SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
10 giugno 2021 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Politica d’asilo – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – Direttiva 2013/32/UE – Articolo 40, paragrafo 2 – Domanda reiterata – Elementi o risultanze nuovi – Nozione – Documenti la cui autenticità non può essere accertata o la cui fonte non può essere verificata oggettivamente – Direttiva 2011/95/UE – Articolo 4, paragrafi 1 e 2 – Valutazione delle prove – Obbligo di cooperazione dello Stato membro interessato»
Nella causa C‑921/19,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s-Hertogenbosch (Tribunale, l’Aia, sede di ’s‑Hertogenbosch, Paesi Bassi), con decisione del 16 dicembre 2019, pervenuta in cancelleria lo stesso giorno, nel procedimento
LH
contro
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da A. Prechal, presidente di sezione, N. Wahl, F. Biltgen, L.S. Rossi (relatrice) e J. Passer, giudici,
avvocato generale: G. Hogan
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per LH, da I.M. van Kuilenburg, advocaat;
– per il governo dei Paesi Bassi, da M.K Bulterman e M.H.S. Gijzen, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da G. Wils, J. Tomkin e M. Condou‑Durande, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’11 febbraio 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60), in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9), e degli articoli 47 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra LH e lo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Segretario di Stato alla giustizia e alla sicurezza, Paesi Bassi), (in prosieguo: il «Segretario di Stato») in merito al rigetto da parte di quest’ultimo di una domanda reiterata di protezione internazionale presentata da LH.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2011/95
3 L’articolo 4 della direttiva 2011/95, intitolato «Esame dei fatti e delle circostanze», così dispone:
«1. Gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di protezione internazionale. Lo Stato membro è tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda.
2. Gli elementi di cui al paragrafo 1 consistono nelle dichiarazioni del richiedente e in tutta la documentazione in possesso del richiedente in merito alla sua età, estrazione, anche, ove occorra, dei congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di viaggio, documenti di viaggio nonché i motivi della sua domanda di protezione internazionale.
3. L’esame della domanda di protezione internazionale deve essere effettuato su base individuale e prevede la valutazione:
(...)
b) delle dichiarazioni e della documentazione pertinenti presentate dal richiedente che deve anche render noto se ha già subito o rischia di subire persecuzioni o danni gravi;
(...)
5. Quando gli Stati membri applicano il principio in base al quale il richiedente è tenuto a motivare la sua domanda di protezione internazionale e qualora taluni aspetti delle dichiarazioni del richiedente non siano suffragati da prove documentali o di altro tipo, la loro conferma non è comunque necessaria se sono soddisfatte le seguenti condizioni:
a) il richiedente ha compiuto sinceri sforzi per circostanziare la domanda;
b) tutti gli elementi pertinenti in suo possesso sono stati prodotti ed è stata fornita una spiegazione soddisfacente dell’eventuale mancanza di altri elementi significativi;
c) le dichiarazioni del richiedente sono ritenute coerenti e plausibili e non sono in contraddizione con le informazioni generali e specifiche pertinenti al suo caso di cui si dispone;
d) il richiedente ha presentato la domanda di protezione internazionale il prima possibile, a meno che egli non dimostri di aver avuto buoni motivi per ritardarla; e
e) è accertato che il richiedente è in generale attendibile».
4 L’articolo 14, paragrafo 3, di tale direttiva prevede quanto segue:
«Gli Stati membri revocano, cessano o rifiutano di rinnovare lo status di rifugiato di un cittadino di un paese terzo o di un apolide qualora, successivamente al riconoscimento dello status di rifugiato, lo Stato membro interessato abbia stabilito che:
(...)
b) il fatto di aver presentato i fatti in modo erroneo o di averli omessi, compreso il ricorso a documenti falsi, ha costituito un fattore determinante per l’ottenimento dello status di rifugiato».
Direttiva 2013/32
5 I considerando 3, 18, 25 e 36 della direttiva 2013/32 così recitano:
«(3) Il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951 [Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, vol. 189, p. 150, no 2545 (1954)], modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 («convenzione di Ginevra»), affermando in questo modo il principio di «non-refoulement» (non respingimento) e garantendo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione.
(...)
(18) È nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo.
