volgens de bij artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 ingevoerde „aangepaste methode”, noodzakelijkerwijs verschillen van die welke de uitkomst zouden zijn van de toepassing van de bij artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 ingevoerde methode.
67 De omvang van de in punt 65 hierboven vermelde wijziging wordt geaccentueerd door het feit dat de afwijking van de methode van artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 in artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 zeven van de acht jaren van de initiële periode betreft, zodat die methode voor nagenoeg die gehele periode geen volle uitwerking heeft.
68 In de tweede plaats is het juist dat de Raad blijkens artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 bevoegd is om uitvoering te geven aan artikel 70, lid 2, van die verordening, dat in de tweede alinea, onder b), ervan bepaalt dat de voor risico’s aangepaste bijdrage moet worden gebaseerd op de criteria in artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, zonder verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten te creëren.
69 Evenwel heeft het door artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 nagestreefde doel van het voorkomen van verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten, zoals die welke zijn samengevat in punt 46 hierboven, betrekking op de vraag of de betrokken uitvoeringsmaatregel strookt met de algemene hoofddoelen van de wetgevingshandeling en of deze maatregel noodzakelijk of nuttig is om de uniforme uitvoering van die handeling te vergemakkelijken. Die vraag ziet dus op de in punt 51 hierboven in herinnering gebrachte eerste en tweede voorwaarde, die ertoe strekken uit te maken of de Raad bij de vaststelling van een uitvoeringsmaatregel de grenzen in acht heeft genomen van de uitvoeringsbevoegdheden die hem krachtens artikel 291, lid 2, VWEU zijn verleend bij een wetgevingshandeling. Zoals uiteengezet in punt 52 hierboven, stelt verzoekster evenwel niet dat artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81, voor zover daarmee wordt beoogd verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten te voorkomen, niet aan die voorwaarden voldoet, maar betoogt zij dat het de normatieve inhoud van de wetgevingshandeling aanvult, zodat niet is voldaan aan de in punt 51 hierboven vermelde derde voorwaarde.
70 Wat die in punt 51 hierboven vermelde derde voorwaarde betreft, vloeit uit de in de punten 49 en 50 hierboven in herinnering gebrachte overwegingen voort dat de betrokken instelling, wanneer zij uitvoeringsmaatregelen vaststelt op grondslag van artikel 291, lid 2, VWEU, zich ertoe moet beperken de basishandeling nader te bepalen, zonder de normatieve inhoud ervan te wijzigen. In de veronderstelling dat de Raad met artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 heeft beoogd om verstoringen tussen de structuren van de banksector van de lidstaten te voorkomen, had hij de grenzen van de hem verleende uitvoeringsbevoegdheid dus in acht moeten nemen door zich ertoe te beperken de in artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen nader te bepalen en door zich ervan te onthouden de normatieve inhoud van die bepaling met betrekking tot die methode te wijzigen.
71 Zoals evenwel uit de punten 55 tot en met 67 hierboven blijkt, wijzigt de uit artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 voortvloeiende „aangepaste methode” in casu de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen, die is opgenomen in artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014. In die omstandigheden kan de invoering van een dergelijke methode niet worden gerechtvaardigd door de legitieme doelstelling om verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten te voorkomen.
72 De in artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 806/2014 verwoorde doelstelling van de Uniewetgever om verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten te voorkomen, kan derhalve niet aldus worden opgevat dat de Raad gemachtigd is om in een uitvoeringshandeling de eigenlijke grondslag van de methode voor de berekening van die bijdragen, zoals deze met name voortvloeit uit artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, onder a), van die verordening, te wijzigen.
73 Voor zover de GAR en de Raad zich meer in het bijzonder beroepen op de noodzaak om te zorgen voor een uniforme toepassing van de bepalingen van artikel 103 van richtlijn 2014/59 en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 teneinde tijdens de initiële periode de overgang mogelijk te maken tussen de berekening op basis van de methode van richtlijn 2014/59 en de methode volgens verordening nr. 806/2014, zij er in de derde plaats op gewezen dat de berekening van de vooraf te betalen bijdragen waarmee het GAF van middelen wordt voorzien en die moeten worden betaald door de binnen de werkingssfeer van verordening nr. 806/2014 vallende instellingen, zoals verzoekster, wordt geregeld door artikel 70 van die verordening en niet door artikel 103 van richtlijn 2014/59, dat ziet op de vooraf te betalen bijdragen waarmee nationale financieringsregelingen voor afwikkeling van middelen worden voorzien.
74 De Raad heeft ter terechtzitting bovendien erkend dat indien artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 niet was vastgesteld, de vooraf te betalen bijdrage voor de bijdrageperiode 2022 van instellingen als verzoekster uitsluitend had moeten worden berekend aan de hand van de methode van artikel 70, lid 1, en lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014, en dus rekening houdend met de gegevens van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
75 Het klopt dat overeenkomstig artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 806/2014 de uit hoofde van die bepaling vooraf te betalen bijdragen moeten worden aangepast aan het risicoprofiel „op basis van de criteria in artikel 103, lid 7, [van die richtlijn]”. Bovendien stelt de Raad volgens artikel 70, lid 7, van die verordening de uitvoeringshandelingen vast „in het kader van de [...] gedelegeerde handelingen” die de Commissie overeenkomstig artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59 vaststelt om het begrip „aanpassen van de bijdragen aan het risicoprofiel van de instellingen” nader te omschrijven. Die bepalingen van verordening nr. 806/2014 verwijzen evenwel enkel naar het begrip „aanpassen van de vooraf te betalen bijdragen aan het risicoprofiel” als bedoeld in artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59. Artikel 70, leden 2 en 7, van verordening nr. 806/2014 verwijst dus met name niet naar artikel 103, lid 2, van die richtlijn noch naar de voor de berekening van die bijdragen bij artikel 103, lid 2, van die richtlijn ingevoerde methode als zodanig, volgens welke enkel rekening wordt gehouden met de gegevens van de instellingen waaraan op het grondgebied van de betrokken lidstaat vergunning is verleend.
