Affaire T‑217/11
Claire Staelen
contre
Médiateur européen
« Responsabilité non contractuelle – Traitement par le Médiateur d’une plainte relative à la gestion d’une liste d’aptitude des candidats pour un concours général – Pouvoirs d’enquête – Devoir de diligence – Perte d’une chance – Dommage moral »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 29 avril 2015
1. Recours en indemnité – Objet – Demande d’indemnisation d’un dommage causé en raison du prétendu mauvais traitement d’une plainte par le Médiateur européen – Recevabilité
(Art. 268 TFUE et 340, al. 2, TFUE)
2. Recours en indemnité – Autonomie par rapport aux recours en annulation et en carence – Recevabilité du recours visant un comportement imputable à une institution ou à un organe de l’Union – Absence de décision définitive sur certains éléments du cadre factuel ayant fait l’objet d’une enquête d’initiative par la défenderesse – Absence d’incidence
(Art. 268 TFUE et 340, al. 2, TFUE)
3. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Conditions cumulatives – Absence de l’une des conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
(Art. 340, al. 2, TFUE)
4. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union – Violation par le Médiateur européen de l’obligation de diligence dans le cadre d’une enquête portant sur des cas de mauvaise administration – Inclusion
(Art. 340, al. 2, TFUE ; décision du Parlement européen 94/262)
5. Médiateur européen – Enquêtes – Pouvoir d’appréciation quant à l’exercice des pouvoirs d’enquête – Limites – Respect de l’obligation de diligence – Violation – Faute de nature à engager la responsabilité de l’Union
(Art. 228, § 1, TFUE et 340, al. 2, TFUE ; décision du Parlement européen 94/262, art. 3, § 1)
6. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de bonne administration – Obligation de diligence – Portée
7. Médiateur européen – Enquêtes – Enquêtes d’initiative – Ouverture – Conditions
(Décision du Parlement européen 94/262)
8. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Conclusions tendant à faire constater une infraction pénale – Irrecevabilité
(Art. 256 TFUE et 263 TFUE)
9. Médiateur européen – Enquêtes – Droits des personnes concernées par une enquête – Demande de traitement confidentiel de documents et d’informations recueillis – Remise en cause par le Médiateur – Exclusion
(Décision du Parlement européen 94/262)
10. Fonctionnaires – Concours – Jury – Établissement de la liste d’aptitude – Fixation de la durée de validité – Pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination – Limites
(Statut des fonctionnaires, art. 29 et 30)
11. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Notion
12. Médiateur européen – Enquêtes – Obligation de diligence – Constatation de l’absence de mauvaise administration sur la base des seules affirmations de l’institution concernée par une enquête – Violation – Faute de nature à engager la responsabilité de l’Union
(Art. 340, al. 2, TFUE ; décision du Parlement européen 94/262)
13. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Ampliation d’un moyen existant – Recevabilité
[Règlement de procédure du Tribunal, art. 44, § 1, c), et 48, § 2]
14. Recours en annulation – Moyens – Détournement de pouvoir – Notion
(Art. 263 TFUE)
15. Droit de l’Union européenne – Principes – Respect d’un délai raisonnable – Procédure administrative – Critères d’appréciation
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)
16. Médiateur européen – Code de bonne conduite – Effet contraignant – Absence
(Art. 228 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)
17. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain – Charge de la preuve
(Art. 340, al. 2, TFUE)
18. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Lien de causalité – Notion – Préjudice résultant, pour un candidat à un concours, de la perte d’une chance d’être recruté à la suite des fautes commises par le Médiateur européen – Cause déterminante du préjudice ne résidant pas dans les agissements du Médiateur – Absence de lien de causalité
(Art. 340, al. 2, TFUE)
19. Recours en indemnité – Objet – Réparation du préjudice prétendument subi du fait de la perte d’une chance d’être recruté à un emploi au sein d’une institution de l’Union – Recevabilité
(Art. 268 TFUE et 340, al. 2, TFUE ; statut des fonctionnaires, art. 30)
20. Responsabilité non contractuelle – Préjudice – Préjudice indemnisable – Préjudice moral causé par une perte de confiance dans l’office du Médiateur européen – Inclusion
(Art. 340, al. 2, TFUE)
1. Voir le texte de la décision.
(cf. point 55)
2. Le recours en indemnité a été institué par le traité FUE comme une voie de recours autonome, ayant sa fonction particulière dans le cadre du système des voies de recours et subordonnée à des conditions d’exercice conçues en vue de son objet spécifique. Alors que les recours en annulation et en carence visent à sanctionner l’illégalité d’un acte juridiquement contraignant ou l’absence d’un tel acte, le recours en indemnité a pour objet la demande de réparation d’un préjudice découlant d’un acte, qu’il soit juridiquement contraignant ou non, ou d’un comportement, imputable à une institution ou à un organe communautaire.
