Zaak T‑380/08

Koninkrijk der Nederlanden

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Verzoek om toegang tot bepaalde vertrouwelijke passages uit eindbeschikking van Commissie betreffende mededingingsregeling – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Verplichting over te gaan tot concreet en individueel onderzoek – Uitzondering betreffende bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu – Uitzondering betreffende bescherming van commerciële belangen van derde – Uitzondering betreffende bescherming van doel van onderzoek – Hoger openbaar belang – Loyale samenwerking”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 13 september 2013

1.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op beginsel van toegang tot documenten – Weigering gebaseerd op verschillende uitzonderingsgronden – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

2.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Draagwijdte – Toepassing op administratieve dossiers inzake procedures van controle op eerbiediging van mededingingsregels – Algemeen vermoeden dat openbaarmaking van bepaalde documenten van dergelijke dossiers afdoet aan bescherming van in dergelijke procedure betrokken belangen

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 27, lid 2, en 28, lid 1; verordening nr. 773/2004 van de Commissie, art. 8 en 15)

3.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Bescherming van commerciële belangen van derde – Draagwijdte – Derde die heeft deelgenomen aan inbreuk op mededingingsregels – Daaronder begrepen – Grenzen

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 27, lid 2, en 28, leden 1 en 2)

4.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Draagwijdte – Elk document waarop schadevordering wegens inbreuk op mededingingsregels kan worden gebaseerd – Daarvan uitgesloten

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

5.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Vordering tot vergoeding van schade die is geleden door inbreuk op mededingingsregels – Daarvan uitgesloten – Privébelang, ook bij civiele actie door lidstaat

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

6.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op beginsel van toegang tot documenten – Verplichting gedeeltelijke toegang te verlenen tot delen van document die niet onder uitzonderingen vallen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 6)

7.      Instellingen van Europese Unie – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Bijzondere status voor lidstaten – Geen

(Art. 10 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 26)

2.      Verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en verordening nr. 1/2003 bepalen niet uitdrukkelijk dat de ene voorrang heeft boven de andere. Elk van beide verordeningen moet dus worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de toepassing van de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt. In deze context moet voor de uitlegging van de in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen worden uitgegaan van een algemeen vermoeden dat openbaarmaking van de documenten die de Commissie in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG heeft vergaard, in beginsel afdoet zowel aan de bescherming van het doel van onderzoeken, inspecties en audits van de instellingen van de Unie als aan de bescherming van de commerciële belangen van de bij een dergelijke procedure betrokken ondernemingen.

Dienaangaande bevatten de bepalingen van verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 EG en 82 EG een restrictieve regeling voor het gebruik van informatie in het kader van de procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels van de artikelen 81 EG en 82 EG, doordat zij de toegang tot het dossier beperken tot de partijen waaraan de Commissie een mededeling van punten van bezwaar heeft gezonden en eventueel tot de klagers, onder voorbehoud van het legitieme belang van de betrokken ondernemingen dat hun zakengeheimen niet openbaar worden gemaakt. Indien op basis van verordening nr. 1049/2001 een veralgemeende toegang zou worden verleend tot de documenten die in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG tussen de Commissie en de bij die procedure betrokken partijen of de derden zijn uitgewisseld, zou derhalve het evenwicht worden verstoord dat de wetgever van de Unie in verordening nr. 1/2003 tot stand heeft willen brengen tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om aan de Commissie eventueel gevoelige commerciële informatie te verstrekken, en de garantie dat de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim extra wordt beschermd. Voorts zou, indien ook andere personen dan die welke op grond van de regeling betreffende de procedure inzake toepassing van artikel 81 EG recht op toegang tot het dossier hebben, op grond van verordening nr. 1049/2001 toegang zouden kunnen verkrijgen tot de documenten die in een dergelijke procedure zijn verzameld, zou afbreuk worden gedaan aan het door deze regeling ingevoerde stelsel.

Voor het overige zou openbaarmaking van de informatie die de Commissie krachtens de clementiemededeling heeft vergaard potentiële aanvragers van clementie kunnen doen besluiten geen verklaringen krachtens die mededeling af te leggen. Zij zouden zich immers in een minder gunstige positie kunnen bevinden dan andere ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen en die niet of in mindere mate aan het onderzoek hebben meegewerkt.

(cf. punten 31, 38‑42)

3.      Noch verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie noch verordening nr. 1/2003 bepaalt dat wanneer een onderneming deelneemt aan een inbreuk op de mededingingsregels, de Commissie op grond daarvan niet de bescherming van de commerciële belangen van die onderneming kan inroepen om toegang tot informatie en documenten betreffende de betrokken inbreuk te weigeren. Het feit dat artikel 28, leden 1 en 2, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat overeenkomstig de artikelen 17 tot en met 22 van deze verordening verkregen informatie slechts mag worden gebruikt voor het doel waarvoor zij is ingewonnen, en dat de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten, hun functionarissen, personeelsleden en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten geen informatie openbaar mogen maken die zij uit hoofde van deze verordening hebben verkregen of uitgewisseld en die naar haar aard onder de geheimhoudingsplicht valt, toont juist aan dat de informatie betreffende de betrokken inbreuk in beginsel als vertrouwelijk kan, zo niet moet, worden beschouwd.

