Ideiglenes változat
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. június 6.(1)
C‑350/23. sz. ügy
Vorstand für den Geschäftsbereich II der Agrarmarkt Austria,
TF
részvételével
(a Verwaltungsgerichtshof [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatalra utalás – Mezőgazdaság– Közös agrárpolitika – 1760/2000/EK rendelet– 7. cikk – Szarvasmarhák nyilvántartása – 2001/672/EK határozat– A 2. cikk (2) és (4) bekezdése– Szarvasmarhafélék a hegyvidéki területen található nyári legelőkre való kihajtása – Késedelmes bejelentés – 1307/2013/EU rendelet – 52. cikk– 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet – Az 53. cikk (4) bekezdése – Termeléstől függő támogatás nyújtásának feltételei – 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet – A 2. cikk (1) bekezdése második albekezdésének 2., 15., 16. és 18. pontja – A 30. cikk (4) bekezdésének c) pontja – Állatállomány‑alapú támogatás iránti kérelem – Meghatározott állat– A termeléstől függő támogatás csökkentése – A 15. cikk (1) bekezdése – 31. cikk – 34. cikk – Közigazgatási szankciók megengedhetetlensége”
I. Bevezetés
1. A Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) által benyújtott ezen előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy mezőgazdasági termelő által az illetékes hatóság ellen benyújtott keresetre vonatkozik, amely nemcsak a szarvasmarhatartáshoz igényelt támogatás, az úgynevezett „termeléstől függő önkéntes támogatás”(2) kifizetését csökkentette, hanem a vonatkozó bejelentési szabályok megsértése miatt közigazgatási szankciót is kiszabott.(3)
2. Az alapeljárásban különösen az a kérdés vitatott, hogy megengedhető‑e és arányos‑e további közigazgatási szankció kiszabása, ha a mezőgazdasági termelőnek felrótt késedelmes bejelentés – a jelen esetben tizenkét szarvasmarha nyári legelőre való kihajtása – olyan állatokra vonatkozott, amelyek egyébként megfeleltek az említett támogatási feltételeknek. Ezenkívül tisztázni kell, hogy a késedelmes, de bepótolt bejelentés a támogatási jogosultság csökkentéséhez vezethet‑e.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
3. A jelen ügy uniós jogi hátteréül a szarvasmarhák azonosításáról és nyilvántartásáról szóló 1760/2000 rendelet(4), az e rendelet 7. cikke alapján elfogadott 2001/672/EK bizottsági határozat(5), valamint a 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelettel(6) és a 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelettel(7) összefüggésben értelmezett 1307/2013/EU rendelet(8) szolgál.
1. Az 1760/2000/EK rendelet és a 2001/672/EK határozat
4. Az 1760/2000 rendelet 3. cikkének első bekezdése(9) a következőképpen ismerteti a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerét:
„A szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszere az alábbi elemekből áll:
a) az állatok egyedi azonosítására szolgáló azonosító eszköz;
b) számítógépes adatbázisok;
c) marhalevelek;
d) egyedi nyilvántartások minden gazdaság[ba]n.”
5. Az 1760/2000 rendelet 7. cikke a szarvasmarhák azonosítási és nyilvántartási rendszerének keretében az állattartókat terhelő kötelezettségeket a következőképpen szabályozza:
„(1) A szállítók kivételével minden állattartó köteles:
– naprakész nyilvántartást vezetni,
– minden, a gazdaságba, illetve az onnan kifelé irányuló állatmozgást, az állatok gazdaságban történő születését, illetve halálát, továbbá ezen események időpontját az érintett tagállam által meghatározott maximális időtartamon belül az illetékes hatóságnak jelenteni; ez a maximális időtartam az említett események valamelyikének bekövetkeztétől számított legalább három, de legfeljebb hét nap; a tagállamok kérhetik a Bizottságtól a maximális hét napos időtartam meghosszabbítását.
A Bizottság, a kivételes esetekben adódó gyakorlati nehézségek figyelembevétele érdekében, felhatalmazást kap arra, hogy a 22b. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el azon kivételes körülmények meghatározására vonatkozóan, amelyek fennállása esetén a tagállamok meghosszabbíthatják az első albekezdés második franciabekezdésében meghatározott hét napos maximális időtartamot, valamint a meghosszabbítás maximális időtartamára vonatkozóan, amely időtartam nem haladhatja meg a 14 napot az első albekezdés második franciabekezdésében említett hét napos időszakot követően
(2) A Bizottság, a szezonális legeltetésre hajtott szarvasmarhafélék megfelelő és hatékony nyomonkövethetőségének biztosítása érdekében, felhatalmazást kap arra, hogy a 22b. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el azon tagállamokra vagy egyes térségeikre vonatkozóan, ahol külön szabályokat kell alkalmazni a szezonális legeltetés tekintetében, ideértve a szezon időtartamát, az állattartók különleges kötelezettségeit, valamint a gazdaság nyilvántartását és az ilyen szarvasmarhafélék mozgásának nyilvántartását érintő szabályokat, továbbá ideértve az e szabályok bevezetéséhez szükséges átmeneti intézkedéseket is.”
6. Az 1760/2000 rendelet 7. cikke alapján a Bizottság elfogadta a nyári legelőre való áthelyezésre alkalmazandó különleges szabályok megállapításáról szóló 2001/672 határozatot.
7. E határozat (3) preambulumbekezdése kimondja:
„A különleges szabályokat úgy kell megállapítani, hogy valamennyi szarvasmarha tartási helye mindenkor[(10)] azonosítható legyen.”
8. A 2001/672 határozat 2. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
(1) Az 1. cikkben említett legelőket egyedi nyilvántartási kóddal kell ellátni, amelyet be kell jegyezni a szarvasmarhafélék nemzeti adatbázisába.
(2) A legelőért felelős személy összeállítja az 1. cikkben említett áthelyezésben érintett szarvasmarhafélék jegyzékét. Az említett jegyzék legalább a következőket tartalmazza:
– a legelő nyilvántartási kódját,
és minden szarvasmarhaféle tekintetében:
– az egyedi azonosító számot,
– a származási gazdaság azonosító számát,
– a legelőre való megérkezés napját,
– legelő elhagyásának várható idejét.”
9. A 2010/300 határozattal módosított 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdése a következőket írja elő:
„A (2) bekezdésben említett jegyzékben foglalt információkat az 1760/2000/EK rendelet 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően legfeljebb tizenöt nappal az állatok legelőre való áthelyezését követően jelenteni kell az illetékes hatóságnak.”
10. A 2010/300 határozat (5) preambulumbekezdése szerint a 2001/672 határozat 2. cikke (4) bekezdésének módosítása az alábbi megfontoláson alapul:
„Bizonyos feltételek esetén a különböző gazdaságokból ugyanarra a hegyvidéki nyári legelőre hajtott állatok hét napnál hosszabb idő alatt érnek oda. A szükségtelen adminisztratív terhek csökkentése érdekében a 2001/672/EK határozatban megállapított határidőket ezért módosítani kell, hogy tekintettel legyenek erre a gyakorlati körülményre anélkül, hogy veszélyeztetnék a nyomonkövethetőséget.”
