SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 7 de julio de 2022 (*)
«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2014/24/UE — Ámbito de aplicación — Artículo 10, letra h) — Exclusiones específicas relativas a los contratos de servicios — Servicios de defensa civil, protección civil y prevención de riesgos — Organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro — Servicio de ambulancia que se califica de servicio de emergencias — Organizaciones de voluntariado — Cooperativas sociales»
En los asuntos acumulados C‑213/21 y C‑214/21,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resoluciones de 18 de enero y de 3 de marzo de 2021, recibidas en el Tribunal de Justicia el 6 de abril de 2021, en los procedimientos entre
Italy Emergenza Cooperativa Sociale (C‑213/21 y C‑214/21)
y
Azienda Sanitaria Locale Barletta-Andria-Trani (C‑213/21),
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (C‑214/21),
con intervención de:
Regione Puglia (C‑213/21),
Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia (C‑213/21),
Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze (Organizzazione nazionale di volontariato) — ANPAS ODV (C‑213/21 y C‑214/21),
Croce Rossa Italiana — Comitato Provinciale di Cosenza (C‑214/21),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. N. Jääskinen, Presidente de Sala, y los Sres. M. Safjan y M. Gavalec (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. A. M. Collins;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Italy Emergenza Cooperativa Sociale, por el Sr. S. Betti, la Sra. M. Dionigi, el Sr. C. Santuori y la Sra. P. Stallone, avvocati;
– en nombre de la Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia, por los Sres. F. Sanchini y P. Sanchini, avvocati;
– en nombre de la Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze (Organizzazione nazionale di volontariato) — ANPAS ODV, por el Sr. V. Migliorini, avvocato;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. F. Sclafani, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno español, por la Sra. M. J. Ruiz Sánchez, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. M. K. Bulterman y el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;
– en nombre del Reino de Noruega, por la Sra. J. T. Kaasin y el Sr. H. Røstum, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. G. Gattinara, P. Ondrůšek y G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
2 Dichas peticiones se han presentado en el contexto de dos litigios entre Italy Emergenza Cooperativa Sociale (en lo sucesivo, «Italy Emergenza») y la Azienda Sanitaria Locale Barletta-Andria-Trani (Agencia Sanitaria Local de Berletta-Andria-Trani, Italia), en el asunto C‑213/21, y entre Italy Emergenza y la Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (Agencia Sanitaria Provincial de Cosenza, Italia), en el asunto C‑214/21, en relación con dos resoluciones por las que estas agencias sanitarias iniciaron unos procedimientos de selección al objeto de adjudicar, mediante convenio, el servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia a organizaciones de voluntariado.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 28 y 118 de la Directiva 2014/24 indican lo siguiente:
«(28) La presente Directiva no debe aplicarse a determinados servicios de emergencia prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, ya que sería difícil preservar la especial naturaleza de estas organizaciones en el caso de que los proveedores de servicios tuvieran que elegirse con arreglo a los procedimientos establecidos en la presente Directiva. Con todo, la exclusión no debe ampliarse más allá de lo estrictamente necesario. Así pues, es preciso establecer explícitamente que no deben excluirse los servicios de transporte de pacientes en ambulancia. En este contexto resulta aún más necesario aclarar que el Grupo CPV 601 “Servicios de transporte por carretera” no incluye los servicios de ambulancia, que se encuentran en la clase CPV 8514. Por ello es conveniente aclarar que los servicios del código CPV 85143000‑3 que consisten exclusivamente en servicios de transporte de pacientes en ambulancia deben estar sometidos al régimen especial establecido para los servicios sociales y otros servicios específicos (“régimen simplificado”). Por consiguiente, los contratos [mixtos] de prestación de servicios de ambulancia en general deben estar asimismo sometidos al régimen simplificado, aunque el valor de los servicios de transporte de pacientes en ambulancia fuera superior al valor de otros servicios de ambulancia.