Dès lors, s’agissant d’un recours en indemnité visant la réparation du préjudice prétendument subi du fait du traitement par le Médiateur européen d’une plainte, la recevabilité dudit recours ne saurait être affectée par le fait que le Médiateur n’a pas encore pris une décision définitive en ce qui concerne certains points ayant fait l’objet d’une enquête d’initiative ouverte par celui-ci dans le but de vérifier s’il y avait eu un cas de mauvaise administration de sa part dans l’appréciation de la situation de la requérante.
(cf. points 59, 60)
3. Voir le texte de la décision.
(cf. points 68, 69)
4. En matière d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, s’agissant de la condition relative au comportement illégal d’une institution, il est exigé que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Cette condition relative au caractère protecteur est remplie lorsque la règle de droit violée, tout en visant par essence des intérêts de caractère général, assure également la protection des intérêts individuels des particuliers concernés. Or, s’agissant du principe de diligence ou du droit à une bonne administration, ce principe et ce droit possèdent clairement un caractère protecteur à l’égard des particuliers. Il en est de même s’agissant des règles régissant les enquêtes du Médiateur européen, ces règles permettant au particulier d’adresser les plaintes portant sur des cas de mauvaise administration et d’être informé du résultat des enquêtes menées à cet égard par le Médiateur.
(cf. points 70, 88)
5. S’agissant de la marge d’appréciation dont dispose le Médiateur européen quant à l’engagement et à la portée des enquêtes à effectuer ainsi que quant aux instruments d’investigation à utiliser, seule une méconnaissance manifeste et grave des limites de ces pouvoirs conférés par l’article 3, paragraphe 1, de la décision 94/262, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur, et par les articles 4.1, 5 et 9.2 des dispositions d’exécution adoptées par le Médiateur en application de l’article 14 de ladite décision peut constituer une violation suffisamment caractérisée susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
Toutefois, dès lors que l’exercice par le Médiateur de son pouvoir d’appréciation en matière d’enquête doit se faire dans le respect des règles supérieures du droit de l’Union, la marge d’appréciation conférée par la décision 94/262 et par les dispositions d’exécution quant aux mesures d’enquête à prendre dans l’exercice de sa mission ne le dispense pas du respect du principe de diligence. Or, si le Médiateur peut décider librement d’entamer une enquête et que, s’il décide de le faire, il peut prendre toutes les mesures d’enquête qu’il estime justifiées, il doit néanmoins s’assurer que, à la suite de ces mesures d’enquête, il soit à même d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents afin de décider du bien-fondé d’une allégation relative à un cas de mauvaise administration et des suites éventuelles à donner à cette allégation. Le respect du principe de diligence par le Médiateur dans l’exercice de ses compétences est d’autant plus important qu’il s’est précisément vu conférer, en vertu de l’article 228, paragraphe 1, TFUE, et de l’article 3, paragraphe 1, de la décision 94/262, la tâche de déceler et de chercher à éliminer des cas de mauvaise administration dans l’intérêt général du citoyen concerné.
Le Médiateur ne dispose dès lors pas de marge d’appréciation quant au respect, dans un cas concret, du principe de diligence. Par conséquent, une simple violation de ce principe suffit pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée susceptible d’engager la responsabilité de l’Union. Cependant, toute irrégularité commise par le Médiateur ne constitue pas une violation dudit principe. Seule une irrégularité ayant pour conséquence qu’il n’a pu examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents afin de décider du bien-fondé d’une allégation relative à un cas de mauvaise administration de la part d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union et des suites éventuelles à donner à cette allégation peut engager la responsabilité non contractuelle de l’Union en raison d’une violation du principe de diligence.
(cf. points 78-80, 85-87)
6. Dans le cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance fondamentale. Parmi ces garanties figurent notamment le respect du principe de diligence, à savoir, pour l’institution compétente, l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce.