76 Zelfs indien de Raad bij de vaststelling van uitvoeringsverordening 2015/81 rekening zou houden met het begrip „aanpassen van de bijdragen aan het risicoprofiel” als bedoeld in artikel 103, lid 7, van richtlijn 2014/59 en met de gedelegeerde handelingen die de Commissie op grond van die bepaling heeft vastgesteld om dat begrip nader te bepalen, blijkt derhalve noch uit artikel 70 van verordening nr. 806/2014, noch uit artikel 103 van richtlijn 2014/59, noch uit die gedelegeerde handelingen dat hij in die uitvoeringsverordening een aangepaste berekeningsmethode mocht opnemen, volgens welke een deel van de jaarlijkse basisbijdragen op basis van de nationale grondslag werd berekend, namelijk de in artikel 103, lid 2, van richtlijn 2014/59 omschreven gegevensbasis.
77 In de vierde plaats moet worden vastgesteld dat in geen enkele bepaling van verordening nr. 806/2014, noch overigens van richtlijn 2014/59, is voorzien in, of de Raad de bevoegdheid is verleend voor de invoering van een methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen die uitgaat van de geleidelijke afschaffing van de berekeningsmethode op basis van de nationale grondslag en de geleidelijke vervanging ervan door de methode op basis van de Uniegrondslag.
78 Ofschoon de Raad met de vaststelling van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 dus zeker een legitiem doel kon nastreven, namelijk het voorkomen van verstoringen tussen de structuren van de banksector in de lidstaten, en het niet is uitgesloten dat de aangepaste methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen als bedoeld in artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 noodzakelijk is om dat doel te bereiken, neemt dat niet weg dat het aan de Uniewetgever stond om te voorzien in de eventuele geleidelijke afschaffing van de berekeningsmethode op basis van de nationale grondslag en de geleidelijke vervanging ervan door de methode op basis van de Uniegrondslag, en om, in voorkomend geval, de Raad de bevoegdheid te verlenen om in een uitvoeringshandeling de toepassingsmodaliteiten ervan nader te bepalen. De Raad kon dus in het kader van een uitvoeringshandeling niet in de plaats van de Uniewetgever in een dergelijke overgang voorzien zonder de grenzen van zijn uitvoeringsbevoegdheden te buiten te gaan.
79 Evenmin wordt de Raad krachtens artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 of enige andere bepaling ervan de bevoegdheid verleend om uitvoeringshandelingen vast te stellen die tot doel hebben de kloof te verkleinen tussen, enerzijds, de krachtens die verordening vastgestelde vooraf te betalen bijdragen en, anderzijds, de financiering voor de afwikkeling van faillissementen waarover de betrokken instellingen uit hoofde van de regels inzake de geleidelijke mutualisatie van het GAF tijdens de initiële periode mogelijk kunnen beschikken.
80 Een dergelijke bevoegdheid vloeit met name niet voort uit artikel 77 van verordening nr. 806/2014, waarin de modaliteiten voor het gebruik van het GAF zijn vastgesteld.
81 Dienaangaande moet erop worden gewezen dat overeenkomstig artikel 77, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 het „gebruik van het [GAF] afhankelijk [wordt] gesteld van de Overeenkomst waarbij de deelnemende lidstaten overeenkomen de door hen overeenkomstig [verordening nr. 806/2014] en [richtlijn 2014/59] op nationaal niveau geïnde bijdragen aan het [GAF] over te dragen”. Voorts bepaalt artikel 77, tweede alinea, van die verordening dat de GAR tijdens de initiële periode een beroep doet op het GAF „overeenkomstig beginselen die berusten op een opdeling van het [GAF] in nationale compartimenten die overeenkomen met elke deelnemende lidstaat, alsook op een geleidelijke samenvoeging van de op nationaal niveau geïnde middelen die moeten worden toegewezen aan de nationale compartimenten van het [GAF], zoals vastgesteld in [die] overeenkomst”. In artikel 5 van de overeenkomst van 21 mei 2014 zijn de voorschriften opgenomen waaronder de GAR mag beschikken over de compartimenten van het GAF door het tempo van de geleidelijke mutualisatie ervan te bepalen.
82 Aangezien artikel 77 van verordening nr. 806/2014 de Raad echter niet tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen machtigt en uitvoeringsverordening 2015/81 uitsluitend berust op artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, kan artikel 77 van verordening nr. 806/2014 evenmin de invoering van de uit artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 voortvloeiende „aangepaste methode” rechtvaardigen. Hetzelfde geldt a fortiori voor de overeenkomst van 21 mei 2014.
83 In de vijfde plaats moet het volgende worden opgemerkt met betrekking tot het betoog van de GAR en de Raad dat laatstgenoemde over een ruime beoordelingsmarge beschikte om te bepalen op welke manier artikel 70, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 nader moest worden bepaald.
