Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΝΙΚΟΛΑ ΑΙΜΙΛΙΟΥ
της 16ης Νοεμβρίου 2023 (1)
Υπόθεση C‑316/22
Gabel Industria Tessile SpA,
Canavesi SpA
κατά
A2A Energia SpA,
Energit SpA,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
παρισταμένης της:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
[αίτηση του Tribunale di Como
(πρωτοδικείου Κόμο, Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Άρθρο 288 ΣΛΕΕ – Άμεσο αποτέλεσμα των οδηγιών – Οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα – Κάθετο άμεσο αποτέλεσμα – Κριτήριο της αποφάσεως Foster – Οντότητες που θεωρούνται κρατικοί φορείς – Οδηγία 2008/118/ΕΚ – Πάροχος ηλεκτρικής ενέργειας – Επιστροφή φόρων που καταβλήθηκαν κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης – Δικονομική αυτονομία – Αρχή της αποτελεσματικότητας»
I. Εισαγωγή
1. Λίγα είναι τα ζητήματα που έχουν προσελκύσει σε τόσο μεγάλο βαθμό το ενδιαφέρον των νομικών της Ένωσης διαχρονικά όσο εκείνο του άμεσου αποτελέσματος των οδηγιών. Το εν λόγω ζήτημα έχει αποτελέσει αντικείμενο εκτεταμένου διαλόγου (και, ως ένα σημείο, έντονης αντιπαράθεσης), τόσο εντός των θεσμικών οργάνων της Ένωσης όσο και στο πλαίσιο ακαδημαϊκών φόρουμ, ήδη από τη δεκαετία του 1960 (2) και μέχρι σήμερα (3).
2. Στο παρελθόν, αρκετοί έγκριτοι γενικοί εισαγγελείς είχαν προτείνει στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει όχι μόνον κάθετο, αλλά και οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα στις οδηγίες που δεν έχουν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο (4), προκειμένου να «θεραπεύσουν» κατά τον τρόπο αυτό (έστω εν μέρει) την έννομη τάξη της Ένωσης από μια κατάσταση που έχει περιγραφεί ως «παιδική ασθένεια» του δικαίου της Ένωσης (5). Παρά ταύτα, η νομολογία του Δικαστηρίου επί του ζητήματος αυτού έχει παραμείνει σχεδόν αμετακίνητη. Από την έκδοση των αποφάσεων Marshall και Faccini Dori και εφεξής, το Δικαστήριο έχει παγίως κρίνει ότι μια οδηγία, αυτή καθεαυτήν, δεν γεννά υποχρεώσεις σε βάρος ιδιώτη και επομένως δεν μπορεί να γίνει επίκλησή της κατ’ αυτού (6).
3. Παράλληλα, ωστόσο, το Δικαστήριο έχει καταβάλει προσπάθεια προκειμένου να αμβλύνει ποικιλοτρόπως τις επιπτώσεις που μπορεί να έχει η έλλειψη οριζόντιου άμεσου αποτελέσματος των οδηγιών για τους ιδιώτες. Ειδικότερα, το Δικαστήριο: i) έχει αναγνωρίσει την ευρύτερη υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων και των λοιπών εθνικών αρχών να ερμηνεύουν το εθνικό δίκαιο, στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπο σύμφωνο με τις διατάξεις οδηγιών που δεν έχουν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο (7)· ii) έχει προσδώσει ερμηνευτικά ευρύ περιεχόμενο στις έννοιες του «κράτους μέλους» και των κρατικών φορέων, ούτως ώστε να εμπίπτουν στις έννοιες αυτές διάφοροι οργανισμοί ή φορείς, οι οποίοι θα πρέπει να θεωρούνται κρατικοί (8)· iii) έχει αναγνωρίσει άμεσο αποτέλεσμα στο πλαίσιο ορισμένων τριγωνικών καταστάσεων ιδιάζοντος χαρακτήρα, όπου εμπλέκονται δύο ιδιωτικοί φορείς και ένας κρατικός (9)· iv) έχει αναγνωρίσει άμεσο αποτέλεσμα σε συγκεκριμένες διατάξεις του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και σε ορισμένες γενικές αρχές του δικαίου, ειδικότερη έκφανση των οποίων μπορεί να αποτελούν οι διατάξεις μιας οδηγίας (10)· και v) έχει θέσει χαμηλότερα τον πήχη για την ευδοκίμηση αγωγής αποζημίωσης που στρέφεται κατά κράτους μέλους το οποίο παρέλειψε να μεταφέρει οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο (11).
4. Η υπό κρίση υπόθεση προσφέρει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εξετάσει τη γενικότερη κατάσταση του δικαίου στον εν λόγω τομέα, καθώς και να αποσαφηνίσει περαιτέρω ορισμένες πτυχές της νομολογίας του.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
5. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/118/ΕΚ του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με το γενικό καθεστώς των ειδικών φόρων κατανάλωσης και για την κατάργηση της οδηγίας 92/12/ΕΟΚ (12), το οποίο ήταν εφαρμοστέο κατά τον κρίσιμο χρόνο (13), προέβλεπε ότι:
«Τα κράτη μέλη μπορούν, για ειδικούς σκοπούς, να επιβάλλουν πρόσθετους έμμεσους φόρους στα υποκείμενα σε ειδικό φόρο κατανάλωσης προϊόντα, υπό τον όρο ότι οι φόροι αυτοί είναι σύμφωνοι με τους [ενωσιακούς] κανόνες φορολόγησης που ισχύουν για τον ειδικό φόρο κατανάλωσης ή τον φόρο προστιθέμενης αξίας, όσον αφορά τον καθορισμό της φορολογικής βάσης, τον υπολογισμό, το απαιτητό και τον έλεγχο του φόρου, εξαιρουμένων των διατάξεων περί απαλλαγών.»
Β. Το εθνικό δίκαιο
6. Το άρθρο 5 του Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 26, της 2ας Φεβρουαρίου 2007, για τη μεταφορά της οδηγίας 2003/96/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας) (14) τροποποίησε το άρθρο 6 της Decreto Legge 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 511, της 28ης Νοεμβρίου 1988, σχετικά με επείγουσες διατάξεις για την περιφερειακή και τοπική φορολογία) (15), θεσπίζοντας προσαύξηση επί του περιφερειακού ειδικού φόρου κατανάλωσης στην ηλεκτρική ενέργεια (στο εξής: επίμαχη προσαύξηση).
7. Το άρθρο 2 του Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 23, της 14ης Μαρτίου 2011, περί δημοτικής φορολογικής αλληλεγγύης) (16) προέβλεπε ότι, από το έτος 2012, η επίμαχη προσαύξηση θα έπαυε να εφαρμόζεται στις περιφέρειες όπου ίσχυε το κανονικό καθεστώς. Στη συνέχεια, το άρθρο 4 της Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 16, της 2ας Μαρτίου 2012, σχετικά με επείγουσες διατάξεις για την απλοποίηση της φορολογίας, τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και την ενίσχυση των διαδικασιών ελέγχου)(17) κατήργησε οριστικά την επίμαχη προσαύξηση από 1ης Απριλίου 2012 και εφεξής.