[…]
(118) Para garantizar la continuidad de los servicios públicos, la presente Directiva debe permitir que la participación en procedimientos de licitación de determinados servicios en el ámbito de los servicios sanitarios, sociales y culturales se reserve a organizaciones que son propiedad de su personal o en las que el personal participe activamente en la dirección, y a organizaciones existentes tales como cooperativas que participen en la prestación de dichos servicios a los usuarios finales. El ámbito de la presente disposición debe limitarse exclusivamente a determinados servicios sanitarios y sociales y otros servicios conexos, determinados servicios educativos y de formación, bibliotecas, archivos, museos y otros servicios culturales, servicios deportivos y servicios a hogares particulares, y no pretende que queden sujetas a ella ninguna de las demás exclusiones previstas en la presente Directiva. Dichos servicios deben estar sujetos únicamente al régimen simplificado.»
4 El artículo 10 de dicha Directiva, que lleva por título «Exclusiones específicas relativas a los contratos de servicios», dispone:
«La presente Directiva no se aplicará a aquellos contratos públicos de servicios para:
[…]
h) servicios de defensa civil, protección civil y prevención de riesgos laborales prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro e incluidos en los siguientes códigos CPV: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8; 98113100‑9; 85143000‑3, salvo los servicios de transporte en ambulancia de pacientes;
[…]».
5 El artículo 77 de dicha Directiva, titulado «Contratos reservados para determinados servicios», establece en sus apartados 1 y 2:
«1. Los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores estén facultados para reservar a determinadas organizaciones el derecho de participación en procedimientos de adjudicación de contratos públicos exclusivamente en el caso de los servicios sociales, culturales y de salud que se contemplan en el artículo 74 y que lleven los códigos CPV 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, desde 85000000‑9 hasta 85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4 y 98133110‑8.
2. Las organizaciones a que se refiere el apartado 1 deberán cumplir todas las condiciones siguientes:
a) que su objetivo sea la realización de una misión de servicio público vinculada a la prestación de los servicios contemplados en el apartado 1;
b) que los beneficios se reinviertan con el fin de alcanzar el objetivo de la organización; en caso de que se distribuyan o redistribuyan beneficios, la distribución o redistribución deberá basarse en consideraciones de participación;
c) que las estructuras de dirección o propiedad de la organización que ejecute el contrato se basen en la propiedad de los empleados o en principios de participación o exijan la participación activa de los empleados, los usuarios o las partes interesadas, y
[…]».
Derecho italiano
6 El artículo 17 del Decreto Legislativo n.o 50 — Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo n.o 50 por el que se aprueba el Código de Contratos Públicos), de 18 de abril de 2016 (suplemento ordinario de la GURI n.o 91, de 19 de abril de 2016), titulado «Exclusiones específicas relativas a los contratos públicos y concesiones de servicios», establece en su apartado 1:
«Las disposiciones del presente Código no se aplicarán a aquellos contratos públicos y concesiones de servicios que tengan por objeto:
[…]
h) servicios de defensa civil, protección civil y prevención de riesgos laborales prestados por organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro e incluidos en los siguientes códigos CPV: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100‑9 y 85143000‑3, salvo los servicios de transporte en ambulancia de pacientes;
[…]».
7 El Decreto Legislativo n.o 117 — Codice del Terzo settore (Decreto Legislativo n.o 117 relativo al Código del Tercer Sector), de 3 de julio de 2017 (suplemento ordinario de la GURI n.o 179, de 2 de agosto de 2017) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 117/2017»), contiene un artículo 4, titulado «Entidades del Tercer Sector», que dispone, en su apartado 1:
«Por entidades del Tercer Sector se entenderán las organizaciones de voluntariado, las asociaciones de promoción social, las organizaciones caritativas, las empresas sociales, incluidas las cooperativas sociales, las redes asociativas, las mutualidades, las asociaciones, reconocidas o no, las fundaciones y las entidades privadas, distintas de las sociedades, sin ánimo de lucro que persigan fines cívicos, solidarios o de utilidad social mediante el desarrollo, con carácter exclusivo o principal, de una o varias actividades de interés general en forma de acción voluntaria o de entrega gratuita de dinero, bienes o servicios o de mutualidad o fabricación o intercambio de bienes o servicios, inscritas en el Registro Único Nacional del Tercer Sector.»