2. Az 1307/2013/EU rendelet
11. Az 1307/2013 rendeletnek „A termeléstől függő önkéntes támogatás” című 1. fejezetének 52. cikkében szereplő „Általános szabályok” többek között a következőket tartalmazzák:
„(1) A tagállamok az e fejezetben megállapított feltételekkel termeléstől függő támogatást nyújthatnak a mezőgazdasági termelők részére [...].
[...]
(6) A termeléstől függő támogatás olyan termelést korlátozó rendszer, amelyet rögzített területeken és terméshozamokon vagy rögzített állatlétszámon alapuló éves támogatás formájában kell megvalósítani [...].
[...]
(9) Az uniós források hatékony és célzott felhasználása, valamint az egyéb hasonló támogatási eszközök keretében való kettős finanszírozás elkerülése érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy az 70. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a következők meghatározására vonatkozóan:
a) a termeléstől függő támogatás nyújtásának feltételei;
[…]”
3. A 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet
12. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (74) preambulumbekezdésének szövege:
„Közelebbről, ami a termeléstől függő önkéntes támogatást illeti, a támogatási szabályok helyes alkalmazásának biztosítása, valamint ezen értesítések hatékonnyá tétele érdekében pontosabban meg kell határozni a tagállamok által bejelentendő információk tartalmát, lehetővé téve a Bizottság számára annak ellenőrzését, hogy a támogatási intézkedések megtervezésekor a tagállamok tiszteletben tartják‑e, a következetességre és a támogatáshalmozásra vonatkozó követelményeket, valamint az 1307/2013/EU rendelet 53. cikkében a nemzeti felső határértékek tekintetében előírt maximális százalékértékeket és a kapcsolódó teljes összegeket.”
13. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A támogatás odaítélésének feltételei” című 53. cikkének (1) és (4) bekezdése többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a termeléstől függő támogatási intézkedésekre vonatkozó jogosultsági kritériumokat az 1307/2013/EU rendeletben meghatározott keretrendszerrel és az e rendeletben megállapított feltételekkel összhangban állapítják meg.
[...]
(4)[(11)] Ha a termeléstől függő támogatás szarvasmarhafélékre [...] vonatkozik, a tagállamok a támogatás jogosultsági feltételeként meghatározzák az állatok azonosítására és nyilvántartására vonatkozóan az 1760/2000/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben [...] előírt követelményeket.
Az egyéb jogosultsági feltételek sérelme nélkül azonban egy állat akkor is jogosít támogatásra, ha az első albekezdésben említett, az azonosításra és a nyilvántartásra vonatkozó követelmények a tagállam által meghatározott határidőre teljesülnek, amely nem lehet később, mint:
a) az állat birtokon tartási időszakának első napja, amennyiben a birtokon tartási időszak alkalmazandó;
b) egy objektív kritériumok alapján kiválasztott és az I. melléklet szerint bejelentett érintett intézkedéssel összhangban álló dátum, amennyiben a birtokon tartási időszak nem alkalmazandó.
A tagállamok 2015. szeptember 15‑ig értesítik a Bizottságot a második albekezdésben említett határidőkről.”
4. A 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet
14. A 640/2014/EU rendelet (27), (28), (30) és (31) preambulumbekezdése többek között az alábbiakat mondja ki:
„(27) Tekintettel a visszatartó erő és az arányosság elvére, valamint a természeti körülményekkel kapcsolatos különleges problémákra, közigazgatási szankciókat kell megállapítani az állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszerek és az állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedések vonatkozásában. [...]
(28) Az állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszerek keretében benyújtott támogatási kérelmek vagy az állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedések keretében benyújtott kifizetési kérelmek tekintetében a meg nem felelés az érintett állatok támogathatóságának megszűnéséhez vezet. [...]
[...]
(30) A támogatási és kifizetési kérelmek esetében rendelkezésre álló, közigazgatási szankcióktól mentes korrekciók lehetőségének vonatkoznia kell a számítógépes adatbázisban helytelenül szereplő adatokra is az olyan bejelentett szarvasmarhaféléket illetően, amelyeknél az ilyen meg nem felelések a támogathatósági feltételek megsértésének minősülnek, kivéve, ha a kedvezményezettet tájékoztatták az illetékes hatóság helyszíni ellenőrzési szándékáról, illetve a hatóság már értesítette a kedvezményezettet a támogatási vagy kifizetési kérelemmel kapcsolatos meg nem felelésről.
(31) A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekhez kapcsolódó támogatások és közigazgatási szankciók elutasítását és visszavonását a visszatartó erő és az arányosság elvének figyelembevételével kell megállapítani. A támogatások elutasítását és visszavonását a megállapított meg nem felelés súlyossága, mértéke, időtartama és ismételt előfordulása alapján kell besorolni. [...] Súlyos meg nem felelés esetén, vagy amennyiben a kedvezményezett hamis bizonyítékot szolgáltatott a támogatásból való részesülés érdekében, a támogatást meg kell tagadni, és közigazgatási szankciót kell alkalmazni. [...]”
15. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdésének második albekezdése többek között a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„[…]
2. »meg nem felelés«:
a) az 1306/2013/EU rendelet 67. cikke (2) bekezdésében említett támogatás odaítélésének feltételeivel kapcsolatos támogathatósági kritériumokat, kötelezettségvállalásokat és más kötelezettségeket illetően e támogathatósági kritériumok, kötelezettségvállalások vagy más kötelezettségek bármilyen megszegése; [...]
[...]
13. »állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszer«: az 1307/2013/EU rendelet IV. címének 1. fejezete szerinti, termeléstől függő önkéntes támogatási intézkedés, ahol a meghatározott mennyiségi határértékeken belül biztosítandó éves kifizetés rögzített állatlétszámon alapul;
[...]
15. »állatállomány‑alapú támogatási kérelem«: támogatás fizetése iránti kérelem, ahol a meghatározott mennyiségi határértékeken belül biztosítandó éves kifizetés rögzített állatlétszámon alapul az 1307/2013/EU rendelet IV. címének 1. fejezetében meghatározott, termeléstől függő önkéntes támogatás szerint;
16. »bejelentett állatok«: az állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszer keretében benyújtott állatállomány‑alapú támogatási kérelem által érintett állatok, vagy állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedés kifizetési kérelme által érintett állatok;
[...]
18. »meghatározott állat«:
a) állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszer esetén a támogatás odaítélésére vonatkozó szabályokban megállapított összes feltételnek megfelelő állat, vagy
b) állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedés esetén igazgatási vagy helyszíni ellenőrzések útján azonosított állat; [...]”
16. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A közigazgatási szankciók alóli kivételek” című 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
(1) Az e fejezetben előírt közigazgatási szankciókat nem kell alkalmazni a támogatási és kifizetési kérelem azon részeivel kapcsolatban, amelyekre vonatkozóan a kedvezményezett írásban értesíti az illetékes hatóságot arról, hogy a támogatási vagy kifizetési kérelem nem helytálló, illetve a benyújtása óta helytelenné vált, feltéve hogy a kedvezményezettet nem értesítették az illetékes hatóság helyszíni ellenőrzési szándékáról, és az illetékes hatóság még nem értesítette a kedvezményezettet a támogatási vagy kifizetési kérelemben található bármely meg nem felelésről.
(2) Az (1) bekezdésben említett, a kedvezményezett által szolgáltatott információnak a támogatás vagy a kifizetés iránti kérelemnek a tényleges helyzethez igazodó kiigazítását kell eredményeznie.
17. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A számítás alapja” című 30. cikke többek között a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2) A mezőgazdasági üzem területén lévő állatokat csak akkor lehet meghatározottnak tekinteni, ha azokat a támogatási vagy kifizetési kérelemben azonosították.
[...]
(4)[(12)] Ha a szarvasmarha‑, juh‑ és kecskefélék azonosítási és nyilvántartási rendszerével kapcsolatos meg nem felelés esete áll fenn, a következőket kell alkalmazni:
[...]
c) ha a feltárt meg nem felelés a nyilvántartásban, a marhalevélben vagy az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázisban szereplő hibás bejegyzésekkel kapcsolatos, de az adott támogatási rendszer vagy támogatási intézkedés 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet 53. cikkének (4) bekezdésében meghatározottakon kívüli jogosultsági feltételei teljesítésének ellenőrzése szempontjából nem releváns, az érintett állatot csak akkor lehet meg nem határozottnak tekinteni, ha bármely 24 hónapos időszakban legalább két ellenőrzés alkalmával találnak ilyen hibás bejegyzést. Az érintett állatokat minden más esetben az első ténymegállapítás után meg nem határozott állatoknak kell tekinteni.
[...]
A szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének bejegyzései, valamint a rendszerbe érkező bejelentések az illetékes hatóság által észlelt egyértelmű hibák esetén bármikor módosíthatók.
[…]”
18. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikke „[a]z állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszerek vagy az állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedések keretében bejelentett állatok tekintetében meghatározott közigazgatási szankciók[at]” szabályozza.
19. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „ Az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázis bejegyzéseinek módosítása és kiigazítása” című 34. cikke a következőket írja elő:
„A bejelentett állatok esetében az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázis bejegyzéseinek hibáira és hiányosságaira a támogatási vagy a kifizetési kérelem benyújtásának időpontjától kezdve a 15. cikket kell alkalmazni.”
B. A nemzeti jog
1. Marktordnungsgesetz 2007 (2007. évi piacszervezési törvény)
20. A Marktordnungsgesetz 2007(13) (a piac szervezéséről szóló 2007. évi törvény, a továbbiakban: 2007. évi MOG) „Közvetlen kifizetések” című 8. §‑ának (1) bekezdése többek között a következőképpen rendelkezik:
„Az 1307/2013/EU rendelet 1. cikkének a) pontja szerinti közvetlen kifizetések lebonyolítása során [...] az alábbi elveket kell alkalmazni:
[...]
6. A havasi legelőkön való legeltetésért a 8f. § alapján az 1307/2013/EU rendelet 52. cikke szerinti termeléstől függő támogatást kell nyújtani. Az 1307/2013/EU rendelet 53. cikkének (1) bekezdésével összhangban a termeléstől függő támogatásra rendelkezésre álló pénzeszközöket a nemzeti felső összeghatár 2,1 %‑ában állapítják meg.
[...]”
21. A 2007. évi MOG „Termeléstől függő önkéntes támogatás” című 8f. §‑ának (1) bekezdése többek között a következőképpen rendelkezik:
„A 8. § (1) bekezdésének 6. pontjában előírt termeléshez kötött támogatás a szarvasmarha‑, juh‑ és kecskefélék esetében a legelőre hajtott, szálastakarmányt fogyasztó számosállat‑egységenként (szszáe) jár. [...]
2. Direktzahlungs‑Verordnung 2015 (2015. évi közvetlen kifizetési rendelet)
22. A Direktzahlungs‑Verordnung 2015(14) (2015. évi közvetlen kifizetési rendelet) „Termeléstől függő önkéntes támogatás” című 13. §‑a többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1) A termeléstől függő önkéntes támogatás csak az 1760/2000/EK rendeletnek megfelelően [...] azonosított és nyilvántartott, havasi legelőkre hajtott szarvasmarhák, juhok és kecskék számára nyújtható. Az állat azonban akkor is támogathatónak minősül, ha az 1760/2000/EK rendelet 7. cikke (1) bekezdésének második franciabekezdésében említett információkat az érintett állat legeltetésének első napján közölték.
(2) A mezőgazdasági termelő a földterületekkel kapcsolatos többszörös kérelem és a Horizontale GAP‑Verordnung (horizontális KAP‑rendelet) 22. §‑a (5) bekezdésének megfelelő, a havasi legelőre kihajtott állatokat tartalmazó jegyzék benyújtásával, valamint a szarvasmarhafélék esetében ezen felül a szarvasmarhafélék hegyvidéki területen található nyári legelőre való áthelyezésére alkalmazandó különleges szabályok megállapításáról szóló 2001/672/EK határozat (HL 2001. L 235., 23. o.) 2. cikke szerinti havasi legelőt/legelőterületet érintő bejelentésekre vonatkozó, a szarvasmarhafélékre vonatkozó számítógépes adatbázisában szereplő információkra figyelemmel kérelmezi a termeléstől függő önkéntes támogatást.
(3) A termeléstől függő önkéntes támogatás odaítélésénél figyelembe veendő számot az érintett mezőgazdasági termelőnek a július 15‑i fordulónapon a havasi legelőn legeltetett állatai alapján kell meghatározni.
(4) Az állatokat legalább 60 napig kell a havasi legelőn legeltetni. A havasi legeltetési időszak a kihajtás napján kezdődik, de legfeljebb 15 nappal a szarvasmarhafélékre vonatkozó havasi legelőt/legelőt érintő bejelentés, illetve kihajtási jegyzék leadása előtt. [...]”
3. Horizontális KAP‑rendelet
23. A horizontális KAP‑rendelet(15) „Benyújtás” című 21. §‑a többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1) A 640/2014/EU rendelet 11. cikke szerinti egységes kérelmet (földterületekkel kapcsolatos többszörös kérelmet) legkésőbb az adott igénylési év május 15‑ig, kizárólag a 3. § (1) bekezdése szerint kell benyújtani.
(1b) Az egységes kérelmet a 2020. igénylési év tekintetében – az (1) bekezdéstől eltérően – 2020. június 15‑ig kell benyújtani. A 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet[(16)] 15. cikkének (1) bekezdése szerinti módosításokat a 2020. igénylési évre vonatkozóan 2020. június 30‑ig lehet bejelenteni.”