8. Το άρθρο 14 του Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise (νομοθετικού διατάγματος αριθ. 504, της 26ης Οκτωβρίου 1995, για την κωδικοποίηση των διατάξεων περί ειδικών φόρων κατανάλωσης) (18) ορίζει, στην παράγραφο 1 αυτού, ότι «[ο] ειδικός φόρος κατανάλωσης επιστρέφεται εφόσον έχει καταβληθεί αχρεωστήτως», στην παράγραφο 2 ότι «η επιστροφή πρέπει να ζητηθεί εντός αποκλειστικής προθεσμίας δύο ετών από την ημερομηνία της καταβολής ή της ημερομηνίας κατά την οποία μπορεί να ασκηθεί το σχετικό δικαίωμα», και στην παράγραφο 4 ότι, «[ό]ταν, μετά το πέρας ένδικης διαδικασίας, ο υπόχρεος καταβολής του ειδικού φόρου κατανάλωσης διατάσσεται να επιστρέψει σε τρίτους τα αχρεωστήτως εισπραχθέντα ποσά στο πλαίσιο της μετακύλισης του ειδικού φόρου κατανάλωσης, η επιστροφή ζητείται από τον εν λόγω υπόχρεο εντός αποκλειστικής προθεσμίας 90 ημερών από τη στιγμή που θα αποκτήσει ισχύ δεδικασμένου η απόφαση με την οποία διατάσσεται η επιστροφή των ποσών».
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
9. Αμφότερες οι ενάγουσες της κύριας δίκης (Gabel Industria Tessile S.p.A. και Canavesi S.p.A.) είναι εταιρίες οι οποίες είχαν συνάψει ξεχωριστά με μία από τις εναγόμενες της κύριας δίκης (A2A Energia S.p.A. και Energit S.p.A., αντίστοιχα) σύμβαση παροχής ηλεκτρικής ενέργειας στις μονάδες παραγωγής τους και είχαν καταβάλει στις εναγόμενες το οφειλόμενο αντίτιμο, συμπεριλαμβανομένων των τελών που τους επιβλήθηκαν έναντι της επίμαχης προσαύξησης για το χρονικό διάστημα 2010-2011.
10. Το έτος 2020, οι ενάγουσες της κύριας δίκης άσκησαν αγωγές κατά των εναγομένων ενώπιον του Tribunale di Como (πρωτοδικείου Κόμο, Ιταλία), ζητώντας την επιστροφή των ποσών που είχαν καταβάλει έναντι της επίμαχης προσαύξησης, λόγω αντίθεσης των εθνικών διατάξεων περί επιβολής της εν λόγω προσαύξησης προς το δίκαιο της Ένωσης.
11. Το Tribunale di Como (πρωτοδικείο Κόμο) εκθέτει ότι, κατόπιν της έκδοσης των αποφάσεων του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Undis Servizi και Messer France (19), το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία) έκρινε ότι η επίμαχη προσαύξηση αντέβαινε στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/118.
12. Το Tribunale di Como (πρωτοδικείο Κόμο) προσθέτει ότι η υπόθεση της κύριας δίκης εντάσσεται σε μια σειρά ένδικων διαφορών σχετικά με την τύχη των ποσών που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ της προθεσμίας που τάχθηκε στα κράτη μέλη για τη συμμόρφωση με την οδηγία 2008/118 και του χρονικού σημείου κατά το οποίο ο Ιταλός νομοθέτης αποφάσισε την παύση της επιβολής της επίμαχης προσαύξησης. Όσον αφορά το ζήτημα αυτό, τα κατώτερα δικαστήρια της Ιταλίας έχουν ακολουθήσει δύο διαφορετικές προσεγγίσεις.
13. Κατά την πρώτη προσέγγιση, οι αγωγές θα πρέπει να απορριφθούν διότι, εφόσον οι εναγόμενες είναι ιδιωτικές εταιρίες, η μη εφαρμογή των οικείων εθνικών διατάξεων θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση οριζόντιου άμεσου αποτελέσματος στις διατάξεις της οδηγίας 2008/118. Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η μη εφαρμογή των εθνικών διατάξεων θα γεννούσε πρόσθετη υποχρέωση σε βάρος ιδιώτη: την υποχρέωση να επιστρέψει στον τελικό καταναλωτή τα ποσά που εισέπραξε ως αχρεώστητους φόρους. Αντιθέτως, κατά τη δεύτερη προσέγγιση, οι αγωγές θα πρέπει να γίνουν δεκτές διότι –αν κατανοώ ορθά τη σχετική συλλογιστική– η αρχή της αποτελεσματικότητας επιβάλλει στον εθνικό δικαστή την υποχρέωση να εφαρμόζει, ακόμη και στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, τις διατάξεις οδηγίας που δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο.
14. Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο, διατηρώντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία των συναφών αρχών και διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν, εν γένει, το σύστημα των πηγών του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, ειδικότερα, το άρθρο 288, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, την έννοια ότι αντιτίθενται στη μη εφαρμογή από εθνικό δικαστήριο, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, διάταξης του εθνικού δικαίου η οποία αντίκειται σε σαφή, ακριβή και απαλλαγμένη αιρέσεων διάταξη οδηγίας μη μεταφερθείσας ή πλημμελώς μεταφερθείσας στο εσωτερικό δίκαιο, με αποτέλεσμα να επιβάλλεται πρόσθετη υποχρέωση σε ιδιώτη, εφόσον τούτο συνιστά, σύμφωνα με την εθνική έννομη τάξη […] προϋπόθεση ώστε ο ιδιώτης να μπορέσει να ασκήσει τα δικαιώματα που του παρέχει η εν λόγω οδηγία κατά του κράτους;
2) Έχει η αρχή της αποτελεσματικότητας την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση […] η οποία δεν παρέχει στον τελικό καταναλωτή τη δυνατότητα να ζητήσει την επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου απευθείας από το κράτος, αλλά του παρέχει απλώς τη δυνατότητα να εναγάγει ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων προς αναζήτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων τον υποκείμενο στον φόρο, ο οποίος είναι ο μόνος που νομιμοποιείται να ζητήσει την επιστροφή από τις φορολογικές αρχές, οσάκις ο μόνος λόγος για τον παράνομο χαρακτήρα του φόρου –ήτοι η αντίθεσή του προς οδηγία [της Ένωσης]– δεν μπορεί να προβληθεί παρά μόνο στο πλαίσιο της σχέσης μεταξύ του υπόχρεου καταβολής και της φορολογικής αρχής, αλλά όχι στη σχέση μεταξύ του αρχικού και του τελικού καταναλωτή, εμποδίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, στην πράξη, την επιστροφή ή, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση της ανωτέρω αρχής, πρέπει να αναγνωριστεί η άμεση ενεργητική νομιμοποίηση του τελικού καταναλωτή έναντι του Δημοσίου, σε περίπτωση κατά την οποία αποδεικνύεται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής η επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου εκ μέρους του παρόχου;»
15. Στις 17 Μαΐου 2023, το Δικαστήριο απηύθυνε στο αιτούν δικαστήριο αίτηση παροχής διευκρινίσεων όσον αφορά τις εθνικές διαδικασίες για την επιστροφή αχρεωστήτως καταβληθέντων φόρων, στην οποία δόθηκε απάντηση με το από 31ης Μαΐου 2023 έγγραφο.
16. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Ισπανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι οποίες ανέπτυξαν και προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Σεπτεμβρίου 2023.
IV. Ανάλυση
Α. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος: οριζόντιο και κάθετο αποτέλεσμα των οδηγιών
17. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, το Δικαστήριο αν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης η μη εφαρμογή από το εθνικό δικαστήριο, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ δύο ιδιωτών, διάταξης του εθνικού δικαίου η οποία αντίκειται σε σαφή, ακριβή και απαλλαγμένη αιρέσεων διάταξη οδηγίας μη μεταφερθείσας, ακόμη και αν αυτό συνιστά αναγκαία προϋπόθεση ώστε να μπορέσει ο ιδιώτης να ασκήσει τα δικαιώματα που του παρέχει η εν λόγω οδηγία.
18. Εκ πρώτης όψεως, και για λόγους που θα εξηγηθούν στη συνέχεια, η απάντηση στο ερώτημα αυτό φαίνεται μάλλον απλή. Ωστόσο, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι πρόθεση του αιτούντος δικαστηρίου ήταν να θέσει επί τάπητος –πέρα από το ζήτημα που υποδεικνύει η διατύπωση του ερωτήματος– πλείονα ζητήματα σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα των οδηγιών. Ως εκ τούτου, στις επόμενες ενότητες θα επιχειρήσω να εξετάσω το σύνολο των ζητημάτων αυτών.
1. Το οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα των οδηγιών με βάση το δίκαιο της Ένωσης και το εθνικό δίκαιο
19. Καταρχάς, θα εξετάσω το ζήτημα που ρητώς τίθεται με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα: δύναται ο εθνικός δικαστής να εφαρμόσει, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, τις διατάξεις οδηγίας που δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο;
20. Σε πρόσφατη απόφασή του, σχετική με τις διατάξεις οδηγίας που δεν είχε μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, το Δικαστήριο καταρχάς επιβεβαίωσε ότι «εθνικό δικαστήριο δεν υποχρεούται, βάσει του δικαίου της Ένωσης και μόνον, να αφήσει ανεφάρμοστη διάταξη του εθνικού δικαίου αντίθετη προς διάταξη του δικαίου της Ένωσης αν η τελευταία αυτή διάταξη στερείται άμεσου αποτελέσματος». Στη συνέχεια, όμως, το Δικαστήριο επισήμανε ότι αυτό ισχύει «με την επιφύλαξη πάντως της δυνατότητας του δικαστηρίου αυτού, καθώς και κάθε αρμόδιας εθνικής διοικητικής αρχής, να μην εφαρμόσει, βάσει του εσωτερικού δικαίου, κάθε διάταξη του εθνικού δικαίου που αντιβαίνει προς διάταξη του δικαίου της Ένωσης η οποία δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα» (20).
21. Με απλά λόγια, αυτό σημαίνει ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει μεν στα εθνικά δικαστήρια να αφήνουν ανεφάρμοστες, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, διατάξεις του εθνικού δικαίου αντίθετες προς διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που στερούνται άμεσου αποτελέσματος, αλλά ούτε και απαγορεύει στα εθνικά δικαστήρια να το πράξουν, αν αυτό προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο. Με άλλα λόγια, τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να προσδώσουν οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα στις οδηγίες με βάση το εθνικό δίκαιο.
22. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ισπανική Κυβέρνηση αντιτάχθηκε στην άποψη αυτή, επικαλούμενη ότι κατά τον τρόπο αυτόν θα προκαλούνταν κάποιου είδους ανισότητα μεταξύ ιδιωτών.
23. Εντούτοις, είμαι της γνώμης ότι ισχύει το ακριβώς αντίθετο. Αν υπάρχει εν προκειμένω μία γενεσιουργός αιτία καταστάσεων ανισότητας, αυτή είναι η παράλειψη μεταφοράς οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο, η οποία: i) προκαλεί ανισότητες σε επίπεδο Ένωσης, καθόσον η εκ μέρους των ιδιωτών άσκηση των δικαιωμάτων που τους παρέχει το δίκαιο της Ένωσης εξαρτάται, για παράδειγμα, από το κράτος μέλος στο οποίο ζουν ή εργάζονται, και ii) προκαλεί ανισότητες σε εθνικό επίπεδο, μεταξύ ιδιωτών που μπορούν να ασκήσουν τα δικαιώματά τους επειδή στρέφονται κατά κρατικών φορέων και ιδιωτών οι οποίοι, μολονότι επικαλούνται τις ίδιες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, δεν μπορούν να ασκήσουν τα δικαιώματά τους επειδή στρέφονται κατά ιδιωτικών φορέων. Επομένως, η οριζόντια εφαρμογή των οδηγιών που δεν έχουν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο –εφόσον είναι επιτρεπτή κατά το εθνικό δίκαιο– θα αναιρούσε μία από τις αιτίες πρόκλησης ανισοτήτων (21). Επιπλέον, θα ενίσχυε γενικότερα την πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) των εν λόγω οδηγιών.
24. Πράγματι, δεν βλέπω για ποιον λόγο θα έπρεπε το δίκαιο της Ένωσης να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει στα εσωτερικά δικαιικά συστήματα των κρατών μελών να επιδιώξουν την πληρέστερη και πιο αποτελεσματική εφαρμογή διατάξεων του δικαίου της Ένωσης που θα είχαν ήδη καταστεί γενικής εφαρμογής, αν τα ίδια τα κράτη μέλη δεν είχαν παραλείψει να τις μεταφέρουν στο εσωτερικό τους δίκαιο (22).
25. Τούτου λεχθέντος, εφόσον το εθνικό δίκαιο δεν παρέχει στον εθνικό δικαστή τη δυνατότητα να προσδώσει οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα στις διατάξεις οδηγίας, τότε –όπως προαναφέρθηκε– το δίκαιο της Ένωσης δεν του επιβάλλει να το πράξει. Ανακύπτει λοιπόν το ακόλουθο ερώτημα: θα έπρεπε άραγε το Δικαστήριο να επανεξετάσει τη νομολογία του επί του ζητήματος;
2. Ο βασικός κανόνας: δεν είναι υποχρεωτική η αναγνώριση οριζόντιου άμεσου αποτελέσματος στις οδηγίες
26. Θεωρώ ελάχιστα επωφελή τη συζήτηση περί του αν θα έπρεπε το Δικαστήριο να επανεξετάσει τη νομολογία του επί του ζητήματος.
27. Αναμφίβολα, μπορούν να προταθούν βάσιμα επιχειρήματα (και αντεπιχειρήματα) τόσο υπέρ όσο και κατά του να αναγνωρίζεται στις οδηγίες οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα. Εντούτοις, και παρά την πολυπλοκότητα του ζητήματος –η επαρκής διαπραγμάτευση του οποίου θα απαιτούσε μακροσκελή νομική ανάλυση–, εύκολα μπορεί να σχηματίσει κανείς την εντύπωση ότι πρόκειται για ζήτημα που έχει ήδη εξαντληθεί (23).