8 El artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017, titulado «Servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia», establece:
«1. Los servicios de transporte de emergencia y urgencia podrán adjudicarse, con carácter prioritario, mediante convenio, a las organizaciones de voluntariado que lleven inscritas al menos seis meses en el Registro Nacional Único del Tercer Sector, pertenezcan a una red de asociaciones contemplada en el artículo 41, apartado 2, y estén autorizadas con arreglo a la normativa regional en la materia, si la hubiera, en los supuestos en que, por la naturaleza específica del servicio, la adjudicación directa garantice la prestación del servicio de interés general, en un sistema de contribución efectiva a una finalidad social y de persecución de los objetivos de solidaridad, en condiciones de eficiencia económica y adecuación, y con observancia de los principios de transparencia y no discriminación.
2. Lo dispuesto en el artículo 56, apartados 2, 3, 3 bis y 4, será de aplicación a los convenios relativos a los servicios contemplados en el apartado 1.»
9 El artículo 2514 del Codice civile (Código Civil), titulado «Requisitos de las sociedades cooperativas de mutualidad preponderante», tiene el siguiente tenor:
«Las cooperativas de mutualidad preponderante deberán prever en sus estatutos:
a) la prohibición de distribuir dividendos por encima del interés máximo de los certificados de ahorro postales, incrementado en dos puntos y medio con respecto al capital efectivamente desembolsado;
b) la prohibición de remunerar los instrumentos financieros ofrecidos a la suscripción de los miembros cooperativistas por encima de dos puntos sobre el límite máximo fijado para los dividendos;
c) la prohibición de distribuir las reservas entre los miembros cooperativistas;
d) la obligación, en caso de disolución de la sociedad, de destinar la totalidad del patrimonio, una vez deducido el capital social y los dividendos eventualmente obtenidos, a los fondos mutualistas para el fomento y el desarrollo de la cooperación.
Las cooperativas se pronunciarán sobre la introducción y la supresión de las cláusulas mencionadas en el apartado anterior con las mayorías previstas para la asamblea general extraordinaria.»
10 A tenor del artículo 2545 sexies del Código Civil, titulado «Distribución de retornos cooperativos»:
«La escritura de constitución definirá los criterios de distribución de los retornos cooperativos a los miembros proporcionalmente a la cantidad y a la calidad de los intercambios mutualistas.
[…]
La asamblea general podrá decidir distribuir retornos cooperativos a cada uno de los miembros, incluido mediante el aumento proporcional de las respectivas participaciones, mediante la emisión de nuevas participaciones, no obstante lo dispuesto en el artículo 2525, o mediante la emisión de instrumentos financieros.»
11 El Decreto Legislativo n.o 112 — Revisione della disciplina in materia di impresa sociale (Decreto Legislativo n.o 112 por el que se revisa la normativa en materia de empresas sociales), de 3 de julio de 2017 (GURI n.o 167, de 19 de julio de 2017) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 112/2017»), establece, en su artículo 3, titulado «Inexistencia de ánimo de lucro»:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 y en el artículo 16, la empresa social destinará los beneficios y los excedentes de explotación que hubiera al ejercicio de sus actividades estatutarias o al incremento de su patrimonio.
2. A efectos del apartado 1, queda prohibida la distribución, incluso indirecta, de beneficios y de excedentes de explotación, de fondos y de reservas, cualquiera que sea su denominación, a los fundadores, miembros o socios, trabajadores y colaboradores, administradores y otros miembros de los órganos de empresa, incluso en caso de rescisión o de cualquier otro caso de cese individual de la relación. En el caso de las empresas sociales constituidas con las formas previstas en el libro V del Código Civil, se permitirá reembolsar al miembro el capital efectivamente desembolsado y, en su caso, revalorizado o incrementado dentro de los límites establecidos en el apartado 3, letra a). A efectos del presente apartado, deberá entenderse, en cualquier caso, por distribución indirecta de beneficios:
a) el pago a los administradores, auditores de cuentas y a cualquier persona que ejerza un mandato social de una retribución individual que no sea proporcional a la actividad ejercida, a las responsabilidades asumidas y a las competencias específicas o, en cualquier caso, superior a la prevista en entidades que operen en sectores y condiciones idénticas o similares.