24. A horizontális KAP‑rendelet „Egységes kérelem” című 22. §‑a többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az egységes kérelmet a közvetlen kifizetéseket vagy [...] igénylő valamennyi mezőgazdasági termelőnek [...] a 21. § szerint kell benyújtania. [...]
[...]
(5) Az alpesi legelőkre és a közös legelőkre történő kihajtás esetén a havasi legelőre kihajtott állatokat tartalmazó jegyzéket legkésőbb az igénylési év július 15‑ig kell benyújtani.”
4. Rinderkennzeichnungs‑Verordnung 2008 (a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet)
25. A Rinderkennzeichnungs‑Verordnung 2008 (a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet)(17) 6. §‑a többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1) Hét napon belül jelenteni kell az alábbiakat:
[...]
2. Az állatoknak ugyanazon állattartó különböző településeken lévő gazdaságai közötti mozgásai, a marhalevélhez szükséges kiegészítő adatok feltüntetésével.
(1a) 15 napon belül jelenteni kell az alábbiakat:
1. a havasi legelőre vagy legelőre való kihajtást, ha több állattartó szarvasmarháinak összekeveredésére kerül sor, [...]”
III. Az alapeljárás tényállása, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
26. TF egységes kérelmet (földterületekkel kapcsolatos többszörös kérelmet) nyújtott be a 2020. évre, amelyben többek között a havasi legelőkre (legelőterületre) kihajtott szarvasmarhafélékre vonatkozóan termeléstől függő támogatás odaítélését kérte.
27. 2020. május 28‑án TF két tehenet és két másik szarvasmarhát hajtott fel a havasi legelőkre. Ezt a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet 6. §‑ának (1a) bekezdése alapján 2020. június 1‑jén, határidőben bejelentette az alperes Agrarmarkt Austriának (a továbbiakban: AMA) mint illetékes hatóságnak. 2020. július 1‑jén, ugyancsak határidőben bejelentette egy borjúnak a havasi legelőn való születését.
28. 2020. május 9‑én már – más mezőgazdasági termelők szarvasmarháival együtt –TF további tizenkét kihajtott szarvasmarhája tartózkodott a nyilvántartási kóddal megjelölt havasi legelőn. Az erre vonatkozó írásbeli értesítésre azonban csak 2020. június 15‑én került sor. A bejelentés tartalmazta TF kihajtott állatainak és gazdaságának egyedi azonosító számát, valamint a legelő elhagyásának 2020. október 31‑i várható időpontját.
29. Az AMA a 2021. január 11‑i határozatában 17 086,71 EUR összegű közvetlen kifizetést ítélt meg TF‑nek a 2020. évre. Ezek a kifizetések alaptámogatásból (11 735,71 EUR), zöldítési támogatásból (5231,56 EUR) és termeléstől függő támogatásból (119,44 EUR) álltak. A termeléstől függő támogatás iránti kérelemmel kapcsolatban az AMA kifejtette, hogy teljesült ugyan a 60 napos legeltetési időszak feltétele a TF által kihajtott valamennyi szarvasmarha esetében. Az 1760/2000 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése szerinti időben történő bejelentés azonban csak a 2020. május 28‑án kihajtott állatokra és a 2020. július 1‑jén született borjúra vonatkozóan történt meg. A 2020. május 9‑én kihajtott további tizenkét szarvasmarha tekintetében azonban a bejelentésre csak a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet 6. §‑ának (1a) bekezdésében előírt 15 napos bejelentési határidő lejárta után került sor. Ezért a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. és 31. cikke értelmében a tizenkét állatot, amelyek esetében szabálytalanság történt, szembe kellett állítani azokkal a szarvasmarhákkal, amelyek esetében a támogatás nyújtásának feltételei teljesültek. Ez 100 %‑os csökkentést eredményez a tizenkét állat tekintetében, így 2020‑ban nem lehetne termeléstől függő támogatást nyújtani. Ezen túlmenően az AMA e rendelet 31. cikke (3) bekezdésének harmadik albekezdése alapján 235,60 euró összegű szankciót szabott ki, amelyet a következő három naptári év kifizetéseibe kell beszámítani.
30. TF a 2021. február 9‑én a Bundesverwaltungsgerichthoz (szövetségi közigazgatási bíróság, Ausztria) benyújtott fellebbezésében megtámadta a termeléstől függő támogatás nyújtásának elutasítását és a szankció kiszabását. Arra hivatkozott, hogy egy harmadik fél az ő tudta nélkül késve továbbította a szarvasmarháknak a havasi legelőre történő kihajtására vonatkozó bejelentést.
31. 2021. november 16‑án a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) helyt adott a fellebbezésnek. Megsemmisítette mind a termeléstől függő támogatás csökkentésére, mind a közigazgatási szankcióra vonatkozó határozatot, és elrendelte, hogy az AMA számítsa ki és bírálja el újra TF támogatási kérelmét. Ezen túlmenően helyt adott a Verwaltungsgerichtshofhoz (legfelsőbb közigazgatási bíróság) benyújtott felülvizsgálati kérelemnek is.
32. Indokolásában a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) lényegében kifejtette, hogy igaz ugyan, hogy a 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikke szerinti jelentéstételi kötelezettségnek való meg nem felelések a támogatás csökkentéséhez és szankcióhoz vezetnek. E rendelet 15. cikke szerint azonban nem kell alkalmazni közigazgatási szankciót, ha a kedvezményezett írásban értesíti az illetékes hatóságot arról, hogy a támogatási vagy kifizetési kérelem nem volt helytálló, illetve helytelenné vált. A szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet szerinti késedelmes bejelentés a kérelem nem helytálló voltára vonatkozó írásbeli értesítésnek minősül. Ezt az értelmezést támasztja alá az arányosság elve is. Mivel a szabálytalanságot nem helyszíni ellenőrzés keretében tárták fel, és ilyen ellenőrzésről TF‑et nem is értesítették, és mivel a szabálytalanságot ő maga tárta fel a késedelmes bejelentésében, a szankció alkalmazása nem elengedhetetlen az uniós jog helyes alkalmazásának biztosításához.