28. Από την πλευρά μου, αρκεί να πω ότι, αφενός, αναγνωρίζω την πειστικότητα των επιχειρημάτων που έχουν προβάλει στο παρελθόν ορισμένοι γενικοί εισαγγελείς οι οποίοι αντιτίθεντο στον «εξαιρετικό χαρακτήρα» των οδηγιών. Οι εν λόγω γενικοί εισαγγελείς έχουν εκφράσει την άποψη ότι υπήρχαν αποχρώντες λόγοι αρχής για να αποδοθεί στις οδηγίες άμεσο αποτέλεσμα, χωρίς να γίνεται διάκριση ανάλογα με την ιδιότητα του καθού. Κατά τη γνώμη τους, αυτό θα είχε, μεταξύ άλλων, τις εξής συνέπειες: i) θα θεράπευε τις ποικίλες ασυνέπειες που έχει προκαλέσει η αύξηση του αριθμού των αποφάσεων που έχουν εκδοθεί επί του ζητήματος· ii) θα απέτρεπε τα εθνικά δικαστήρια από το να καταφεύγουν σε αμφιλεγόμενες ερμηνείες του εθνικού δικαίου προκειμένου να διασφαλίσουν τη συμβατότητα αυτού με το δίκαιο της Ένωσης· iii) θα ενίσχυε το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των ιδιωτών και, γενικότερα, την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης· και iv) θα απέκλειε τη διακριτική μεταχείριση ορισμένων ιδιωτών έναντι άλλων και θα διασφάλιζε ισότιμες συνθήκες ανταγωνισμού μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων (24).
29. Από την άλλη πλευρά, ωστόσο, οφείλω να ομολογήσω ότι υπάρχουν ουκ ολίγα επιχειρήματα κατά του να αναγνωρίζεται στις οδηγίες οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα. Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι το άρθρο 288 ΣΛΕΕ διακρίνει σαφώς μεταξύ των διαφόρων νομικών πράξεων που περιγράφονται σε αυτό. Σε αντίθεση με τα όσα ορίζει για τον κανονισμό, ήτοι ότι είναι «δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος», για την οδηγία προβλέπει ότι «δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών». Ως εκ τούτου, αντιλαμβάνομαι ότι η νομολογία του Δικαστηρίου αποσκοπεί, κυρίως, στη διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών (25) και της συνταγματικού χαρακτήρα σημασίας (26) αυτού του νομοθετικού εργαλείου, που απηχεί το «ομοσπονδιακό» στοιχείο της έννομης τάξης της Ένωσης (27).
30. Είναι βέβαια αληθές ότι, το έτος 2023, η έννομη τάξη της Ένωσης είναι πολύ διαφορετική σε σχέση με την εποχή κατά την οποία το Δικαστήριο εξέδωσε τις αποφάσεις του στις υποθέσεις Marshall και Faccini Dori (28). Πράγματι, οι Συνθήκες του Άμστερνταμ, της Νίκαιας και, ιδίως, της Λισσαβώνας έχουν επιφέρει σημαντικές μεταβολές στο θεσμικό και συνταγματικό τοπίο του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, φρονώ ότι οι αλλαγές που επήλθαν στο (νυν) άρθρο 288 ΣΛΕΕ –λαμβανομένων υπόψη και των ειδικότερων συζητήσεων που διεξήχθησαν κατά τη Συνέλευση για το μέλλον της Ευρώπης του 2002-2003 (29) και κατά τις διακυβερνητικές διασκέψεις που ακολούθησαν (30)– δεν συνηγορούν υπέρ της άποψης ότι οι συντάκτες των Συνθηκών είχαν την πρόθεση να επιφέρουν μεταβολές και όσον αφορά τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ κανονισμού και οδηγίας.
31. Κατά συνέπεια, λαμβάνοντας υπόψη και την πολύ πρόσφατη νομολογία επ’ αυτού, μεταξύ άλλων και εκείνη του τμήματος μείζονος συνθέσεως (31), αμφιβάλλω αν το Δικαστήριο θα ήταν διατεθειμένο να επανεξετάσει, πολλώ δε μάλλον να αναθεωρήσει, την πάγια νομολογία του επί του ζητήματος. Φρονώ ότι, για την ώρα, τουλάχιστον, και δανειζόμενος μια αναλογία από τον χώρο του ποδοσφαίρου, η μπάλα είναι στο γήπεδο των κρατών μελών: η νομολογία του Δικαστηρίου επί του ζητήματος είναι σαφής και γνωστή και, εφόσον τα κράτη μέλη θεωρούν την υφιστάμενη κατάσταση μη ικανοποιητική, έχουν τη δυνατότητα να τη διορθώσουν, επιφέροντας τροποποιήσεις στις Συνθήκες (32).
32. Τούτου λεχθέντος, το γεγονός ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια να αναγνωρίζουν στις οδηγίες οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα θα είναι άνευ έννομης σημασίας για την κύρια δίκη, εφόσον θεωρηθεί ότι στις ένδικες εν προκειμένω διαφορές εμπλέκονται, αφενός μεν, ένας ιδιώτης (ο καταναλωτής), αφετέρου δε, μια οντότητα που ενεργούσε ως κρατικός φορέας (ο πάροχος). Το ζήτημα αυτό, μολονότι δεν τίθεται ρητώς από το αιτούν δικαστήριο, εντούτοις αποτέλεσε αντικείμενο συζήτησης κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία.
3. Το κάθετο άμεσο αποτέλεσμα και η έννοια του «κράτους μέλους»
33. Από την έκδοση των αποφάσεων Van Duyn και Ratti και εφεξής (33), το Δικαστήριο έχει παγίως κρίνει ότι θα ήταν ασυμβίβαστο προς το δεσμευτικό αποτέλεσμα, που το (νυν) άρθρο 288 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει στην οδηγία, το να αποκλεισθεί η δυνατότητα των ιδιωτών να επικαλεστούν τις υποχρεώσεις που επιβάλλει μια οδηγία στα κράτη μέλη. Ιδίως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι δεν μπορεί να επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επωφελούνται από τη δική τους παράλειψη να μεταφέρουν οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο (34). Συνεπεία αυτού, οι ιδιώτες μπορούν βασίμως να επικαλεστούν –είτε προς στήριξη των δικών τους αξιώσεων είτε προς αντίκρουση αξιώσεων που στρέφονται εναντίον τους– τις σαφείς, ακριβείς και απαλλαγμένες αιρέσεων διατάξεις οδηγιών που δεν έχουν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, στο πλαίσιο διαφορών με αρχές του κράτους μέλους που παρέλειψε να προβεί στη μεταφορά τους (κάθετο άμεσο αποτέλεσμα).