À cet égard, le respect du devoir pour une institution compétente de rassembler, de manière diligente, les éléments factuels indispensables à l’exercice de son large pouvoir d’appréciation ainsi que son contrôle par le juge de l’Union sont d’autant plus importants que l’exercice dudit pouvoir d’appréciation n’est soumis qu’à un contrôle juridictionnel restreint sur le fond, limité à la recherche d’une erreur manifeste. Ainsi, l’obligation pour l’institution compétente d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce constitue un préalable indispensable pour que le juge de l’Union puisse vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice de ce large pouvoir d’appréciation étaient réunis.
(cf. points 83, 84)
7. Le Médiateur européen n’est pas tenu d’office, dans le contexte d’une enquête d’initiative, de cesser d’investiguer lorsqu’une personne concernée par cette investigation s’y oppose. Or, aucune disposition de la décision 94/262, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur, ou des dispositions d’exécution adoptées par le Médiateur en application de l’article 14 de ladite décision n’impose au Médiateur d’obtenir l’accord du plaignant pour enquêter auprès d’une institution ou d’un organe de l’Union. De même, aucune disposition n’impose au Médiateur d’enquêter de sa propre initiative uniquement lorsqu’un intérêt public supérieur le justifie.
Toutefois, son devoir de mener une enquête avec diligence lui impose de tenir compte de l’ensemble des éléments pertinents lorsqu’il procède à des actes d’investigation. Parmi ces éléments figurent l’attitude des personnes concernées et l’intérêt public de l’enquête. Le Médiateur dispose d’un pouvoir d’appréciation dans la pondération de ces éléments afin de décider s’il y a lieu de poursuivre ou non une enquête.
(cf. points 155, 156)
8. Si le juge de l’Union est compétent pour apprécier si certains agissements des institutions peuvent engager la responsabilité de l’Union, il n’est pas compétent pour constater, sur la base de ces agissements, une infraction pénale. Partant, une allégation impliquant la constatation par le juge de l’Union que le Médiateur européen s’est rendu coupable de l’infraction pénale de faux et usage de faux est irrecevable.
(cf. point 165)
9. En vertu de l’article 13.3 des dispositions d’exécution adoptées par le Médiateur européen en application de l’article 14 de la décision 94/262, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur, le plaignant n’a pas accès aux documents ou informations obtenus par le Médiateur auprès des institutions lors de son enquête lorsqu’ils sont identifiés comme confidentiels à l’attention du Médiateur. L’article 10.1 des dispositions d’exécution prévoit qu’une plainte est classée comme confidentielle par le Médiateur à la demande du plaignant. Lesdites dispositions ne prévoient pas d’exception ou de procédure spécifique pour vérifier le bien-fondé des demandes de traitement confidentiel.
Par conséquent, il n’appartient pas au Médiateur de remettre en cause les demandes de la part des institutions de traiter de manière confidentielle certains documents ou certaines informations à l’égard des plaignants au même titre qu’il n’appartient pas au Médiateur de remettre en cause une demande de traitement confidentiel d’une plainte d’un plaignant.
Toutefois, lorsque dans une décision le Médiateur fonde son appréciation sur des éléments confidentiels et qu’un plaignant met en cause la légalité de ladite décision devant le juge de l’Union, le Médiateur ne peut valablement opposer aux griefs du plaignant des motifs fondés sur des éléments confidentiels auxquels ni le plaignant ni le juge n’ont accès. En effet, si le Médiateur s’oppose à la communication de tout ou partie de ces éléments au motif qu’ils sont confidentiels, le juge de l’Union procèdera à un examen de la légalité de la décision attaquée sur la base des seuls éléments qui ont été communiqués.
(cf. points 178, 179, 181)
10. Il ressort d’une lecture combinée des articles 29 et 30 du statut des fonctionnaires que c’est à l’autorité investie du pouvoir de nomination qu’il revient de déterminer la durée de validité d’une liste d’aptitude des candidats pour un concours. Ladite autorité jouit à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation qui doit être exercé dans le respect des principes généraux, tels que le principe d’égalité de traitement et du devoir de motivation.
(cf. point 193)
11. Voir le texte de la décision.
(cf. point 198)
12. Le fait que, lors d’une enquête, une explication donnée par une institution au Médiateur européen puisse paraître convaincante, n’exempte pas le Médiateur de sa responsabilité de s’assurer que les faits sur lesquels repose cette explication sont avérés lorsque ladite explication constitue le seul fondement de son constat d’une absence de cas de mauvaise administration de la part de ladite institution. Ainsi, le Médiateur n’a pas agi avec toute la diligence requise lorsqu’il a constaté une absence de cas de mauvaise administration de la part d’une institution en se fiant aux explications de cette dernière quant au recrutement de lauréats de concours sans avoir reçu d’éléments attestant du moment de recrutement de chacun de ces lauréats et que ces explications se sont avérées non fondées. Ce manque de diligence peut engager la responsabilité de l’Union pour le comportement du Médiateur.
