ARREST VAN HET HOF
21 september 1999 (1)
Verplichte deelneming in bedrijfspensioenfonds Verenigbaarheid met
mededingingsregels Kwalificatie van bedrijfspensioenfonds als onderneming
In zaak C-67/96,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans
artikel 234 EG) van het Kantongerecht te Arnhem, in het aldaar aanhangig geding
tussen
Albany International BV
en
Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 85, 86 en 90
EG-Verdrag (thans artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, J.-P. Puissochet,
G. Hirsch en P. Jann, kamerpresidenten, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur),
C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón en
M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
Albany International BV, vertegenwoordigd door T. R. Ottervanger,
advocaat te Rotterdam, en M. H. van Coeverden, advocaat te
's-Gravenhage,
Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, vertegenwoordigd door
E. Lutjens, advocaat te Amsterdam, en M. O. Meulenbelt, advocaat te
Utrecht,
de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur
bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het
Bondsministerie van Economische zaken, en C.-D. Quassowski,
Regierungsdirektor bij dat ministerie, als gemachtigden,
de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger,
onderdirecteur internationaal economisch recht en gemeenschapsrecht bij
de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en
C. Chavance, adviseur buitenlandse zaken bij die directie, als gemachtigden,
de Commissie van de Europese Gemeenschap, vertegenwoordigd door
W. Wils, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Albany International BV,
vertegenwoordigd door T. R. Ottervanger; de Stichting Bedrijfspensioenfonds
Textielindustrie, vertegenwoordigd door E. Lutjens en M. O. Meulenbelt; de
Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, hoofd van de dienst
Europees recht van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de
Franse regering, vertegenwoordigd door C. Chavance; de Zweedse regering,
vertegenwoordigd door A. Kruse, departementsråd bij het juridisch secretariaat
(EU) van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de
Commissie, vertegenwoordigd door W. Wils, ter terechtzitting van 17 november
1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 januari
1999,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij vonnis van 4 maart 1996, ingekomen bij het Hof op 11 maart daaraanvolgend,
heeft het Kantongerecht te Arnhem krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans
artikel 234 EG) drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de
artikelen 85, 86 en 90 EG-Verdrag (thans artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG).
- 2.
- Die vragen zijn gerezen in een geschil tussen Albany International BV (hierna:
Albany) en de Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie (hierna:
Pensioenfonds) over de weigering van Albany het Pensioenfonds premies te
betalen over het jaar 1989, op grond dat de verplichte deelneming in het
Pensioenfonds, krachtens welke die premies van haar werden gevorderd, in strijd
zou zijn met de artikelen 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1,
sub g, EG), 85, 86 en 90 van het Verdrag.
De nationale wettelijke regeling
- 3.
- Het Nederlandse pensioenstelsel rust op drie pijlers.
- 4.
- De eerste bestaat uit een wettelijk basispensioen, dat door de staat wordt verstrekt
uit hoofde van de Algemene Ouderdomswet (hierna: AOW) en de Algemene
Nabestaandenwet. Deze verplichte wettelijke regeling geeft de gehele bevolking
recht op een gering pensioen, onafhankelijk van het voorheen genoten salaris en
berekend op basis van het wettelijk minimumloon.
- 5.
- De tweede pijler omvat de aanvullende pensioenen, die worden verstrekt in
verband met in loondienst of als zelfstandige verrichte beroepsarbeid en die in de
meeste gevallen een aanvulling vormen op het basispensioen. Deze aanvullende
pensioenen worden meestal in het kader van collectieve regelingen voor een
bepaalde bedrijfstak, een beroepsgroep of de werknemers van een onderneming,
beheerd door pensioenfondsen waarin de deelneming verplicht is gesteld, met
name, zoals in de hoofdgedingen, krachtens de Wet van 17 maart 1949 houdende
vaststelling van een regeling betreffende verplichte deelneming in een
bedrijfspensioenfonds (hierna: BPW).
- 6.
- De derde pijler wordt gevormd door de individuele pensioen- of
levensverzekeringsovereenkomsten die vrijwillig kunnen worden afgesloten.
- 7.
- De Wet op de loonbelasting bepaalt, dat premies voor een pensioen slechts
aftrekbaar zijn wanneer dat pensioen een redelijk niveau niet overschrijdt.
Wanneer dat wel het geval is, zijn de premies niet aftrekbaar. Bij een loopbaan van
40 jaar is dit niveau 70 % van het laatstverdiende loon van de rechthebbende. Deze
belastingwetgeving heeft tot gevolg, dat de huidige norm voor de pensioenopbouw
in Nederland overeenkomt met een pensioen dat inclusief AOW gelijk is aan 70 %
van het laatstverdiende loon.
- 8.
- Artikel 1, lid 1, BPW, zoals gewijzigd bij wet van 11 februari 1988, bepaalt:
1. In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
b. een bedrijfspensioenfonds: een in een bedrijfstak werkend fonds,
waarin hetzij alleen ten bate van personen die als werknemer, hetzij
mede ten bate van personen die in andere hoedanigheid in die
bedrijfstak werkzaam zijn, gelden voor pensioenen worden
bijeengebracht.
(...)
f. Onze Minister: Onze Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
- 9.
- Artikel 3 BPW, zoals gewijzigd, luidt:
1. Onze Minister kan, op verzoek van een naar zijn oordeel voldoende
representatieve vertegenwoordiging van het georganiseerde bedrijfsleven in een
bedrijfstak, na overleg met het hoofd van het Departement van Algemeen Bestuur
tot welks bemoeiingen de aangelegenheden van de betrokken bedrijfstak behoren
en na de Sociaal-Economische Raad en de Verzekeringskamer gehoord te hebben,
het deelnemen in het bedrijfspensioenfonds voor alle of bepaalde groepen van
bedrijfsgenoten, verplicht stellen.
2. In het geval in het vorige lid bedoeld, zijn alle tot de ingevolge dat lid
aangewezen groepen behorende personen alsmede, voor zover zulks werknemers
betreft, hun werkgevers, verplicht tot naleving van het bij of krachtens de statuten
en reglementen van het bedrijfspensioenfonds te hunnen aanzien bepaalde. Deze
naleving kan, ook wat de betaling van de premie betreft, in rechte gevorderd
worden.
- 10.
- Artikel 5, lid 2, van de gewijzigde BPW somt een aantal voorwaarden op voor de
inwilliging door de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid van een verzoek
om verplichte deelneming als bedoeld in artikel 3, lid 1. Zo moeten de statuten en
reglementen van het bedrijfspensioenfonds de belangen van de deelnemers
voldoende waarborgen en moeten de vertegenwoordigers van werkgevers- en
werknemersvakverenigingen in de betrokken bedrijfstak in gelijken getale in het
bestuur van het fonds zitting hebben (artikel 5, lid 2, onder III en IV, van de
gewijzigde BPW).
- 11.
- Artikel 5, lid 2, onder II, letter l, van de gewijzigde BPW bepaalt voorts, dat de
statuten en reglementen van het bedrijfspensioenfonds bepalingen moeten bevatten
betreffende de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder bedrijfsgenoten niet
behoeven deel te nemen aan dit fonds, dan wel van bepaalde verplichtingen ten
opzichte van dit fonds kunnen worden vrijgesteld.
- 12.
- Artikel 5, lid 3, van de gewijzigde BPW preciseert:
Onze Minister stelt, gehoord de Verzekeringskamer en de Sociaal-Economische
Raad, met betrekking tot het bepaalde in het tweede lid, onder II, letter l,
richtlijnen vast. Bij de vaststelling van deze richtlijnen zal moeten worden uitgegaan
van het standpunt, dat bedrijfsgenoten die reeds ten minste zes maanden vóór de
indiening van een verzoek als in artikel 3, eerste lid, bedoeld, deelnamen in een
ondernemingspensioenfonds, of zich bij een levensverzekeringsmaatschappij hadden
verzekerd, niet aan het bedrijfspensioenfonds behoeven deel te nemen, dan wel van
de verplichting tot premiebetaling aan dat fonds geheel of voor een redelijk deel
zijn vrijgesteld; een en ander indien en zolang zij kunnen aantonen, dat zij over de
periode dat zij niet behoeven deel te nemen dan wel geheel of voor een redelijk
deel zijn vrijgesteld van de verplichting tot premiebetaling pensioenaanspraken
verwerven, welke ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke zij bij deelneming aan
het bedrijfspensioenfonds zouden verwerven. Met betrekking tot de andere
onderdelen van het tweede lid kan Onze Minister eveneens richtlijnen vaststellen.
- 13.