[…]
2 bis. A efectos de los apartados 1 y 2, no se considerará como distribución, ni siquiera indirecta, de beneficios y de excedentes de explotación la distribución entre los miembros de los retornos cooperativos derivados de una actividad de interés general contemplada en el artículo 2, ejercida de conformidad con el artículo 2545 sexies del Código Civil y respetando los requisitos y límites establecidos por la ley y sus estatutos, por empresas sociales constituidas con la forma de sociedades cooperativas, siempre que sus estatutos o su escritura de constitución indiquen los criterios de distribución a los miembros de los retornos cooperativos proporcionalmente a la cantidad y a la calidad de los intercambios mutualistas y que se registre un excedente de explotación mutualista.
[…]»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑213/21
12 Mediante anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 27 de abril de 2020, la Azienda Sanitaria Locale Barletta-Andria-Trani inició un procedimiento competitivo para la adjudicación, mediante convenio, del servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia, para el territorio de su competencia, a organizaciones de voluntariado que cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017.
13 Al considerar que la convocatoria contenía cláusulas ilícitas que le impedían participar en dicho procedimiento, Italy Emergenza, cooperativa social cuya actividad consiste en prestar un servicio de transporte sanitario básico y medicalizado en ambulancia, interpuso recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia, Italia). Esta cooperativa consideraba que el artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017 era contrario al artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24, a la luz de su considerando 28, debido a que autorizaba la adjudicación directa, mediante convenio, de servicios de emergencia y urgencia únicamente a las organizaciones de voluntariado y, por consiguiente, excluía a las cooperativas sociales. En su opinión, a efectos de la adjudicación directa, por convenio, de los servicios de emergencia y urgencia, dicho artículo 10, letra h), asimila plenamente las cooperativas sociales a las asociaciones de voluntariado.
14 El mencionado Tribunal desestimó el recurso. Por un lado, declaró que el servicio objeto de la convocatoria era un servicio de transporte sanitario en ambulancia «cualificado», comprendido en la excepción prevista en el artículo 10, letra h). Por otro lado, estimó que la exclusión de las cooperativas sociales del ámbito de aplicación de esa excepción era conforme con el Derecho de la Unión porque esas cooperativas perseguían una finalidad empresarial que justificaba un trato diferente del reservado a las organizaciones o a las asociaciones de voluntariado, que carecen de ánimo de lucro. En el caso de autos, respecto de Italy Emergenza, esta exclusión está, en opinión de dicho Tribunal, justificada a la luz del artículo 5 de los estatutos de esta cooperativa social, que prevé la posibilidad de distribuir dividendos por un importe limitado.
15 Italy Emergenza interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Apulia) ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), órgano jurisdiccional remitente, en el que reiteraba que el artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017 infringe el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24.
16 El Consiglio di Stato (Consejo de Estado) alberga dudas en cuanto a la conformidad del artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017 con el artículo 10, letra h). En su opinión, mientras que ese artículo 57 solo menciona a las organizaciones de voluntariado y, por lo tanto, parece excluir de la adjudicación, mediante convenio, del servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia a las cooperativas sociales, dicho artículo 10, letra h), se refiere a las organizaciones o asociaciones «sin ánimo de lucro» y no se limita únicamente a las organizaciones o asociaciones de voluntariado.