33. Az AMA által benyújtott felülvizsgálati kérelem vonatkozásában a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) hajlik arra, hogy helybenhagyja a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) határozatát, legalábbis a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikkének alkalmazása és a közigazgatási szankció kiszabásának megengedhetetlensége tekintetében.(18) Mivel azonban az ügydöntő jogkérdéseket a Bíróság ítélkezési gyakorlata még nem tisztázta kellő egyértelműséggel, a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján a következő kérdéseket előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé utalja:
„1) A 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 15. pontja szerinti, a 2020. évre vonatkozóan benyújtott, termeléstől függő, a 809/2014/EU rendelet 21. cikkének (4) bekezdése értelmében vett, a szarvasmarhafélékre vonatkozó számítógépes adatbázisban tárolt adatokat felhasználó, állatállomány‑alapú támogatás nyújtása tekintetében az 1760/2000/EK rendelet 7. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett, 2001. augusztus 20‑i 2001/672/EK bizottsági határozat 2. cikkének (2) és (4) bekezdése szerint az állatok (szarvasmarhák) áthelyezését követő 15 napos időszak lejárta után benyújtott bejelentés a szarvasmarhafélékre vonatkozó számítógépes adatbázisba való hibás bejegyzésnek minősül‑e, ami a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja alapján nem alapvető fontosságú az érintett támogatási rendszer vagy támogatási intézkedés keretében a támogatásra való jogosultság feltételeinek való megfelelés felülvizsgálata szempontjából – a 639/2014/EU rendelet 53. cikkének (4) bekezdésében foglalt feltétel kivételével – azzal, hogy az érintett állatot csak akkor lehet meg nem határozottnak tekinteni, ha bármely 24 hónapos időszakban legalább két ellenőrzés alkalmával találnak ilyen hibát?
2) Az első kérdésre adott nemleges válasz esetén:
Alkalmazni kell‑e a 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikkének (1) bekezdése és 34. cikke értelmében a 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet IV. fejezetében előírt közigazgatási szankciókat az első kérdésben említett, termeléstől függő támogatás iránti kérelemre, ha a mezőgazdasági termelő az állatok legelőre való áthelyezésére vonatkozó – az 1760/2000/EK rendelet 7. cikkének (1) és (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett – 2001. augusztus 20‑i 2001/672/EK bizottsági határozat 2. cikkének (2) és (4) bekezdése alapján írásbeli bejelentést nyújt be az illetékes hatósághoz, és a bejelentésből kitűnik, hogy az említett rendelkezésekben meghatározott 15 napos határidőhöz képest késedelmesen érkezett, amennyiben az illetékes hatóság nem értesítette a kérelmezőt előzetesen a helyszíni ellenőrzésre irányuló szándékáról, és nem tájékoztatta őt a támogatási kérelemnek való meg nem felelésről?”
34. E kérdésekhez a Bíróság előtti eljárásban az AMA, az osztrák kormány és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A Bíróság az eljárási szabályzat 76. cikkének (2) bekezdése alapján mellőzte a tárgyalás tartását.
IV. A jogkérdésről
35. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy a kérelmező mezőgazdasági termelő által a termeléstől függő támogatás iránti kérelmének tárgyát képező szarvasmarhaféléknek a hegyi legelőre történő nyári kihajtására vonatkozó határidőn belüli bejelentést érintő kötelezettség megszegése azt jelenti‑e, hogy az említett állatok a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének – 30. cikk (4) bekezdésének c) pontjával összefüggésben értelmezett – 18. pontja értelmében „meg nem határozottnak” minősülnek, és ezért nem jogosultak támogatásra, még akkor sem, ha a bejelentés pótlása megtörtént, és az állatok egyébként megfelelnek az említett támogatás egyéb feltételeinek (lásd: A. pont).
36. Abban az esetben, ha az állatok sem „meghatározottnak”, sem támogatásra jogosultnak nem minősülnek, a kérdést előterjesztő bíróság a második kérdésében azt szeretné megtudni, hogy az illetékes hatóság a termeléstől függő támogatás csökkentésén túlmenően (pénzbeli) közigazgatási szankciót is kiszabhat‑e (lásd: B. pont).
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés: azon szarvasmarhafélék támogathatósága, amelyeknek a hegyi legelőre való kihajtását késedelmesen jelentették be
37. Első pillantásra meglepőnek tűnhet, hogy azon szarvasmarhafélék, amelyeknek a hegyi legelőre való kihajtását ugyan nem jelentették be időben az illetékes hatóságnak, de a pótlólagos bejelentés tárgyát képezték, és egyébként megfelelnek a termeléstől függő támogatás nyújtására vonatkozó feltételeknek, nem jogosultak támogatásra. Amint azonban az alábbiakban bemutatom, a támogatásokra alkalmazandó szabályok egyértelmű megfogalmazása ezt követeli meg (lásd: 1. pont). Véleményem szerint ez az eredmény a rendszerre (lásd: 2. pont) és a célokra (lásd: 3. pont) tekintettel is indokolt.
1. A bejelentési kötelezettség megsértése
38. Nem vitatott, hogy a hegyi legelőre már 2020. május 9‑én kihajtott tizenkét szarvasmarha mozgását csak a 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdésében előírt tizenöt napos határidő lejárta után jelentették be. Az sem vitatott, hogy e szarvasmarhák megfeleltek a termeléstől függő támogatás nyújtására vonatkozó egyéb feltételeknek, különösen a 2015. évi közvetlen kifizetési rendelet 13. §‑ának (4) bekezdésében előírt 60 napos legeltetési időszaknak anélkül, hogy e tekintetben helyszíni ellenőrzéseket jelentettek volna be vagy hajtottak volna végre.
39. A kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy ezek a szarvasmarhák a késedelmes bejelentés ellenére a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének – a 30. cikk (4) bekezdésének c) pontjával összefüggésben értelmezett – 18. pontjában szereplő fogalommeghatározás értelmében „meghatározott” és így támogatható állatoknak tekinthetők‑e.
40. E rendelkezések egyértelmű szövege szerint ez nem így van.
41. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 18. pontja szerint csak az az állat minősül „meghatározott állatnak”, amely megfelel a támogatás odaítélésére vonatkozó szabályokban megállapított összes feltételnek.
42. E tekintetben a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 53. cikkének (4) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy a szarvasmarhafélékre vonatkozó támogatás jogosultsági feltételeként meghatározzák az állatok azonosítására és nyilvántartására vonatkozóan az 1760/2000 rendeletben előírt követelményeket. A 2015. évi közvetlen kifizetési rendelet 13. §‑ának (1) bekezdése ennek megfelelően előírja, hogy a termeléstől függő önkéntes támogatás csak az 1760/2000 rendeletnek megfelelően azonosított és nyilvántartott, havasi legelőkre kihajtott szarvasmarhafélékre nyújtható. E rendelkezés (2) bekezdése szerint azonban ez az uniós jog követelményeivel összhangban csak akkor áll fenn, ha a szarvasmarhaféléknek a hegyvidéki nyári legelőre történő kihajtását a 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdésének megfelelően – figyelemmel a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet 6. §‑ának (1a) bekezdésére – határidőben bejelentették a szarvasmarhafélék számítógépes adatbázisába.
43. Ezen túlmenően a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 2. pontja értelmében a támogatás odaítélésének feltételeivel kapcsolatos támogathatósági kritériumok bármilyen megszegése meg nem felelésnek minősül. Az 1760/2000 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése szerinti szabályszerű nyilvántartásba vétel – beleértve az időben történő bejelentést is – jogosultsági feltétel(19) megszegése ilyen meg nem felelésnek minősül. Ez annál is inkább érvényes, mivel a szarvasmarhaféléknek a 2001/672 határozat 2. cikkének (2) bekezdése alapján összeállítandó jegyzékének tartalmaznia kell minden egyes szarvasmarhaféle esetében „a legelőre való megérkezés napját”.