34. Με την πάροδο των ετών, το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι τα προεκτεθέντα ισχύουν ασχέτως της ακριβούς ιδιότητας υπό την οποία ενεργεί η δημόσια αρχή (ως εργοδότης ή ως δημόσια αρχή), αλλά και ανεξαρτήτως του αν η συγκεκριμένη αρχή φέρει πραγματική ευθύνη για την παράλειψη του κράτους μέλους να εφαρμόσει την εκάστοτε οδηγία (35).
35. Μεγαλύτερη σημασία για την υπό κρίση υπόθεση έχει το γεγονός ότι, στο συγκεκριμένο αυτό πλαίσιο, το Δικαστήριο έχει προσδώσει ευρύ περιεχόμενο στην έννοια του «κράτους μέλους». Κατά πάγια νομολογία, οι ιδιώτες μπορούν να επικαλούνται τις ανεπιφύλακτες και αρκούντως σαφείς διατάξεις των οδηγιών έναντι οργανισμών ή φορέων που πρέπει να εξομοιώνονται με το κράτος, «είτε διότι πρόκειται για νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που αποτελούν μέρος του κράτους με την ευρεία έννοια» είτε διότι –όταν πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου– «υπόκεινται στην εποπτεία ή τον έλεγχο δημόσιας αρχής», ή ακόμη διότι «τους έχει ανατεθεί, από δημόσια αρχή, η εκτέλεση αποστολής δημοσίου συμφέροντος και, για τον λόγο αυτό, έχουν εξοπλιστεί με […] εξαιρετικές εξουσίες» (στο εξής: κριτήριο της αποφάσεως Foster) (36).
36. Στην υπό κρίση υπόθεση, προκύπτει από τη δικογραφία ότι οι εναγόμενες της κύριας δίκης δεν είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ωστόσο, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν εμπίπτουν σε μία από τις άλλες δύο περιπτώσεις, που αφορούν νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (37). Και τούτο όχι μόνο διότι το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του όλα τα στοιχεία που απαιτούνται προκειμένου να προβεί σε μια τέτοια εκτίμηση, αλλά και, κυριότερα, διότι, προκειμένου η εκτίμηση αυτή να είναι ακριβής, ενδέχεται να αποδειχθεί αναγκαία η ερμηνεία διατάξεων και αρχών του εθνικού δικαίου.
37. Προκειμένου να συνδράμω το αιτούν δικαστήριο, θα προσθέσω ορισμένες σύντομες σκέψεις σχετικά με το είδος της εκτίμησης στην οποία καλείται αυτό να προβεί.
38. Καταρχήν, συμφωνώ με την Ισπανική Κυβέρνηση ότι, προκειμένου να διαπιστωθεί αν μια οντότητα πληροί το κριτήριο της αποφάσεως Foster, απαιτείται κατά κανόνα εξατομικευμένη εκτίμηση, κατά την οποία λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των κρίσιμων περιστάσεων σχετικά με την οργάνωση και τις δραστηριότητες της οντότητας.
39. Για παράδειγμα, προκειμένου να κρίνει αν μια οντότητα ιδιωτικού δικαίου «υπόκειται στην εποπτεία ή τον έλεγχο δημόσιας αρχής», το δικαστήριο οφείλει να εξετάσει αν το κράτος έχει τη δυνατότητα να ασκεί, άμεσα ή έμμεσα, αποφασιστική επιρροή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της εν λόγω οντότητας –αν όχι όσον αφορά τις τρέχουσες δραστηριότητές της, τουλάχιστον όσον αφορά τις πλέον σημαντικές επιλογές και τις στρατηγικού χαρακτήρα αποφάσεις της.
40. Για τον σκοπό αυτό, είναι σημαντικό να λαμβάνονται υπόψη, υπό το πρίσμα του οικείου νομοθετικού πλαισίου και των κανόνων εσωτερικής λειτουργίας της οντότητας, στοιχεία όπως: i) η ιδιοκτησιακή δομή· ii) η πρόβλεψη ειδικών δικαιωμάτων ψήφου, ή δικαιώματος βέτο, υπέρ άλλης οντότητας· iii) οι ιδιότητες των μελών των οργάνων της διοίκησης και οι διαδικασίες διορισμού αυτών· iv) ο χαρακτήρας των δραστηριοτήτων της οντότητας· v) ο σκοπός της· και vi) ο τρόπος χρηματοδότησής της (38). Επομένως, το γεγονός και μόνον ότι το κράτος (ή άλλη δημόσια αρχή) συμμετέχει στο μετοχικό κεφάλαιο εταιρίας –όπως αντιλαμβάνομαι ότι συμβαίνει στην περίπτωση των εναγομένων της κύριας δίκης– δεν αποτελεί, από μόνο του, καθοριστικό στοιχείο προκειμένου να κριθεί αν το κράτος ασκεί τον έλεγχο της εταιρίας.
41. Όσον αφορά την εκτίμηση περί του αν έχει ανατεθεί σε οντότητα του ιδιωτικού δικαίου από δημόσια αρχή «η εκτέλεση αποστολής δημοσίου συμφέροντος» και περί του αν η οντότητα έχει εξοπλιστεί με «εξαιρετικές εξουσίες» προς τον σκοπό αυτόν, επισημαίνονται τα ακόλουθα.
42. Καταρχάς, είμαι της γνώμης ότι η εκτίμηση περί του αν μια οντότητα του ιδιωτικού δικαίου πρέπει να εξομοιώνεται με το κράτος δεν πρέπει να εξαντλείται στην εξέταση (αποκλειστικά) του γενικότερου χαρακτήρα της οντότητας και των δραστηριοτήτων της. Αυτό που έχει εξέχουσα σημασία είναι το κατά πόσον πληρούται το κριτήριο της αποφάσεως Foster στο πλαίσιο της συγκεκριμένης έννομης σχέσης που προκάλεσε την εκάστοτε διαφορά. Πράγματι, είναι δυνατόν μια οντότητα του ιδιωτικού δικαίου να ασκεί μία ή περισσότερες δραστηριότητες δημοσίου συμφέροντος και να έχει εξοπλιστεί με εξαιρετικές εξουσίες για την άσκησή τους, ενώ παράλληλα ασκεί και άλλες δραστηριότητες, αμιγώς εμπορικού χαρακτήρα και υπό συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού με άλλες επιχειρήσεις (39).
43. Επιπλέον, είναι σαφές ότι τα δύο επιμέρους στοιχεία του ως άνω κριτηρίου, ήτοι τα στοιχεία του «δημοσίου συμφέροντος» και των «εξαιρετικών εξουσιών», τίθενται σωρευτικά: πρέπει να συντρέχουν αμφότερα προκειμένου μια οντότητα να θεωρηθεί κρατικός φορέας. Τα στοιχεία αυτά πρέπει επίσης να τελούν σε συνάφεια μεταξύ τους, υπό την έννοια ότι οι εξαιρετικές εξουσίες πρέπει να έχουν ανατεθεί στην υπό εξέταση οντότητα «προς τον σκοπό» του να καταστήσουν δυνατή την εκ μέρους της αποτελεσματική επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος (40).