- Bij beschikking van 29 december 1952 betreffende de vaststelling van de richtlijnen
voor de vrijstelling van deelneming in een bedrijfspensioenfonds wegens een
bijzondere pensioenvoorziening, zoals laatstelijk gewijzigd bij beschikking van
15 augustus 1988 (hierna: vrijstellingsrichtlijnen), heeft de minister van Sociale
zaken en Werkgelegenheid de in artikel 5, lid 3, van de gewijzigde BPW bedoelde
richtlijnen vastgesteld.
- 14.
- In artikel 1 van de vrijstellingsrichtlijnen, zoals gewijzigd, is het volgende bepaald:
Vrijstelling van de verplichting tot deelneming in een bedrijfspensioenfonds of van
de verplichting tot premiebetaling aan een zodanig fonds kan op verzoek van een
belanghebbende door dat fonds worden verleend, indien voor de betrokken
bedrijfsgenoot een bijzondere pensioenvoorziening geldt welke voldoet aan de
volgende voorwaarden:
a. dat zij is ondergebracht bij een ondernemingspensioenfonds, een ander
bedrijfspensioenfonds, een verzekeraar die in het bezit is van een vergunning als
bedoeld in artikel 10 van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf (Stb. 1986, 638), dan
wel berust op de Algemene burgerlijke pensioenwet (Stb. 1986, 540), de
Spoorwegpensioenwet (Stb. 1986, 541) of de Algemene militaire pensioenwet
(Stb. 1979, 305);
b. dat zij wat de aanspraken betreft welke daaraan kunnen worden ontleend,
als geheel genomen ten minste gelijkwaardig is aan de regeling van het
bedrijfspensioenfonds;
c. dat de rechten van de betrokken bedrijfsgenoot en de nakoming van zijn
verplichtingen behoorlijk zijn gewaarborgd;
d. dat indien de vrijstelling uittreding uit het fonds ten gevolge heeft, een naar
het oordeel van de Verzekeringskamer redelijke compensatie wordt geboden voor
eventueel daaruit voortvloeiend verzekeringstechnisch nadeel voor het fonds.
- 15.
- Artikel 5 van die richtlijnen, zoals gewijzigd, bepaalt verder:
1. Vrijstelling moet worden verleend, indien voldaan is aan de voorwaarden
bedoeld in artikel 1, onder a, b en c, en de bijzondere pensioenvoorziening gold zes
maanden vóór de indiening van het verzoek naar aanleiding waarvan de
deelneming aan het bedrijfspensioenfonds is verplicht gesteld, en aangetoond wordt,
dat de betrokken bedrijfsgenoot over de periode dat hij niet behoeft deel te nemen
dan wel geheel of voor een redelijk deel is vrijgesteld van de verplichting tot
premiebetaling, pensioenaanspraken verwerft welke ten minste gelijkwaardig zijn
aan die welke hij bij deelneming aan het bedrijfspensioenfonds zou verwerven.
2. Indien de bijzondere pensioenvoorziening op het in het eerste lid bedoelde
tijdstip niet voldeed aan de voorwaarde bedoeld in artikel 1, onder b, moet voordat
op het verzoek wordt beslist, een voldoende ruime tijd worden gelaten voor
aanpassing aan die voorwaarde.
3. Een vrijstelling ingevolge dit artikel moet ingaan op het tijdstip met ingang
waarvan de deelneming aan het bedrijfspensioenfonds is verplicht gesteld.
- 16.
- Artikel 9 van de gewijzigde richtlijnen bepaalt:
1. Tegen een beslissing als bedoeld in artikel 8 kunnen bezwaren worden
ingebracht bij de Verzekeringskamer binnen dertig dagen nadat de betrokkene de
beslissing heeft ontvangen. Tegelijk met deze beslissing stelt het
bedrijfspensioenfonds de betrokkene schriftelijk in kennis van het bepaalde in de
vorige volzin.
2. De Verzekeringskamer stelt het bedrijfspensioenfonds en degenen die
bezwaren hadden ingebracht in kennis met haar oordeel omtrent die bezwaren.
- 17.
- Het oordeel van de Verzekeringskamer is een bemiddelingspoging. Het is geen
bindende beslissing in een geschil. Het oordeel van de Verzekeringskamer is niet
vatbaar voor bezwaar en beroep.
- 18.
- Behalve onder de BPW vallen de bedrijfspensioenfondsen waarin deelneming
verplicht is gesteld, onder de Wet van 15 mei 1962 houdende regelen betreffende
pensioen- en spaarvoorzieningen (de nadien herhaaldelijk gewijzigde Pensioen- en
spaarfondsenwet; hierna: PSW).
- 19.
- De PSW heeft tot doel, zoveel mogelijk te waarborgen dat aan werknemers gedanepensioentoezeggingen inderdaad worden nagekomen.
- 20.
- Ter verwezenlijking van dit doel verplicht artikel 2, lid 1, PSW de werkgevers een
van drie regelingen te kiezen om de voor pensioendoeleinden bijeengebrachte
gelden te scheiden van de overige activa van de onderneming. De werkgever kan
toetreden tot een bedrijfspensioenfonds, een ondernemingspensioenfonds oprichten,
dan wel collectieve of individuele verzekeringen afsluiten bij een
verzekeringsmaatschappij.
- 21.
- Blijkens artikel 1, lid 6, is de PSW ook van toepassing op bedrijfspensioenfondsen
waarin deelneming verplicht is gesteld ingevolge de BPW.
- 22.
- In de PSW wordt tevens een aantal voorwaarden gesteld waaraan de statuten en
reglementen van een bedrijfspensioenfonds moeten voldoen. Ingevolge artikel 4
PSW moet de oprichting van een bedrijfspensioenfonds aan de minister van Sociale
zaken en Werkgelegenheid en aan de Verzekeringskamer worden gemeld.
Artikel 6, lid 1, PSW bepaalt, dat in het bestuur van een bedrijfspensioenfonds de
vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersvakverenigingen in de
betrokken bedrijfstak in gelijken getale zitting hebben.
- 23.
- Voorts wordt in de artikelen 9 en 10 PSW vastgesteld, hoe de bijeengebrachte
gelden moeten worden beheerd. De algemene regel is vervat in artikel 9 PWS, dat
de pensioenfondsen verplicht het aan de pensioenverplichtingen verbonden risico
over te dragen of te herverzekeren. Bij wijze van uitzondering op die regel geeft
artikel 10 de pensioenfondsen de bevoegdheid het bijeengebrachte kapitaal zelf
voor eigen risico te beheren en te beleggen. Daarvoor moet het pensioenfonds aan
de bevoegde instanties een beleidsplan overleggen waarin het gedetailleerd
uiteenzet hoe het het actuariële en financiële risico denkt te beheren. Dit plan
moet door de Verzekeringskamer worden goedgekeurd. Bovendien staan de
pensioenfondsen onder voortdurend toezicht. De actuariële verlies- en
winstrekening moet regelmatig ter goedkeuring aan de Verzekeringskamer worden
overgelegd.
- 24.
- Ten slotte worden in de artikelen 13 tot en met 16 PSW regels gesteld voor de
belegging van het bijeengebrachte kapitaal. Ingevolge artikel 13 moeten de
bezittingen van de pensioenregeling tezamen met de te verwachten inkomsten
toereikend zijn voor de dekking van de pensioenverplichtingen. Volgens artikel 14
moet belegging op solide wijze geschieden.
Het hoofdgeding
- 25.
- Het Pensioenfonds is opgericht krachtens de BPW. De deelneming is verplicht
gesteld bij besluit van de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid van
4 december 1975 (hierna: Besluit verplichte deelneming).
- 26.
- Albany exploiteert een textielonderneming, die sinds 1975 in het Pensioenfonds
deelneemt.
- 27.
- Tot 1989 was de pensioenregeling van het Pensioenfonds een
vastebedragenregeling. Het aan de werknemers uitgekeerde pensioen was niet
gerelateerd aan het loon, maar bestond voor alle werknemers in een vast bedrag.
Omdat Albany deze regeling te mager vond, sloot zij in 1981 bij een
verzekeringsmaatschappij een aanvullende regeling voor haar werknemers af, om
te bereiken dat dezen, na 40 jaar te hebben gewerkt, recht zouden hebben op een
totaalpensioen van 70 % van hun laatste loon.
- 28.
- Met werking vanaf 1 januari 1989 wijzigde het Pensioenfonds zijn pensioenregeling.
Voortaan ontvingen de werknemers op grond van deze regeling eveneens 70 % van
het laatste loon.
- 29.