84 Uit de rechtspraak volgt weliswaar dat de Raad in het kader van zijn uitvoeringsbevoegdheid, waarvan de grenzen met name aan de hand van de algemene hoofddoelen van de betrokken wetgevingshandeling worden beoordeeld, bevoegd is alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van die handeling, voor zover deze niet in strijd daarmee zijn (zie in die zin arrest van 15 oktober 2014, Parlement/Commissie, C‑65/13, EU:C:2014:2289, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die beoordelingsmarge voor de betrokken instelling heeft evenwel betrekking op de vraag of de uitvoeringsmaatregel nodig of doelmatig is voor de uitvoering van de betrokken wetgevingshandeling, en niet op het verbod op een uitvoeringsmaatregel waarbij die handeling wordt aangevuld; het gaat immers om twee verschillende voorwaarden (zie in die zin arrest van 15 oktober 2014, Parlement/Commissie, C‑65/13, EU:C:2014:2289, punten 44 en 45).
85 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 de normatieve inhoud van artikel 70, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 wijzigt met betrekking tot de gegevensbasis waarmee in het kader van de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen rekening moet worden gehouden. Hieruit volgt dat de Raad met de vaststelling van artikel 8, lid 1, van uitvoeringsverordening 2015/81 de uitvoeringsbevoegdheden heeft overschreden die hem zijn verleend bij artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, gelezen in samenhang met artikel 291, lid 2, VWEU.
86 Aangezien de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid moet worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de beslechting van het geding (arrest van 25 oktober 2018, KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, punt 156) en gelet op het feit dat het bestreden besluit ziet op de bijdrageperiode 2022 en dus toepassing geeft aan artikel 8, lid 1, onder g), van uitvoeringsverordening 2015/81, dat op die periode betrekking heeft, moet de onderhavige exceptie van onwettigheid, voor zover zij gericht is op artikel 8, lid 1, onder g), van die uitvoeringsverordening, worden toegewezen en moet die laatste bepaling krachtens artikel 277 VWEU niet-toepasselijk worden verklaard op de onderhavige zaak.
87 Die onwettigheid volstaat om het eerste onderdeel van het zevende middel toe te wijzen, zonder dat de wettigheid van artikel 8, leden 4 en 5, van uitvoeringsverordening 2015/81 hoeft te worden onderzocht.
88 Voorts moet in het belang van een goede rechtsbedeling het tweede middel betreffende de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag worden onderzocht.
Tweede middel: de GAR heeft het jaarlijkse streefbedrag vastgesteld in strijd met artikel 102 van richtlijn 2014/59, met artikel 69, leden 1 en 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014, en met artikel 3 en artikel 4, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63
89 Verzoekster betoogt dat de GAR, door het jaarlijkse streefbedrag vast te stellen op een bedrag van 14 253 573 821,46 EUR, – hetgeen overeenkomt met een achtste van 1,6 % van de gedekte deposito’s in 2021 – artikel 102 van richtlijn 2014/59, artikel 69, leden 1 en 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 alsook artikel 3 en artikel 4, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 heeft geschonden.
90 Volgens verzoekster volgt uit artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 dat het totaalbedrag van de jaarlijkse bijdragen in geen geval meer mag bedragen dan 12,5 % van het eindstreefbedrag (hierna: „plafond van 12,5 %”). In het geval van een verwacht eindstreefbedrag van 80 miljard EUR, zoals in casu, zou de GAR in 2022 dus niet meer dan 10 miljard EUR hebben kunnen innen.
91 De GAR betoogt primair dat de regel van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014, die betrekking heeft op de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 %, niet geldt tijdens de initiële periode. Volgens hem heeft de regel van artikel 69, lid 2, van deze verordening – die inhoudt dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het streefbedrag is bereikt – voorrang boven het vereiste dat is neergelegd in artikel 70, lid 2, ervan, omdat de eerste regel ratione temporis een lex specialis vormt ten opzichte van het tweede vereiste, dat daarentegen slechts een lex generalis is.
92 Subsidiair betoogt de GAR – zoals hij met name ter terechtzitting heeft gepreciseerd – dat de regel van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014, die ziet op de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 %, geen absolute gelding heeft. Volgens hem kan deze regel niet tegelijkertijd worden toegepast met het uit artikel 69, lid 1, van die verordening voortvloeiende vereiste, dat hem verplicht te waarborgen dat het GAF aan het einde van de initiële periode zijn eindstreefbedrag – dat overeenkomt met ten minste 1 % van de gedekte deposito’s – bereikt. Deze onmogelijkheid is hoofdzakelijk te wijten aan het dynamische karakter van het eindstreefbedrag, in die zin dat dit bedrag in de initiële periode kan stijgen. Bij een stijging van de gedekte deposito’s, die zou leiden tot een verhoging van het eindstreefbedrag, en bij een onderschatting door de GAR van dit bedrag aan het begin van de initiële periode zou de letterlijke toepassing van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 de GAR beletten om welke latere aanpassing ook van de in het GAF te innen financiële middelen door te voeren teneinde deze onderwaardering te ondervangen. Het is voor de GAR moeilijk of zelfs onmogelijk om nauwkeurig te voorspellen wat het eindstreefbedrag zal zijn, wegens de onzekere gebeurtenissen die zich tijdens de initiële periode kunnen voordoen en die van invloed zijn op de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s. Gelet op deze omstandigheden en op de met het GAF nagestreefde doelstelling van algemeen belang – te weten bijdragen aan de financiële stabiliteit van de Europese Unie – had de GAR voorrang moeten verlenen aan het doel om het eindstreefbedrag te bereiken na afloop van de initiële periode, zodat het vereiste van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 buiten beschouwing moet worden gelaten of flexibel moet worden uitgelegd.