17 En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente recuerda, en primer lugar, que en la sentencia de 21 de marzo de 2019, Falck Rettungsdienste y Falck (C‑465/17, EU:C:2019:234), el Tribunal de Justicia declaró que constituyen «organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro», en el sentido del artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24, las organizaciones o asociaciones que tienen como objetivo desempeñar una función social, que carecen de finalidad comercial y reinvierten los eventuales beneficios con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o asociación. De este modo, en su opinión, el Tribunal de Justicia señaló que el criterio decisivo para quedar englobado dentro el ámbito de aplicación de esta disposición es el de perseguir un fin no lucrativo. Pues bien, según el órgano jurisdiccional remitente, una cooperativa social como Italy Emergenza se caracteriza por no tener ánimo de lucro. Así, el artículo 6 de sus estatutos señala que «la cooperativa social funciona sin ánimo de lucro y persigue el interés general de la comunidad en el desarrollo humano y la integración social […]». Es cierto que el artículo 5 de dichos estatutos prescribe «la prohibición de distribuir dividendos por encima del interés máximo de los certificados de ahorro postales incrementado en dos puntos y medio respecto del capital desembolsado». No obstante, dicho artículo 5 no puede considerarse concluyente, ya que se trata de una disposición que reproduce el artículo 2514 del Código Civil.
18 A continuación, el órgano jurisdiccional remitente señala que las cooperativas sociales se diferencian de las organizaciones o asociaciones de voluntariado. Mientras que estas últimas no confieren ninguna ventaja económica, ni siquiera indirecta, a sus miembros y se limitan a reembolsar los gastos soportados por sus socios, las cooperativas sociales generan una ventaja económica para sus miembros, aunque persigan objetivos de integración y de promoción social sin ánimo de lucro. De este modo, estas cooperativas se caracterizan por tener una finalidad empresarial de carácter mutualista. No obstante, dicho órgano jurisdiccional relativiza esta diferencia, puesto que, según afirma, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que un contrato que establece como única contraprestación el reembolso de los gastos soportados entra en el concepto de «contrato público» como contrato a título oneroso.
19 Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente señala otro elemento que puede atenuar la diferencia entre las organizaciones o las asociaciones de voluntariado y las cooperativas sociales. Se trata, por una parte, de la posibilidad de que una organización o una asociación de voluntariado emplee a trabajadores y, por otra, de la posibilidad de que una cooperativa social tenga miembros voluntarios a los que únicamente se les reembolsen sus gastos.
20 Por último, este órgano jurisdiccional subraya que, suponiendo que, a diferencia de las organizaciones o asociaciones de voluntariado, no pueda adjudicarse a una cooperativa social con carácter prioritario, mediante convenio, un servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia, con arreglo al artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017, la adjudicación de tal servicio a una cooperativa social solo podría tener lugar al término de un procedimiento de contratación pública, lo cual sería contrario al artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24.
21 En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24, así como el considerando 28 de dicha Directiva, a una normativa nacional que prevé que los servicios de transporte sanitario de emergencia y urgencia solo pueden adjudicarse con carácter prioritario mediante convenio a las organizaciones de voluntariado —siempre que lleven inscritas desde al menos seis meses en el Registro Nacional Único del Tercer Sector, pertenezcan a una red de asociaciones y estén autorizadas con arreglo a la normativa regional en la materia (si esta existe), y a condición de que esa adjudicación garantice la prestación del servicio en un sistema de contribución efectiva a una finalidad social y de persecución de objetivos de solidaridad, en condiciones de eficiencia económica e idoneidad, respetando asimismo los principios de transparencia y de no discriminación— sin contemplar, entre los posibles adjudicatarios, a las demás organizaciones sin ánimo de lucro y, más concretamente, a las cooperativas sociales, en tanto empresas sociales que no tienen finalidad lucrativa?»
Asunto C‑214/21
22 Mediante anuncio publicado el 26 de febrero de 2020, la Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza inició un procedimiento de selección para la adjudicación, mediante convenio, del servicio de transporte sanitario de emergencia y urgencia, para el territorio de su competencia, a organizaciones de voluntariado y a la Croce Rossa italiana (Cruz Roja Italiana).
23 Al considerar que la convocatoria contenía cláusulas ilícitas que le impedían participar en dicho procedimiento, Italy Emergenza interpuso recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Calabria, Italia) invocando los mismos motivos que los expuestos en el apartado 13 de la presente sentencia.
24 Dicho Tribunal desestimó el recurso por los mismos motivos que los indicados en el apartado 14 de la presente sentencia.