44. Επιπλέον, η αντίληψη περί του τι μπορεί να θεωρηθεί σκοπός που επιδιώκεται για λόγους «δημοσίου συμφέροντος» προφανώς θα διαφέρει στα διάφορα κράτη μέλη. Εντούτοις, η έννοια αυτή απηχεί εκ των πραγμάτων την ιδέα ότι η δραστηριότητα της οντότητας δεν πρέπει να ασκείται με αποκλειστικό (ή κυρίαρχο) σκοπό το κέρδος των ιδιοκτητών ή μετόχων, αλλά προς όφελος του κοινωνικού συνόλου. Εύλογη είναι εξάλλου η σκέψη ότι η ανάθεση αποστολής δημόσιου χαρακτήρα θα πρέπει να απορρέει από νομοθετική ή διοικητική πράξη (41).
45. Τέλος, προκειμένου να κριθεί αν συντρέχει το στοιχείο των «εξαιρετικών εξουσιών», θα πρέπει να γίνεται αντιπαραβολή των κανόνων που διέπουν τη σχέση η οποία προκάλεσε την εκάστοτε ένδικη διαφορά με τους κανόνες που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών. Είναι ισότιμη η σχέση μεταξύ της υπό εξέταση οντότητας και του αντισυμβαλλομένου της –ή, τουλάχιστον, βρίσκονται αυτοί οι δύο σε ανάλογη κατάσταση; Έχει η υπό εξέταση οντότητα τη δυνατότητα να επιβάλλει μονομερώς υποχρεώσεις στον αντισυμβαλλόμενό της ή να περιορίσει τα δικαιώματά του;
46. Καταλήγοντας με μια γενικότερη επισήμανση επί του ζητήματος, θα ήθελα να προσθέσω ότι, κατά τη γνώμη μου, το κριτήριο της αποφάσεως Foster δεν μπορεί να εφαρμόζεται κατά τρόπο υπερβολικά ευρύ (42). Στη σύγχρονη πραγματικότητα, οι περισσότερες οικονομικές δραστηριότητες αποτελούν, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, αντικείμενο εκτενούς ρυθμίσεως. Επιπλέον, είναι πολυάριθμες οι οντότητες (για παράδειγμα, μη κυβερνητικές οργανώσεις) που επιδιώκουν την επίτευξη σκοπών δημοσίου συμφέροντος, παρά το γεγονός ότι δεν σχετίζονται επ’ ουδενί με το κράτος· και, αντιστρόφως, είναι πολλές οι εταιρίες που ανήκουν (εν όλω ή εν μέρει) στο κράτος, χωρίς ωστόσο να επιδιώκουν οιονδήποτε σκοπό δημοσίου συμφέροντος.
47. Επομένως, και στο μέτρο που η διάκριση μεταξύ οριζόντιου και κάθετου άμεσου αποτελέσματος δεν εκλαμβάνεται ως απλώς τυπική, είναι κρίσιμο –στο πλαίσιο διαφορών όπως αυτές που εκκρεμούν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου– να μη θεωρείται ότι μια οντότητα του ιδιωτικού δικαίου ενεργεί ως κρατικός φορέας παρά μόνον όταν προκύπτει σαφώς ο «δημόσιος» έλεγχος επ’ αυτής ή ο δημόσιος χαρακτήρας των δραστηριοτήτων της. Και μπορεί μεν να είναι κατανοητός ο πειρασμός να αποδεχθεί κανείς ορισμένες «εκπτώσεις» προκειμένου να συνδράμει τους καταναλωτές και/ή να βρει μια ρεαλιστική και δίκαιη λύση σε διαφορές που φαίνονται υπερβολικά περίπλοκες με βάση το οικείο διαδικαστικό πλαίσιο, ωστόσο η πρακτική αυτή τελικά δεν συνίσταται.
4. Αποτελεί η ανάγκη διαφύλαξης της πρακτικής αποτελεσματικότητας την εξαίρεση στον βασικό κανόνα;
48. Στην αίτησή του για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης αν η ενωσιακή αρχή της αποτελεσματικότητας έχει την έννοια ότι, σε καταστάσεις όπως αυτή της κύριας δίκης –ήτοι σε καταστάσεις όπου ο ενάγων που επιθυμεί να ασκήσει τα δικαιώματά του αντιμετωπίζει σοβαρές διαδικαστικές δυσχέρειες–, επιβάλλει κατ’ εξαίρεση στα εθνικά δικαστήρια την υποχρέωση να εφαρμόζουν, ακόμη και στο πλαίσιο διαφορών μεταξύ ιδιωτών, τις διατάξεις οδηγιών που δεν έχουν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο.
49. Θεωρώ ότι τούτο δεν ισχύει. Η αρχή της αποτελεσματικότητας (νοούμενη ως effet utile (43)) έχει συχνά χρησιμοποιηθεί από το Δικαστήριο ως ερμηνευτικό εργαλείο το οποίο –από τη μία πλευρά– διευκολύνει την απόρριψη ερμηνευτικών προσεγγίσεων των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης που θα έθιγαν το κύρος των τελευταίων, θα τις καθιστούσαν περιττές ή θα κατέληγαν σε άτοπα αποτελέσματα, ενώ –από την άλλη πλευρά– προκρίνει εκείνες τις ερμηνευτικές προσεγγίσεις που διασφαλίζουν την «πλήρη αποτελεσματικότητα» της εκάστοτε διάταξης, ήτοι τη δυνατότητα επίτευξης του σκοπού που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης (44).
50. Αντιθέτως, η αρχή της αποτελεσματικότητας δεν μπορεί –κατά τη γνώμη μου– να χρησιμοποιείται ως μέσο «υπέρμετρης διεύρυνσης» του πεδίου εφαρμογής και του αποτελέσματος διάταξης του δικαίου της Ένωσης, σε σημείο τέτοιο ώστε να υπερακοντίζεται η σαφής πρόθεση του νομοθέτη ή να παρακάμπτονται οι βασικές συνταγματικές αρχές της έννομης τάξης της Ένωσης.
51. Επιπλέον, εκτιμώ ότι η προσθήκη (45) μιας ακόμη εξαίρεσης –και δη ασαφώς οριζόμενης– στον κανόνα περί έλλειψης οριζόντιου άμεσου αποτελέσματος, υπό μορφήν έσχατης λύσης (άλλως «ύστατης καταφυγής»), θα δημιουργούσε απλώς μεγαλύτερη ανασφάλεια δικαίου (46). Ήδη στο παρόν στάδιο εξέλιξης του δικαίου ο τομέας αυτός χαρακτηρίζεται από ορισμένους σχολιαστές ιδιαίτερα περίπλοκος (47), ή στερούμενος συνοχής (48). Ομολογουμένως δε, η κριτική αυτή δεν είναι παντελώς αβάσιμη. Ως εκ τούτου, θα δίσταζα να προτείνω την επέκταση των εξαιρέσεων ή τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής τους, καθόσον κάτι τέτοιο θα απέβαινε εις βάρος της προβλεψιμότητας, της συνοχής και της διανοητικής ακεραιότητας του όλου συστήματος.
52. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα την απάντηση ότι i) το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια να αφήνουν ανεφάρμοστες, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, διατάξεις του εθνικού δικαίου που αντίκεινται σε διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στερούμενες άμεσου αποτελέσματος, αλλά ούτε και απαγορεύει στα εθνικά δικαστήρια να το πράξουν, εφόσον αυτό προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο· και ii) είναι επιτρεπτή η επίκληση σαφούς, ακριβούς και απαλλαγμένης αιρέσεων διάταξης οδηγίας έναντι οργανισμών ή φορέων ιδιωτικού δικαίου όταν αυτοί υπόκεινται στην εποπτεία ή τον έλεγχο δημόσιας αρχής ή, εναλλακτικά, όταν τους έχει ανατεθεί, από δημόσια αρχή, η εκτέλεση αποστολής δημοσίου συμφέροντος και, για τον λόγο αυτό, έχουν εξοπλιστεί με εξαιρετικές εξουσίες.
Β. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος: εθνική δικονομική αυτονομία και επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων φόρων
53. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν η αρχή της αποτελεσματικότητας αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία δεν παρέχει στον τελικό καταναλωτή τη δυνατότητα να ζητήσει την επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου ευθέως από το κράτος, αλλά του παρέχει απλώς τη δυνατότητα να εναγάγει ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων προς αναζήτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων τον πάροχο –ο οποίος εισέπραξε τον φόρο για λογαριασμό του κράτους και είναι ο μόνος που νομιμοποιείται να ζητήσει την επιστροφή από τις φορολογικές αρχές– όταν η αιτία της αχρεώστητης καταβολής του φόρου έγκειται στην αντίθεσή του με το δίκαιο της Ένωσης, αιτία η οποία δεν μπορεί νομίμως να προβληθεί στο πλαίσιο αγωγής κατά του παρόχου.
54. Το ερώτημα αυτό ανακύπτει ως επακόλουθο της συγκεκριμένης περίπτωσης που άγεται προς διάγνωση στο πλαίσιο της κύριας δίκης, περίπτωσης η οποία –αν αντιλαμβάνομαι ορθώς– μπορεί να συνοψιστεί ως ακολούθως: i) οι ενάγουσες είναι καταναλώτριες που κατέβαλαν φόρο –ο οποίος κρίθηκε εκ των υστέρων μη συμβατός με το δίκαιο της Ένωσης– σε πάροχο ο οποίος εισέπραξε τον εν λόγω φόρο για λογαριασμό του κράτους· ii) σε περιστάσεις όπως οι επίμαχες εν προκειμένω, το εθνικό δίκαιο προβλέπει ότι για την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών του φόρου ακολουθείται μια διαδικασία δύο σταδίων: στο πρώτο στάδιο, ο καταναλωτής πρέπει να αξιώσει (ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων) την επιστροφή του φόρου από τον πάροχο, ενώ στη συνέχεια ο πάροχος μπορεί να αξιώσει (ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων) την επιστροφή των οικείων ποσών από το κράτος· και iii) φαίνεται ότι οι καταναλωτές δεν έχουν τη δυνατότητα να επικαλεστούν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου τις διατάξεις της οδηγίας 2008/118, δεδομένου ότι η Ιταλία δεν έχει μεταφέρει ορθώς την οδηγία αυτή στο εσωτερικό της δίκαιο και οι εναγόμενες είναι, κατά τα φαινόμενα, ιδιωτικές εταιρίες.
55. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν θα πρέπει να θεωρηθεί ότι, σε περιπτώσεις όπως αυτή της κύριας δίκης, είναι αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής για τον καταναλωτή η επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου και αν επομένως θα μπορούσε να κριθεί δικαιολογημένο να παρασχεθεί στον καταναλωτή η δυνατότητα να στραφεί ευθέως κατά του κράτους (αντί να στραφεί κατά του παρόχου που συνέλεξε τον φόρο).
56. Εξαρχής οφείλω να πω ότι, παρά τις διευκρινίσεις που παρείχε το αιτούν δικαστήριο απαντώντας στη σχετική αίτηση του Δικαστηρίου, δεν μου είναι απολύτως σαφή όλα τα επιμέρους στοιχεία του καθεστώτος που διέπει, σε εθνικό επίπεδο, την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων φόρων. Για τον λόγο αυτόν, θεωρώ λυπηρό το γεγονός ότι δεν έκριναν σκόπιμο να μετάσχουν στην παρούσα διαδικασία ούτε οι διάδικοι της κύριας δίκης ούτε η Ιταλική Κυβέρνηση –τη μη συμμετοχή της οποίας θεωρώ ιδιαιτέρως ατυχή.
57. Για παράδειγμα, διερωτώμαι αν είναι πάντοτε απαραίτητες δύο διαφορετικές ένδικες διαδικασίες προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ούτε ο καταναλωτής αλλά ούτε και ο πάροχος θα επιβαρυνθούν με τον αχρεώστητο φόρο. Θεωρώ μια τέτοια κατάσταση μάλλον προβληματική. Συναφώς, θα πρέπει να υπομνησθεί ότι, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, η υποχρέωση των κρατών μελών να «λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης» βαρύνει το σύνολο των αρχών του κάθε κράτους μέλους και όχι μόνο τις δικαστικές αρχές.
58. Όπως έκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση Costanzo, «όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που τίθενται από τη νομολογία του Δικαστηρίου για να μπορούν οι ιδιώτες να επικαλούνται τις διατάξεις μιας οδηγίας ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, όλα τα όργανα της διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων της αυτοδιοικήσεως, […] υποχρεούνται να εφαρμόζουν τις διατάξεις αυτές» (49). Είμαι της γνώμης ότι η διάταξη του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/118 είναι αρκούντως σαφής, ακριβής και απαλλαγμένη αιρέσεων, επομένως οι ιδιώτες μπορούν να την επικαλούνται («καθέτως») έναντι των δημοσίων αρχών, περιλαμβανομένων και διοικητικών αρχών όπως οι φορολογικές.
59. Έτι σημαντικότερο, δεν μου έχει καταστεί σαφές αν προβλέπονται ένδικα βοηθήματα, και ποια, μέσω των οποίων μπορεί ο ιδιώτης να αξιώσει την επιστροφή αχρεωστήτως καταβληθέντων φόρων, εφόσον η συνήθης διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 14 του νομοθετικού διατάγματος 504/1995 αποδειχθεί ανεπαρκής για την επίτευξη του αποτελέσματος αυτού.
60. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το δικαίωμα επιστροφής φόρων που εισέπραξε κράτος μέλος κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης αποτελεί συνέπεια και συμπλήρωμα των δικαιωμάτων που παρέχουν στους ιδιώτες οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης οι οποίες απαγορεύουν τέτοιους φόρους. Ως εκ τούτου, το κράτος μέλος οφείλει, καταρχήν, να επιστρέψει τους εισπραχθέντες κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης φόρους. Ελλείψει ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης σχετικής με τις αιτήσεις επιστροφής φόρων, και βάσει της αρχής της δικονομικής αυτονομίας, απόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να προβλέψει τους όρους υπό τους οποίους μπορούν να υποβληθούν αυτές οι αιτήσεις επιστροφής. Εντούτοις, η τήρηση της αρχής αυτής τελεί υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως των αρχών της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. Ιδίως, τα κράτη μέλη οφείλουν να ορίζουν τις προϋποθέσεις ασκήσεως αγωγής για επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος κατά τρόπον ώστε να μπορεί να εξουδετερωθεί η οικονομική επιβάρυνση του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου (50).