(...)
(25) Ai fini di una corretta individuazione delle persone bisognose di protezione in quanto rifugiati a norma dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra ovvero persone ammissibili alla protezione sussidiaria, è opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alle procedure, l’opportunità di cooperare e comunicare correttamente con le autorità competenti per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura. (...)
(...)
(36) Qualora il richiedente esprima l’intenzione di presentare una domanda reiterata senza addurre prove o argomenti nuovi, sarebbe sproporzionato imporre agli Stati membri l’obbligo di esperire una nuova procedura di esame completa. In tali casi gli Stati membri dovrebbero poter respingere una domanda in quanto inammissibile conformemente al principio della cosa giudicata».
6 L’articolo 2 di tale direttiva è così formulato:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
b) “domanda di protezione internazionale” o “domanda”: una richiesta di protezione rivolta a uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo o da un apolide di cui si può ritenere che intende ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria, e che non sollecita esplicitamente un diverso tipo di protezione non contemplato nell’ambito di applicazione della direttiva [2011/95] e che possa essere richiesto con domanda separata;
(...)
q) “domanda reiterata”: un’ulteriore domanda di protezione internazionale presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la domanda e nel caso in cui l’autorità accertante abbia respinto la domanda in seguito al suo ritiro implicito ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1».
7 Il capo II di detta direttiva, intitolato «Principi fondamentali e garanzie», contiene gli articoli da 6 a 30. L’articolo 10, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 enuncia:
«Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni dell’autorità accertante relative alle domande di protezione internazionale siano adottate previo congruo esame. A tal fine gli Stati membri dispongono:
a) che le domande siano esaminate e le decisioni prese in modo individuale, obiettivo ed imparziale;
(...)».
8 L’articolo 31 della medesima direttiva prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri esaminano le domande di protezione internazionale con procedura di esame conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II.
2. Gli Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata quanto prima possibile, fatto salvo un esame adeguato e completo.
(...)
8. Gli Stati membri possono prevedere [, nel rispetto dei principi fondamentali e delle garanzie di cui al capo II,] che una procedura d’esame sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito a norma dell’articolo 43 se:
(...)
e) il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie, palesemente false o evidentemente improbabili che contraddicono informazioni sufficientemente verificate sul paese di origine, rendendo così chiaramente non convincente la sua asserzione di avere diritto alla qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della [direttiva 2011/95]; (...)
(...)».
9 L’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 è così formulato:
«Gli Stati membri possono giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile soltanto se:
(...)
d) la domanda è una domanda reiterata, qualora non siano emersi o non siano stati presentati dal richiedente elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della [direttiva 2011/95/UE]; (...)
(...)».
10 L’articolo 40 di tale direttiva, intitolato «Domande reiterate», così dispone:
«1. Se una persona che ha chiesto protezione internazionale in uno Stato membro rilascia ulteriori dichiarazioni o reitera la domanda nello stesso Stato membro, questi esamina le ulteriori dichiarazioni o gli elementi della domanda reiterata nell’ambito dell’esame della precedente domanda o dell’esame della decisione in fase di revisione o di ricorso, nella misura in cui le autorità competenti possano tenere conto e prendere in considerazione tutti gli elementi che sono alla base delle ulteriori dichiarazioni o della domanda reiterata in tale ambito.
2. Per decidere dell’ammissibilità di una domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), una domanda di protezione internazionale reiterata è anzitutto sottoposta a esame preliminare per accertare se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95].
3. Se l’esame preliminare di cui al paragrafo 2, permette di concludere che sono emersi o sono stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi che aumentano in modo significativo la probabilità che al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95], la domanda è sottoposta a ulteriore esame a norma del capo II. Gli Stati membri possono prevedere che una domanda reiterata sia sottoposta a ulteriore esame anche per altre ragioni.
(...)
5. Se una domanda reiterata non è sottoposta a ulteriore esame ai sensi del presente articolo, essa è considerata inammissibile ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d).
(...)».
11 L’articolo 42 della medesima direttiva prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché i richiedenti la cui domanda è oggetto di un esame preliminare a norma dell’articolo 40 godano delle garanzie di cui all’articolo 12, paragrafo 1.