Deze conclusie vindt bevestiging in het feit dat het recht op inzage in het dossier van de Commissie van de ondernemingen waaraan een mededeling van punten van bezwaar is gezonden, ingevolge artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 wordt beperkt door het legitieme belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet openbaar worden gemaakt en zich niet uitstrekt tot vertrouwelijke informatie. Dit betekent dat de wetgever van de Unie heeft besloten een zekere bescherming te bieden aan de commerciële belangen van ondernemingen waartegen een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG, alsook van artikel 82 EG, is ingeleid, ook in de situatie waarin dat belang ten dele mocht conflicteren met het recht van verweer van die ondernemingen.

In het bijzonder is het stellig zo dat het belang van een onderneming waaraan de Commissie een geldboete heeft opgelegd wegens schending van het mededingingsrecht, dat de details van het aan deze onderneming verweten inbreukmakend gedrag niet aan het publiek worden bekendgemaakt, geen bijzondere bescherming verdient, gelet op het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en het belang van de door de inbreuk gelaedeerde personen om kennis te nemen van de details van de inbreuk teneinde in voorkomend geval hun rechten jegens de bestrafte ondernemingen te kunnen doen gelden, en gelet op de mogelijkheid voor deze onderneming om een dergelijke beschikking te onderwerpen aan rechterlijke toetsing, maar de goede naam en de waardigheid van de betrokken ondernemingen moeten worden geëerbiedigd zolang deze niet definitief zijn veroordeeld.

(cf. punten 48‑52)

4.      Niet alle informatie betreffende de details van een inbreukmakend gedrag dient te worden beschouwd als informatie die niet vertrouwelijk is tegenover het publiek. Een regel op grond waarvan ieder document in een mededingingsprocedure aan een aanvrager zou moeten worden meegedeeld enkel op grond dat deze laatste voornemens is een schadevordering in te dienen, is aldus niet noodzakelijk om een doeltreffende bescherming van het recht op vergoeding van die aanvrager te verzekeren, aangezien het niet erg waarschijnlijk is dat de schadevordering moet worden gebaseerd op alle gegevens in het dossier van die procedure. Voorts zou die regel kunnen leiden tot schending van andere rechten die het recht van de Unie onder meer verleent aan de betrokken ondernemingen, zoals het recht op bescherming van beroeps‑ of bedrijfsgeheimen, of aan de betrokken particulieren, zoals het recht op bescherming van persoonsgegevens. Tot slot zou een dergelijke algemene toegang ook schade kunnen toebrengen aan openbare belangen, zoals een doeltreffend beleid ter onderdrukking van schendingen van het mededingingsrecht, doordat het personen die bij schending van de artikelen 81 EG en 82 EG betrokken zijn ervan zou kunnen weerhouden samen te werken met de mededingingsautoriteiten.

(cf. punten 53, 56)

5.      De vraag of een persoon over een document moet beschikken om een vordering tot vergoeding van de door een inbreuk op de mededingingsregels geleden schade voor te bereiden, valt onder het onderzoek van de vordering en gesteld al dat dat document noodzakelijk is, wordt dat niet in de beschouwing betrokken voor de belangenafweging bedoeld in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in verband met een verzoek om toegang tot de documenten en informatie die van nut zouden kunnen zijn voor de vordering.

In de eerste plaats is het immers aan de bevoegde nationale rechter die is aangezocht voor een schadevordering, te beslissen over de mechanismen voor de overlegging van bewijzen en documenten die volgens het toepasselijke recht moeten worden toegepast om het geschil te beslechten.

In de tweede plaats is het belang dat erin bestaat, vergoeding te kunnen vorderen van schade die is geleden door een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie, te beschouwen als een privébelang, ook al dragen schadevorderingen eventueel bij tot de handhaving van een effectieve mededinging in de Unie. In dit verband wordt het openbaar belang dat erin bestaat dat het mededingingsrecht wordt toegepast op een met de mededingingsregels van de Unie strijdig kartel door de Commissie reeds nagestreefd door een beschikking houdende vaststelling van een inbreuk op die regels vast te stellen. Dat verzoeker een lidstaat is, doet aan deze conclusie niet af.

(cf. punten 80‑82, 84, 85)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 91, 92)

7.      Wanneer een lidstaat heeft besloten om een verzoek om toegang tot de vertrouwelijke passages van een beschikking van de Commissie houdende vaststelling van een inbreuk op de mededingingsregels in te dienen in het kader van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, bindt de keuze voor deze procedure zowel de lidstaat als de Commissie, welke beide partijen zich aan de door deze verordening gestelde eisen moeten onderwerpen. De Commissie kan zich dus niet aan de procedure waarin die verordening voorziet noch aan de erin neergelegde uitzonderingsmogelijkheden voor het recht van toegang onttrekken op de enkele grond dat het verzoek is ingediend door een lidstaat. Verordening nr. 1049/2001 verleent immers geen bijzondere status aan een lidstaat die toegang vraagt, en deze heeft zich dus aan dezelfde in de verordening vastgelegde beperkingen te onderwerpen als de overige verzoekers. Automatische toepassing van de verplichting tot loyale samenwerking in die context zou ertoe leiden dat de lidstaten een bijzondere status wordt toegekend die de wetgever van de Unie niet voor ogen had.

(cf. punt 107)