93 In dit verband betoogt de GAR voorts dat indien de in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 neergelegde regel over de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 % zou gelden in de initiële periode en strikt zou worden toegepast, hij zich niet zou kunnen houden aan artikel 69, lid 2, van die verordening, dat vereist dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd worden gespreid, alsmede dat hij rekening houdt met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. Om de spanning tussen de twee bepalingen in kwestie op te lossen moet het plafond van 12,5 % met name aldus worden uitgelegd dat het er slechts toe strekt om het vereiste dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd worden gespreid, op niet-bindende wijze te concretiseren.
94 Het Parlement en de Raad zijn van mening dat – anders dan de GAR primair stelt – het uit artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 voortvloeiende vereiste dat het plafond van 12,5 % niet wordt overschreden, van toepassing is in de initiële periode. Zij sluiten zich echter aan bij het subsidiaire standpunt van de GAR dat dit vereiste niet absoluut is en flexibel moet worden gelezen en toegepast in het licht van de hoofddoelstelling dat het GAF het eindstreefbedrag moet bereiken aan het einde van de initiële periode.
95 In dit verband zij eraan herinnerd dat de binnen het GAF beschikbare financiële middelen overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aan het einde van de initiële periode het eindstreefbedrag moeten bereiken, dat overeenkomt met ten minste 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
96 Volgens artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 worden de vooraf te betalen bijdragen tijdens de initiële periode zo evenwichtig mogelijk in de tijd gespreid totdat het in punt 95 hierboven genoemde eindstreefbedrag is bereikt, waarbij evenwel terdege rekening wordt gehouden met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen.
97 Vervolgens bepaalt artikel 70, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 dat de GAR „[e]lk jaar [...] de individuele bijdragen [berekent] om ervoor te zorgen dat de bijdragen die alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, verschuldigd zijn, niet meer bedragen dan 12,5 % van het streefbedrag”. Artikel 70, lid 2, vierde alinea, van deze verordening voegt daaraan toe dat „[i]n ieder geval [...] het totale bedrag van de [...] bijdragen van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, op jaarbasis niet meer [mag bedragen] dan 12,5 % van het streefbedrag”.
98 Wat in de eerste plaats de toepassing in de tijd van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 % betreft, zij eraan herinnerd dat het Gerecht reeds heeft geoordeeld dat dit vereiste behoort te gelden in de initiële periode (zie in die zin arrest van 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punten 68, 69 en 100).
99 Dit volgt om te beginnen uit de duidelijke bewoordingen van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014, dat bepaalt dat de vooraf te betalen bijdragen „[t]ijdens de [...] initiële periode” worden berekend „overeenkomstig artikel 70” van deze verordening, waarbij uit een dergelijke verwijzing ondubbelzinnig blijkt dat alle vereisten van laatstgenoemde bepaling – daaronder begrepen die van lid 2, eerste en vierde alinea – van toepassing zijn tijdens de initiële periode.
100 Vervolgens wordt in artikel 70, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 gepreciseerd dat de GAR het vereiste van het plafond van 12,5 % „[e]lk jaar” in acht moet nemen, zonder de toepassing ervan in de tijd op enigerlei wijze te beperken tot de periode die volgt op de initiële periode.
101 Evenmin blijkt uit enige andere bepaling van verordening nr. 806/2014 dat het vereiste van het plafond van 12,5 % niet geldt tijdens de initiële periode of dat de GAR daarvan in deze periode kan afwijken.
102 Ten slotte wordt de uitlegging volgens welke dit vereiste van toepassing is in de initiële periode, bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 806/2014.
103 Uit punt 4.3.2 van de toelichting en uit artikel 65, lid 1, van voorstel COM(2013) 520 final van de Europese Commissie van 10 juli 2013, dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening nr. 806/2014, blijkt namelijk dat de Commissie in haar wetgevingsvoorstel had voorgesteld dat de initiële periode voor de oprichting van het GAF zich zou uitstrekken over tien jaar.
104 In de loop van de volgende fasen van de wetgevingsprocedure had de Raad – zoals blijkt uit het ter terechtzitting besproken interinstitutionele document van 27 maart 2014 (8078/1/14 REV 1) – voorgesteld om de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, jaarlijks te beperken tot 10 % van het eindstreefbedrag. Toen het Parlement en de Raad het tijdens de wetgevingsprocedure eens waren geworden over de verkorting van de initiële periode tot acht jaar, hebben zij tegelijkertijd besloten om het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 bedoelde plafond te verhogen tot 12,5 %.
105 Hieruit volgt dat de Uniewetgever – zoals de Raad in het kader van de onderhavige procedure overigens heeft bevestigd – een verband heeft gelegd tussen enerzijds het aantal jaren van de initiële periode en anderzijds het percentage van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde plafond.
106 Uit een en ander volgt dat het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 bedoelde plafond van 12,5 % geldt tijdens de initiële periode.
107 Dit heeft de GAR overigens zelf erkend in punt 106 van bijlage III bij het bestreden besluit, dat zijn beoordeling bevat van de opmerkingen van de instellingen die hebben deelgenomen aan de raadpleging over de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen voor 2022, waarbij hij heeft gepreciseerd dat „[b]ij de toepassing [van een] coëfficiënt op [een achtste] van het totaalbedrag van de betrokken deposito’s [...] het plafond van 12,5 % in acht [werd] genomen”.