2. Gli Stati membri possono stabilire nel diritto nazionale norme che disciplinino l’esame preliminare di cui all’articolo 40. Queste disposizioni possono, in particolare:
a) obbligare il richiedente a indicare i fatti e a produrre le prove che giustificano una nuova procedura;
b) fare in modo che l’esame preliminare si basi unicamente su osservazioni scritte e non comporti alcun colloquio personale, a esclusione dei casi di cui all’articolo 40, paragrafo 6.
Queste disposizioni non rendono impossibile l’accesso del richiedente a una nuova procedura, né impediscono di fatto o limitano seriamente tale accesso.
3. Gli Stati membri provvedono affinché il richiedente sia opportunamente informato dell’esito dell’esame preliminare e, ove sia deciso di non esaminare ulteriormente la domanda, dei motivi di tale decisione e delle possibilità di presentare ricorso o chiedere il riesame della decisione».
Diritto dei Paesi Bassi
12 L’articolo 30a della Vreemdelingenwet 2000 (legge del 2000 sugli stranieri) del 23 novembre 2000 (Stb. 2000, n. 495), nella sua versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale, prevede, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno per asilo a tempo determinato di cui all’articolo 28 può essere dichiarata inammissibile ai sensi dell’articolo 33 della direttiva [2013/32] qualora:
(...)
d. lo straniero abbia presentato una domanda reiterata che non ha fondato su elementi o risultanze nuovi o nella quale non sono stati indicati elementi o risultanze nuovi che possono essere rilevanti ai fini della valutazione della domanda;
(...)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
13 LH, cittadino afgano, ha lavorato per circa tre anni e mezzo come autista del direttore di un’amministrazione afgana. Nell’autunno 2015 l’auto guidata da LH è stata oggetto di diverse imboscate, alle quali tale direttore e lo stesso LH sono sempre riusciti a sfuggire. Successivamente, i talebani avrebbero contattato LH in più occasioni minacciando di ucciderlo se non avesse consegnato loro il direttore. LH ha quindi lasciato l’Afghanistan.
14 L’8 dicembre 2015 LH ha presentato una domanda di protezione internazionale nei Paesi Bassi. Il Segretario di Stato, pur considerando credibili le dichiarazioni di LH relative alle attività da lui esercitate in qualità di autista nonché le imboscate dei talebani che ha dovuto fronteggiare, ha ritenuto, per contro, che le dichiarazioni di LH relative a minacce personali di cui sarebbe stato oggetto da parte dei talebani non fossero credibili.
15 Con decisione dell’8 giugno 2017 il Segretario di Stato ha pertanto respinto la domanda di LH. Tale decisione è divenuta definitiva dal momento in cui l’ultimo ricorso proposto da LH è stato respinto con decisione del Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) del 23 marzo 2018.
16 Il 26 settembre 2018 LH ha presentato una domanda reiterata, nell’ambito della quale ha tentato di suffragare le dichiarazioni relative alle minacce personali di cui sarebbe stato oggetto. A tal fine, ha fornito nuovi documenti, tra i quali i documenti originali di cui aveva prodotto copie nell’ambito del procedimento precedente, vale a dire una dichiarazione del corpo dei vigili del fuoco a sostegno della sua dichiarazione secondo cui la sua casa in Afghanistan era stata incendiata, accompagnata dalle impronte digitali dei testimoni, da una dichiarazione del suo datore di lavoro, nonché da una copia del suo contratto di lavoro.
17 Poiché il Segretario di Stato ha constatato, in particolare, che l’autenticità di tali documenti originali non poteva essere accertata sulla base di un esame documentale, egli, con decisione del 30 agosto 2019, ha dichiarato inammissibile la domanda reiterata di LH, in quanto l’impossibilità di dimostrare l’autenticità di tali documenti sarebbe di per sé sufficiente affinché questi ultimi non possano essere considerati elementi o risultanze nuove.
18 Il 4 settembre 2019 LH ha proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio, il Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s-Hertogenbosch (Tribunale, l’Aia, sede di ’s-Hertogenbosch, Paesi Bassi), avverso tale decisione, la cui esecuzione è stata sospesa in via cautelare.