61. Βάσει των αρχών αυτών, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι κράτος μέλος μπορεί, καταρχήν, να απορρίψει αίτηση επιστροφής αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου υποβληθείσα από τον τελικό καταναλωτή στον οποίο μετακυλίστηκε ο φόρος, με την αιτιολογία ότι δεν πρόκειται για το πρόσωπο που τον κατέβαλε στις φορολογικές αρχές. Τούτο όμως ισχύει υπό την προϋπόθεση ότι ο εν λόγω καταναλωτής, που επιβαρύνθηκε τελικώς με τον φόρο, δύναται, βάσει του εθνικού δικαίου, να εναγάγει τον πάροχο της υπηρεσίας ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων προς αναζήτηση του αχρεωστήτως καταβληθέντος. Εντούτοις, αν η επιστροφή εκ μέρους του παρόχου της υπηρεσίας αποδεικνύεται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής, πρέπει, για να τηρείται η αρχή της αποτελεσματικότητας, ο μεν καταναλωτής να είναι σε θέση να στρέψει την αίτηση επιστροφής ευθέως κατά των φορολογικών αρχών, το δε κράτος μέλος να προβλέπει, συναφώς, τα απαραίτητα μέσα ένδικης προστασίας και τις διαδικαστικές λεπτομέρειες (51).
62. Θεωρώ τις σκέψεις αυτές κρίσιμες για την επίλυση της παρούσας υπόθεσης. Εντούτοις, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει αν οι επίμαχες εθνικές δικονομικές ρυθμίσεις καθιστούν –σε περίπτωση όπως της κύριας δίκης– αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή για τον καταναλωτή την επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου.
63. Κατά τη γνώμη μου, το αν συντρέχει περίπτωση «υπερβολικής δυσχέρειας» δεν μπορεί να εκτιμάται in abstracto, αλλά σε σχέση με τις συγκεκριμένες περιστάσεις του εκάστοτε ενάγοντος. «Εξαναγκάζεται» ο ενάγων να εμπλακεί σε διαδικασία ή διαδικασίες που, λόγω της πολυπλοκότητας, της μακράς διάρκειας και/ή της σχετικής δαπάνης συνεπάγονται γι’ αυτόν υπέρμετρο βάρος, λαμβανομένου υπόψη και του ύψους του ποσού του οποίου επιδιώκει την επιστροφή; Πέραν αυτού, η ύπαρξη των διαδικασιών αυτών (και οι ευλόγως αναμενόμενες πιθανότητες επιτυχούς έκβασής τους) εμπίπτουν στο πεδίο των γνώσεων ενός συνετού δικηγόρου ή πρόκειται για ένδικα βοηθήματα που φαίνονται μάλλον απρόσιτα;
64. Αν, υπό το πρίσμα μιας τέτοιας ανάλυσης, το αιτούν δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι οι ενάγουσες της κύριας δίκης αντιμετωπίζουν πράγματι μια κατάσταση πρακτικής αδυναμίας ή υπερβολικής δυσχέρειας, τότε η ενωσιακή αρχή της αποτελεσματικότητας –η οποία, σε μια τέτοια περίπτωση, ταυτίζεται με το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (52)– επιβάλλει να δοθεί στους συγκεκριμένους καταναλωτές η δυνατότητα να στραφούν ευθέως κατά του κράτους προκειμένου να επιτύχουν την επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου.
65. Στην περίπτωση αυτή, και στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας κατά του κράτους, οι συγκεκριμένοι καταναλωτές θα διέθεταν «δύο άσσους στο μανίκι». Από τη μία πλευρά, θα μπορούσαν να ισχυριστούν ότι ο δικονομικός κανόνας που τους απαγορεύει να στραφούν ευθέως κατά του κράτους θα πρέπει να κηρυχθεί ανεφάρμοστος διότι αντιβαίνει στην ενωσιακή αρχή της αποτελεσματικότητας, από την άλλη πλευρά θα μπορούσαν να επικαλεστούν τις διατάξεις της οδηγίας 2008/118, δεδομένου ότι η διαφορά έχει «κάθετο» χαρακτήρα.
66. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, θεωρώ ότι στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία δεν παρέχει στον τελικό καταναλωτή τη δυνατότητα να ζητήσει την επιστροφή φόρου που έχει επιβληθεί κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης ευθέως από το κράτος, αλλά του παρέχει απλώς τη δυνατότητα να αναζητήσει τα ποσά που αντιστοιχούν στον εν λόγω φόρο από τον πάροχο που τα εισέπραξε για λογαριασμό του κράτους. Εντούτοις, σε περίπτωση κατά την οποία αποδεικνύεται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής η επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου εκ μέρους του παρόχου, η αρχή της αποτελεσματικότητας επιβάλλει να παρέχεται στον καταναλωτή η δυνατότητα να ασκήσει τις αξιώσεις του για επιστροφή του φόρου ευθέως κατά των φορολογικών αρχών.
V. Πρόταση
67. Εν κατακλείδι, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunale di Como (πρωτοδικείο Κόμο, Ιταλία) ως εξής:
1) Το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια να αφήνουν ανεφάρμοστες, στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ιδιωτών, διατάξεις του εθνικού δικαίου που αντίκεινται σε διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στερούμενες άμεσου αποτελέσματος, αλλά ούτε και απαγορεύει στα εθνικά δικαστήρια να το πράξουν, εφόσον αυτό προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο. Ωστόσο, είναι επιτρεπτή η επίκληση σαφούς, ακριβούς και απαλλαγμένης αιρέσεων διάταξης οδηγίας έναντι οργανισμών ή φορέων ιδιωτικού δικαίου όταν αυτοί υπόκεινται στην εποπτεία ή τον έλεγχο δημόσιας αρχής ή, εναλλακτικά, όταν τους έχει ανατεθεί, από δημόσια αρχή, η εκτέλεση αποστολής δημοσίου συμφέροντος και, για τον λόγο αυτό, έχουν εξοπλιστεί με εξαιρετικές εξουσίες·
2) Το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία δεν παρέχει στον τελικό καταναλωτή τη δυνατότητα να ζητήσει την επιστροφή φόρου που έχει επιβληθεί κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης ευθέως από το κράτος, αλλά του παρέχει απλώς τη δυνατότητα να αναζητήσει τα ποσά που αντιστοιχούν στον εν λόγω φόρο από τον πάροχο που τα εισέπραξε για λογαριασμό του κράτους. Εντούτοις, σε περίπτωση κατά την οποία αποδεικνύεται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής η επιστροφή του αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου εκ μέρους του παρόχου, η αρχή της αποτελεσματικότητας επιβάλλει να παρέχεται στον καταναλωτή η δυνατότητα να ασκήσει τις αξιώσεις του για επιστροφή του φόρου ευθέως κατά των φορολογικών αρχών.