108 Wat in de tweede plaats de inhoud van het vereiste van het plafond van 12,5 % betreft, zij eraan herinnerd dat de GAR volgens artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 ervoor moet zorgen dat de bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, niet meer bedragen dan 12,5 % van het eindstreefbedrag als bedoeld in artikel 69, lid 1, van die verordening.
109 Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 – zoals de totstandkomingsgeschiedenis van deze verordening bevestigt – gebaseerd is op een dynamische benadering van het eindstreefbedrag, in die zin dat dit bedrag moet worden bepaald aan de hand van het bedrag van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode. In punt 4.3.2 van de toelichting bij haar voorstel COM(2013) 520 final van 10 juli 2013, dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, heeft de Commissie namelijk uiteengezet dat het eindstreefbedrag dynamisch zou blijven en zou stijgen indien de banksector zich zou ontwikkelen.
110 De noodzaak om rekening te houden met de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s kan bovendien worden verklaard door de met de inning van de vooraf te betalen bijdragen nagestreefde doelstelling om – volgens een op de verzekeringsgedachte berustende logica – te waarborgen dat de financiële sector het GAM voldoende financiële middelen verschaft om zijn taken te kunnen vervullen, zoals blijkt uit overweging 41 van verordening nr. 806/2014 (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113). Het GAM heeft volgens overweging 12 van die verordening met name tot doel op zijn beurt de stabiliteit van de instellingen in de deelnemende lidstaten te versterken en te voorkomen dat eventuele crises overslaan naar niet-deelnemende lidstaten.
111 In dit verband blijkt uit punt 4.3.2 van de toelichting bij het voorstel COM(2013) 520 final dat naarmate de omvang van de banksector toeneemt, ook de financiële middelen moeten toenemen die aan het GAF ter beschikking dienen te worden gesteld. Een raming van deze omvang maakt het dus mogelijk te voorzien hoeveel financiële middelen het GAF moeten worden verschaft opdat het in geval van een crisis in de banksector kan worden gebruikt om afwikkelingsinstrumenten te financieren en op die manier de effectieve toepassing ervan te waarborgen overeenkomstig artikel 76, lid 1, van verordening nr. 806/2014, gelezen in het licht van overweging 101 van deze verordening.
112 In het kader van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 heeft de Uniewetgever gekozen voor een benadering waarbij het bedrag van de gedekte deposito’s ertoe strekt de omvang van de banksector te ramen en aldus de financiële middelen te berekenen die ter beschikking van het GAF moeten worden gesteld. In die optiek weerspiegelt een eventuele stijging van het bedrag van de gedekte deposito’s tussen het begin en het einde van de initiële periode een toename van de omvang van de banksector, wat een verhoging van de voor het GAF aan het einde van die periode vereiste financiële middelen impliceert.
113 Uit het voorgaande volgt dat het eindstreefbedrag waarop het plafond van 12,5 % van toepassing is, moet worden bepaald aan de hand van het bedrag van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, met dien verstande dat dit bedrag pas aan het einde van die periode met zekerheid bekend is.
114 Aangezien de vooraf te betalen bijdragen volgens de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 jaarlijks moeten worden berekend en deze berekening berust op de vaststelling van een eindstreefbedrag dat aan het einde van de initiële periode moet worden bereikt, en vervolgens berust op de vaststelling van een jaarlijks streefbedrag dat over de instellingen moet worden verdeeld (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113), staat het aan de GAR om voor elke bijdrageperiode een zo nauwkeurig mogelijke raming van het eindstreefbedrag uit te voeren in het licht van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van deze raming (hierna: „voorspeld eindstreefbedrag”).
115 Hieruit volgt dat het voorspelde eindstreefbedrag beslissend is voor de toepassing van het plafond van 12,5 %.
116 Wanneer de GAR de vooraf te betalen bijdragen voor een bepaalde bijdrageperiode berekent, moet hij zich er overeenkomstig artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 dus van vergewissen dat het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, niet meer bedraagt dan 12,5 % van het voorspelde eindstreefbedrag.
117 Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door het betoog van de GAR, het Parlement en de Raad dat het vereiste van het plafond van 12,5 % ofwel buiten toepassing moet worden gelaten ofwel „flexibel” moet worden uitgelegd. In dit verband heeft de GAR in wezen betoogd dat het voor hem onmogelijk is om zowel dat plafond als de uit artikel 69, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 voortvloeiende vereisten in acht te nemen. Deze vereisten houden in dat hij ten eerste ervoor moet zorgen dat het GAF zijn eindstreefbedrag van ten minste 1 % van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode bereikt, en dat ten tweede de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het eindstreefbedrag is bereikt, waarbij evenwel terdege rekening moet worden gehouden met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. De GAR heeft uit het voorgaande, daarin ondersteund door het Parlement en de Raad, met name afgeleid dat artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 moest worden uitgelegd in het licht van artikel 69, lid 2, van deze verordening, op grond waarvan de vooraf te betalen bijdragen „zo evenwichtig mogelijk in de tijd” moeten worden gespreid, zodat het vereiste van het plafond van 12,5 % volgens hen flexibel kan worden uitgelegd.
118 In dit verband moet worden geconstateerd dat de betekenis van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 ondubbelzinnig blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling.