19 In tale ricorso LH fornisce spiegazioni sulle condizioni in cui ha ottenuto i documenti originali di cui trattasi nonché le ragioni per le quali non ha avuto la possibilità di produrli prima, nell’ambito della procedura relativa alla prima domanda di protezione internazionale. Non gli sarebbe tuttavia possibile giustificare l’autenticità di tali documenti dato che non disporrebbe dei mezzi necessari per effettuare una perizia a tal fine. Ciò premesso, detti documenti proverrebbero in gran parte dalle autorità afgane, ossia dal corpo dei vigili del fuoco afgano e dall’amministrazione afgana per la quale LH lavorava. Secondo LH è irragionevole far gravare esclusivamente sul richiedente protezione internazionale l’onere della prova dell’autenticità di siffatti documenti, nonostante il Segretario di Stato si trovi in una posizione migliore per procedere alle indagini necessarie a tal fine, potendo contattare tali autorità afgane.
20 Il giudice del rinvio precisa che l’esame effettuato dal Segretario di Stato non lascia affatto pensare che i documenti prodotti da LH a sostegno della sua domanda reiterata di protezione internazionale non siano autentici, non provengano da un’istanza competente, siano falsi o non siano esatti sul piano del contenuto. Il Segretario di Stato non avrebbe quindi dubbi concreti circa l’autenticità dei documenti, ma riterrebbe soltanto di trovarsi nell’impossibilità di pronunciarsi su di essa. Inoltre, il Segretario di Stato avrebbe rifiutato di concedere un colloquio personale a LH prima di dichiarare inammissibile la sua domanda reiterata.
21 Tale giudice precisa che, secondo la giurisprudenza nazionale, non sussistono elementi o risultanze nuovi se non è stata accertata l’autenticità dei documenti con cui il richiedente la protezione internazionale intende dimostrare l’esistenza di un siffatto elemento o risultanza. Secondo tale giurisprudenza, spetta a detto richiedente dimostrare l’autenticità dei documenti con i quali egli suffraga la sua domanda reiterata, senza che ciò impedisca tuttavia al Segretario di Stato di assistere il richiedente a tal fine procedendo esso stesso all’esame di tale autenticità. Tuttavia, ciò non toglierebbe nulla alla responsabilità propria del richiedente.
22 Ciò premesso, il giudice del rinvio ritiene che, per esaminare se la normativa e la giurisprudenza del Paesi Bassi siano conformi al diritto dell’Unione, occorre interpretare la nozione di «elementi e risultanze nuovi», ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32.
23 Orbene, la nozione di «elemento», pur figurando in diverse disposizioni di tale direttiva, non sarebbe definita da quest’ultima. Pertanto, ai fini dell’interpretazione di tale nozione, occorrerebbe fare riferimento anche all’articolo 4 della direttiva 2011/95, il quale non effettuerebbe alcuna distinzione tra gli elementi presentati a sostegno di una prima domanda di protezione internazionale e quelli presentati a sostengo di domande reiterate. Non sarebbe nemmeno richiesto che l’autenticità dei documenti sia dimostrata affinché si consideri che essi costituiscano «elementi o risultanze nuovi». L’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95 indicherebbe semplicemente che «tutta la documentazione» in possesso del richiedente rientra nella nozione di «elemento».
24 Inoltre, se la presa in considerazione e l’esame, quanto al merito, di documenti originali dovesse essere esclusa a motivo del solo fatto che la loro autenticità non può essere accertata, ciò potrebbe essere contrario al diritto d’asilo, al divieto di respingimento e al diritto a un ricorso effettivo, quali previsti rispettivamente dagli articoli 18, 19 e 47 della Carta.
25 Infine, il giudice del rinvio osserva che, nell’attuale prassi amministrativa dei Paesi Bassi, nel caso di una prima domanda di protezione internazionale, l’autorità competente, al fine di valutare la credibilità del racconto del richiedente a sostegno della sua domanda di asilo, prende in considerazione documenti la cui autenticità non è accertata. È solo quando i dubbi circa l’autenticità di questi ultimi appaiono nell’ambito di una domanda reiterata che tali dubbi costituiscono un motivo affinché detta autorità concluda sin dall’inizio nel senso dell’assenza di elementi o di risultanze nuovi, il che comporta così l’inammissibilità di una siffatta domanda.
