Sprawa T‑486/21
OE
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 7 września 2022 r.
Służba publiczna – Urzędnicy – Praca zdalna – Wniosek o zwrot wydatków na telefon i łącze internetowe – Oddalenie wniosku – Zarzut niezgodności z prawem – Częściowa dopuszczalność – Artykuł 71 regulaminu pracowniczego i załącznik VII do tego regulaminu – Obowiązek dbałości – Zasada równości i niedyskryminacji – Prawo do poszanowania życia prywatnego
1. Postępowanie sądowe – Interwencja – Zarzut niedopuszczalności niepodniesiony przez stronę pozwaną – Niedopuszczalność – Bezwzględne przeszkody procesowe – Badanie z urzędu przez sąd
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 129, art. 142 §§ 1, 3)
(zob. pkt 28–31)
2. Skargi urzędników – Zarzut dotyczący naruszenia zasady równego traktowania – Ciężar dowodu – Przeniesienie ciężaru dowodu – Przesłanki
(regulamin pracowniczy urzędników, art. 1d ust. 5)
(zob. pkt 40–45, 99)
3. Skargi urzędników – Zarzut niezgodności z prawem – Charakter incydentalny – Podniesienie zarzutu tytułem głównym w ramach skargi głównej – Dopuszczalność
(art. 277 TFUE)
(zob. pkt 52)
4. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Zakres – Wydatki służbowe wynikające z systemu pracy zdalnej wprowadzonego w obliczu pandemii COVID-19 – Wyłączenie – Ciążący na prawodawcy Unii obowiązek przewidzenia zwrotu tych kosztów – Brak – Autonomia instytucji w zakresie podjęcia wobec swoich urzędników różnych środków dotyczących zwrotu kosztów
(regulamin pracowniczy urzędników, art. 71, załącznik VII)
(zob. pkt 55–63, 65, 67–72)
5. Urzędnicy – Obowiązek dbałości ciążący na administracji – Zakres – Kontrola sądowa – Granice
(zob. pkt 75–80)
6. Skargi urzędników – Zarzuty – Zarzut dotyczący naruszenia zasady równego traktowania – Podniesienie zarzutu dyskryminacji ze względu na zróżnicowanie środków podejmowanych przez instytucje w ramach systemu pracy zdalnej wprowadzonego w obliczu pandemii COVID-19 – Oddalenie
(regulamin pracowniczy urzędników, art. 90, 91)
(zob. pkt 105–107)
7. Urzędnicy – Zwrot kosztów – Wydatki służbowe wynikające z systemu pracy zdalnej wprowadzonego w obliczu pandemii COVID-19 – Decyzja o oddaleniu wniosku o uzyskanie dostępu do Internetu w celu ograniczenia tych wydatków – Naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego – Kryteria oceny
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, art. 52 ust. 1)
(zob. pkt 109–111)
8. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki – Szkoda – Ciężar dowodu
(zob. pkt 121–124)
Streszczenie
W dniu 17 marca 2020 r. na mieszkańców Belgii został nałożony obowiązek izolacji domowej z powodu pandemii COVID-19.
Od tego dnia skarżąca, która w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych była urzędniczką Komisji Europejskiej, musiała, podobnie jak niemal wszyscy pracownicy Komisji, wykonywać swoje obowiązki w trybie pracy zdalnej.
Uznawszy, że dodatkowe wydatki na telefon i Internet, które poniosła we wrześniu i październiku 2020 r., wynikały z systemu pracy zdalnej wprowadzonego przez Komisję, wystąpiła ona z wnioskiem o zwrot tych kosztów oraz o uzyskanie dostępu do Internetu do celów służbowych.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Urząd Komisji ds. Infrastruktury i Logistyki w Brukseli (OIB) oddalił ten wniosek z uwagi na to, że zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprzęty biurowe w miejscu zamieszkania nie obejmują kosztów Internetu i połączeń telefonicznych.
Po tym, jak zażalenie skarżącej na zaskarżoną decyzję zostało oddalone, wiosła ona do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności.
Sąd oddalił w wyroku skargę i po raz pierwszy orzekł w przedmiocie ewentualnego zwrotu kosztów ponoszonych przez urzędników i pracowników Unii w systemie pracy zdalnej wprowadzonym w ramach walki z pandemią COVID-19.
