Věc T‑217/11
Claire Staelen
v.
Evropský veřejný ochránce práv
„Mimosmluvní odpovědnost – Vyřízení stížnosti, která se týká vedení seznamu vhodných kandidátů v otevřeném výběrovém řízení, veřejným ochráncem práv – Vyšetřovací pravomoci – Povinnost postupovat s řádnou péčí – Ztráta příležitosti – Nemajetková újma“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 29. dubna 2015
1. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Žaloba na náhradu škody způsobené údajným pochybením Evropského veřejného ochránce práv – Přípustnost
(Článek 268 SFEU a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
2. Žaloba na náhradu škody – Samostatnost ve vztahu k žalobě na neplatnost a žalobě pro nečinnost – Přípustnost žaloby mířící na jednání přičitatelné orgánu nebo instituci Unie – Nevydání konečného rozhodnutí ohledně některých skutkových okolností, které byly předmětem šetření z vlastního podnětu žalované strany – Nedostatek vlivu
(Článek 268 SFEU a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
3. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost – Kumulativní podmínky – Neexistence jedné z podmínek – Zamítnutí žaloby na náhradu škody v plném rozsahu
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
4. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení unijního práva – Porušení povinnosti řádné péče Evropským veřejným ochráncem práv v rámci šetření případu nesprávného úředního postupu – Zahrnutí
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262)
5. Evropský veřejný ochránce práv – Vyšetřování – Posuzovací pravomoc, pokud jde o výkon vyšetřovací pravomoci – Meze – Dodržování povinnosti řádné péče – Porušení – Pochybení, které může vést ke vzniku odpovědnosti Unie
(Článek 228 odst. 1 SFEU a čl. 340 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262, čl. 3 odst. 1)
6. Právo Evropské unie – Zásady – Zásada řádné správy – Povinnost řádné péče – Rozsah
7. Evropský veřejný ochránce práv – Vyšetřování – Šetření z vlastního podnětu – Zahájení – Podmínky
(Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262)
8. Žaloba na neplatnost – Pravomoc unijního soudu – Návrhové žádání směřující k určení, že došlo k trestnému činu – Nepřípustnost
(Články 256 SFEU a 263 SFEU)
9. Evropský veřejný ochránce práv – Vyšetřování – Práva osob dotčených šetřením – Žádost o důvěrné zacházení se získanými dokumenty a informacemi – Zpochybnění veřejným ochráncem práv – Vyloučení
(Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262)
10. Úředníci – Výběrové řízení – Výběrová komise – Vypracování seznamu vhodných kandidátů – Stanovení doby platnosti – Posuzovací pravomoc orgánu oprávněného ke jmenování – Meze
(Služební řád, články 29 a 30)
11. Právo Evropské unie – Zásady – Rovné zacházení – Pojem
12. Evropský veřejný ochránce práv – Vyšetřování – Povinnost řádné péče – Zjištění, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu na základě pouhých tvrzení orgánu dotčeného vyšetřováním – Porušení – Pochybení, které může vést ke vzniku odpovědnosti Unie
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262)
13. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Podmínky – Rozšíření existujícího žalobního důvodu – Přípustnost
[Jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c) a čl. 48 odst. 2]
14. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Zneužití pravomoci – Pojem
(Článek 263 SFEU)
15. Právo Evropské unie – Zásady – Dodržení přiměřené lhůty – Správní řízení – Kritéria posouzení
(Listina základních práv Evropské unie, článek 41)
16. Evropský veřejný ochránce práv – Kodex řádné praxe – Závaznost – Neexistence
(Článek 228 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 41)
17. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Skutečná a určitá újma – Důkazní břemeno
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
18. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Příčinná souvislost – Pojem – Škoda mající za následek ztrátu příležitosti kandidáta být přijat ve výběrovém řízení v důsledku chyb Evropského veřejného ochránce práv – Určující příčina nespočívající v jednání veřejného ochránce práv – Nedostatek příčinné souvislosti
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
19. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Náhrada škody údajně utrpěné v důsledku ztráty příležitosti být přijat na pracovní místo v orgánu Unie – Přípustnost
(Článek 268 SFEU a čl. 340 druhý pododstavec SFEU; služební řád, článek 30)
20. Mimosmluvní odpovědnost – Újma – Nahraditelná újma – Nemajetková újma způsobená ztrátou důvěry v instituci Evropského veřejného ochránce práv – Zahrnutí
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 55)
2. Žaloba na náhradu škody byla zavedena Smlouvou o FEU jakožto samostatný procesní prostředek, mající vlastní funkci v systému procesních prostředků, který je závislý na podmínkách výkonu, jež jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu. Zatímco žaloby na neplatnost a pro nečinnost směřují k potrestání protiprávnosti právně závazného aktu nebo neexistence takového aktu, předmětem žaloby na náhradu škody je návrh na náhradu škody vyplývající z aktu, ať již právně závazného či nikoli, nebo z jednání přičitatelného některému z orgánů nebo institucí Společenství.