26 In tali circostanze, il Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunale, l’Aia, sede di ’s – Hertogenbosch) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la circostanza che l’autorità accertante di uno Stato membro stabilisca che documenti originali non possono mai costituire elementi o risultanze nuovi qualora la loro autenticità non possa essere verificata sia compatibile con l’articolo 40, paragrafo 2, della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2 della [direttiva 2011/95] e con gli articoli 47 e 52 della [Carta]. In caso di incompatibilità, se faccia ancora differenza che in una domanda reiterata il richiedente presenti copie di documenti o documenti provenienti da una fonte non oggettivamente verificabile.
2) Se l’articolo 40 della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2 della [direttiva 2011/95], debba essere interpretato nel senso che all’autorità accertante di uno Stato membro, nella valutazione dei documenti e nel riconoscimento di valore probatorio agli stessi, è consentito operare una distinzione tra documenti presentati in una prima domanda e documenti presentati in una domanda reiterata. Se, in caso di produzione di documenti nell’ambito di una domanda reiterata, a uno Stato membro sia consentito non rispettare più l’obbligo di cooperazione qualora l’autenticità di detti documenti non possa essere accertata».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
27 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale si considera automaticamente che qualsiasi documento prodotto da un richiedente protezione internazionale a sostegno di una domanda reiterata non costituisce un «elemento o risultanza nuovo», ai sensi di tale disposizione, qualora l’autenticità di tale documento non possa essere accertata o la fonte di un siffatto documento non possa essere oggettivamente verificata.
28 Al fine di rispondere a tale questione, si deve rammentare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, dalla necessità di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione del diritto dell’Unione, la quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del proprio significato e della propria portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione europea, di un’interpretazione autonoma e uniforme, da effettuarsi tenendo conto non solo dei termini della medesima, ma anche del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi [sentenze del 25 giugno 2020, Ministerio Fiscal (Autorità preposta a ricevere una domanda di protezione internazionale), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punto 53 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 14 gennaio 2021, The International Protection Appeals Tribunal e a., C‑322/19 e C‑385/19, EU:C:2021:11, punto 57].
29 Pertanto, occorre constatare, in primo luogo, che la formulazione dell’articolo 40 della direttiva 2013/32 non specifica la nozione di «elementi o risultanze nuovi» idonei a suffragare una domanda reiterata.
30 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui tale disposizione si inserisce, si deve rilevare che l’articolo 40 della direttiva 2013/32, forma, assieme agli articoli 41 e 42 della stessa, la sezione IV del capo III, intitolato «Procedure di primo grado», di tale direttiva. Rientra in tale medesimo capo l’articolo 31 di detta direttiva, intitolato «Procedura di esame», i cui paragrafi 1 e 2 prevedono che gli Stati membri, da un lato, esaminano le domande di protezione internazionale con procedura di esame conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II della medesima direttiva e, dall’altro, provvedono affinché la procedura di esame sia espletata quanto prima possibile, fatto salvo un esame adeguato e completo.
31 Orbene, ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, una domanda reiterata è una domanda di protezione internazionale che è caratterizzata dal fatto di essere stata presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente.
32 Di conseguenza, poiché una domanda reiterata costituisce, in quanto tale, una domanda di protezione internazionale, gli Stati membri, in applicazione dell’articolo 31, paragrafo 1, di tale direttiva, esaminano tale domanda conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II di tale direttiva.
33 Ciò premesso, qualora un richiedente presenti una domanda reiterata di protezione internazionale senza addurre prove o argomenti nuovi, gli Stati membri possono, come enunciato dal considerando 36 della direttiva 2013/32 e come discende dall’articolo 33, paragrafo 2, di quest’ultima, respingere una siffatta domanda in quanto inammissibile, conformemente al principio della cosa giudicata. Infatti, in un caso del genere, sarebbe sproporzionato imporre a tali Stati l’obbligo di esperire una nuova procedura di esame completo.
34 L’articolo 40, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2013/32 prevede quindi un esame delle domande reiterate in due fasi. La prima fase, di carattere preliminare, mira a verificare l’ammissibilità di tali domande, mentre la seconda fase riguarda l’esame di dette domande nel merito.