119 Uit vaste rechtspraak volgt dat een uitlegging van een Unierechtelijke bepaling in het licht van de context en het doel ervan niet tot gevolg mag hebben dat aan de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen, omdat die bepaling anders contra legem zou worden uitgelegd en bijgevolg zou worden uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met de vereisten die voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel. Wanneer de betekenis van een Unierechtelijke bepaling ondubbelzinnig blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling, mag de Unierechter dus niet van deze uitlegging afwijken (zie in die zin arresten van 13 juli 2023, Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 juni 2021, Lucaccioni/Commissie, T‑316/19, EU:T:2021:367, punt 118 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
120 Dit geldt a fortiori voor artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, aangezien deze bepaling is geformuleerd in dwingende bewoordingen, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukkingen „niet meer bedragen dan 12,5 % van het streefbedrag” (eerste alinea) en „[i]n ieder geval bedraagt het totale bedrag van de [...] bijdragen [...] op jaarbasis niet meer dan 12,5 % van het streefbedrag” (vierde alinea). Bovendien wordt in die bepaling een plafond van precies 12,5 % vastgesteld, wat tweemaal en zonder enige uitzondering wordt herhaald, zodat dit plafond niet kan worden bijgesteld of aangepast door de autoriteit die belast is met de berekening van de vooraf te betalen bijdragen.
121 Derhalve kan niet worden gesteld dat artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, in het licht van het vereiste van artikel 69, lid 1, van deze verordening, aldus kan worden uitgelegd dat het plafond van 12,5 % buiten toepassing kan worden gelaten of slechts indicatief is zodat het de GAR zou vrijstaan om van dat plafond af te wijken teneinde het eindstreefbedrag te bereiken.
122 Evenmin kan het plafond van 12,5 % dat is vastgesteld in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, op grond van artikel 69, lid 2, van deze verordening – waarin met name is bepaald dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het eindstreefbedrag is bereikt – aldus worden uitgelegd dat het niet-bindend of louter indicatief is. Afgezien van het feit dat een dergelijke uitlegging in strijd zou zijn met de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, moet namelijk worden beklemtoond dat de Uniewetgever, door in artikel 69, lid 2, van deze verordening uitdrukkelijk te bepalen dat de vooraf te betalen bijdragen „overeenkomstig artikel 70 [berekend]” moeten worden, zelf heeft voorzien in de gelijktijdige toepassing van zowel het plafond van 12,5 % als het vereiste om die vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk te spreiden in de tijd. Daarbij komt dat artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 ertoe strekt de financiële last voor de instellingen zo evenwichtig mogelijk in de tijd te spreiden teneinde significante schommelingen in die last van jaar tot jaar te voorkomen en aldus rekening te houden met de conjunctuurcyclus en het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. Artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van die verordening heeft daarentegen tot doel voor elk afzonderlijk jaar een bovengrens vast te stellen voor het bedrag van de bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Hieruit volgt dat met artikel 69, lid 2, en artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 verschillende, zij het elkaar aanvullende doelstellingen worden nagestreefd. Derhalve kan niet worden ingestemd met het argument dat artikel 69, lid 2, van deze verordening noopt tot een „flexibele” uitlegging van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van die verordening neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 %.
123 Deze gevolgtrekking geldt a fortiori omdat het – anders dan de GAR betoogt – niet onmogelijk is om de in punt 117 hierboven in herinnering gebrachte vereisten met elkaar te verzoenen.
124 Het is juist dat de duur van de initiële periode en het risico dat zich tijdens deze periode niet te voorziene gebeurtenissen zullen voordoen, met zich meebrengen dat de raming van het eindstreefbedrag gebaseerd is op een prospectieve analyse van de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s, die wordt gekenmerkt door onzekerheden bij deze beoordeling.
125 Het is evenwel inherent aan de aan de GAR toevertrouwde taken dat met dergelijke onzekerheden rekening wordt gehouden. In dit verband zij eraan herinnerd dat de GAR op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 806/2014 verantwoordelijk is voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het GAM. Daartoe dient hij ervoor te zorgen dat het eindstreefbedrag wordt bereikt aan het einde van de initiële periode en dat daarbij tevens het plafond van 12,5 % in acht wordt genomen. Dat zijn raming van het eindstreefbedrag prospectief is, impliceert dat hij met voldoende voorzichtigheid de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s gedurende de gehele initiële periode moet ramen, opdat hij beschikt over toereikende middelen om de inachtneming van het plafond van 12,5 % te verzoenen met de in punt 117 hierboven in herinnering gebrachte vereisten.
126 Dit geldt a fortiori omdat het eindstreefbedrag volgens artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 „ten minste” 1 % van de gedekte deposito’s moet bereiken aan het einde van de initiële periode. Deze bepaling verplicht de GAR dus niet om ervoor te zorgen dat dit streefbedrag precies 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s bedraagt, maar staat hem toe om op basis van conservatieve prognoses de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s zodanig te ramen dat het eindstreefbedrag wordt bereikt en dat tegelijkertijd het plafond van 12,5 % in acht wordt genomen.
127 Overigens zij opgemerkt dat de Commissie bij de opstelling van gedelegeerde verordening 2017/747 ook rekening heeft gehouden met de gelijktijdige toepassing van het plafond van 12,5 % en de in punt 117 hierboven in herinnering gebrachte vereisten die voortvloeien uit artikel 69, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014. Gedelegeerde verordening 2017/747 – die volgens artikel 1, punt 1, ervan onder meer tot doel heeft te preciseren volgens welke criteria de bijdragen aan het GAF moeten worden gespreid in de tijd overeenkomstig artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 – bepaalt namelijk in artikel 3, lid 4, dat in een gegeven bijdrageperiode het niveau van de jaarlijkse bijdragen slechts lager mag zijn dan het gemiddelde van de „overeenkomstig artikel 69, lid 1, en artikel 70, lid 2, van [verordening nr. 806/2014] berekende” jaarlijkse bijdragen wanneer de GAR op basis van conservatieve prognoses bevestigt dat het eindstreefbedrag kan worden bereikt aan het einde van de initiële periode.