Pokud jde tedy o žalobu na náhradu škody, která žalobkyni vznikla v důsledku postoje Evropského veřejného ochránce práv při vyřizování její stížnosti, nemůže být přípustnost dotčené žaloby ovlivněna skutečností, že veřejný ochránce práv ještě nevydal konečné rozhodnutí týkající se některých bodů, jež byly předmětem jeho šetření z vlastního podnětu s cílem ověřit, zda se v případě žalobkyně jednalo z jeho strany o nesprávný úřední postup.
(viz body 59, 60)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 68, 69)
4. V oblasti vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie se stran splnění podmínky protiprávnosti jednání orgánu vyžaduje, aby bylo prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy, jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům. Tato podmínka týkající se ochranného charakteru je splněna, pokud porušená právní norma, i když se svou povahou týká obecných zájmů, zaručuje rovněž ochranu individuálních zájmů dotyčných jednotlivců. Pokud jde o zásadu řádné péče a právo na řádnou správu, tato zásada a toto právo mají ve vztahu k jednotlivcům zjevně ochranný charakter. Totéž platí o normách, jimiž se řídí šetření Evropského veřejného ochránce práv, jelikož tyto normy umožňují jednotlivci podat stížnost ohledně nesprávného úředního postupu a být obeznámen s výsledky šetření, které v tomto ohledu veřejný ochránce práv provedl.
(viz body 70, 88)
5. Co se týče rozsahu posuzovací pravomoci, kterou disponuje Evropský veřejný ochránce práv, pokud jde o zahájení a rozsah prováděných šetření, jakož i o nástroje použité k šetření, pouze závažné a zjevné nedodržení mezí těchto pravomocí, jež mu přiznávají čl. 3 odst. 1 rozhodnutí 94/262 o pravidlech a obecných podmínkách výkonu funkce veřejného ochránce práv, a články 4.1, 5 a 9.2 prováděcích ustanovení, jež veřejný ochránce práv přijal na základě článku 14 dotčeného rozhodnutí, může představovat dostatečně závažné porušení zakládající mimosmluvní odpovědnost Unie.
Avšak vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv musí při výkonu své posuzovací pravomoci v oblasti šetření dodržovat unijní normy vyšší právní síly, nezbavuje jej prostor pro uvážení přiznaný rozhodnutím 94/262 a prováděcími ustanoveními povinnosti řádné péče, pokud jde o výběr vyšetřovacích opatření při výkonu jeho úkolu. Veřejný ochránce práv sice může volně rozhodovat o tom, zda určité šetření zahájí, a v případě, že se jej rozhodne zahájit, může provést veškerá vyšetřovací opatření, jež bude považovat za důvodná, avšak je povinen zajistit, aby byl v návaznosti na tato vyšetřovací opatření schopen řádně a nestranně posoudit všechny skutkové okolnosti za účelem rozhodnutí o opodstatněnosti tvrzeného nesprávného úředního postupu a o krocích, které na základě takového tvrzení podnikne. Dodržování zásady řádné péče veřejným ochráncem práv při výkonu jeho pravomocí je o to důležitější, že právě jemu byl na základě čl. 228 odst. 1 SFEU a čl. 3 odst. 1 rozhodnutí 94/262 svěřen úkol odhalovat v obecném zájmu a v zájmu dotyčného občana případy nesprávného úředního postupu a snažit se o jejich vymýcení.