44. Ez az értelmezés szolgál a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdése c) pontjának az alapjául is. Eszerint a nyilvántartásba, a marhalevélbe vagy az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázisba történő hibás bejegyzések a szarvasmarhák azonosítási és nyilvántartási rendszerére vonatkozó szabályoknak való meg nem felelésnek minősülnek. Az (EU) 2016/1393 rendeletnek ezt a (módosított) rendelkezést magyarázó (11) preambulumbekezdése(20) kifejezetten a nemet, a fajtát, a színt vagy a dátumot említi a hibás bejegyzések példájaként. A késedelmes bejelentések és a hibás bejegyzéseknek a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdése 2. pontjának a) alpontja értelmében vett meg nem felelésnek való minősítése azonban nem jelenti azt, hogy jogkövetkezményeik – különösen a közigazgatási szankciók kiszabása – tekintetében teljesen azonos elbírálás alá esnek (lásd alább: 47. és azt követő pontok).
45. Ezért a késedelmesen – a bejelentési kötelezettséget megszegve – bejelentett szarvasmarhafélék főszabály szerint a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 18. alpontja értelmében meg nem határozottnak minősülnek, és így nem is támogathatók.
46. Tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság által ezzel az értelmezéssel kapcsolatban felvetett kételyekre, most azt vizsgálom meg, hogy a szabályozási környezet – különös tekintettel az előírt kivételekre – megerősíti‑e ezt. Ehhez különösen a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontját kell górcső alá venni.
2. A bejelentési kötelezettség megsértésének csekély jelentősége vagy orvoslása?
47. Kivételes esetben a késedelmesen bejelentett állat mégis „meghatározottnak” és így támogathatónak minősülhet, amennyiben az 1760/2000 rendelet 7. cikkének a 2001/672 határozat 2. cikkének (2) és (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdését sértő késedelmes bejelentés teljes mértékben egyenértékű lenne a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében vett hibás bejegyzéssel.
48. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében a nyilvántartásban, a marhalevélben vagy az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázisban szereplő, de az adott támogatási rendszer vagy támogatási intézkedés jogosultsági feltételei teljesítésének ellenőrzése szempontjából nem releváns hibás bejegyzéseknek az a következménye, hogy az érintett állatot csak akkor lehet meg nem határozottnak tekinteni, ha bármely 24 hónapos időszakban legalább két ellenőrzés alkalmával találnak ilyen hibás bejegyzést.
49. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében vett (tartalmilag) hibás bejegyzésen alapuló meg nem felelést tehát a kérelmező a támogatási jogosultság egyéb kritériumai teljesítésének fenntartásával később még korrigálhatja, amennyiben ezt a meg nem felelést nem állapítják meg a fenti időszakban legalább két ellenőrzés alkalmával.
50. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a támogatási jogosultság egyéb kritériumainak megfelelő szarvasmarhafélék mozgásának késedelmes bejelentése ugyanolyan feltételek mellett korrigálható‑e, mint bármely más hibás bejegyzés.
51. Ezen értelmezés mellett szólhat, hogy egy állat késedelmes, de tartalmilag helyes bejelentése kevésbé súlyos meg nem felelés, mint a 2016/1393 rendelet (11) preambulumbekezdésében(21) említett állat nemének, fajtájának vagy színének hibás, azaz tartalmilag helytelen bejegyzése. Ezen túlmenően, ahogyan azt a fenti 44. pontban már kifejtettem, a hibás bejegyzés dátumra is vonatkozhat. A (11) preambulumbekezdés azonban nem pontosítja, hogy ez a dátum lehet‑e a szarvasmarhák más helyre történő mozgatásának napja is. Amint azt a 43. pontban már említettem, a 2001/672 határozat 2. cikkének (2) bekezdése alapján összeállítandó jegyzékben minden szarvasmarhaféle tekintetében fel kell tüntetni a „a legelőre való megérkezés napját”.
52. Számomra ugyanakkor – a Bizottság érvelésével összhangban – mégsem tűnik lehetségesnek, hogy az állatokra vonatkozó, tartalmilag hibás bejegyzést és a mozgatásuk késedelmes bejelentését a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja keretében jogi szempontból teljes mértékben egyenértékűnek tekintsük. Ez következik a bejelentési kötelezettség és határidő értelméből és céljából is, amelyek az érintett állatok tartási helyének teljes nyomonkövethetőségét hivatottak biztosítani (további részletekért lásd alább: 58. és azt követő pontok).
53. Az állatok más helyre történő mozgatására vonatkozó, késedelmes, azaz először teljesen elmulasztott bejelentés egyrészt nem hasonlítható össze egy időben történt, de tartalmilag hibás bejegyzéssel. Ez főszabály szerint vonatkozik egy dátum, például egy borjú születésének pontos időpontjának helytelen bejegyzésére is, különösen mivel ez nem feltétlenül befolyásolja az állat tartási helyét, és nem kérdőjelezi meg annak hatékony felügyeletét. Arra vonatkozóan, hogy a 2001/672 határozat 2. cikkének (2) bekezdése a „a legelőre való megérkezés napját” írja elő minden szarvasmarhaféle tekintetében jelentendő dátumként, főszabály szerint ebből sem következik más. Az ilyen dátum időben történő, de hibás bejegyzésével ellentétben a szarvasmarhafélék mozgatásának a bejelentési határidő lejárta utáni késedelmes bejelentése esetén egyáltalán nem kerül sor a megérkezés napjának és helyének a bejegyzésére a nyilvántartásba, ami biztosítaná a 2001/672 határozat (3) preambulumbekezdésében előírt nyomonkövethetőséget.(22)
54. Másrészt a késedelmes bejelentés csak a jövőre nézve orvosol egy olyan hiányosságot, amely időbeli szempontból és az érintett állat tartási helyének megkövetelt állandó nyomonkövethetőségére tekintettel már nem korrigálható. Visszamenőlegesen ugyanis nem változtathatja meg azt a tényt, hogy az illetékes hatóságok nem ismerték vagy nem tudták meghatározni az állat valós tartási helyét az állat mozgatásától a bejelentésig, holott a bejelentési időszak lejártával ezt tudniuk kellett volna. Egy ilyen hiba az adott állat egy adott helyen való minimális legeltetési idejének hatékony nyomonkövetésének akadályozására is alkalmas.
55. Az a tény, hogy a tizenkét érintett állat és TF gazdasága – az állatok mozgatására vonatkozó időben történő bejelentés kivételével – minden egyéb jogosultsági feltételnek megfelelt, nem változtat azon a tényen, hogy a tartási helyüket a hatóságok nem tudták megállapítani és ellenőrizni a bejelentési kötelezettség és határidő megsértésétől kezdve, holott erre szükség lett volna. Amint azt a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (30) preambulumbekezdése és 34. cikke mutatja, az uniós jogalkotó ilyen esetben csak a közigazgatási szankciótól tekint el, a termeléstől függő támogatás csökkentéséről azonban nem; csak e tekintetben azonos módon kezelendő a hibás és az elmulasztott bejegyzés (bővebben lásd alább: 69. és azt követő pontok).