- Na de wijziging van de pensioenregeling van het Pensioenfonds verzocht Albany op
22 juli 1989 vrijstelling van deelneming, welk verzoek op 28 december 1990 door
het Pensioenfonds werd afgewezen. Het Pensioenfonds was namelijk van mening,
dat ingevolge de vrijstellingsrichtlijnen slechts vrijstelling moest worden verleend,
wanneer aan de in die richtlijnen gestelde voorwaarden was voldaan en de
bijzondere pensioenvoorziening reeds gold zes maanden vóór de indiening van het
verzoek van de sociale partners naar aanleiding waarvan de deelneming in het
bedrijfspensioenfonds verplicht was gesteld.
- 30.
- Albany bracht tegen de beslissing van het Pensioenfonds bezwaar in bij de
Verzekeringskamer. Op 18 maart 1992 oordeelde deze, dat het Pensioenfonds in
casu niet verplicht was de gevraagde vrijstelling te verlenen, maar dat er aanleiding
bestond het te verzoeken gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen
van vrijstelling, althans rekening te houden met een opzegtermijn, nu Albany reeds
jarenlang een aanvullende pensioenregeling voor haar personeel had, die op zijn
minst gelijkwaardig was aan de regeling die het Pensioenfonds op 1 januari 1989
had ingevoerd.
- 31.
- Het Pensioenfonds volgde het oordeel van de Verzekeringskamer niet en reikte op
11 november 1992 aan Albany een dwangbevel uit tot betaling van 36 700,29 HFL,
zijnde de reglementaire premies over 1989, vermeerderd met rente, incassokosten,
buitengerechtelijke kosten en kosten van rechtsbijstand.
- 32.
- Albany deed tegen dit dwangbevel verzet bij het Kantongerecht te Arnhem, met
name op grond dat het stelsel van verplichte deelneming in het Pensioenfonds in
strijd was met de artikelen 3, sub g, 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging,
artikelen 43 EG en 49 EG), 85, 86 en 90 van het Verdrag.
- 33.
- Volgens Albany had de weigering van het Pensioenfonds om haar vrijstelling te
verlenen, nadelige gevolgen voor haar. Haar verzekeringsmaatschappij zou minder
gunstige voorwaarden gaan hanteren wanneer Albany de aanvullende verzekering
van het Pensioenfonds zou moeten aangaan. Voorts zouden, anders dan het
Pensioenfonds stelt, andere bedrijfspensioenfondsen, zoals het
Bedrijfspensioenfonds voor de Bouwnijverheid en het Bedrijfspensioenfonds voor
het Schildersbedrijf, wel vrijstelling hebben verleend aan werkgevers die te voren
een aanvullende pensioenregeling hadden getroffen.
- 34.
- Het Pensioenfonds hield staande, dat in casu geen verplichting tot het verlenen van
de gevraagde vrijstelling bestond. De rechter zou in zoverre dus slechts marginaal
kunnen toetsen. Overeenkomstig artikel 5, lid 3, BPW bestond er slechts een
verplichting tot het verlenen van vrijstelling wanneer een onderneming ten minste
zes maanden vóór een verplichtstelling een gelijkwaardige pensioenvoorziening had
getroffen. Die verplichting tot vrijstelling bestond alleen bij de eerste toetreding tot
het Pensioenfonds en gold niet bij een wijziging van het pensioenreglement. Het
Pensioenfonds beklemtoonde voorts het belang van de instandhouding van een
goede, op solidariteit gebaseerde pensioenregeling ten behoeve van de
gezamenlijke werkgevers en werknemers in de bedrijfstak textielindustrie en wees
erop, dat het verlenen van vrijstelling aan Albany zou leiden tot het vertrek van 110
van de ongeveer 8 800 fondsdeelnemers.
- 35.
- Het Kantongerecht sloot zich aan bij het oordeel van de Verzekeringskamer, dat
de aanvullende regeling van Albany gelijkwaardig was aan de per 1 januari 1989
ingevoerde pensioenregeling van het Pensioenfonds. Het beklemtoonde, dat de
verhouding tussen een pensioenfonds en een deelnemer werd beheerst door eisen
van redelijkheid en billijkheid en door algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Een bedrijfspensioenfonds moest dan ook bij zijn beslissing al dan niet vrijstelling
te verlenen, zich in belangrijke mate laten leiden door het oordeel van een door
de wet aangewezen onafhankelijke instantie als de Verzekeringskamer.
- 36.
- Het Kantongerecht wees erop, dat in het arrest van 14 december 1995, Van
Schijndel en Van Veen (C-430/93 en C-431/95, Jurispr. blz. I-4705), de laatste drie
vragen over de verenigbaarheid van het Nederlandse stelsel van verplichte
deelneming in een beroepspensioenfonds met de communautaire
mededingingsregels, niet waren beantwoord.
- 37.
- In die omstandigheden heeft het Kantongerecht te Arnhem, onder verwijzing naar
zijn tussenvonnissen van 19 april 1993, 17 januari 1994 en 9 januari 1995, de
behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen
gesteld:
1) Is een bedrijfspensioenfonds als bedoeld in artikel 1, lid 1, sub b, van de
Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds een
onderneming in de zin van de artikelen 85, 86 of 90 van het EG-Verdrag?
2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, is het dan verplicht stellen
van deelneming voor industrie-ondernemingen een door een lidstaat
genomen maatregel die het nuttig effect van de op ondernemingen
toepasselijke mededingingsregels ongedaan maakt?
3) Indien vraag 2 ontkennend moet worden beantwoord, kunnen dan andere
omstandigheden ertoe leiden dat het verplicht deelnemen onverenigbaar is
met het bepaalde in artikel 90 van het Verdrag en zo ja welke?
De ontvankelijkheid
- 38.
- De Nederlandse en de Franse regering en de Commissie zetten vraagtekens bij de
ontvankelijkheid van de gestelde vragen, omdat het feitelijk en juridisch kader van
het hoofdgeding in het verwijzingsvonnis niet voldoende nauwkeurig wordt
beschreven. Aangezien de verwijzende rechter geen gedetailleerde uiteenzetting
geeft van de in het hoofdgeding toepasselijke wetgeving, de omstandigheden
waaronder het Pensioenfonds is opgericht, en de regels voor het beheer ervan, kan
het Hof geen zinvolle uitlegging van het gemeenschapsrecht geven en zijn de
lidstaten en andere belanghebbenden niet in staat schriftelijke opmerkingen in te
dienen en een antwoord op de prejudiciële vragen voor te stellen.
- 39.
- Er zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de nationale rechter wegens
het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te
komen, een omschrijving moet geven van het feitelijk en juridisch kader waarin de
gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten moet uiteenzetten
waarop die vragen zijn gebaseerd. Deze eisen gelden in het bijzonder op bepaalde
gebieden die door complexe feitelijke en juridische situaties worden gekenmerkt,
zoals het gebied van de mededinging (zie, met name, arresten van 26 januari 1993,
Telemarsicabruzzo e.a., C-320/90C-322/90, Jurispr. blz. I-393, punten 6 en 7;
14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, Jurispr. blz. I-4301, punten 69 en 70, en
Bettati, C-341/95, Jurispr. blz. I-4355, punten 67 en 68).
- 40.
- De in de verwijzingsbeschikkingen verstrekte gegevens dienen niet enkel om het
Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, doch ook om de
regeringen der lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te
bieden, overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG opmerkingen te maken.
Het Hof dient erop toe te zien, dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in
aanmerking genomen dat ingevolge genoemde bepaling alleen de
verwijzingsbeschikkingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden
gebracht (zie met name beschikkingen van 30 april 1998, Testa en Modesti,
C-128/97 en C-137/97, Jurispr. blz. I-2181, punt 6, en 11 mei 1999, Anssens,
C-325/98, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8).
- 41.
- In casu blijkt uit de opmerkingen die overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs
Statuut-EG door de regeringen van de lidstaten en de overige belanghebbenden
zijn ingediend, dat zij aan de hand van de in de verwijzingsvonnissen vervatte
informatie een nuttig standpunt hebben kunnen innemen over de aan het Hof
gestelde vragen.
- 42.
- Voorts verwijst de Franse regering naar haar opmerkingen in de zaken Brentjens
(arrest van heden, C-115/97C-117/97), waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar
de zaak Drijvende Bokken (arrest van heden, C-219/97), terwijl de Commissie in
haar opmerkingen rechtstreeks aan laatstgenoemde zaak refereert. Het
verwijzingsarrest in de zaak Drijvende Bokken, die eveneens betrekking heeft op
de verenigbaarheid van de verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds met
de communautaire mededingingsregels, bevat evenwel een uitvoerige uiteenzetting
van de in de hoofdgedingen toepasselijke wetgeving.
- 43.