Ocena Sądu
Sąd zbadał najpierw zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez skarżącą wobec art. 71 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej i załącznika VII do tego regulaminu (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), z uwagi na to, że artykuł ten przewiduje prawo do zwrotu wydatków służbowych poniesionych przez urzędnika na warunkach określonych w tym załączniku.
Odnosząc się do dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem, Sąd zajął się pierwszym zarzutem jego niedopuszczalności, dotyczącym braku precyzji tego zarzutu. Uznał on wprawdzie za dopuszczalny pierwszy argument skarżącej, dotyczący niedostosowania tych dwóch przepisów do okoliczności wynikających z pandemii COVID-19, jednak nie stało się tak w przypadku drugiego argumentu, dotyczącego naruszenia równości między urzędnikami.
W związku z tym Sąd przypomniał, że zasada równości wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Ponadto w przypadku przepisów regulaminu pracowniczego oraz z uwagi na szeroki zakres uznania przysługujący w tej kwestii prawodawcy Unii, zasada ta zostaje naruszona jedynie wtedy, gdy prawodawca ten w sposób arbitralny lub oczywiście nieodpowiedni odmiennie traktuje dane sytuacje w odniesieniu do zamierzonego w danych przepisach celu. Zatem co do zasady to strona skarżąca powinna wykazać, po pierwsze, że została potraktowana odmiennie niż inne osoby znajdujące się w porównywalnej sytuacji, a po drugie, że zróżnicowanie to jest arbitralne lub oczywiście nieodpowiednie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła korzyści finansowych, do których się odnosiła, ani kategorii urzędników, które należałoby porównać, ani też dowodów na to, że zarzucane rozróżnienie jest arbitralne lub oczywiście nieodpowiednie.
Wniosku tego nie podważa powołanie się na art. 1d ust. 5 regulaminu pracowniczego, który przewiduje ukształtowanie ciężaru dowodu w taki sposób, że na instytucji spoczywa obowiązek udowodnienia, iż nie nastąpiło naruszenie zasady równego traktowania w przypadku gdy urzędnik, który uważa się za pokrzywdzonego na skutek naruszenia wobec niego zasady równego traktowania, przedstawi okoliczności faktyczne, z których można domniemywać istnienie dyskryminacji. Przepis ten dotyczy bowiem naruszenia zasady równości wynikającej z zastosowania regulaminu pracowniczego i nie znajduje zastosowania, gdy zarzucane naruszenie wynika z samego regulaminu pracowniczego.
Oddalając drugi zarzut niedopuszczalności, dotyczący nieuwzględnienia incydentalnego charakteru zarzutów niezgodności z prawem, Sąd wyjaśnił, że incydentalny charakter zarzutu niezgodności z prawem nie stoi na przeszkodzie temu, by zarzut ten został podniesiony tytułem głównym w ramach skargi, a pozostałe zarzuty – jedynie pomocniczo.
Sąd stwierdził jednak, że tego zarzutu niezgodności z prawem nie można uwzględnić co do istoty. Wskazał on zatem, że prawodawca Unii nie mógł przewidzieć pandemii COVID-19 i konieczności zorganizowania systemu pracy zdalnej, aby zaradzić tej sytuacji, kiedy w 2013 r. po raz ostatni dokonywał zmiany treści regulaminu pracowniczego(1). Każda władza ustawodawcza jest tym niemniej zobowiązana, po pierwsze, do badania, czy ustanowione przez nią normy wciąż odpowiadają potrzebom, dla których zostały opracowane, a po drugie, do zmiany norm, które nie przystają już do nowego kontekstu, w którym powinny wywoływać swe skutki. Prawodawca dysponuje jednak szerokim zakresem uznania przy tej weryfikacji, a w odpowiednich sytuacjach również w celu dostosowania regulaminu pracowniczego.