128 In de derde plaats moet dus worden onderzocht of de GAR in het bestreden besluit het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 % in acht heeft genomen.
129 In dit verband blijkt om te beginnen uit de overwegingen 45 en 60 van het bestreden besluit dat de GAR het voorspelde eindstreefbedrag heeft geraamd op 79 987 450 580 EUR.
130 Bij de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 diende de GAR zich er – overeenkomstig artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 en op basis van zijn eigen raming van het eindstreefbedrag – dan ook van te vergewissen dat het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd waren door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning was verleend, het bedrag van 9 998 431 322,50 EUR niet overschreed.
131 Zoals blijkt uit overweging 62 van het bestreden besluit – gelezen in samenhang met punt 124 van bijlage III bij dat besluit en met de kolom „Voor 2022 (iii) ter kennis gebracht definitief bedrag” van de tabel op de eerste bladzijde van bijlage II bij dat besluit – heeft de GAR het jaarlijkse streefbedrag voor de bijdrageperiode 2022 vastgesteld op 14 253 573 821,46 EUR, welk bedrag is verlaagd tot 13 675 366 302,18 EUR na met name verlagingen op grond van artikel 8, lid 2, van uitvoeringsverordening 2015/81.
132 Derhalve moet worden geconstateerd dat – zoals de GAR overigens ter terechtzitting heeft erkend – het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd waren door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning was verleend, in het bestreden besluit was vastgesteld op een bedrag dat uitging boven het plafond van 12,5 % van het eindstreefbedrag.
133 Hieruit volgt dat de GAR artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 heeft geschonden, zodat het tweede middel moet worden aanvaard, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de schending door de GAR van de andere door verzoekster in het kader van dat middel aangevoerde bepalingen.
Conclusie
134 Zoals blijkt uit de punten 43 et 86 hierboven, heeft het Gerecht de door verzoekster aangevoerde excepties van onwettigheid toegewezen en artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014, uitvoeringsverordening 2015/81 en, ten overvloede, artikel 8, lid 1, onder g), van die uitvoeringsverordening niet-toepasselijk verklaard.
135 Hieruit volgt dat het bestreden besluit, dat met name is gebaseerd op uitvoeringsverordening 2015/81 en meer in het bijzonder op artikel 8, lid 1, onder g), van die verordening, nietig moet worden verklaard voor zover het verzoekster betreft.
136 Voorts moet het bestreden besluit blijkens punt 133 hierboven ook nietig worden verklaard wegens schending van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, zonder dat de andere door verzoekster aangevoerde middelen en grieven hoeven te worden onderzocht.
Beperking in de tijd van de werking van het arrest
137 De GAR verzoekt het Gerecht om, in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit, de gevolgen ervan te handhaven tot de vervanging ervan of ten minste gedurende een periode van zes maanden vanaf de datum waarop het arrest onherroepelijk is geworden, omdat die nietigverklaring ernstige gevolgen zou hebben voor de financiële stabiliteit in de bankenunie.
138 Ter terechtzitting heeft de GAR gepreciseerd dat indien het Gerecht het bestreden besluit nietig zou verklaren wegens onwettigheid van verordening nr. 806/2014 of uitvoeringsverordening 2015/81, de gevolgen van dat besluit gehandhaafd moeten blijven gedurende een periode van zes maanden vanaf de datum van vaststelling van nieuwe regelgeving.
139 Wat dit laatste punt betreft, heeft het Parlement, eveneens ter terechtzitting, verklaard dat de Uniewetgever doorgaans gemiddeld 15 tot 20 maanden nodig had om een wetgevingshandeling vast te stellen nadat het voorstel van de Commissie was ingediend.
140 Verzoekster verzet zich tegen de verzoeken van de GAR met name op grond dat deze geen argumenten heeft aangevoerd die kunnen rechtvaardigen waarom zij, in afwachting van de vaststelling van een nieuw besluit, de nadelige gevolgen van een nietig verklaarde handeling zou moeten dragen.
141 Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan de Unierechter, zo hij dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd. Bij de uitoefening van de hem bij die bepaling verleende bevoegdheid houdt de Unierechter rekening met de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en van andere openbare of particuliere belangen (zie arrest van 25 februari 2021, Commissie/Zweden, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 122).
142 Zo is artikel 264, tweede alinea, VWEU met name aldus uitgelegd dat het – om redenen van rechtszekerheid, maar ook om te voorkomen dat de uitvoering van het door de Unie gevoerde of ondersteunde beleid wordt onderbroken of achteruitgaat – toestaat dat de gevolgen van een nietig verklaarde handeling worden gehandhaafd gedurende een redelijke termijn (zie arrest van 27 januari 2021, Polen/Commissie, T‑699/17, EU:T:2021:44, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
143 In casu heeft het Gerecht, zoals blijkt uit de punten 43, 86 et 133 hierboven, het bestreden besluit nietig verklaard zonder in de onderhavige procedure een fout te hoeven vaststellen die een ongunstige invloed had op verzoeksters verplichting om een vooraf te betalen bijdrage te betalen voor de bijdrageperiode 2022, zoals deze voortvloeit uit artikel 2, artikel 67, lid 4, en artikel 70, lid 1, van verordening nr. 806/2014.
144 Derhalve zou de nietigverklaring van het bestreden besluit zonder te voorzien in handhaving van de gevolgen ervan – in navolging van wat het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 177) – afbreuk kunnen doen aan de uitvoering van richtlijn 2014/59, verordening nr. 806/2014 en gedelegeerde verordening 2015/63, die een essentieel onderdeel vormen van de bankenunie, die bijdraagt aan de stabiliteit van de eurozone en aan de financiële stabiliteit van de Unie in haar geheel. Indien de GAR verplicht zou zijn tot terugbetaling, met onmiddellijke ingang, van het bedrag van verzoeksters vooraf te betalen bijdrage en van de bedragen van de vooraf te betalen bijdragen van andere instellingen, zoals die welke een soortgelijk beroep hebben ingesteld en daarbij dezelfde middelen hebben aangevoerd als de in het onderhavige beroep aanvaarde middelen, terwijl deze instellingen in beginsel nog steeds verplicht zijn om de vooraf te betalen bijdragen te betalen, zou die terugbetaling het GAF immers de financiële middelen dreigen te ontnemen die noodzakelijk kunnen blijken om de stabiliteit van de eurozone en de financiële stabiliteit van de Unie te waarborgen.
145 De afwijzing van het verzoek tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit zou bijgevolg afbreuk dreigen te doen aan de doelstelling van financiële stabiliteit alsook aan de doelstelling om een economische en monetaire unie tot stand te brengen, zoals is bepaald in artikel 3, lid 4, VEU.
146 In die omstandigheden en gelet op het feit dat een van de door het Gerecht vastgestelde gronden voor nietigverklaring de onwettigheid van artikel 70, lid 7, van verordening nr. 806/2014 en van uitvoeringsverordening 2015/81 betreft, moeten de gevolgen van het bestreden besluit ten aanzien van verzoekster worden gehandhaafd totdat de maatregelen zijn genomen die nodig zijn ter uitvoering van het onderhavige arrest, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan twaalf maanden te rekenen vanaf de dag waarop het onderhavige arrest onherroepelijk wordt.
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling betreffende de beperking in de tijd van de werking van het arrest
147 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 maart 2024, heeft verzoekster verzocht om heropening van de mondelinge behandeling. In dit verzoek geeft zij aan dat zij na de terechtzitting van 8 februari 2024 kennis heeft gekregen van een perscommuniqué van de GAR van 15 februari 2024, waarin deze verklaart dat op 31 december 2023 het bedrag van de in het GAF beschikbare middelen 78 miljard EUR bedroeg, terwijl het eindstreefbedrag, dat overeenkomt met 1 % van de gedekte deposito’s, 75 miljard EUR bedroeg. Volgens verzoekster vertoont het GAF derhalve een overschot van 3 miljard EUR, hetgeen relevant zou zijn voor een eventuele beslissing van het Gerecht tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit in geval van nietigverklaring ervan. Wat de instellingen betreft die tegen dit besluit beroep hebben ingesteld met een middel dat overeenkomt met het tweede middel van het onderhavige beroep, zou dat overschot het in feite mogelijk maken om het deel van de vooraf betaalde bijdragen van die instellingen dat het plafond van 12,5 % overschrijdt, terug te betalen, zonder dat de in het GAF beschikbare financiële middelen tot onder het eindstreefbedrag van 75 miljard EUR zouden dalen.
148 Krachtens artikel 113, lid 2, onder c), van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de heropening van de mondelinge behandeling gelasten wanneer een hoofdpartij daarom verzoekt op basis van feiten die een doorslaggevende invloed kunnen hebben op zijn beslissing, die deze partij niet vóór de sluiting van die mondelinge behandeling heeft kunnen aanbrengen.
149 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het nieuwe feit waarop verzoekster zich beroept, hoe dan ook geen doorslaggevende invloed kan hebben op de beslissing van het Gerecht.
150 Ten eerste is het in punt 147 hierboven genoemde perscommuniqué van de GAR, zoals verzoekster zelf toegeeft, immers irrelevant voor de beoordeling van de wettigheid van het bestreden besluit en voor de uitspraak over de conclusies van het verzoekschrift. Ten tweede is dat perscommuniqué evenmin doorslaggevend voor de handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit. Dienaangaande volstaat het erop te wijzen dat het bedrag van verzoeksters vooraf te betalen bijdrage en de bedragen van de vooraf te betalen bijdragen van andere instellingen, zoals die welke een soortgelijk beroep hebben ingesteld waarin zij de in het onderhavige beroep aanvaarde middelen hebben aangevoerd, hoe dan ook wellicht hoger zullen zijn dan het door verzoekster genoemde bedrag van 3 miljard EUR.
151 Derhalve moet verzoeksters verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling worden afgewezen.
Kosten
152 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Aangezien de GAR in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in zijn eigen en in verzoeksters kosten.
153 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen het Parlement en de Raad hun eigen kosten.
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit SRB/ES/2022/18 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 11 april 2022 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2022 wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op Hypo Vorarlberg Bank AG.
2) De gevolgen van besluit SRB/ES/2022/18 worden ten aanzien van Hypo Vorarlberg Bank gehandhaafd totdat de maatregelen zijn genomen die nodig zijn ter uitvoering van het onderhavige arrest, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan twaalf maanden te rekenen vanaf de dag waarop het onderhavige arrest onherroepelijk wordt.
3) De GAR draagt zijn eigen kosten en de kosten van Hypo Vorarlberg Bank.
4) Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 mei 2024.
| | T. Henze, adjunct-griffier | |