- Bovendien, al konden de Nederlandse en de Franse regering in casu van mening
zijn, dat de door de verwijzende rechter verschafte informatie voor hen
onvoldoende was om op bepaalde aspecten van de gestelde vragen te kunnen
ingaan, er moet wel op worden gewezen, dat die informatie is aangevuld met
gegevens uit het door de nationale rechter overgelegde zaakdossier, de schriftelijke
opmerkingen en de antwoorden op de door het Hof gestelde vragen. Al deze
gegevens, die in het rapport ter terechtzitting zijn opgenomen, zijn ter kennis van
de regeringen van de lidstaten en de overige belanghebbenden gebracht met het
oog op de terechtzitting, waar zij hun opmerkingen zo nodig hebben kunnen
aanvullen.
- 44.
- Ten slotte moet worden vastgesteld, dat de door de verwijzende rechter verschafte
informatie, voor zoveel nodig aangevuld met vorenbedoelde gegevens, het Hof
voldoende kennis verschaft van het feitelijk en juridisch kader van het hoofdgeding
om de communautaire mededingingsregels te kunnen uitleggen met het oog op de
situatie die in dat geding aan de orde is.
- 45.
- De gestelde vragen zijn derhalve ontvankelijk.
De tweede vraag
- 46.
- Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden besproken, wenst de verwijzende
rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 3, sub g, van het Verdrag, 5
EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en 85 van het Verdrag in de weg staan aan een
besluit van de overheid om, op verzoek van de werkgevers- en
werknemersorganisaties in een bedrijfstak, de deelneming in een
bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen.
- 47.
- Volgens Albany is het verzoek van de sociale partners om de deelneming in een
bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen, een met artikel 85, lid 1, van het Verdrag
strijdige overeenkomst tussen ondernemingen in de betrokken bedrijfstak.
- 48.
- Een dergelijke overeenkomst beperkt volgens haar de mededinging in tweeërlei
opzicht. Door de uitvoering van een verplichte pensioenregeling bij één
pensioenbeheerder te leggen, belet de overeenkomst in de eerste plaats, dat de in
de bedrijfstak opererende ondernemingen zich aansluiten bij een door andere
verzekeraars beheerde afwijkende pensioenvoorziening. In de tweede plaats sluit
de overeenkomst deze verzekeraars uit van een wezenlijk deel van de markt van
pensioenverzekeringen.
- 49.
- De gevolgen van een dergelijke overeenkomst voor de mededinging zijn
merkbaar, aangezien die overeenkomst de gehele Nederlandse textielsector
betreft. Die gevolgen worden versterkt door het cumulatieve effect van het feit dat
de deelneming in pensioenregelingen verplicht is gesteld in vele sectoren van de
economie en voor alle ondernemingen in die sectoren.
- 50.
- Ten slotte, aldus Albany, beïnvloedt de overeenkomst de handel tussen de lidstaten,
voor zover zij ondernemingen raakt die zich bezighouden met een
grensoverschrijdende activiteit, en in andere lidstaten gevestigde verzekeraars de
mogelijkheid ontneemt door middel van grensoverschrijdende dienstverlening of
door middel van filialen en dochterondernemingen in Nederland, een integrale
pensioenvoorziening aan te bieden.
- 51.
- Volgens Albany heeft de overheid derhalve, door een wettelijk kader te creëren en
het verzoek van de sociale partners tot verplichte deelneming in het
bedrijfspensioenfonds te honoreren, de totstandkoming en de werking van met
artikel 85, lid 1, van het Verdrag strijdige overeenkomsten tussen de in de
bedrijfstak werkzame ondernemingen bevorderd of versterkt en daarmee in strijd
gehandeld met de artikelen 3, sub g, 5 en 85 van het Verdrag.
- 52.
- Voor de beantwoording van de tweede vraag moet eerst worden onderzocht, of het
besluit van de werkgevers- en werknemersorganisaties in een bepaalde bedrijfstak
in het kader van een collectieve overeenkomst, om in die bedrijfstak één
bedrijfspensioenfonds op te richten dat belast is met het beheer van een
aanvullende pensioenregeling, en de overheid te verzoeken de deelneming in dit
fonds voor alle werknemers in die bedrijfstak verplicht te stellen, in strijd is met
artikel 85 van het Verdrag.
- 53.
- Om te beginnen moet eraan worden herinnerd, dat artikel 85, lid 1, van het
Verdrag alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van
ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen
verbiedt welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe
strekken of ten gevolge hebben, dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke
markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Wegens het belang van deze regel
hebben de verdragsauteurs in artikel 85, lid 2, van het Verdrag uitdrukkelijk
bepaald, dat de krachtens dit artikel verboden overeenkomsten en besluiten van
rechtswege nietig zijn.
- 54.
- Vervolgens dient te worden bedacht, dat volgens artikel 3, sub g en i, EG-Verdrag
(thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g en j, EG) het optreden van de
Gemeenschap niet alleen een regime [omvat] waardoor wordt verzekerd dat de
mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst, maar ook een beleid
op sociaal gebied. Artikel 2 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 2 EG)
bepaalt immers, dat de Gemeenschap onder meer tot taak heeft het bevorderen
van een harmonische en evenwichtige ontwikkeling van de economische activiteit
en van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming.
- 55.
- Dienaangaande bepaalt artikel 118 EG-Verdrag (de artikelen 117-120 EG-Verdrag
zijn vervangen door de artikelen 136 EG-143 EG), dat de Commissie tot taak heeft
tussen de lidstaten een nauwe samenwerking op sociaal gebied te bevorderen, met
name op het terrein van het recht zich te organiseren in vakverenigingen en van
collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers.
- 56.
- Artikel 118 B EG-Verdrag (de artikelen 117-120 EG-Verdrag zijn vervangen door
de artikelen 136 EG-143 EG) voegt daaraan toe, dat de Commissie zich beijvert
de dialoog tussen de sociale partners op Europees niveau verder te ontwikkelen,
hetgeen, als deze laatsten zulks wenselijk achten, tot contractuele betrekkingen kan
leiden.
- 57.
- Voorts wordt in artikel 1 van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek
(PB 1992, C 191, blz. 91) verklaard, dat de Gemeenschap en de lidstaten zich
onder meer ten doel stellen de verbetering van de levensomstandigheden en de
arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de
ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog
werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.
- 58.
- Overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van de Overeenkomst betreffende de
sociale politiek, kan de dialoog tussen de sociale partners op communautair niveau,
indien de sociale partners zulks wensen, leiden tot contractuele betrekkingen, met
inbegrip van overeenkomsten, waarvan de tenuitvoerlegging geschiedt hetzij volgens
de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de
lidstaten, hetzij, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen, door een
besluit van de Raad op voorstel van de Commissie.
- 59.
- Hoewel een zekere mededingingsbeperkende werking eigen is aan collectieve
overeenkomsten tussen werkgevers- en werknemersorganisaties, zou de
verwezenlijking van de met dergelijke overeenkomsten nagestreefde doelstellingen
van sociale politiek ernstig worden belemmerd indien de sociale partners bij hun
gezamenlijke inspanning de werkgelegenheids- en arbeidsvoorwaarden te
verbeteren, zich aan artikel 85, lid 1, van het Verdrag moesten houden.
- 60.
- Uit een nuttige en coherente uitlegging van de bepalingen van het Verdrag, gelezen
in hun onderling verband, volgt derhalve, dat overeenkomsten die, met dergelijke
doelstellingen, in het kader van collectieve onderhandelingen tussen sociale
partners worden gesloten, wegens hun aard en hun doel moeten worden geacht niet
onder artikel 85, lid 1, van het Verdrag te vallen.
- 61.
- Derhalve moet worden onderzocht, of aard en doel van de in geding zijnde
overeenkomst rechtvaardigen dat deze buiten de werkingssfeer van artikel 85, lid 1,
van het Verdrag valt.
- 62.
- In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de in geding zijnde
overeenkomst, juist zoals de categorie van bovenbedoelde, uit de sociale dialoog
voortgekomen overeenkomsten, is gesloten in de vorm van een collectieve
overeenkomst en het resultaat is van collectieve onderhandelingen tussen
werkgevers- en werknemersorganisaties.
- 63.
- Wat, in de tweede plaats, het doel ervan betreft, roept de in geding zijnde
overeenkomst een aanvullende pensioenregeling voor een bepaalde bedrijfstak in
het leven, beheerd door een pensioenfonds waarbij aansluiting verplicht kan
worden gesteld. Een dergelijke regeling beoogt over het geheel genomen, aan alle
werknemers in de bedrijfstak een bepaald pensioenniveau te verzekeren, en draagt
daarmee rechtstreeks bij aan de verbetering van een van de arbeidsvoorwaarden
van die werknemers, namelijk hun beloning.