Tymczasem w niniejszym przypadku skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu ani wystarczających dowodów, które – ze względu na wspomniany szeroki zakres uznania – w sposób oczywisty wykazałyby niedostosowanie art. 71 regulaminu pracowniczego i załącznika VII do tego regulaminu lub obowiązek zmiany tych przepisów ciążący ewentualnie na prawodawcy. Co więcej, nawet przy założeniu, że zwrot wydatków służbowych wynikających z systemu pracy zdalnej jest konieczny, należy wziąć pod uwagę złożoność procesu zmiany regulaminu pracowniczego, długie terminy wdrażania w konsekwencji procesów ulepszania prawodawstwa oraz kontekst pilnych ograniczeń niezbędnych dla uporania się z pandemią COVID-19 w dacie przyjęcia zaskarżonej decyzji. W świetle tych rozważań nie można zarzucać instytucjom Unii, że nie zmieniły one regulaminu pracowniczego w trakcie pandemii, tym bardziej że instytucje te podjęły pilne środki.
Jeśli chodzi o zarzut oparty pomocniczo na naruszeniu art. 71 regulaminu pracowniczego, że w decyzji oddalającej zażalenie stwierdzono, iż przepis ten nie przewiduje zwrotu wydatków na Internet i telefon, Sąd wskazał, że wprawdzie artykuł ten rzeczywiście ma na celu uniknięcie sytuacji, w której urzędnicy sami ponoszą wydatki związane z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych, jednak zwrot wydatków przysługuje na warunkach określonych w załączniku VII do regulaminu pracowniczego, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący świadczenia finansowe podlegające zwrotowi. Ponadto, wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, ani decyzja Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES) z dnia 9 czerwca 2021 r., przyznająca jego pracownikom comiesięczny dodatek na pokrycie kosztów spowodowanych przez pracę zdalną, ani wytyczne dotyczące pracy zdalnej przyjęte na czas pandemii COVID-19 przez Komisję, przewidujące pod pewnymi warunkami zwrot kosztów nabycia sprzętu biurowego do domu, nie podważają zawężającego charakteru tych przepisów. Zasada jedności służby publicznej zakłada bowiem wprawdzie, że wszyscy urzędnicy i pracownicy Unii podlegają temu samemu regulaminowi i należy do nich stosować w ten sam sposób art. 71 regulaminu pracowniczego i załącznik VII do tego regulaminu, zasada ta nie oznacza jednak, że instytucje winny w identyczny sposób korzystać z uznania przysługującego im na mocy tego regulaminu pracowniczego. Przeciwnie, zasada autonomii, przysługującej instytucjom jako pracodawcy w zakresie zarządzania swoim personelem, może skutecznie uzasadniać różnice pomiędzy ograniczoną liczbą środków przyjętych przez nie w celu uniknięcia sytuacji, w której ich pracownicy sami ponosić będą koszty związane z wykonywaniem obowiązków w ramach pracy zdalnej. Wniosek ten nasuwa się tym bardziej, że wspomniane środki musiały zostać przyjęte w trybie pilnym w wyjątkowych okolicznościach związanych z powszechnym i obowiązkowym systemem pracy zdalnej narzuconym przez państwa członkowskie w celu stawienia czoła pandemii COVID-19.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji z uwagi na bardziej korzystne traktowanie urzędników i pracowników EKES, Sąd uznał, że wytyczne dotyczące pracy zdalnej przyjęte przez Komisję i decyzja EKES z dnia 9 czerwca 2021 r. stanowią wyraz zasady autonomii w zakresie traktowania urzędników w sytuacji nadzwyczajnej związanej z pandemią COVID-19, w związku z czym różnice pomiędzy środkami przyjętymi przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii nie mogą być podnoszone na poparcie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego, ustanowionego w art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, Sąd stwierdził, że istnienie ograniczenia tego prawa należy oceniać w świetle jego rzeczywistego wpływu na daną osobę, a ingerencja w korzystanie z określonego prawa nie zachodzi, jeżeli związek między tym prawem a rozpatrywanym środkiem jest, jak w niniejszym przypadku, nazbyt pośredni i niepewny, aby mógł zostać uwzględniony. W tym kontekście skarżąca ogranicza się do podniesienia, nie przedstawiając żadnego dowodu, że umowa, którą zawarła z dostawcą Internetu, zastrzegała ten dostęp do użytku prywatnego i osobistego oraz że zakaz ten ma nieunikniony wpływ na jej prawo do poszanowania życia prywatnego i domu.
Na koniec Sąd oddalił żądanie zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej miała doznać skarżąca, ze względu na brak wystarczających dowodów na istnienie lub zakres podnoszonej szkody.