56. A bejelentési kötelezettség és határidő megsértése ezért nem feleltethető meg a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésének c) pontja értelmében vett „hibás bejegyzésnek”. Ezért az érintett állatok e rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 18. pontja értelmében meg nem határozottnak minősülnek.
57. Ebben az ügyben a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (4) bekezdésében említett 53. cikkének (4) bekezdésében foglalt, a kivételre vonatkozó rendelkezés(23) nem releváns. Ez a rendelkezés ugyan főszabály szerint lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egy állatot akkor is támogathatónak tekintsenek, ha az azonosítási és nyilvántartási követelményeket egy általuk meghatározandó későbbi – azaz a bejelentési határidő lejárta utáni – időponttól kezdve teljesítik, és erről az határidőről 2015. szeptember 15‑ig értesítik a Bizottságot.(24) A kérdést előterjesztő bíróság azonban csak megemlíti ezt a rendelkezést anélkül, hogy ismertetné, hogy az osztrák jogalkotó egyáltalán élt‑e vele, vagy rákérdezne annak értelmezésére. Ha azonban létezik vonatkozó nemzeti rendelkezés, amelynek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, nem zárható ki, hogy a késedelmes bejelentés mégis a bejelentési kötelezettség megsértésének orvoslásához vezethet.
3. Az 1760/2000 rendelet és a 2001/672 határozat, valamint a 639/2014 és a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet célkitűzései
58. Az alkalmazandó szabályok célkitűzései megerősítik, hogy a késedelmesen bejelentett állat főszabály szerint nem minősülhet sem meghatározottnak, sem támogathatónak. Az állatok tartási helyének időben történő bejelentésére vonatkozó szigorú követelmények egyrészt a közegészségügy magas szintű védelmét, másrészt az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgálják.
59. Az 1760/2000 rendelet célja a fogyasztók marhahús minőségébe vetett bizalmának javítása, a közegészség védelme egy magasabb szintjének megőrzése és a marhahúspiac tartós egyensúlyának megerősítése.(25) Az e célból létrehozott azonosítási és nyilvántartási rendszer többek között azon alapul, hogy a tagállamok nemzeti szarvasmarha‑adatbázisokat hoznak létre, amelyekben az állatok azonosító adatait, az összes, az adott tagállam területén található gazdaságot, továbbá az állatok mozgásait rögzítik. E rendszernek folyamatosan teljesnek és hatékonynak kell lennie oly módon, hogy az illetékes hatóság valamely szarvasmarha tartási helyét mindenkor azonosíthassa, és járvány esetén a lehető legrövidebb időn belül azonosítani tudja az állat származását és azonnal bevezetni a közegészség védelméhez szükséges intézkedéseket.(26) E célból az 1760/2000 rendelet 7. cikkének a 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdésével összhangban értelmezett (1) bekezdése alapján az állattartó köteles többek között az illetékes hatóságoknak minden mozgást jelenteni.(27) A nemzeti jogban a 2015. évi közvetlen kifizetési rendelet 13. §‑a, a horizontális KAP‑rendelet 21. és 22. §‑a és a szarvasmarhafélék azonosításáról szóló 2008. évi rendelet 6. §‑a határozza meg ezeket a követelményeket.
60. E célkitűzésekre tekintettel a Bíróság már megállapította, hogy az 1760/2000 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése kógens rendelkezésnek minősül, és részletesen megállapítja az állattartókra háruló bejelentési kötelezettség terjedelmét, valamint pontosan meghatározza az állattartók számára az e kötelezettség teljesítésére nyitva álló határidőt. Ebből azt a következtetést vonta le, hogy ezt a határidőt az állattartók kötelesek (feltétlenül) betartani.(28) Végül a Bíróság megállapította, hogy a szarvasmarha mozgásának a számítógépes adatbázis felé való bejelentésére vonatkozóan az 1760/2000 rendelet 7. cikke (1) bekezdésének második franciabekezdésében előírt határidő elmulasztása az említett szarvasmarha után járó vágási támogatásra vonatkozó jogosultság megszűnését vonja maga után.(29)
61. A bejelentési határidők betartására vonatkozó kötelezettség kógens jellege tehát azon a célkitűzésen alapul, hogy biztosítsa a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszere hatékonyságát, és mindenekelőtt lehetővé tegye az illetékes hatóságok számára, hogy bármikor meghatározhassák a szarvasmarhafélék tartási helyét.(30)
62. Amint azt a fenti 12. és 42. pontban említettem, a tagállamoknak a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 53. cikkének (1) és (4) bekezdése szerint, az 1307/2013 rendelet keretrendelkezéseivel és az e felhatalmazáson alapuló rendelet feltételeivel összhangban jogosultsági kritériumokat is meg kell állapítaniuk. A szarvasmarhafélékre vonatkozó, termeléstől függő támogatási intézkedések esetében ezek a kritériumok magukban foglalják az állatok azonosítására és nyilvántartására vonatkozó, az 1760/2000 rendeletben előírt követelményeket. Amint az a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (74) preambulumbekezdéséből kitűnik, ez a kötelezettség azt a – Bizottság által ellenőrizendő – célt is szolgálja, hogy a tagállamok a támogatási intézkedések tervezésekor betartsák a támogatási alapok koherenciájára és fel nem halmozására vonatkozó követelményeket, valamint az 1307/2013 rendelet 53. cikke szerinti nemzeti felső összeghatárok maximális százalékos arányait és a kapcsolódó teljes összegeket. Más szóval, azt is meg kell akadályozni, hogy egy és ugyanazon szarvasmarhafélére az igénylési évben többször is lehessen termeléstől függő támogatást igényelni és nyújtani.(31) Ezért is szükséges, hogy a szarvasmarhafélék azonosságát és tartási helyét az illetékes hatóságok bármikor megállapíthassák. Ez azon esetleges kivételek sérelme nélkül alkalmazandó, amelyeket a tagállam a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 53. cikkének (4) bekezdésével összhangban az állattal kapcsolatos esemény késedelmes bejelentésére vonatkozóan előírhat.(32)
63. Ezek a célkitűzések megkövetelik a nyilvántartásba vételre vonatkozó rendelkezések és így úgyszintén az állatok bejelentésére vonatkozó határidők szigorú értelmezését. Az állatok más tartási helyre történő mozgásának időben történő bejelentésére vonatkozó kötelezettség megszegése ezért már nem orvosolható.
64. Következésképpen a késedelmesen bejelentett szarvasmarhafélék meg nem határozottnak minősülnek, és főszabály szerint nem jogosultak támogatásra. Az első kérdésre tehát nemleges választ kell adni, és a második kérdést is meg kell válaszolni.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés: a késedelmesen bejelentett, de egyébként támogatásra jogosult állatokra kiszabott közigazgatási szankció megengedhetősége
65. A második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az illetékes hatóság a termeléstől függő támogatás nyújtásának elutasítása mellett kiszabhat‑e (pénzbeli) közigazgatási szankciót is.