25 Italy Emergenza interpuso recurso de apelación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), órgano jurisdiccional remitente, que, por los mismos motivos que los expuestos en los apartados 16 a 20 de la presente sentencia, duda de la compatibilidad del artículo 57 del Decreto Legislativo n.o 117/2017 con el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24. Dicho órgano jurisdiccional se pregunta igualmente acerca de la incidencia del artículo 3, apartado 2 bis, del Decreto Legislativo n.o 112/2017, que autoriza a una cooperativa social a no reinvertir la totalidad de sus beneficios y a distribuirlos a sus miembros en forma de retornos cooperativos.
26 En este contexto, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 10, letra h), de la Directiva [2014/24] así como el considerando 28 de dicha Directiva, a una normativa nacional que prevé que los servicios de transporte sanitario de emergencia y urgencia solo pueden adjudicarse con carácter prioritario mediante convenio a las organizaciones de voluntariado —siempre que lleven inscritas desde al menos seis meses en el Registro Nacional Único del Tercer Sector, pertenezcan a una red de asociaciones y estén autorizadas con arreglo a la normativa regional en la materia (si esta existe), y a condición de que esa adjudicación garantice la prestación del servicio en un sistema de contribución efectiva a una finalidad social y de persecución de objetivos de solidaridad, en condiciones de eficiencia económica e idoneidad, respetando asimismo los principios de transparencia y de no discriminación— sin contemplar, entre los posibles adjudicatarios, a las demás organizaciones sin ánimo de lucro y, más concretamente, a las cooperativas sociales, en tanto empresas sociales que no tienen finalidad lucrativa, incluidas las cooperativas sociales que gestionan la distribución a sus miembros de los resultados cooperativos vinculados a actividades de interés general, en el sentido del artículo 3, apartado 2 bis, del Decreto Legislativo [n.o 112/2017]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
27 Mediante la cuestión prejudicial en el asunto C‑213/21 y la cuestión prejudicial en el asunto C‑214/21, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24 se opone a una normativa nacional que establece que los servicios de transporte sanitario de emergencia y urgencia solo pueden adjudicarse con carácter prioritario mediante convenio a organizaciones de voluntariado, y no a cooperativas sociales que puedan distribuir a sus miembros retornos cooperativos vinculados a sus actividades.
28 Procede señalar que el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24 excluye del ámbito de aplicación de esta Directiva los contratos públicos de servicios que tengan por objeto servicios incluidos en los códigos CPV que se mencionan en esa disposición y prestados por «organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro».
29 Dicho esto, esta Directiva no define el concepto de organizaciones o asociaciones «sin ánimo de lucro».
30 Ahora bien, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance debe normalmente ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión Europea, que debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2019, Falck Rettungsdienste y Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, apartado 28 y la jurisprudencia citada).
31 En primer lugar, el concepto de organizaciones o asociaciones «sin ánimo de lucro» se define por oposición a una agrupación con ánimo de lucro constituida con el fin de obtener un beneficio. En este sentido, este concepto parece lo suficientemente amplio como para englobar a las organizaciones que son propiedad de su personal o en las que el personal participa activamente en la dirección, como las cooperativas sociales, siempre que no persigan fines lucrativos.
32 En segundo lugar, el objetivo de la excepción prevista en el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24 es, como se indica en su considerando 28, preservar la naturaleza particular de las organizaciones y las asociaciones sin ánimo de lucro, evitando que estén sujetas a los procedimientos definidos en dicha Directiva. Sin embargo, este mismo considerando 28 señala que esta excepción no debe ir más allá de lo estrictamente necesario. A este respecto, dicha excepción, como excepción al ámbito de aplicación de dicha Directiva que es, debe ser objeto de interpretación estricta [véase, por analogía, la sentencia de 20 de marzo de 2018, Comisión/Austria (Imprenta de Estado), C‑187/16, EU:C:2018:194, apartado 77].
33 De ello se infiere que el concepto de organizaciones o asociaciones «sin ánimo de lucro», en el sentido del artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24, debe circunscribirse rigurosamente a las organizaciones y asociaciones que presenten una naturaleza particular, es decir, a las que no persigan ningún fin lucrativo y que no puedan procurar ningún beneficio, siquiera indirecto, a sus miembros.