35 Anche detta prima fase si svolge in due tempi, ciascuno dei quali dà luogo alla verifica delle condizioni di ammissibilità distinte stabilite da queste stesse disposizioni.
36 Pertanto, in un primo tempo, l’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 dispone che, per decidere dell’ammissibilità di una domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva, una domanda reiterata è anzitutto sottoposta a esame preliminare per accertare se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95.
37 È solo se sussistono effettivamente siffatti elementi o risultanze nuovi rispetto alla prima domanda di protezione internazionale che, in un secondo tempo, l’esame dell’ammissibilità della domanda reiterata prosegue, ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 3, di tale direttiva, al fine di verificare se tali elementi e risultanze nuovi aumentano in modo significativo la probabilità che a detto richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale.
38 Di conseguenza, se è vero che tali due condizioni di ammissibilità devono entrambe essere soddisfatte affinché l’esame della domanda reiterata prosegua, conformemente all’articolo 40, paragrafo 3, di tale direttiva, ciò non toglie che esse sono distinte e non devono essere confuse.
39 Nel caso di specie, il giudice del rinvio chiede se un documento, la cui autenticità e veridicità non possono essere escluse, possa costituire un «elemento o risultanza nuovo» ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, anche se la sua autenticità non può essere accertata o la sua fonte non può essere oggettivamente verificata.
40 A tale riguardo, occorre rilevare che, poiché l’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 non opera alcuna distinzione tra una prima domanda di protezione internazionale e una domanda reiterata per quanto concerne la natura degli elementi o delle risultanze atti a dimostrare che al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95, la valutazione dei fatti e delle circostanze a sostegno di tali domande deve, in entrambi i casi, essere condotta conformemente all’articolo 4 della direttiva 2011/95.
41 Orbene, innanzitutto, tale articolo 4 definisce, al suo paragrafo 2, gli elementi significativi a sostegno di una domanda di protezione internazionale come quelli consistenti nelle «dichiarazioni del richiedente e in tutta la documentazione in possesso del richiedente in merito alla sua età, estrazione, anche, ove occorra, dei congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di viaggio, documenti di viaggio nonché i motivi della sua domanda di protezione internazionale».
42 Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2011/95 impone un esame della domanda su base individuale, valutando, segnatamente, i documenti pertinenti presentati dal richiedente, senza richiedere che tali documenti siano necessariamente autenticati.
43 Infine, conformemente all’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 2011/95, qualora taluni aspetti delle dichiarazioni del richiedente contenute nella domanda non siano suffragati da prove documentali o di altro tipo, la loro conferma non è comunque necessaria se, primo, il richiedente ha compiuto sinceri sforzi per circostanziare la domanda, secondo, tutti gli elementi pertinenti in suo possesso sono stati prodotti ed è stata fornita una spiegazione soddisfacente dell’eventuale mancanza di altri elementi significativi, terzo, le dichiarazioni del richiedente sono ritenute coerenti e plausibili e non sono in contraddizione con le informazioni generali e specifiche pertinenti al suo caso di cui si dispone, quarto, il richiedente ha presentato la domanda di protezione internazionale il prima possibile, a meno che egli non dimostri di aver avuto buoni motivi per ritardarla ed è accertato che il richiedente è in generale attendibile.
44 Ne consegue che qualsiasi documento prodotto dal richiedente a sostegno della sua domanda di protezione internazionale deve essere ritenuto un elemento di quest’ultima da prendere in considerazione, conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/95, e che, di conseguenza, l’impossibilità di autenticare tale documento o l’assenza di qualsiasi fonte oggettivamente verificabile non può, di per sé, giustificare l’esclusione di un siffatto documento dall’esame che l’autorità accertante è tenuta a effettuare, ai sensi dell’articolo 31 della direttiva 2013/32.
45 Per quanto attiene a una domanda reiterata, l’assenza di autenticazione di un documento non può quindi portare a dichiarare sin dall’inizio l’inammissibilità di tale domanda, senza che sia esaminata la questione se tale documento costituisca una risultanza o un elemento nuovo e, se del caso, se esso aumenti significativamente la probabilità che al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95.