Veřejný ochránce práv tudíž v konkrétním případě nedisponuje prostorem pro uvážení, pokud jde o dodržení zásady řádné péče. K prokázání dostatečně závažného porušení zakládajícího mimosmluvní odpovědnost Unie proto postačí prosté porušení této zásady. Ne každá nesrovnalost, jíž se veřejný ochránce práv dopustí, je však porušením dotčené zásady. Pouze taková nesrovnalost, jejímž následkem by bylo, že by veřejný ochránce práv nebyl schopen pečlivě a nestranně přezkoumat všechny relevantní skutkové okolnosti za účelem rozhodnutí o opodstatněnosti tvrzení ohledně nesprávného úředního postupu některého z orgánů, institucí či jiných subjektů Unie a o krocích, které na základě tohoto tvrzení podnikne, by vedla ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie z důvodu porušení zásady řádné péče.
(viz body 78–80, 85–87)
6. V případě, že některý orgán Unie disponuje širokou posuzovací pravomocí, má kontrola dodržování záruk poskytovaných unijním právním řádem zásadní význam. K těmto zárukám patří zejména povinnost příslušného orgánu přezkoumat s řádnou péčí a nestranností všechny relevantní skutečnosti projednávané věci.
V tomto ohledu dodržení povinnosti příslušného orgánu shromáždit řádně skutečnosti, které jsou nezbytné k výkonu jeho široké posuzovací pravomoci, jakož i k jeho kontrole ze strany unijního soudu je o to důležitější, že výkon uvedené posuzovací pravomoci podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu ve věci samé, jehož předmětem je pouze zjevně nesprávné posouzení. Povinnost příslušného orgánu posoudit pečlivě a nestranně veškeré relevantní skutečnosti projednávané věci proto představuje nezbytný předpoklad k tomu, aby unijní soud mohl ověřit, zda jsou splněny skutkové a právní okolnosti, na nichž výkon této široké posuzovací pravomoci závisí.
(viz body 83, 84)
7. Evropský veřejný ochránce práv nemá v kontextu šetření z vlastního podnětu povinnost ukončit vyšetřování, pokud s tímto šetřením jím dotčená osoba nesouhlasí. Žádné z ustanovení rozhodnutí 94/262, o pravidlech a obecných podmínkách výkonu funkce veřejného ochránce práv, či prováděcích ustanovení, jež veřejný ochránce práv přijal na základě článku 14 dotčeného rozhodnutí, veřejnému ochránci práv neukládá, aby získal souhlas stěžovatele se šetřením u některého z orgánů nebo institucí Unie. Stejně tak žádné ustanovení veřejnému ochránci práv neukládá, aby prováděl šetření z vlastního podnětu pouze v případě, že to odůvodňuje převažující veřejný zájem.
Povinnost veřejného ochránce práv vést šetření s řádnou péčí mu však ukládá, aby při provádění jednotlivých vyšetřovacích kroků zohlednil všechny relevantní skutečnosti. Mezi takové skutečnosti patří i postoj dotyčných osob a veřejný zájem na daném šetření. Veřejný ochránce práv disponuje posuzovací pravomocí při zvažování těchto skutečností pro rozhodnutí, zda je třeba šetření vést či nikoli.
(viz body 155, 156)
8. Unijní soud má sice pravomoc rozhodovat o tom, zda jisté jednání orgánů může založit odpovědnost Unie, avšak nikoli o tom, zda tímto jednáním došlo k trestnému činu. Z toho vyplývá, že tvrzení, jež předpokládá rozhodnutí unijního soudu o tom, že se veřejný ochránce práv dopustil trestného činu padělání a použití padělaných dokumentů, je nepřípustné.