- 64.
- Derhalve moet worden geconcludeerd, dat de in geding zijnde overeenkomst
wegens haar aard en doel buiten de werkingssfeer van artikel 85, lid 1, van het
Verdrag valt.
- 65.
- Vervolgens moet eraan worden herinnerd, dat, zoals het Hof overwoog in, onder
meer, het arrest van 21 september 1988, Van Eycke (267/86, Jurispr. blz. 4769,
punt 16), artikel 85 van het Verdrag als zodanig slechts betrekking heeft op het
gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen
van de lidstaten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof evenwel verplicht artikel 85
van het Verdrag, gelezen in samenhang met artikel 5, de lidstaten, geen
maatregelen, ook niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, te nemen of te
handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke
mededingingsregels ongedaan kunnen maken. Dit doet zich volgens diezelfde
rechtspraak voor, wanneer een lidstaat de totstandkoming van met artikel 85 van
het Verdrag strijdige mededingingsregelingen oplegt of stimuleert dan wel de
werking ervan versterkt of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt
door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op
economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen (zie ook
arresten van 17 november 1993, Meng, C-2/91, Jurispr. blz. I-5751, punt 14; Reiff,
C-185/91, Jurispr. blz. I-5801, punt 14, en Ohra Schadeverzekeringen, C-245/91,
Jurispr. blz. I-5851, punt 10, alsmede arresten van 18 juni 1998, Commissie/Italië,
C-35/96, Jurispr. blz. I-3851, punten 53 en 54, en Corsica Ferries France, C-266/96,
Jurispr. blz. I-3949, punten 35, 36 en 49).
- 66.
- Daarbij moet worden opgemerkt, dat het verzoek van de werkgevers- en
werknemersorganisaties aan de overheid de aansluiting bij het door hen opgerichte
pensioenfonds verplicht te stellen, past in een in verscheidene lidstaten bestaand
stelsel voor de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid op sociaal gebied.
Aangezien de in geding zijnde overeenkomst, blijkens het overwogene in de
punten 52 tot en met 64 van dit arrest, niet onder artikel 85, lid 1, van het Verdrag
valt, zijn de lidstaten vrij die aansluiting verplicht te stellen voor personen die niet
door de overeenkomst gebonden zijn.
- 67.
- Artikel 4, lid 2, van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek, bevestigt
overigens op communautair niveau uitdrukkelijk, dat de sociale partners
gezamenlijk de Raad kunnen verzoeken om tenuitvoerlegging van sociale
overeenkomsten.
- 68.
- Het besluit van de overheid de deelneming aan een dergelijk pensioenfonds
verplicht te stellen, is dus niet te beschouwen als een handeling die de
totstandkoming van met artikel 85 van het Verdrag strijdige
mededingingsregelingen oplegt of stimuleert dan wel de werking ervan versterkt.
- 69.
- Uit het voorgaande volgt, dat het besluit van de overheid de aansluiting bij een
bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen, niet valt in de categorie van regelgevende
maatregelen die volgens de rechtspraak van het Hof afbreuk doen aan het nuttig
effect van de artikelen 3, sub g, 5 en 85 van het Verdrag.
- 70.
- Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat de artikelen 3, sub g,
5 en 85 van het Verdrag niet in de weg staan aan een besluit van de overheid om,
op verzoek van de werkgevers- en werknemersorganisaties in een bedrijfstak, de
aansluiting bij een bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen.
De eerste vraag
- 71.
- Met zijn eerste vraag, die als tweede moet worden besproken, wenst de verwijzende
rechter in wezen te vernemen, of een pensioenfonds dat belast is met het beheer
van een aanvullende pensioenregeling, dat is opgericht bij collectieve overeenkomst
tussen de werkgevers- en werknemersorganisaties in een bedrijfstak en waarin
deelneming voor alle werknemers in de bedrijfstak door de overheid verplicht is
gesteld, een onderneming is in de zin van de artikelen 85 en volgende van het
Verdrag.
- 72.
- Volgens het Pensioenfonds en de regeringen die opmerkingen hebben ingediend,
is een dergelijk fonds geen onderneming in de zin van de artikelen 85 en volgende
van het Verdrag. Zij verwijzen in dit verband naar de diverse kenmerken van het
bedrijfspensioenfonds en de aanvullende pensioenregeling die het beheert.
- 73.
- In de eerste plaats heeft de verplichte aansluiting van alle werknemers in een
bepaalde bedrijfstak bij een aanvullende pensioenregeling een belangrijke sociale
functie in het Nederlandse pensioenstelsel, wegens het bijzonder lage wettelijke
pensioen, dat aan het wettelijk minimumloon gekoppeld is. Wanneer bij collectieve
overeenkomst een aanvullende pensioenregeling in een bij wet geregeld kader
wordt ingesteld en de aansluiting bij die regeling door de overheid verplicht wordt
gesteld, is deze regeling een onderdeel van het Nederlandse stelsel van sociale
bescherming en moet het met het beheer ervan belaste bedrijfspensioenfonds
worden geacht mee te werken aan het beheer van de openbare dienst der sociale
zekerheid.
- 74.
- In de tweede plaats heeft het bedrijfspensioenfonds geen winstoogmerk. Het wordt
gezamenlijk beheerd door de sociale partners, die evenredig vertegenwoordigd zijn
in het bestuur. Het bedrijfspensioenfonds ontvangt een doorsneepremie, die door
het bestuur wordt vastgesteld aan de hand van een evenwicht op collectief niveau
tussen de hoogte van de premies, de uitkeringshoogte en de omvang van de risico's.
Bovendien mogen de premies niet beneden een bepaald niveau komen, teneinde
adequate reserves te kunnen vormen, en om het ontbreken van winststreven te
garanderen, mogen zij niet hoger zijn dan een bepaald maximum, dat door de
sociale partners en de Verzekeringskamer wordt gewaarborgd. De ontvangen
premies worden weliswaar volgens het kapitalisatiestelsel belegd, maar deze
beleggingen staan onder toezicht van de Verzekeringskamer en moeten
plaatsvinden in overeenstemming met de PSW en de statuten van het
Pensioenfonds.
- 75.
- In de derde plaats functioneert het Pensioenfonds op basis van solidariteit. Deze
komt tot uiting in de verplichting alle werknemers zonder voorafgaand medisch
onderzoek te accepteren, de voortzetting van de pensioenopbouw met
premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid, de overname door het Pensioenfonds
van de achterstallige premies bij faillissement van de werkgever, en de indexatie
van de pensioenen voor het behoud van hun waardevastheid. Het
solidariteitsbeginsel blijkt voorts uit het ontbreken van verband tussen de
individuele premie, die een doorsneepremie is en los staat van de risico's, en de
pensioenrechten, die worden bepaald aan de hand van een gemiddeld loon. Voor
deze solidariteit is de verplichte aansluiting bij de aanvullende pensioenregeling
onontbeerlijk. Het vertrek van de goede risico's zou anders leiden tot eenneerwaartse spiraal, die het financiële evenwicht van het stelsel in gevaar zou
brengen.
- 76.
- Gelet op het voorgaande zijn het Pensioenfonds en de regeringen die opmerkingen
hebben ingediend, van mening, dat het bedrijfspensioenfonds een met het beheer
van een socialezekerheidsstelsel belast orgaan is, evenals de organen waarom het
ging in het arrest van 17 februari 1993, Poucet en Pistre (C-159/91 en C-160/91,
Jurispr. blz. I-637), en anders dan het orgaan dat in geding was in het arrest van
16 november 1995, Fédération française des sociétés d'assurance e.a. (C-244/94,
Jurispr. blz. I-4013), dat was aangemerkt als een onderneming in de zin van de
artikelen 85 en volgende van het Verdrag.
- 77.
- Zoals het Hof in de context van het mededingingsrecht eerder vaststelde, omvat het
begrip onderneming elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht
haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (zie met name arresten
van 23 april 1991, Höfner en Elser, C-41/90, Jurispr. blz. I-1979, punt 21; Poucet
en Pistre, reeds aangehaald, punt 17, en Fédération française des sociétés
d'assurance e.a., reeds aangehaald, punt 14).
- 78.