46 Come rilevato in sostanza dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, una siffatta interpretazione è confermata dal fatto che, secondo l’articolo 31, paragrafo 8, lettera e), della direttiva 2013/32, anche dichiarazioni false giustificano il rigetto di una domanda di protezione internazionale solo se rendono tale domanda non convincente, il che presuppone che esse siano state, a monte, considerate ammissibili ed esaminate dall’autorità competente.
47 In terzo luogo, l’interpretazione dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, che emerge così dal contesto in cui tale disposizione è inserita, è confermata anche dagli obiettivi di tale direttiva.
48 Infatti, dai considerando 3, 18 e 25 della direttiva 2013/32 risulta che quest’ultima mira a istituire un regime europeo comune in materia di asilo, in cui, da un lato, è opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alle procedure, l’opportunità di cooperare e comunicare correttamente con le autorità competenti per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura e, dall’altro, dovrebbe essere presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo.
49 Inoltre, per quanto riguarda la procedura di verifica dell’ammissibilità di una domanda reiterata, essa mira, come risulta dal considerando 36 della direttiva 2013/32, a consentire agli Stati membri di respingere in quanto inammissibile ogni domanda reiterata presentata in assenza di un qualsiasi elemento o risultanza nuovo al fine di rispettare il principio della cosa giudicata connessa a una decisione precedente.
50 Ne consegue che l’esame della questione se una domanda reiterata si basi su elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95 dovrebbe essere limitato all’esame dell’esistenza, a sostegno di tale domanda, di elementi o risultanze che non sono stati esaminati nell’ambito della decisione adottata sulla domanda precedente e sui quali tale decisione, avente autorità di cosa giudicata, non ha potuto basarsi.
51 Una diversa interpretazione dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, che implicasse che l’autorità accertante, già nella fase di verifica della presenza di elementi o risultanze nuovi a sostegno della domanda reiterata, effettui una valutazione di tali elementi e risultanze, oltre a condurre a una confusione delle diverse fasi della procedura di esame di una siffatta domanda, sarebbe contraria all’obiettivo della direttiva 2013/32 di garantire un esame quanto prima possibile delle domande di protezione internazionale.
52 Parimenti, un’interpretazione di tale disposizione nel senso che essa imporrebbe che qualsiasi documento addotto a sostegno di una domanda reiterata fosse ammissibile solo nei limiti in cui tale documento sia autenticato, sarebbe contraria all’obiettivo di tale direttiva di garantire un esame adeguato e completo di tale domanda.
53 Di conseguenza, è solo nell’ambito della seconda fase della verifica dell’ammissibilità di una domanda reiterata, come descritta al punto 37 della presente sentenza, che la valutazione dell’autorità accertante deve vertere sulla verifica della questione se gli elementi e le risultanze nuovi emersi o addotti dal richiedente siano tali da aumentare in modo significativo la probabilità che gli possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95.
54 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale si considera automaticamente che qualsiasi documento prodotto da un richiedente protezione internazionale a sostegno di una domanda reiterata non costituisce un «elemento o risultanza nuovo», ai sensi di tale disposizione, qualora l’autenticità di tale documento non possa essere accertata o la fonte di un siffatto documento non possa essere oggettivamente verificata.
Sulla seconda questione
55 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 40 della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2011/95, debba essere interpretato nel senso che, da un lato, la valutazione delle prove addotte a sostegno di una domanda di protezione internazionale può variare a seconda che si tratti di una prima domanda o di una domanda reiterata e, dall’altro, che uno Stato membro è autorizzato a non cooperare con un richiedente al fine di valutare gli elementi pertinenti della sua domanda reiterata, qualora quest’ultimo produca, a sostegno di tale domanda, documenti la cui autenticità non può essere accertata.
56 Il giudice del rinvio solleva tale questione alla luce dell’attuale prassi amministrativa dei Paesi Bassi, rammentata al punto 25 della presente sentenza, secondo la quale, nel caso di una prima domanda, l’autorità competente prende in considerazione, per valutare la credibilità del racconto del richiedente a sostegno della sua domanda di asilo, documenti la cui autenticità non è accertata, mentre, nel caso di una domanda reiterata, l’incertezza quanto all’autenticità di tali documenti costituisce, di per sé, un motivo affinché tale autorità concluda nel senso dell’assenza di elementi o risultanze nuovi, il che comporta automaticamente l’inammissibilità di quest’ultima domanda.
57 Per rispondere a tale questione, occorre rilevare, da un lato, che dagli articoli da 40 a 42 della direttiva 2013/32, relativi alle domande reiterate, non emerge assolutamente che il legislatore dell’Unione abbia inteso consentire agli Stati membri di prevedere che la valutazione delle prove prodotte a sostegno di una domanda di protezione internazionale possa variare a seconda che si tratti di una prima domanda o di una domanda reiterata.
58 Al contrario, come emerge dal punto 40 della presente sentenza, poiché l’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 non opera alcuna distinzione tra una prima domanda e una domanda reiterata per quanto riguarda gli elementi o le risultanze atti a dimostrare che al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95, la valutazione dei fatti e delle circostanze a sostegno di tali domande deve, in entrambi i casi, essere condotta conformemente all’articolo 4 della direttiva 2011/95.
59 Pertanto, mentre il fatto che una prima domanda sia già stata oggetto di un esame completo giustifica che gli Stati membri esaminino innanzitutto, in via preliminare, l’ammissibilità della domanda reiterata alla luce, in particolare, dell’esistenza, a sostegno di quest’ultima, di elementi o risultanze nuovi rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95, detta circostanza non può, invece, giustificare anche il fatto che la valutazione di tali elementi o risultanze non sia effettuata, nell’ambito di tale esame preliminare, conformemente all’articolo 10, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2013/32 e, come rilevato anche dall’avvocato generale ai paragrafi 65 e 66 delle sue conclusioni, all’articolo 4 della direttiva 2011/95.
60 Dall’altro lato, conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2011/95, lo Stato membro interessato è tenuto, in cooperazione con il richiedente, a esaminare tutti gli elementi significativi della domanda di protezione internazionale.
61 Orbene, nei limiti in cui, come emerge dal punto 44 della presente sentenza, un documento, anche qualora la sua autenticità non possa essere accertata o la sua fonte non possa essere oggettivamente verificata, costituisce un elemento addotto a sostegno della domanda, lo Stato membro interessato è tenuto, conformemente alla medesima disposizione, a valutare tale documento in cooperazione con il richiedente.
62 Peraltro, occorre ricordare in tale contesto che, affinché la produzione di un siffatto documento possa condurre a che, in forza dell’articolo 40, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, l’esame nel merito prosegua conformemente al capo II di quest’ultima, non è necessario che lo Stato membro sia convinto che tale nuovo documento suffraghi sufficientemente la domanda reiterata, ma è sufficiente che detto documento aumenti significativamente la probabilità che al richiedente possa essere attribuito lo status di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95.
63 Alla luce di quanto precede, alla seconda questione occorre rispondere che l’articolo 40 della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2011/95, deve essere interpretato nel senso che, da un lato, la valutazione delle prove addotte a sostegno di una domanda di protezione internazionale non può variare a seconda che si tratti di una prima domanda o di una domanda reiterata e, dall’altro, che uno Stato membro è tenuto a cooperare con un richiedente al fine di valutare gli elementi pertinenti della sua domanda reiterata, qualora quest’ultimo produca, a sostegno di tale domanda, documenti la cui autenticità non può essere accertata.
Sulle spese
64 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) L’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale si considera automaticamente che qualsiasi documento prodotto da un richiedente protezione internazionale a sostegno di una domanda reiterata non costituisce un «elemento o risultanza nuovo», ai sensi di tale disposizione, qualora l’autenticità di tale documento non possa essere accertata o la fonte di un siffatto documento non possa essere oggettivamente verificata.
2) L’articolo 40 della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2011/95, deve essere interpretato nel senso che, da un lato, la valutazione delle prove addotte a sostegno di una domanda di protezione internazionale non può variare a seconda che si tratti di una prima domanda o di una domanda reiterata e, dall’altro, che uno Stato membro è tenuto a cooperare con un richiedente al fine di valutare gli elementi pertinenti della sua domanda reiterata, qualora quest’ultimo produca, a sostegno di tale domanda, documenti la cui autenticità non può essere accertata.
Firme