66. Az AMA által a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikke alapján kiszabott közigazgatási szankció feltételei és számítása nem vitatottak ebben az ügyben.
67. A kérdést előterjesztő bíróságnak azonban kétségei vannak a közigazgatási szankció kiszabásának megengedhetőségét, illetve arányosságát illetően, tekintettel arra, hogy TF utólag bejelentette a tizenkét szarvasmarha hegyi legelőre történő kihajtását.
68. Az ilyen megengedhetetlenség a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikkének a 34. cikkel összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből következhet.
69. E rendelet 15. cikkének (1) bekezdése szerint közigazgatási szankciókat nem kell alkalmazni a támogatási és kifizetési kérelem azon részeivel kapcsolatban, amelyekre vonatkozóan a kedvezményezett írásban értesíti az illetékes hatóságot arról, hogy a támogatási vagy kifizetési kérelem nem helytálló, illetve a benyújtása óta helytelenné vált, feltéve hogy a kedvezményezettet nem értesítették az illetékes hatóság helyszíni ellenőrzési szándékáról, és az illetékes hatóság még nem értesítette a kedvezményezettet a támogatási vagy kifizetési kérelemben található bármely meg nem felelésről.
70. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 34. cikke kimondja, hogy az említett rendelet 15. cikkét az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázis bejegyzéseinek hibáira és hiányosságaira a támogatási vagy a kifizetési kérelem benyújtásának időpontjától kezdve kell alkalmazni, feltéve hogy a szóban forgó állatok bejelentett állatok.
71. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben foglalt tényállásból kitűnik, hogy az a tizenkét szarvasmarha, amelyek mozgását késedelmesen jelentették be, már szerepelt a termeléstől függő támogatás iránti egységes kérelemben, azaz a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 16. pontja értelmében vett „bejelentett állatok”(33) voltak. Következésképpen ez egységes kérelem benyújtásának időpontjától kezdve az e rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében foglalt egyéb feltételek és jogkövetkezmények az állatokra vonatkozó számítógépes adatbázis bejegyzéseinek hiányosságaira is vonatkoznak, az e rendelet 15. cikke (1) bekezdése hatályának a 34. cikkben előírt kiterjesztése miatt.(34) Az 1760/2000 rendelet 7. cikkének a 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése szerinti, az érintett szarvasmarhák hegyi legelőkre történő nyári kihajtására vonatkozó bejelentés elmulasztása kétségtelenül ilyen hiányosság.
72. Ezért nem releváns az a tény, hogy a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikke (1) bekezdésének szövege csak a támogatás vagy kifizetés iránti kérelemben szereplő hibás vagy helytelenné vált adatokra vonatkozó utólagos írásbeli értesítésre vonatkozik. Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság is feltételezi, az említett rendelet 34. cikke kiterjeszti a kivételre vonatkozó említett rendelkezés hatályát az állatokra vonatkozó adatok számítógépes adatbázisban történő, elmulasztott bejegyzésének utólagos korrekciójára. Ide tartozik a szarvasmarhaféléknek a hegyi legelőre való nyári kihajtása is.
73. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikkének (1) bekezdése szerinti korrekció lehetőségének az is feltétele, hogy az illetékes hatóság még nem értesítette a kedvezményezettet a helyszíni ellenőrzésre irányuló szándékáról, illetve nem tájékoztatta a kedvezményezettet a támogatási kérelemmel vagy kifizetési kérelemmel kapcsolatos meg nem felelésekről. Ez azt hivatott biztosítani, hogy az utólagos korrekciót az állattartó autonóm okokból és önkéntes alapon végezze el. Ebben az ügyben vitathatatlanul nem került sor ilyen hivatalos értesítésre vagy tájékoztatásra, amely ezt a korrekciót nem önkéntesnek tűntetné fel.
74. Következésképpen a jelen esetben a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek a 15. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 34. cikke alapján nem szabható ki közigazgatási szankció, mivel az érintett szarvasmarhafélék hegyi legelőre történő kihajtásának a bejelentése késedelmesen, de utólag megtörtént. Az a kérdés, hogy egy ilyen közigazgatási szankció arányos lenne‑e, ezért már nem releváns.
75. Ez a végkövetkeztetés nem ellentétes az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válasszal.
76. Az uniós jogalkotó a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 34. cikkében egyrészt szándékosan döntött úgy, hogy az e rendelet 15. cikkének (1) bekezdése szerinti közigazgatási szankciók kiszabása alóli kivétel alkalmazása céljából az állatokkal kapcsolatos adatok számítógépes adatbázisba történő bejegyzésének elmulasztását ugyanúgy kell kezelni, mint a (tartalmilag) hibás bejegyzéseket („hibák és hiányosságok”), és nem kell szankcionálni az állattartó általi későbbi önkéntes korrekció esetén. Másrészt mindkét esetben a jogosultsági kritériumoknak való meg nem felelésről van szó, amely főszabály szerint az igényelt, termeléstől függő támogatás csökkentéséhez vezet, amelyre azonban nem kell közigazgatási szankciókat alkalmazni.
77. E mögött az a gondolat rejlik, hogy a késedelmesen bejelentett szarvasmarhafélék esetében a termeléstől függő támogatásra való jogosultság kizárása vagy csökkentése elegendő ösztönzést nyújt a kérelmezők számára, hogy betartsák az alkalmazandó jogosultsági kritériumoknak, beleértve a bejelentési kötelezettséget is, anélkül, hogy további közigazgatási szankcióra lenne szükség. Ez annál is inkább igaz, ha az utólagos bejelentés tartalma pontos(35), és a többi jogosultsági feltétel teljesült.
V. Végkövetkeztetések
78. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdése a) pontjának 18. pontját, valamint 30. cikke (4) bekezdésének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy a szarvasmarhaféléknek a hegyi legelőre történő nyári kihajtásának az 1760/2000 rendelet 7. cikkének a 2001/672 határozat 2. cikkének (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdését megsértve történt késedelmes bejelentése esetén az érintett állatok nem minősülnek sem meghatározottnak, sem támogatásra jogosultnak.
2. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 15. cikkének (1) bekezdését és 34. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a közigazgatási szankció megengedhetetlen, ha a kedvezményezett az említett felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 16. alpontja szerint bejelentett vagy a támogatási kérelemben azonosított és egyébként támogatásra jogosult szarvasmarhaféléknek a hegyi legelőkre történő nyári kihajtására vonatkozó ilyen késedelmes bejelentést utólag korrigálja, feltéve hogy az illetékes hatóság nem értesítette a kedvezményezettet a helyszíni ellenőrzésre irányuló szándékáról, és nem tájékoztatta a kedvezményezettet a támogatási kérelemmel vagy kifizetési kérelemmel kapcsolatos meg nem felelésről.