(viz bod 165)
9. V souladu s čl. 13.3 prováděcích ustanovení, jež Evropský veřejný ochránce práv přijal na základě článku 14 rozhodnutí 94/262 o pravidlech a obecných podmínkách výkonu funkce veřejného ochránce práv, nemá stěžovatel přístup k dokumentům či informacím, které veřejný ochránce práv získal, byly-li pro něj označeny jako důvěrné. Článek 10.1 prováděcích ustanovení stanoví, že veřejný ochránce práv posoudí na žádost stěžovatele stížnost jako důvěrnou. Uvedená ustanovení nestanoví výjimky nebo zvláštní postup sloužící k ověření opodstatněnosti žádostí o důvěrné zacházení.
Veřejnému ochránci práv tudíž nepřísluší zpochybňovat žádosti orgánů o důvěrné zacházení s jistými dokumenty či informacemi ve vztahu ke stěžovateli, stejně jako mu nepřísluší zpochybňovat žádost stěžovatele o důvěrné zacházení s jeho stížností.
Pokud však veřejný ochránce práv v některém rozhodnutí založí své závěry na důvěrných informacích a stěžovatel legalitu takového rozhodnutí zpochybní před unijním soudem, nemůže se veřejný ochránce práv proti výtkám stěžovatele bránit uvedením důvodů, jež se zakládají na důvěrných informacích, k nimž ani stěžovatel, ani soud nemají přístup. Pokud totiž veřejný ochránce práv odmítá poskytnout určité informace či jejich části z důvodu, že jsou tyto informace důvěrné, unijní soud přistoupí k přezkumu legality napadeného rozhodnutí výhradně na základě těch informací, které poskytnuty byly.
(viz body 178, 179, 181)
10. Z článku 29 ve spojení s článkem 30 služebního řádu vyplývá, že orgánu oprávněnému ke jmenování přísluší určení délky platnosti seznamu vhodných kandidátů výběrového řízení. V tomto ohledu má dotčený orgán rozsáhlou posuzovací pravomoc, již musí vykonávat za dodržení takových obecných zásad, jako jsou zásada rovného zacházení a povinnost uvést odůvodnění.
(viz bod 193)
11. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 198)
12. Skutečnost, že vysvětlení podané během šetření určitým orgánem Evropskému veřejnému ochránci práv se může jevit jako přesvědčivé, nezprošťuje veřejného ochránce práv jeho odpovědnosti ujistit se, že skutečnosti, na nichž spočívá toto vysvětlení, jsou prokázány, jestliže je uvedené vysvětlení jediným základem pro jeho zjištění, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany uvedeného orgánu. Veřejný ochránce práv tak nepostupoval s požadovanou péčí, když konstatoval, že k nesprávnému úřednímu postupu ze strany určitého orgánu nedošlo, a opíral se přitom o vysvětlení tohoto orgánu stran přijetí úspěšných kandidátů výběrového řízení, aniž získal informace ověřující okamžik přijetí každého z těchto úspěšných kandidátů, jestliže se tato vysvětlení ukázala jako neopodstatněná. Tento nedostatek řádné péče může založit odpovědnost Unie za chování veřejného ochránce práv.
Naopak skutečnost, že se veřejný ochránce práv v projednávaném případě chybně spolehl na tvrzení dotyčného orgánu, není z právního hlediska dostatečným důkazem existence nedostatku dobré víry ze strany veřejného ochránce práv nebo jeho vůle zakrýt vlastní pochybení.