- Voorts sloot het Hof in het arrest Poucet en Pistre (reeds aangehaald) organen die
belast zijn met het beheer van bepaalde verplichte, op het solidariteitsbeginsel
gebaseerde socialezekerheidsstelsels, van dat begrip uit. In het stelsel van ziekte-
en moederschapsverzekering waarover het in die zaak moest oordelen, waren de
uitkeringen immers voor alle aangeslotenen gelijk, doch waren de bijdragen
evenredig aan het inkomen; in het stelsel van ouderdomsverzekering werd de
financiering van de ouderdomspensioenen verzekerd door de actieve werknemers
en waren de wettelijk vastgestelde pensioenrechten bovendien niet evenredig aan
de aan het stelsel betaalde bijdragen; ten slotte droegen de stelsels met een
overschot bij aan de financiering van stelsels met structurele financiële problemen.
Voor deze solidariteit was noodzakelijk, dat de verschillende stelsels door één
orgaan werden beheerd en dat de aansluiting bij die stelsels verplicht was.
- 79.
- In het arrest Fédération française des sociétés d'assurance e.a. (reeds aangehaald)
daarentegen verklaarde het Hof voor recht, dat een orgaan zonder winstoogmerk,
dat is belast met het beheer van een als aanvulling van een verplicht basisstelsel
bedoeld stelsel van ouderdomsverzekering, dat bij wet als facultatief stelsel is
ingevoerd en, met inachtneming van de door de daartoe bevoegde autoriteiten
vastgestelde bepalingen, met name inzake aansluitingsvoorwaarden, bijdragen en
uitkeringen, werkt volgens het kapitalisatiebeginsel, een onderneming is in de zin
van de artikelen 85 en volgende van het Verdrag. De facultatieve deelneming, de
toepassing van het kapitalisatiebeginsel en het feit dat de uitkeringen uitsluitend
afhingen van de hoogte van de door de rechthebbenden betaalde premies en van
de opbrengsten van de door het beheersorgaan verrichte beleggingen, betekenden
dat dit orgaan een economische activiteit uitoefende en daarbij concurreerde met
levensverzekeringsmaatschappijen. Noch het nastreven van een sociaal doel, noch
het ontbreken van winstoogmerk, noch de vereisten van solidariteit, noch de andere
regels met name betreffende de door het beheersorgaan bij beleggingen in acht te
nemen beperkingen, ontnamen aan de door het beheersorgaan verrichte activiteit
haar economisch karakter.
- 80.
- In het licht van het voorgaande moet worden beoordeeld, of het begrip
onderneming in de zin van de artikelen 85 en volgende van het Verdrag betrekking
heeft op een orgaan als het in deze zaak bedoelde bedrijfspensioenfonds.
- 81.
- Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat het bedrijfspensioenfonds zelf de
hoogte van de premies en de uitkeringen bepaalt en dat het werkt volgens het
kapitalisatiebeginsel.
- 82.
- Anders dan de uitkeringen die werden verstrekt door de organen belast met het
beheer van de verplichte stelsels van sociale zekerheid waarop het arrest Poucet
en Pistre (reeds aangehaald) betrekking heeft, hangt de hoogte van de door het
Pensioenfonds verstrekte uitkeringen derhalve af van de opbrengsten van zijn
beleggingen, die evenals die van verzekeringsmaatschappijen onder toezicht staan
van de Verzekeringskamer.
- 83.
- Voorts is een bedrijfspensioenfonds blijkens artikel 5 BPW en de artikelen 1 en 5
van de vrijstellingsrichtlijnen gehouden een onderneming vrij te stellen van de
deelnemingsplicht, wanneer zij haar werknemers reeds ten minste zes maanden
vóór de indiening van het verzoek naar aanleiding waarvan de deelneming aan het
bedrijfspensioenfonds verplicht is gesteld, had verzekerd van een pensioenregeling
die hen rechten verleent die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke zij bij
deelneming aan het bedrijfspensioenfonds zouden verwerven. Bovendien kan dit
fonds ingevolge artikel 1 van de richtlijnen een onderneming vrijstelling verlenen
wanneer deze haar werknemers een pensioenregeling verzekert die hen rechten
verleent welke ten minste gelijkwaardig zijn aan die van het fonds, mits in geval van
uittreding uit het fonds een naar het oordeel van de Verzekeringskamer redelijke
compensatie wordt geboden voor eventueel uit die uittreding voor het fonds
voortvloeiend verzekeringstechnisch nadeel.
- 84.
- Dit betekent, dat een bedrijfspensioenfonds als waarom het in het hoofdgeding
gaat, een economische activiteit verricht en daarbij met verzekeringsmaatschappijen
concurreert.
- 85.
- In die omstandigheden zijn het ontbreken van winstoogmerk, alsmede de
solidariteitsaspecten waarop het Pensioenfonds en de regeringen zich hebben
beroepen, niet voldoende om het bedrijfspensioenfonds zijn hoedanigheid van
onderneming in de zin van de mededingingsregels van het Verdrag te ontnemen.
- 86.
- Weliswaar zou door het nastreven van een sociaal doel, de eerdergenoemde
solidariteitsaspecten en de beperkingen of controles op de investeringen van het
bedrijfspensioenfonds de door dit fonds verrichte dienst minder concurrerend
kunnen zijn dan de vergelijkbare dienstverrichting van de
verzekeringsmaatschappijen, maar dergelijke voorwaarden beletten niet, dat de
activiteit van het fonds als een economische activiteit is te beschouwen. Wel zouden
zij het uitsluitend recht van een dergelijk orgaan om een aanvullende
pensioenregeling te beheren, kunnen rechtvaardigen.
- 87.
- Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat een pensioenfonds dat
belast is met het beheer van een aanvullende pensioenregeling, dat is opgericht bij
collectieve overeenkomst tussen de werkgevers- en werknemersorganisaties in een
bedrijfstak en waarin deelneming voor alle werknemers in de bedrijfstak door de
overheid verplicht is gesteld, een onderneming is in de zin van de artikelen 85 en
volgende van het Verdrag.
De derde vraag
- 88.
- Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de
artikelen 86 en 90 van het Verdrag eraan in de weg staan, dat de overheid een
pensioenfonds een uitsluitend recht verleent in een bepaalde bedrijfstak een
aanvullende pensioenregeling te beheren.
- 89.
- De Nederlandse regering stelt, dat het Besluit verplichte deelneming uitsluitend tot
gevolg heeft, dat de werknemers van de betrokken bedrijfstak verplicht worden
deel te nemen in het Pensioenfonds. Het besluit verleent het Pensioenfonds geen
uitsluitend recht op het gebied van de aanvullende pensioenen. Het Pensioenfonds
heeft ook geen machtspositie in de zin van artikel 86 van het Verdrag.
- 90.
- Allereerst moet erop worden gewezen, dat een besluit van de overheid om, zoals
in casu, de deelneming in een bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen,
noodzakelijkerwijs betekent, dat dit fonds het uitsluitend recht krijgt de voor de
opbouw van pensioenrechten betaalde premies te innen en te beheren. Een
dergelijk fonds moet dan ook worden beschouwd als een onderneming waaraan
door de overheid uitsluitende rechten zijn verleend in de zin van artikel 90, lid 1,
van het Verdrag.
- 91.
- Vervolgens moet eraan worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak een
onderneming die op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt een
wettelijk monopolie bezit, kan worden geacht een machtspositie in de zin van
artikel 86 van het Verdrag in te nemen (zie arresten van 10 december 1991, Merci
convenzionali porto di Genova, C-179/90, Jurispr. blz. I-5889, punt 14, en
13 december 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Jurispr. blz. I-5941, punt 17).
- 92.
- Een bedrijfspensioenfonds als het hier bedoelde, dat een uitsluitend recht heeft een
aanvullende pensioenregeling te beheren in een tak van nijverheid in een lidstaat,
dat wil zeggen op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt, kan dan
ook worden geacht een machtspositie in te nemen in de zin van artikel 86 van het
Verdrag.
- 93.
- Daaraan moet echter worden toegevoegd, dat het enkele feit dat door het verlenen
van uitsluitende rechten als bedoeld in artikel 90, lid 1, van het Verdrag een
machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar is met artikel 86 van
het Verdrag. Een lidstaat handelt slechts in strijd met de in deze twee bepalingen
vervatte verboden, wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening
van de haar toegekende uitsluitende rechten misbruik van haar machtspositie
maakt, of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin die onderneming
tot een dergelijk misbruik wordt gebracht (arresten Höfner en Elser, reeds
aangehaald, punt 29; 18 juni 1991, ERT, C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 37;
Merci convenzionali porto di Genova, reeds aangehaald, punten 16 en 17;
5 oktober 1994, Centre d'insémination de la Crespelle, C-323/93, Jurispr.
blz. I-5077, punt 18, en 12 februari 1998, Raso e.a., C-163/96, Jurispr. blz. I-533,
punt 27).
- 94.