Par contre, le fait que le Médiateur s’est erronément fié à des affirmations de l’institution concernée ne démontre pas à suffisance de droit l’existence d’une mauvaise foi du Médiateur ou d’une volonté de ce dernier de dissimuler sa propre faute.
(cf. points 204, 205, 236)
13. Voir le texte de la décision.
(cf. points 214, 329)
14. Voir le texte de la décision.
(cf. point 247)
15. Voir le texte de la décision.
(cf. point 252)
16. Le code européen de bonne conduite administrative n’est pas un texte réglementaire, mais une résolution du Parlement apportant des modifications à un projet qui lui avait été soumis par le Médiateur européen et invitant la Commission à présenter une proposition législative à cet égard. À cet égard, en adoptant ce code, le Médiateur n’a pas eu pour objectif d’édicter des règles de droit conférant des droits à des particuliers. Par conséquent, leur non-respect ne suffit pas à constater une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers pouvant engager la responsabilité de l’Union. Ce n’est que pour autant que les dispositions dudit code constituent l’expression du droit fondamental à une bonne administration tel que consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qu’elles sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Union.
Dès lors, s’agissant de la règle selon laquelle toute lettre adressée à une institution fait l’objet d’un accusé de réception dans un délai de deux semaines consacrée par l’article 14 du code de bonne conduite, il s’agit d’une simple règle formelle non expressément prévue par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Le non-respect de cette règle ne saurait donc engager la responsabilité de l’Union.
(cf. points 263-265)
17. Voir le texte de la décision.
(cf. points 273, 274)
18. Dans le contexte d’un recours en indemnité, un lien de causalité est admis lorsqu’il existe un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement reproché à l’institution et le préjudice invoqué, lien dont il appartient au requérant d’apporter la preuve. Le comportement reproché doit ainsi être la cause déterminante du préjudice.
Tel n’est pas le cas s’agissant du lien de causalité entre un dommage consistant en la perte d’une chance pour un candidat à un concours d’être recruté et des fautes commises par le Médiateur européen, lorsque la cause déterminante du dommage réside dans les agissements de l’institution de l’Union organisatrice du concours et non dans ceux du Médiateur. En effet, si le Médiateur aurait dû coopérer avec ladite institution pour trouver une solution à l’amiable et, lorsque ceci n’est pas possible, formuler un commentaire critique ou établir un rapport, aucune de ces mesures n’est juridiquement contraignante. Le fait que la coopération aboutisse à une solution amiable dépend tant du Médiateur que de l’institution concernée. Or, à défaut d’effet contraignant des mesures que peut adopter le Médiateur à l’égard de ladite institution, ces mesures ne peuvent être considérées comme la cause déterminante du préjudice consistant en la perte d’une chance pour la requérante d’être recrutée.
Cette appréciation n’est pas remise en cause par l’argument selon lequel l’institution concernée a toujours suivi les recommandations du Médiateur et qu’un refus aurait pu servir de base à une action en indemnité contre ladite institution. En effet, même si cela était prouvé, cela ne conférerait pas un lien de causalité suffisamment direct entre les illégalités commises par le Médiateur et la perte d’une chance pour la requérante d’être recrutée.
(cf. points 275, 281, 284-286)
19. L’inscription du nom d’un lauréat sur la liste d’aptitude des candidats pour un concours ne lui confère pas un droit à être recruté. Le pouvoir d’appréciation dont jouissent les institutions en matière de recrutement de lauréats de concours fait obstacle à un tel droit. Par conséquent, s’agissant d’un recours en indemnité visant la réparation du dommage subi en raison d’une faute affectant l’inscription du nom d’une personne sur une liste d’aptitude des candidats pour un concours, le dommage subi ne peut correspondre au manque à gagner résultant de la perte de ce droit.
Par ailleurs, s’il est vrai qu’il est très difficile, voire impossible, de définir une méthode permettant de quantifier avec exactitude la chance d’être recruté à un emploi au sein d’une institution et, par conséquent, d’évaluer le préjudice résultant de la perte d’une chance, il ne saurait en être déduit qu’une demande d’indemnisation pour une perte d’une chance doit d’office être rejetée comme irrecevable ou non fondée.
(cf. points 277, 280)
20. Voir le texte de la décision.
(cf. points 290-293)