34 En tercer lugar, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que están comprendidas en este concepto las organizaciones o asociaciones que tienen como objetivo desempeñar funciones sociales, carecen de finalidad comercial y reinvierten los eventuales beneficios con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o asociación de que se trate (sentencia de 21 de marzo de 2019, Falck Rettungsdienste y Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, apartado 59).
35 Pues bien, al exigir que los posibles beneficios se reinviertan con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o asociación de que se trate, el Tribunal de Justicia consideró, por un lado, que esos beneficios debían destinarse a la realización de las funciones sociales que dicha organización o asociación ejerce y, por otro lado, excluyó claramente que dichos beneficios pudieran distribuirse a los propietarios o a los miembros de dicha organización o asociación. De ello se deduce que las organizaciones o asociaciones que tengan la posibilidad de distribuir beneficios a sus miembros no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24.
36 Esta interpretación, además, se ve corroborada por el artículo 77 de esta Directiva, a la luz del considerando 118 de la misma, que autoriza a los Estados miembros a prever que los poderes adjudicadores puedan reservar el derecho de participar en sus procedimientos especiales de contratación pública para la prestación de determinados servicios a las organizaciones que cumplan las condiciones enumeradas en dicho artículo 77, apartado 2. Pues bien, entre estas condiciones figuran, por un lado, en la letra b) del mencionado artículo 77, apartado 2, la de que, en caso de que se distribuyan o redistribuyan beneficios, la distribución o redistribución se base en consideraciones de participación y, por otro lado, en la letra c) del mismo artículo 77, apartado 2, la de que las estructuras de dirección o propiedad de la organización que ejecute el contrato se basen en la propiedad de los empleados o en principios de participación o exijan la participación activa de los empleados, los usuarios o las partes interesadas.
37 Así pues, el legislador de la Unión ha establecido un trato diferenciado entre las organizaciones o asociaciones «sin ánimo de lucro» contempladas en el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24, por un lado, y las organizaciones mencionadas en el apartado anterior de la presente sentencia, por otro lado. De ello se deduce que las organizaciones y asociaciones contempladas en el artículo 10, letra h), de esta Directiva no pueden asimilarse a las organizaciones que son propiedad de su personal o en las que el personal participa activamente en la dirección, como las cooperativas, mencionadas en el considerando 118 y en el artículo 77 de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2019, Falck Rettungsdienste y Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, apartado 60).
38 De las consideraciones anteriores se deduce que, cuando los miembros de una asociación o de una organización pueden obtener un beneficio, aunque sea indirecto, vinculado a las actividades de dicha asociación u organización, esta no puede estar comprendida en la excepción prevista en el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24.
39 En el caso de autos, y sin perjuicio del análisis de la normativa nacional y de los estatutos de las organizaciones parte en el litigio principal que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, de la lectura conjunta del artículo 3, apartado 2 bis, del Decreto Legislativo n.o 112/2017 y del artículo 34 de los estatutos de Italy Emergenza se deduce que la asamblea general puede decidir abonar retornos cooperativos a cada uno de los miembros. Pues bien, como resulta tanto de la resolución de remisión como de las observaciones de varios interesados, puesto que los retornos cooperativos constituyen un instrumento que permite conferir una ventaja a los miembros de una cooperativa, la existencia de tal posibilidad de distribución de «beneficios» debería impedir que se califique a una cooperativa social, como Italy Emergenza, de organización o asociación «sin ánimo de lucro», en el sentido del artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24.
40 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece que los servicios de transporte sanitario de emergencia y urgencia solo pueden adjudicarse con carácter prioritario mediante convenio a organizaciones de voluntariado, y no a cooperativas sociales que puedan distribuir a sus miembros retornos cooperativos vinculados a sus actividades.
Costas
41 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:
El artículo 10, letra h), de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece que los servicios de transporte sanitario de emergencia y urgencia solo pueden adjudicarse con carácter prioritario mediante convenio a organizaciones de voluntariado, y no a cooperativas sociales que puedan distribuir a sus miembros retornos cooperativos vinculados a sus actividades.
Firmas