- Albany betoogt in dit verband, dat het stelsel van verplichte deelneming in de
aanvullende pensioenregeling van het Pensioenfonds in strijd is met de artikelen 86
en 90 van het Verdrag, gelezen in hun onderlinge samenhang. De door het
Pensioenfonds aangeboden pensioenen sluiten niet of niet meer aan op de wensen
van de ondernemingen. De uitkeringen zijn te laag, zij zijn niet gekoppeld aan de
lonen en daardoor stelselmatig ontoereikend. De werkgevers moeten dan ook
omzien naar andere regelingen. Het stelsel van verplichte deelneming ontneemt
hun echter de mogelijkheid een totaalpakket pensioenverzekeringen onder te
brengen bij een verzekeringsmaatschappij. Het onderbrengen van meerdere
pensioenregelingen bij verschillende verzekeraars leidt tot hogere
administratiekosten en geringere efficiëntie.
- 95.
- Zoals het Hof overwoog in het arrest Höfner en Elser (reeds aangehaald, punt 34),
maakt een lidstaat die een uitsluitend recht op het verrichten van
arbeidsbemiddeling heeft verleend aan een openbaar bedrijf, inbreuk op artikel 90,
lid 1, van het Verdrag wanneer hij een situatie in het leven roept waarin handelen
in strijd met artikel 86 van het Verdrag voor het betrokken bedrijf onontkoombaar
is, met name omdat het klaarblijkelijk niet in staat is te voldoen aan de marktvraag
naar dergelijke activiteiten.
- 96.
- In casu moet worden opgemerkt, dat het door het Pensioenfonds geboden
aanvullende pensioen gebaseerd is op de huidige Nederlandse norm, namelijk dat
de werknemer die gedurende de maximumtermijn premie aan de regeling heeft
betaald, een pensioen inclusief AOW ontvangt van 70 % van zijn laatstverdiende
loon.
- 97.
- Sommige ondernemingen in de bedrijfstak zouden hun werknemers wel een
verdergaande pensioenregeling willen aanbieden dan die van het Pensioenfonds,
maar dat kunnen zij niet, omdat zij het beheer van een dergelijke pensioenregeling
niet bij één verzekeraar kunnen onderbrengen. De concurrentiebeperking die
daarvan het gevolg is, is een rechtstreeks uitvloeisel van het aan het
bedrijfspensioenfonds verleende uitsluitende recht.
- 98.
- Derhalve moet worden onderzocht, of, zoals het Pensioenfonds, de Nederlandse
regering en de Commissie betogen, het uitsluitend recht van het
bedrijfspensioenfonds in een bedrijfstak de aanvullende pensioenen te beheren, en
de concurrentiebeperking die daarvan het gevolg is, op grond van artikel 90, lid 2,
van het Verdrag kunnen worden gerechtvaardigd als een maatregel die
noodzakelijk is voor de vervulling van een aan dit fonds opgedragen bijzondere
sociale taak van algemeen belang.
- 99.
- Albany meent, dat de verplichte deelneming in het bedrijfspensioenfonds niet
noodzakelijk is om de werknemers een adequaat pensioenniveau te verzekeren. Dit
doel kan worden bereikt door de vaststelling, hetzij door de sociale partners op
instigatie van de overheid, hetzij rechtstreeks door de overheid, van minimumeisen
waaraan de pensioenen moeten voldoen. In collectieve arbeidsovereenkomsten
wordt herhaaldelijk bepaald, dat werkgevers een bepaalde
minimumpensioenregeling dienen te verzekeren, waarbij zij vrij zijn voor hun
onderneming een eigen pensioenfonds op te richten, zich aan te sluiten bij een
bedrijfspensioenfonds of zich tot een verzekeringsmaatschappij te wenden.
- 100.
- Volgens Albany rechtvaardigt ook de betaling van een doorsneepremie de
verplichte deelneming niet. Noch de BPW, noch het Besluit verplichte deelneming
vereist een systeem waarbij met een dergelijke premie wordt gewerkt. Er zijn
bovendien verscheidene bedrijfspensioenfondsen zonder verplichte deelneming, die
uitstekend functioneren op basis van een doorsneepremie.
- 101.
- Ten aanzien van de acceptatie van alle werknemers in een bedrijfstak zonder
medische keuring, zodat de slechte risico's niet kunnen worden geweigerd, merkt
Albany op, dat in de praktijk pensioenverzekeringscontracten met verzekeraars
inhouden, dat de werkgever verplicht is alle werknemers aan te melden, en de
verzekeraar verplicht is alle aangemelde werknemers zonder medische keuring als
verzekerde te accepteren.
- 102.
- Allereerst zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 90, lid 2, van het Verdrag
ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch
belang onder de mededingingsregels vallen, voor zover de toepassing van die regels
de vervulling, feitelijk of rechtens, van de hun opgedragen bijzondere taak niet
verhindert.
- 103.
- Door onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van de algemene verdragsregels toe
te staan, beoogt artikel 90, lid 2, van het Verdrag het belang van de lidstaten om
bepaalde ondernemingen, met name in de openbare sector, te benutten als
instrument van economisch of sociaal beleid, te verzoenen met het belang van de
Gemeenschap bij de naleving van de mededingingsregels en het behoud van de
eenheid van de gemeenschappelijke markt (arresten van 19 maart 1991,
Frankrijk/Commissie, C-202/88, Jurispr. blz. I-1223, punt 12, en 23 oktober 1997,
Commissie/Nederland, C-157/94, Jurispr. blz. I-5699, punt 39).
- 104.
- Gelet op het aldus omschreven belang van de lidstaten kan hun niet worden
verboden, dat zij bij hun definitie van de diensten van algemeen economisch belang
waarmee zij bepaalde ondernemingen belasten, rekening houden met doelstellingen
van hun nationaal beleid, en trachten deze te verwezenlijken door middel van
verplichtingen en feitelijke beperkingen die zij aan die ondernemingen opleggen
(arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 40).
- 105.
- De in geding zijnde aanvullende pensioenregeling nu vervult een essentiële sociale
functie in het pensioenstelsel in Nederland, zulks wegens de geringe hoogte van het
aan het wettelijk minimumloon gekoppelde wettelijk pensioen.
- 106.
- Het belang van de sociale functie van aanvullende pensioenregelingen is onlangs
overigens door de gemeenschapswetgever erkend door de vaststelling van richtlijn
98/49/EG van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de bescherming van de rechten
op aanvullend pensioen van werknemers en zelfstandigen die zich binnen de
Gemeenschap verplaatsen (PB L 209, blz. 46).
- 107.
- Om de voorwaarden voor toepassing van artikel 90, lid 2, van het Verdrag als
vervuld te kunnen beschouwen, is het bovendien niet noodzakelijk, dat het
financiële evenwicht of de economische levensvatbaarheid van de met een dienst
van algemeen economisch belang belaste onderneming wordt bedreigd. Het
volstaat, dat de onderneming zonder de litigieuze rechten de haar opgedragen
bijzondere taak, zoals die door de haar opgelegde verplichtingen en feitelijke
beperkingen nader wordt bepaald, niet kan vervullen (arrest Commissie/Nederland,
reeds aangehaald, punt 52), of dat handhaving van die rechten noodzakelijk is om
de betrokkene in staat te stellen, de hem opgedragen taak van algemeen
economisch belang onder economisch aanvaardbare omstandigheden te vervullen
(arresten van 19 mei 1993, Corbeau, C-320/91, Jurispr. blz. I-2533, punten 14-16,
en Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 53).
- 108.
- Indien het pensioenfonds niet langer het uitsluitend recht had de aanvullende
pensioenregeling voor alle werknemers van een bedrijfstak te beheren, zouden
ondernemingen met een jong en gezond personeelsbestand, dat ongevaarlijk werk
verricht, gunstiger verzekeringsvoorwaarden trachten te bedingen bij particuliere
verzekeraars. Door het vertrek van de goede risico's zou het
bedrijfspensioenfonds met de slechte risico's blijven zitten, waardoor de kosten
van de werknemerspensioenen, met name voor kleine en middelgrote
ondernemingen met een personeelsbestand op leeftijd, dat gevaarlijk werk verricht,
zouden stijgen; aan die werknemers zou het Pensioenfonds dan niet meer tegen
aanvaardbare kosten een pensioen kunnen bieden.
- 109.
- Dit zou te meer het geval zijn wanneer, zoals in het hoofdgeding, de uitsluitend
door het Pensioenfonds beheerde aanvullende pensioenregeling wordt gekenmerkt
door een hoge mate van solidariteit, met name door de ontkoppeling van
premieniveau en gedekte risico's, de verplichting alle werknemers zonder medische
keuring te accepteren, de voortzetting van de pensioenopbouw met
premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid, de overname door het Pensioenfonds
van de achterstallige premies bij faillissement van de werkgever, en de indexatie
van de pensioenen voor het behoud van hun waardevastheid.