(viz body 204, 205, 236)
13. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 214, 329)
14. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 247)
15. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 252)
16. Evropský kodex řádné správní praxe není právním předpisem, ale usnesením Parlamentu, kterým se mění návrh, jenž mu byl předložen Evropským veřejným ochráncem práv, a kterým byla Komise vyzvána, aby v tomto ohledu předložila legislativní návrh. V tomto ohledu cílem veřejného ochránce práv sledovaným přijetím kodexu řádné praxe nebylo stanovit právní pravidla, jež by přiznávala práva jednotlivcům. Jejich nedodržování tedy nepostačuje ke zjištění, že došlo k dostatečně závažnému porušení právního pravidla, jehož předmětem bylo přiznat práva jednotlivcům, které by mohlo založit odpovědnost Unie. Pouze jsou-li ustanovení uvedeného kodexu výrazem základního práva na řádnou správu, jak je zakotveno v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie, mohou založit odpovědnost Unie.
Pokud jde o pravidlo, podle nějž u každého dopisu zaslaného orgánu musí být potvrzeno jeho přijetí ve lhůtě dvou týdnů, jež je zakotveno v článku 14 kodexu řádné praxe, jedná se o prosté formální pravidlo, jež není výslovně upraveno v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie. Nedodržení tohoto pravidla tak nemůže založit odpovědnost Unie.
(viz body 263–265)
17. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 273, 274)
18. V kontextu žaloby na náhradu škody je příčinná souvislost připuštěna v případě, že mezi jednáním, které je orgánu vytýkáno, a dovolávanou újmou existuje přímá souvislost, přičemž předložení důkazu o její existenci je věcí žalobce. Vytýkané jednání tak musí být určující příčinou újmy.
Tak tomu není v případě příčinné souvislosti mezi škodou spočívající ve ztrátě příležitosti kandidáta být přijat ve výběrovém řízení a chybami, kterých se dopustil Evropský veřejný ochránce práv, pokud určující příčina újmy spočívá v jednání unijního orgánu, jenž organizoval výběrové řízení, a nikoliv v jednání veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv totiž sice musel s uvedeným orgánem spolupracovat za účelem nalezení smírného řešení, a nebylo-li takové řešení možné, zformulovat kritický komentář nebo vypracovat zprávu, avšak žádné z těchto opatření není právně závazné. Skutečnost, zda spolupráce dospěje ke smírnému řešení, závisí jak na veřejném ochránci práv, tak na dotyčném orgánu. Avšak vzhledem k nezávaznému charakteru opatření, jež může přijmout veřejný ochránce práv vůči uvedenému orgánu, nemohou být tato opatření považována za určující příčinu újmy spočívající ve ztrátě příležitosti žalobkyně být přijata.
Tento závěr není zpochybněn argumentem, že se dotyčný orgán vždy řídil doporučeními veřejného ochránce práv a že odmítnutí mohlo sloužit jako základ pro žalobu na náhradu škody proti uvedenému orgánu. I kdyby to bylo prokázáno, nezakládalo by to dostatečně přímou příčinnou souvislost mezi protiprávním jednáním veřejného ochránce práv a ztrátou příležitosti žalobkyně být přijata.
(viz body 275, 281, 284–286)
19. Zápis kandidáta na seznam vhodných kandidátů pro výběrové řízení mu nezakládá nárok na přijetí. Takovému nároku brání posuzovací pravomoc, jíž disponují orgány při přijímání úspěšných kandidátů výběrového řízení. Pokud tedy jde o žalobu na náhradu škody směřující k náhradě škody vzniklé z důvodu pochybení dotýkajícího se zápisu jména osoby na seznam vhodných kandidátů výběrového řízení, nemůže vzniklá škoda odpovídat ušlému výdělku vyplývajícímu ze ztráty tohoto nároku.
Kromě toho, i když je velmi obtížné, ne-li nemožné, definovat metodu umožňující přesně vyčíslit příležitost být přijat na pracovní místo v orgánu, a tudíž i vyčíslit újmu vyplývající ze ztráty této příležitosti, nelze z toho vyvozovat, že návrh na náhradu škody za ztrátu příležitosti musí být automaticky odmítnut jako nepřípustný nebo zamítnut jako neopodstatněný.
(viz body 277, 280)
20. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 290–293)