- 110.
- Dergelijke voorwaarden, waardoor de door het Pensioenfonds verrichte dienst
minder concurrerend is dan een vergelijkbare dienst verricht door
verzekeringsmaatschappijen, rechtvaardigen mede het uitsluitend recht van dit
fonds de aanvullende pensioenregeling te beheren.
- 111.
- Uit het voorgaande volgt, dat indien het Pensioenfonds niet langer dat uitsluitend
recht zou hebben, dit ertoe zou kunnen leiden, dat het de hem opgedragen taken
van algemeen economisch belang niet meer op economisch aanvaardbare
voorwaarden kan verrichten en dat zijn financieel evenwicht in gevaar komt.
- 112.
- Onder verwijzing naar het arrest GB-Inno-BM (reeds aangehaald) is Albany echter
van mening, dat de dubbele hoedanigheid van het Pensioenfonds beheerder van
de pensioenregeling en bevoegde instantie voor het verlenen van vrijstellingen
kan leiden tot een onjuist gebruik van de vrijstellingsbevoegdheid.
- 113.
- In genoemd arrest GB-Inno-BM oordeelde het Hof (punt 28), dat de artikelen 3,
sub g, 86 en 90 van het Verdrag eraan in de weg staan, dat een lidstaat aan het
bedrijf dat het openbaar telecommunicatienet exploiteert, de bevoegdheid verleent
normen voor telefoontoestellen vast te stellen en erop toe te zien, dat die normen
door de handelaren in acht worden genomen, wanneer dit bedrijf op de markt van
die toestellen een concurrent van die handelaren is.
- 114.
- In punt 25 van dat arrest overwoog het Hof immers, dat de cumulatie bij een
dergelijke onderneming van de bevoegdheid de aansluiting van telefoontoestellen
op het net toe te staan of te weigeren, met de bevoegdheid de technische normen
vast te stellen waaraan die toestellen moeten voldoen, en te verifiëren of niet door
haarzelf geproduceerde apparaten aan de door haar opgestelde specificaties
voldoen, erop neerkwam, dat zij de bevoegdheid kreeg naar eigen goeddunken te
bepalen welke eindapparatuur op het openbaar net kon worden aangesloten,
waardoor zij een duidelijk voordeel ten opzichte van haar concurrenten genoot.
- 115.
- De situatie in het hoofdgeding verschilt echter van die waarom het in het arrest
GB-Inno-BM ging.
- 116.
- In de eerste plaats is een bedrijfspensioenfonds ingevolge artikel 5, lid 1, van de
vrijstellingsrichtlijnen verplicht, een onderneming vrij te stellen van de
deelnemingsplicht, wanneer zij haar werknemers reeds ten minste zes maanden
vóór de indiening van het verzoek naar aanleiding waarvan de deelneming aan het
pensioenfonds verplicht is gesteld, had verzekerd van een pensioenregeling die hen
rechten verleent die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke zij bij deelneming
aan het pensioenfonds zouden verwerven.
- 117.
- Aangezien de aangehaalde bepaling het bedrijfspensioenfonds op het punt van zijn
vrijstellingsbevoegdheid bindt, kan niet worden aangenomen, dat zij het fonds zou
kunnen aanzetten tot misbruik van die bevoegdheid. Het fonds gaat in een dergelijk
geval immers enkel na, of aan de door de bevoegde minister gestelde voorwaarden
is voldaan (zie, in deze zin, arrest van 27 oktober 1993, Lagauche e.a., C-46/90 en
C-93/91, Jurispr. blz. I-5267, punt 49).
- 118.
- In de tweede plaats kan een bedrijfspensioenfonds ingevolge artikel 1 van de
vrijstellingsrichtlijnen een onderneming vrijstelling verlenen, wanneer deze haar
werknemers verzekert van een pensioenregeling die hen rechten verleent die ten
minste gelijkwaardig zijn aan die van het fonds, mits in geval van uittreding uit het
fonds een naar het oordeel van de Verzekeringskamer redelijke compensatie wordt
geboden voor eventueel uit die uittreding voor het fonds voortvloeiend
verzekeringstechnisch nadeel.
- 119.
- De aangehaalde bepaling stelt een bedrijfspensioenfonds aldus in staat, een
onderneming van de deelnemingsverplichting vrij te stellen, die haar werknemers
een gelijkwaardige pensioenregeling verzekert, indien deze vrijstelling zijn financieel
evenwicht niet in gevaar brengt. De uitoefening van deze bevoegdheid brengt een
complexe beoordeling mee van gegevens betreffende de betrokken
pensioenregelingen en het financiële evenwicht van het fonds, waarvoor een ruime
beoordelingsmarge noodzakelijk is.
- 120.
- Gelet op de complexiteit van een dergelijke beoordeling en op de risico's die de
verlening van vrijstellingen oplevert voor het financiële evenwicht en dus voor de
vervulling van de sociale taak van het bedrijfspensioenfonds, kan een lidstaat van
oordeel zijn, dat de vrijstellingsbevoegdheid niet bij een andere instelling dient te
berusten.
- 121.
- Opgemerkt zij echter, dat de nationale rechter, wanneer hij zoals in casu te
oordelen krijgt over een verzet tegen een dwangbevel tot betaling van premies, de
weigering van vrijstelling door het fonds moet toetsen, waarbij hij op zijn minst
moet nagaan, of het fonds geen willekeurig gebruik heeft gemaakt van zijn
vrijstellingsbevoegdheid en of het bij zijn beslissing het non-discriminatiebeginsel
en de overige wettigheidsvoorwaarden in acht heeft genomen.
- 122.
- Wat ten slotte het argument van Albany betreft, dat een adequaat pensioenniveau
voor de werknemers kan worden verzekerd door de vaststelling van minimumeisen
waaraan door de verzekeringsmaatschappijen aangeboden pensioenen moeten
voldoen, moet worden beklemtoond, dat gezien de sociale functie van de
aanvullende pensioenregelingen en de beoordelingsmarge waarover de lidstaten
volgens vaste rechtspraak bij het inrichten van hun stelsels van sociale zekerheid
beschikken (arresten van 7 februari 1984, Duphar e.a., 238/82, Jurispr. blz. 523,
punt 16; Poucet en Pistre, reeds aangehaald, punt 6, en 17 juni 1997,
Sodemare e.a., C-70/95, Jurispr. blz. I-3395, punt 27), het aan elke lidstaat is te
onderzoeken of, gezien de bijzonderheden van zijn nationaal pensioenstelsel, hij
met de vaststelling van minimumeisen nog in staat is het pensioenniveau te
verzekeren dat hij in een bepaalde bedrijfstak door de verplichting tot deelneming
in een pensioenfonds wil garanderen.
- 123.
- Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat de artikelen 86 en 90
van het Verdrag er niet aan in de weg staan, dat de overheid een pensioenfonds
een uitsluitend recht verleent in een bepaalde bedrijfstak een aanvullende
pensioenregeling te beheren.
Kosten
- 124.
- De kosten door de Nederlandse, de Duitse, de Franse en de Zweedse regering,
alsook door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de
partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te
beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te
beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Kantongerecht te Arnhem bij vonnis van 4 maart
1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De artikelen 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1,
sub g, EG), 5 en 85 EG-Verdrag (thans artikelen 10 EG en 81 EG) staan
niet in de weg aan een besluit van de overheid om, op verzoek van de
werkgevers- en werknemersorganisaties in een bedrijfstak, de aansluiting
bij een bedrijfspensioenfonds verplicht te stellen.
2) Een pensioenfonds dat belast is met het beheer van een aanvullende
pensioenregeling, dat is opgericht bij collectieve overeenkomst tussen de
werkgevers- en werknemersorganisaties in een bedrijfstak en waarin
deelneming voor alle werknemers in de bedrijfstak door de overheid
verplicht is gesteld, is een onderneming in de zin van de artikelen 85 en
volgende van het Verdrag.
3) De artikelen 86 en 90 EG-Verdrag (thans artikelen 82 EG en 86 EG) staan
er niet aan in de weg, dat de overheid een pensioenfonds een uitsluitend
recht verleent in een bepaalde bedrijfstak een aanvullende pensioenregeling
te beheren.
Rodríguez IglesiasPuissochet
Hirsch
Jann Moitinho de Almeida
Gulmann
Murray Edward
Ragnemalm
Sevón Wathelet
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 september 1999.
De griffier
De president
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias