NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 16. novembra 2023(1)
Vec C‑316/22
Gabel Industria Tessile SpA,
Canavesi SpA
proti
A2A Energia SpA,
Energit SpA,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
za účasti:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale di Como (súd v Come, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 288 ZFEÚ – Priamy účinok smerníc – Horizontálny priamy účinok – Vertikálny priamy účinok – Test Foster – Subjekty, ktoré sa považujú za emanáciu štátu – Smernica 2008/118/ES – Poskytovateľ elektrickej energie – Vrátenie daní zaplatených v rozpore s právom Únie – Procesná autonómia – Zásada efektivity“
I. Úvod
1. Len málo tém fascinuje generácie právnikov v Únii tak veľmi ako priamy účinok smerníc. Táto téma je od 60. rokov 20. storočia(2) až dodnes(3) predmetom siahodlhých diskusií (a do istej miery veľkej kontroverzie) v rámci inštitúcií Únie aj na akademických fórach.
2. Viacerí erudovaní generálni advokáti v minulosti Súdnemu dvoru navrhovali, aby neuznával len vertikálny, ale aj horizontálny priamy účinok smerníc, ktoré neboli prebraté,(4) čím by v právnom poriadku Únie (aspoň čiastočne) „zhojil“ to, čo bolo slávne opísané ako „detská choroba“ práva Únie.(5) Judikatúra Súdneho dvora napriek tomu v tejto súvislosti zostala pomerne stabilná. Od vydania rozsudkov Marshall a Faccini Dori podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že smernica nemôže sama osebe ukladať povinnosti jednotlivcovi, a teda sa na ňu ako takú voči jednotlivcovi nemožno odvolávať.(6)
3. Súdny dvor sa však zároveň viacerými spôsobmi snažil zmierniť nepriaznivé účinky, ktoré neexistencia horizontálneho priameho účinku smerníc môže mať na jednotlivcov. Súdny dvor predovšetkým: i) zaviedol rozsiahlu povinnosť vnútroštátnych súdov, ako aj iných vnútroštátnych orgánov vykladať vnútroštátne právo v čo najväčšom súlade s ustanoveniami neprebratých smerníc;(7) ii) vykladá pojem „členský štát“ a jeho emanácie v tejto oblasti široko, aby sa tento pojem vzťahoval na celú šálu organizácií a subjektov, ktoré sa teda musia brať do úvahy;(8) iii) prijal priamy účinok v niektorých špecifických trojstranných situáciách, ktoré zahŕňali dve súkromné osoby a jednu verejnú osobu;(9) iv) prijal priamy účinok niektorých ustanovení Charty základných práv Európskej únie a určitých všeobecných právnych zásad, ktorých manifestáciou môžu byť ustanovenia smernice,(10) a v) znížil latku, pokiaľ ide o úspešnú žalobu o zodpovednosť proti členským štátom, ktoré neprebrali smernice(11).
4. Prejednávaná vec ponúka Súdnemu dvoru príležitosť vo všeobecnosti uvažovať o právnom stave v tejto oblasti a ďalej objasniť niektoré aspekty svojej judikatúry.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Článok 1 ods. 2 smernice Rady 2008/118/ES zo 16. decembra 2008 o všeobecnom systéme spotrebných daní a o zrušení smernice 92/12/EHS(12), ktorá bola uplatniteľná v čase skutkových okolností(13), stanovoval:
„Členské štáty môžu na osobitné účely vyrubiť [iné nepriame dane ako spotrebná daň] na tovar podliehajúci spotrebnej dani za predpokladu, že tieto dane sú v súlade s pravidlami [Únie] pre zdaňovanie uplatniteľnými na spotrebnú daň alebo daň z pridanej hodnoty, pokiaľ ide o stanovenie daňového základu, výpočet dane, vznik daňovej povinnosti a kontrolu dane, pričom medzi tieto pravidlá nepatria ustanovenia o oslobodení od spotrebnej dane.“
B. Vnútroštátne právo
6. Článok 5 Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (legislatívny dekrét č. 26/2007 z 2. februára 2007, Vykonávanie smernice 2003/96/ES o reštrukturalizácii právneho rámca spoločenstva pre zdaňovanie energetických výrobkov a elektriny)(14), zmenil článok 6 Decreto Legge 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (zákonný dekrét č. 511/1988 z 28. novembra 1988, Naliehavé ustanovenia týkajúce sa regionálnych a miestnych financií)(15), a zaviedol ďalšiu provinčnú daň k spotrebnej dani z elektrickej energie (ďalej len „ďalšia daň“).
7. Článok 2 Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (legislatívny dekrét č. 23/2011 zo 14. marca 2011, Ustanovenia týkajúce sa obecného fiškálneho federalizmu)(16), stanovil, že od roku 2012 sa ďalšia daň prestáva uplatňovať v regiónoch s bežným štatútom. Článok 4 Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (zákonný dekrét č. 16/2012 z 2. marca 2012, Naliehavé ustanovenia týkajúce sa daňového zjednodušenia, zefektívnenia a posilnenia vymeriavacích konaní)(17), následne od 1. apríla 2012 ďalšiu daň úplne zrušil.
8. Článok 14 Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise (legislatívny dekrét č. 504/1995 z 26. októbra 1995, Konsolidované znenie o spotrebných daniach)(18), stanovuje v odseku 1, že „spotrebná daň sa vráti, ak bola zaplatená bez právneho dôvodu“, v odseku 2, že „o vrátenie je potrebné požiadať v prekluzívnej dvojročnej lehote odo dňa jej zaplatenia alebo odo dňa, keď sa právo na jej vrátenie mohlo uplatniť“, a v odseku 4, že „ak v závere súdneho konania osobe povinnej zaplatiť spotrebnú daň bola uložená povinnosť vrátiť tretím osobám sumy, ktoré neoprávnene prijala ako prenesenú spotrebnú daň, o vrátenie požiada uvedená povinná osoba v prekluzívnej lehote 90 dní odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa ukladá povinnosť vrátiť sumy“.
III. Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
9. Žalobkyne vo veci samej (Gabel Industria Tessile SpA a Canavesi SpA) sú spoločnosti, ktoré s niektorou zo žalovaných spoločností (A2A Energia SpA a Energit SpA) individuálne uzavreli zmluvu o dodávke elektrickej energie do svojich výrobných závodov a zaplatili jej príslušnú odplatu vrátane súm vyúčtovaných ako ďalšia daň za obdobie rokov 2010 – 2011.
10. V roku 2020 žalobkyne podali proti žalovaným žalobu na Tribunale di Como (súd v Come, Taliansko), pričom sa domáhali vrátenia súm zaplatených ako ďalšia daň z dôvodu, že vnútroštátne ustanovenia, ktoré túto daň stanovovali, boli nezlučiteľné s právom Únie.
11. Tribunale di Como (súd v Come) uvádza, že Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) v nadväznosti na rozsudky Súdneho dvora Undis Servizi a Messer France(19) určil, že ďalšia daň je v rozpore s článkom 1 ods. 2 smernice 2008/118.
12. Tribunale di Como (súd v Come) dodáva, že vec sama sa zaraďuje medzi viaceré prebiehajúce spory týkajúce sa súm zaplatených bez právneho dôvodu v období od uplynutia lehoty poskytnutej členským štátom na dosiahnutie súladu so smernicou 2008/118 do rozhodnutia talianskeho zákonodarcu o ukončení uplatňovania ďalšej dane. Súdy nižšieho stupňa v Taliansku v tejto súvislosti zaujali dva rozdielne prístupy.
13. Podľa prvého prístupu by sa žaloby mali zamietnuť, pretože vzhľadom na to, že žalované sú súkromné spoločnosti, by neuplatnenie príslušných vnútroštátnych ustanovení predstavovalo priznanie horizontálneho priameho účinku ustanoveniam smernice 2008/118. Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že neuplatnenie vnútroštátnych ustanovení by malo za následok vytvorenie novej povinnosti pre súkromné osoby, konkrétne povinnosti vrátiť sumy vybrané ako nezákonná daň koncovému užívateľovi. Podľa druhého prístupu by sa naopak žalobám malo vyhovieť, pretože – ak tomu rozumiem správne – zásada efektivity by mohla vyžadovať, aby vnútroštátne súdy uplatňovali ustanovenia neprebratej smernice aj v spore medzi súkromnými osobami.
14. Keďže mal teda Tribunale di Como (súd v Come) pochybnosti v súvislosti s výkladom príslušných zásad a ustanovení práva Únie, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Vo všeobecnosti, bráni systém prameňov práva Únie a konkrétne článok 288 tretí odsek ZFEÚ tomu, aby vnútroštátny súd v spore medzi súkromnými osobami neuplatnil ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré je v rozpore s jasným, presným a bezpodmienečným ustanovením smernice, ktorá nebola prebratá alebo bola prebratá nesprávne, čím sa jednotlivcovi uloží ďalšia povinnosť, ak je to podľa vnútroštátneho právneho poriadku… predpokladom na to, aby sa jednotlivec mohol proti štátu dovolávať práv, ktoré mu táto smernica priznáva?
2. Bráni zásada efektivity vnútroštátnej právnej úprave… ktorá neumožňuje koncovému spotrebiteľovi požadovať vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu priamo od štátu, ale priznáva mu len možnosť podať podľa občianskeho práva žalobu o vydanie plnenia poskytnutého bez právneho dôvodu proti zdaniteľnej osobe, ktorá má jediná legitimáciu na dosiahnutie vrátenia dane od daňového orgánu, ak jediný dôvod nezákonnosti dane, t. j. skutočnosť, že je v rozpore so smernicou [Únie], možno uplatniť len vo vzťahu medzi platiteľom a daňovým orgánom, ale nie vo vzťahu medzi platiteľom a koncovým spotrebiteľom, čím sa účinne bráni vráteniu dane, alebo sa má v takomto prípade uznať priama legitimácia koncového spotrebiteľa proti štátu ako v prípade, keď je nemožné alebo nadmerne ťažké získať od dodávateľa vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu, aby sa zabezpečilo dodržanie uvedenej zásady?“
15. Súdny dvor 17. mája 2023 adresoval vnútroštátnemu súdu žiadosť o objasnenie v súvislosti s vnútroštátnymi postupmi vrátenia daní zaplatených bez právneho dôvodu, na ktorú bolo odpovedané listom z 31. mája 2023.
16. Písomné pripomienky predložili španielska vláda a Európska komisia, ktoré takisto predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. septembra 2023.
IV. Analýza
A. Prvá otázka: horizontálny a vertikálny účinok smerníc
17. Vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou v podstate pýta Súdneho dvora, či právo Únie bráni tomu, aby vnútroštátny súd v spore medzi dvoma súkromnými osobami neuplatnil ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré je v rozpore s jasným, presným a bezpodmienečným ustanovením smernice, ktorá nebola prebratá, aj keď by to bolo nevyhnutné na to, aby sa žalobca mohol dovolávať práv, ktoré mu táto smernica priznáva.
18. Ak by sa otázka chápala v jej zjavnom význame, odpoveď na ňu by bola z dôvodov vysvetlených nižšie pomerne jednoznačná. Na základe návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa však zdá, že zámerom vnútroštátneho súdu bolo nastoliť viaceré záležitosti týkajúce sa priameho účinku smerníc, ktoré presahujú samotné znenie otázky. V ďalších častiach sa teda pokúsim zaoberať sa všetkými týmito záležitosťami.
1. Horizontálny priamy účinok smerníc podľa práva Únie a vnútroštátneho práva
19. Na úvod sa budem venovať záležitosti, ktorá sa v prvej otázke nastoľuje výslovne: môže vnútroštátny súd uplatňovať ustanovenia neprebratej smernice v spore medzi súkromnými osobami?
20. V nedávnom rozsudku, ktorý sa týkal ustanovení neprebratej smernice, Súdny dvor najprv potvrdil, že „vnútroštátny súd nie je… povinný len na základe práva Únie neuplatňovať ustanovenie svojho vnútroštátneho práva odporujúce ustanoveniu práva Únie, ak toto posledné uvedené ustanovenie nemá priamy účinok“. Ďalej konštatoval, že touto zásadou však nie je „dotknutá možnosť tohto súdu, ako aj ktoréhokoľvek príslušného vnútroštátneho správneho orgánu, neuplatniť na základe vnútroštátneho práva akékoľvek ustanovenie vnútroštátneho práva odporujúce ustanoveniu práva Únie, ktoré nemá takýto účinok“(20).
21. Jednoducho povedané, znamená to, že právo Únie nevyžaduje, aby vnútroštátne súdy v sporoch medzi súkromnými osobami neuplatňovali vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami práva Únie bez priameho účinku, no takisto im v tom nebráni, ak sa tak stanovuje vo vnútroštátnom práve. Inými slovami, vnútroštátne súdy môžu smerniciam pripísať horizontálny priamy účinok na základe vnútroštátneho práva.
22. Španielska vláda na pojednávaní proti uvedenému tvrdeniu namietala z dôvodu, že by sa tým zaviedla istá forma nerovnosti medzi jednotlivcami.
23. Ja sa napriek tomu domnievam, že opak je pravdou. Situácie nerovnosti naopak vznikajú v dôsledku neprebratia smerníc, a to: i) na úrovni Únie, pretože jednotlivci môžu alebo nemusia požívať práva, ktoré im priznáva právo Únie, napríklad v závislosti od členského štátu, v ktorom žijú alebo pracujú, a ii) na vnútroštátnej úrovni medzi jednotlivcami, ktorí sa môžu dovolávať svojich práv, pretože konajú vo vzťahu k verejným subjektom, a jednotlivcami, ktorí sa svojich práv dovolávať nemôžu napriek tomu, že sa opierajú o rovnaké pravidlá Únie, pretože konajú vo vzťahu k súkromným subjektom. Horizontálnym uplatňovaním neprebratých smerníc – v prípade, že by ho umožňovalo vnútroštátne právo – by sa teda odstránil zdroj nespravodlivého rozlišovania.(21) Všeobecnejšie by sa tým takisto zvýšila efektivita (praktický účinok) dotknutých smerníc.
24. V skutočnosti nevidím žiadny prijateľný dôvod, prečo by sa malo právo Únie vykladať v tom zmysle, že vnútroštátnemu právnemu poriadku členského štátu zakazuje snahu o úplnejšie a účinnejšie uplatňovanie pravidiel Únie, ktoré by boli všeobecne záväzné, keby nebolo vlastného zlyhania daného členského štátu.(22)
25. Ak ale vnútroštátny súd nemohol smerniciam priznať horizontálny priamy účinok na základe vnútroštátneho práva, právo Únie – ako už bolo uvedené – to od neho nevyžaduje. To vyvoláva nasledujúcu otázku: mal by Súdny dvor opätovne zvážiť svoju judikatúru v tejto oblasti?
2. Hlavné pravidlo: smernice nemajú povinný horizontálny priamy účinok
26. Podľa môjho názoru by bola diskusia o tom, či by mal Súdny dvor opätovne zvážiť svoju judikatúru v tejto veci, len málo užitočná.
27. Je nepochybné, že silné argumenty (a protiargumenty) možno nájsť v prospech uznania horizontálneho priameho účinku smerníc aj proti nemu. Napriek zložitosti tejto otázky, ktorej primerané vyriešenie by si vyžadovalo obšírnu právnu analýzu, však možno poľahky nadobudnúť dojem, že všetko, čo treba povedať, už bolo povedané.(23)
28. Pokiaľ ide o mňa, postačuje povedať, že na jednej strane uznávam silu argumentov proti „výnimočnosti“ smerníc, ktoré predložili bývalí generálni advokáti. Zastávali názor, že existujú rozumné principiálne dôvody, prečo by sa mal smerniciam pripísať priamy účinok bez rozlišovania na základe postavenia žalovaného. Podľa názoru týchto generálnych advokátov by to okrem iného: i) odstránilo početné nezrovnalosti, ktoré vyplynuli z postupného rozvoja judikatúry v tejto veci; ii) zabránilo vnútroštátnym súdom, aby sa uchyľovali k pochybnému výkladu vnútroštátneho práva v záujme zabezpečenia súladu s právom Únie; iii) posilnilo právo jednotlivca na účinný prostriedok nápravy a všeobecnejšie zlepšilo efektivitu práva Únie, a iv) zabránilo diskriminácii jednotlivcov a zabezpečilo rovnaké podmienky hospodárskej súťaže pre verejné aj súkromné podniky.(24)
29. Na druhej strane však musím priznať, že existujú viaceré argumenty, ktoré hovoria v neprospech uznania horizontálneho priameho účinku smerníc. Článok 288 ZFEÚ nepopierateľne rozlišuje medzi rôznymi právnymi nástrojmi, ktoré sa v ňom stanovujú. Na rozdiel od nariadenia, ktoré sa opisuje ako „záväzné vo svojej celistvosti a… priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch“, má byť smernica „záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom sa voľba foriem a metód ponecháva vnútroštátnym orgánom“. Preto je podľa môjho názoru zámerom judikatúry Súdneho dvora najmä zachovanie osobitných charakteristík(25) a ústavného významu(26) tejto formy právneho predpisu, ktorá odráža „federálny“ prvok právneho poriadku Únie.(27)
30. Je pravda, že právny poriadok Únie sa v roku 2023 pomerne líši od právneho poriadku, v rámci ktorého Súdny dvor vydal rozsudky Marshall a Faccini Dori.(28) Amsterdamská zmluva, Zmluva z Nice a najmä Lisabonská zmluva totiž významne zmenili inštitucionálny a ústavný kontext práva Únie. Napriek tomu sa mi zdá, že so zreteľom na osobitné diskusie, ku ktorým došlo počas Konventu o budúcnosti Európy v rokoch 2002 – 2003(29) a následných medzivládnych konferencií(30), zmeny (súčasného) článku 288 ZFEÚ nepodporujú myšlienku, že by autori Zmlúv zamýšľali upraviť zásadný rozdiel medzi nariadeniami a smernicami.
31. Vzhľadom na nedávnu judikatúru v tejto súvislosti vrátane judikatúry veľkej komory(31) preto pochybujem, že by bol Súdny dvor naklonený opätovnému zváženiu, nieto ešte zvráteniu svojej ustálenej judikatúry k tejto otázke. Zdá sa mi, že aspoň nateraz je – ako hovorí idióm pochádzajúci z tenisu – loptička na polovici členských štátov: judikatúra Súdneho dvora k tejto otázke je im jasná a známa, a ak by túto situáciu považovali za neuspokojivú, môžu ju napraviť zmenou Zmlúv.(32)
32. Napriek tomu by bola skutočnosť, že právo Únie od vnútroštátnych súdov nevyžaduje uznávanie horizontálneho priameho účinku smerníc, vo veci samej nepodstatná, ak by sa spory považovali za spory zahŕňajúce jednu súkromnú osobu (spotrebiteľa) a jeden subjekt vystupujúci ako emanácia štátu (poskytovateľ). Hoci vnútroštátny súd túto otázku výslovne nenastolil, diskutovalo sa o nej v priebehu konania na Súdnom dvore.
3. Vertikálny priamy účinok a pojem „členský štát“
33. Od vydania rozsudkov Van Duyn a Ratti(33) podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že vylúčenie možnosti jednotlivcov domáhať sa povinností, ktoré smernice ukladajú členským štátom, by bolo nezlučiteľné so záväzným účinkom, ktorý týmto nástrojom priznáva (súčasný) článok 288 ZFEÚ. Súdny dvor predovšetkým konštatoval, že členským štátom nemožno dovoliť, aby čerpali výhody z toho, že ony samy neprebrali smernicu.(34) V dôsledku toho sa jednotlivci na podporu svojich tvrdení alebo na svoju obhajobu môžu oprávnene dovolávať jasných, presných a bezpodmienečných ustanovení neprebratých smerníc v kontexte sporov s orgánmi členského štátu, ktorý smernicu neprebral (vertikálny priamy účinok).
34. Súdny dvor v priebehu rokov objasnil, že uvedené platí bez ohľadu na presné postavenie, v ktorom verejný orgán koná (ako zamestnávateľ alebo ako verejný orgán), a na to, či daný orgán nesie skutočnú zodpovednosť za neprebratie dotknutej smernice členským štátom.(35)
35. V prejednávanej veci je ešte dôležitejšie, že Súdny dvor v tomto kontexte chápe pojem „členský štát“ široko. Podľa ustálenej judikatúry sa bezpodmienečných a dostatočne presných ustanovení smernice možno dovolávať voči organizáciám alebo subjektom, ktoré musia byť považované za štát „buď preto, že ide o právnické osoby verejného práva, ktoré sú súčasťou štátu v širokom zmysle slova“, alebo ak ide o organizácie alebo subjekty súkromného práva, „preto, že podliehajú alebo sú kontrolované verejným orgánom“, alebo prípadne „preto, že takýto orgán ich poveril plnením úlohy vo verejnom záujme a na tento účel im boli udelené [určité] mimoriadne právomoci“ (ďalej len „test Foster“).(36)
36. V prejednávanej veci sa na základe spisu zdá, že žalovaní v konaní vo veci samej nie sú subjektmi verejného práva. Zistenie toho, či patria do rámca jednej z ostatných dvoch alternatívnych situácií, ktoré sa týkajú subjektov súkromného práva, však prináleží vnútroštátnemu súdu.(37) Nie je to tak len preto, že Súdny dvor nemá k dispozícii všetky informácie potrebné na vykonanie takéhoto posúdenia, ale aj zo zásadnejšieho dôvodu, že na to, aby bolo toto posúdenie presné, môže byť potrebný výklad ustanovení alebo zásad vnútroštátneho práva.
37. S cieľom pomôcť vnútroštátnemu súdu by som doplnil niekoľko stručných úvah k druhu posúdenia, ktoré má daný súd vykonať.
38. V zásade súhlasím so španielskou vládou, že určenie toho, či daný subjekt spĺňa kritériá „testu Foster“, si zvyčajne vyžaduje posúdenie konkrétneho prípadu, pri ktorom sa zohľadnia všetky relevantné okolnosti, ktoré sa týkajú organizácie a činnosti daného subjektu.
39. S cieľom určiť, či súkromný subjekt „podlieh[a] alebo [je] kontrolovan[ý] verejným orgánom“, by mal súd napríklad preskúmať schopnosť štátu priamo alebo nepriamo uplatňovať rozhodujúci vplyv na postup rozhodovania tohto subjektu – ak nie v jeho každodenných činnostiach, tak aspoň v prípade najdôležitejších a strategických rozhodnutí.
40. Na tento účel je zrejme dôležité na základe príslušných právnych predpisov a vnútorných pravidiel subjektu zohľadniť prvky, ako je: i) vlastnícka štruktúra; ii) existencia osobitných hlasovacích práv alebo práv veta v prospech nejakého iného subjektu; iii) členstvo v riadiacich orgánoch a postupy vymenúvania týchto osôb; iv) druh vykonávaných činností; v) cieľe), ktoré subjekt sleduje, a vi) spôsob financovania subjektu.(38) Samotná skutočnosť, že štát (alebo iný verejný orgán) má v spoločnosti podiel, čo podľa môjho chápania platí v prípade žalovaných v konaní vo veci samej, teda sama osebe nie je rozhodujúca z hľadiska toho, či štát má kontrolu nad touto spoločnosťou.
41. Pokiaľ ide o určenie toho, či bol súkromný subjekt poverený „plnením úlohy vo verejnom záujme“ zo strany verejného orgánu a na tento účel mu boli udelené „mimoriadne právomoci“, povedal by som toto.
42. Posúdenie toho, či sa má súkromný subjekt považovať za štát, sa podľa môjho názoru v prvom rade nemá vykonávať tak, že sa bude zameriavať (výlučne) na všeobecnú povahu a činnosti dotknutého subjektu. Mimoriadne dôležité je totiž to, či sú kritériá „testu Foster“ splnené v súvislosti so samotným vzťahom, z ktorého vyplýva predmetný spor. Súkromný subjekt v skutočnosti môže vykonávať jednu alebo viaceré činnosti vo verejnom záujme, na účely ktorých má mimoriadne právomoci, no zároveň sa venovať iným činnostiam na čisto komerčnom základe a v podmienkach bežnej hospodárskej súťaže s inými podnikmi.(39)
43. Tieto dva prvky, t. j. prvok „verejného záujmu“ a „mimoriadnych právomocí“, sú navyše zjavne kumulatívne: na to, aby sa subjekt považoval za emanáciu štátu, musia byť prítomné oba. Tieto prvky takisto musia byť prepojené v tom zmysle, že mimoriadne právomoci museli byť dotknutému subjektu priznané „na… účel“ toho, aby mohol účinne sledovať verejný záujem.(40)
44. To, pri ktorých cieľoch možno konštatovať, že sa sledujú vo „verejnom záujme“, sa navyše bude v prípade jednotlivých členských štátov prirodzene líšiť. Tento pojem však nevyhnutne vyjadruje myšlienku, že činnosť subjektu sa nesmie vykonávať výlučne (alebo prevažne) v prospech jeho vlastníkov alebo podielnikov, ale v prospech spoločnosti ako celku. Takisto je primerané domnievať sa, že zverenie úlohy v rámci verejnej služby by malo vyplývať z nejakého legislatívneho alebo správneho aktu.(41)
45. Napokon existencia „mimoriadnych právomocí“ sa musí zistiť porovnaním pravidiel, ktorými sa riadi vzťah, z ktorého vyplýva dotknutý spor, s pravidlami, ktorými sa riadi vzťah medzi súkromnými osobami. Sú dotknutý subjekt a jeho náprotivok vo svojom vzťahu v rovnakom alebo aspoň porovnateľnom postavení? Mohol by dotknutý subjekt jednostranne uložiť nejakú povinnosť alebo obmedziť práva svojho náprotivku?
46. Na záver by som chcel k tomuto bodu vo všeobecnejšom duchu dodať, že „test Foster“ podľa môjho názoru nemožno uplatňovať príliš široko.(42) V súčasnom svete je väčšina hospodárskych činností takým či onakým spôsobom do značnej miery regulovaná. Početné subjekty (ako sú mimovládne organizácie) sa navyše snažia dosahovať ciele vo verejnom záujme napriek tomu, že so štátom nie sú nijakým spôsobom prepojené. Rovnako sú mnohé spoločnosti vo vlastníctve štátu (či už úplnom, alebo čiastočnom), ale nesledujú žiadny verejný cieľ.
47. Ak sa teda rozlišovanie medzi horizontálnym a vertikálnym priamym účinkom nemá znížiť len na formalitu, je kľúčové, aby sa súkromné subjekty v kontexte sporov, ako sú tie, ktoré prebiehajú na vnútroštátnom súde, považovali za subjekty konajúce ako emanácia štátu iba v prípade, že „verejnú“ kontrolu nad týmito subjektmi alebo verejnú povahu ich činností možno jasne rozlíšiť. Pokušenie použiť „skratky“ s cieľom pomôcť spotrebiteľom a/alebo nájsť pragmatické a spravodlivé riešenie sporov, ktoré na základe príslušného procesného rámca pôsobia ako príliš zložité, môže byť pochopiteľné, no v konečnom dôsledku by bolo neuvážené.
4. Potreba zachovať efektivitu ako výnimka z hlavného pravidla?
48. Vnútroštátny súd sa vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania takisto pýta, či v situácii, ako je tá, ktorá je predmetom veci samej, teda keď žalobcovia pri presadzovaní svojich práv čelia významným procesným prekážkam, možno zásadu efektivity Únie vykladať v tom zmysle, že od vnútroštátnych súdov výnimočne vyžaduje, aby uplatňovali ustanovenia neprebratých smerníc aj v sporoch medzi súkromnými osobami.
49. Domnievam sa, že to tak nie je. Súdny dvor zásadu efektivity (chápanej ako praktický účinok(43)) často využíva ako výkladový nástroj, ktorý na jednej strane umožňuje vylúčenie výkladov pravidiel Únie, ktoré by im uberali na platnosti, viedli by k ich nadbytočnosti alebo k absurdným výsledkom, a na druhej strane uprednostnenie výkladov, ktoré zabezpečia, aby mali dotknuté ustanovenia „plný účinok“, teda schopnosť dosiahnuť cieľ sledovaný normotvorcom Únie.(44)
50. Zásadu efektivity podľa môjho názoru naopak nemožno použiť ako prostriedok na „maximalizáciu“ pôsobnosti a účinku pravidla Únie v takom rozsahu, že by presahovali jasný zámer normotvorcu, alebo na obchádzanie základných ústavných zásad právneho poriadku Únie.
51. Vytvorenie ďalšej(45) – a vágne vymedzenej – výnimky z pravidla zákazu horizontálneho účinku v prípadoch extrema ratio (v podstate „keď už nič iné nefunguje“) by navyše podľa môjho názoru len zväčšilo právnu neistotu.(46) Ide o oblasť, ktorú pri súčasnom právnom stave niektorí pozorovatelia opisujú ako veľmi zložitú(47) alebo nekoherentnú(48). Treba uznať, že časť kritiky je podložená. Zdráhal by som sa teda navrhnúť rozšírenie počtu alebo rozsahu výnimiek, pretože by to bolo na úkor predvídateľnosti, koherentnosti a intelektuálnej dôslednosti systému.
52. So zreteľom na už uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že i) právo Únie nevyžaduje, aby vnútroštátne súdy v sporoch medzi súkromnými osobami neuplatňovali vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami práva Únie bez priameho účinku, no nebráni im v tom, ak sa tak stanovuje vo vnútroštátnom práve, a ii) voči organizáciám alebo subjektom súkromného práva sa možno dovolávať bezpodmienečných a dostatočne presných ustanovení smernice, ak podliehajú verejnému orgánu alebo sú ním kontrolované, alebo prípadne ak ich takýto orgán poveril plnením úlohy vo verejnom záujme a na tento účel im boli udelené určité mimoriadne právomoci.
B. Druhá otázka: vnútroštátna procesná autonómia a vrátenie nezákonných daní
53. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásada efektivity bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje koncovému spotrebiteľovi požadovať vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu priamo od štátu, ale priznáva mu len možnosť podať podľa občianskeho práva žalobu o vydanie plnenia proti poskytovateľovi, ktorý daň vybral v mene štátu a je jediným subjektom oprávneným na dosiahnutie vrátenia dane od daňového orgánu, ak je dôvodom nezákonnosti dane jej nesúlad s právom Únie a tohto dôvodu sa nemožno oprávnene dovolávať žalobou proti poskytovateľovi.
54. Túto otázku vyvoláva špecifická situácia, ktorá je predmetom veci samej a ktorú – ak je moje chápanie správne – možno zhrnúť takto: i) žalobkyne sú spotrebiteľky, ktoré zaplatili daň poskytovateľovi, ktorý ju vybral v mene štátu, pričom sa následne konštatovalo, že táto daň je nezlučiteľná s právom Únie; ii) za okolností, ako sú tie, ktoré sú predmetom tejto veci, vnútroštátne právo stanovuje vrátenie daní zaplatených bez právneho dôvodu v rámci dvojkrokového postupu: najprv musí spotrebiteľ požadovať vrátenie dane od poskytovateľa (na občianskoprávnom súde) a potom tento poskytovateľ môže požadovať vrátenie od štátu (na správnom súde), a iii) spotrebiteľky sa na vnútroštátnom súde zrejme nemôžu dovolávať ustanovení smernice 2008/118, pretože Taliansko túto smernicu správne netransponovalo a žalované sú zrejme súkromné spoločnosti.
55. Vnútroštátny súd v tomto kontexte uvažuje, či by sa mala situácia, ako je tá vo veci samej, považovať za situáciu, v ktorej je pre spotrebiteľa nadmerne ťažké alebo nemožné dosiahnuť vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu, čo by teda mohlo odôvodniť jeho schopnosť konať priamo proti štátu (nie proti poskytovateľovi, ktorý daň prijal).
56. Na úvod musím povedať, že napriek objasneniu vnútroštátneho súdu v odpovedi na otázku Súdneho dvora mi nie sú všetky prvky vnútroštátneho systému, ktorým sa riadi vrátenie daní zaplatených bez právneho dôvodu, úplne jasné. Považujem preto za poľutovaniahodné, že ani účastníci konania vo veci samej, ani – čo pokladám za obzvlášť nešťastné – talianska vláda nepovažovali za vhodné zúčastniť sa na tomto konaní.
57. Zaujímalo by ma napríklad to, či sú na zabezpečenie toho, aby ani spotrebiteľ, ani poskytovateľ nemuseli znášať bremeno dane zaplatenej bez právneho dôvodu, za každých okolností potrebné dve súdne konania. Takúto požiadavku by som považoval za pomerne problematickú. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že povinnosť „prij[ať] všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby [sa] zabezpečil[o] plnenie záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie“, podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ nemajú len súdne orgány, ale všetky orgány členských štátov.
58. Ako Súdny dvor konštatoval v rozsudku Costanzo, „ak sú splnené podmienky, ktorým na základe judikatúry Súdneho dvora podlieha možnosť jednotlivcov dovolávať sa ustanovení smernice pred vnútroštátnymi súdmi, všetky správne orgány vrátane decentralizovaných orgánov… sú povinné uvedené ustanovenia uplatňovať“(49). Ustanovenia článku 1 ods. 2 smernice 2008/118 sú podľa môjho názoru dostatočne jasné, presné a bezpodmienečné na to, aby sa ich mohol jednotlivec („vertikálne“) dovolávať proti verejným orgánom vrátane správnych orgánov, ako sú daňové úrady.
59. Ešte dôležitejšie je, že mi nie je jasné, aké prípadné súdne prostriedky nápravy majú k dispozícii jednotlivci, ktorí sa domáhajú vrátenia daní zaplatených bez právneho dôvodu, ak by sa ukázalo, že bežný postup stanovený v článku 14 legislatívneho dekrétu č. 504/1995 nie je na dosiahnutie tohto výsledku dostatočný.
60. V tejto súvislosti by som pripomenul, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je nárok na vrátenie daní vybratých v členskom štáte v rozpore s právom Únie následkom a súčasťou práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z ustanovení práva Únie, ktoré také dane zakazujú. Členský štát je teda v zásade povinný vrátiť dane vybraté v rozpore s právom Únie. Pri neexistencii právnej úpravy Únie v oblasti žiadostí o vrátenie daní v súlade so zásadou procesnej autonómie prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku každého členského štátu upraviť podmienky, za ktorých ich možno podať. Táto zásada však podlieha rešpektovaniu zásad ekvivalencie a efektivity. Členské štáty musia predovšetkým zabezpečiť, aby boli podmienky na podávanie žaloby o vydanie plnenia poskytnutého bez právneho dôvodu také, že hospodárske zaťaženie daňou môže byť neutralizované.(50)
61. Na základe týchto zásad Súdny dvor konštatoval, že členský štát v zásade môže zamietnuť žiadosť o vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu zo strany koncového spotrebiteľa, na ktorého bola presunutá, z toho dôvodu, že ju daňovým orgánom neodviedol tento spotrebiteľ. Závisí to od toho, či spotrebiteľ, ktorý v konečnom dôsledku znáša daňové bremeno, môže na základe vnútroštátneho práva podať žalobu o vydanie plnenia poskytnutého bez právneho dôvodu voči poskytovateľovi. Ak sa však vrátenie dane poskytovateľom ukáže byť nemožné alebo nadmerne ťažké, zásada efektivity vyžaduje, aby mal spotrebiteľ možnosť obrátiť sa so svojou žiadosťou o vrátenie priamo na daňové orgány a aby členský štát na tieto účely stanovil potrebné prostriedky a podrobné procesné pravidlá.(51)
62. Zdá sa mi, že tieto úvahy sú v prejednávanej veci relevantné. Rozhodnutie o tom, či dotknuté vnútroštátne procesné pravidlá vedú k tomu, že v situácii, ako je tá vo veci samej, je pre spotrebiteľa nemožné alebo nadmerne ťažké dosiahnuť vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu, však prináleží vnútroštátnemu súdu.
63. Podmienku „nadmerného sťaženia“ podľa môjho názoru nemožno posudzovať abstraktne, ale musí sa zvažovať vo vzťahu ku konkrétnej situácii každého žalobcu. Je žalobca „nútený“ absolvovať jedno či viaceré konania, ktoré mu z dôvodu zložitosti, dĺžky a/alebo nákladov vytvárajú neprimerané bremeno so zreteľom na sumu, ktorá by mu mohla byť vrátená? Bola by navyše dostupnosť (a primeraná nádej na úspech) týchto konaní niečím, o čom by obozretný právnik vedel, alebo by sa mu zdalo, že realizovateľnosť týchto prostriedkov nápravy je neistá?
64. Ak by vnútroštátny súd so zreteľom na takúto analýzu dospel k záveru, že žalobkyne vo veci samej skutočne čelia situácii praktickej nemožnosti alebo nadmerného sťaženia, zásada efektivity Únie, ktorá sa v takomto prípade zhoduje s právom na účinný prostriedok nápravy,(52) by vyžadovala, aby tieto spotrebiteľky s cieľom dosiahnuť vrátenie dane zaplatenej bez právneho dôvodu mohli konať priamo proti štátu.
65. V konaní začatom proti štátu by potom spotrebitelia mali „dve esá v rukáve“. Na jednej strane by mohli tvrdiť, že procesné pravidlo, ktoré im bráni konať priamo proti štátu, sa má vyhlásiť za neuplatniteľné na základe toho, že je v rozpore so zásadou efektivity Únie, a na druhej by sa mohli dovolávať ustanovení smernice 2008/118, pretože spor má „vertikálnu“ povahu.
66. So zreteľom na už uvedené by sa na druhú otázku podľa môjho názoru malo odpovedať v tom zmysle, že právo Únie nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje koncovému spotrebiteľovi požadovať vrátenie dane uloženej v rozpore s právom Únie priamo od štátu, ale priznáva mu len možnosť získať túto daň od poskytovateľa, ktorý ju vybral v mene štátu. Ak sa však vrátenie dane poskytovateľom ukáže byť nemožné alebo nadmerne ťažké, zásada efektivity vyžaduje, aby mal spotrebiteľ možnosť obrátiť sa so svojou žiadosťou o vrátenie priamo na daňové orgány.
V. Návrh
67. Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale di Como (súd v Come, Taliansko), takto:
1. Právo Únie nevyžaduje, aby vnútroštátne súdy v sporoch medzi súkromnými osobami neuplatňovali vnútroštátne ustanovenia, ktoré sú v rozpore s ustanoveniami práva Únie bez priameho účinku, no nebráni im v tom, ak sa tak stanovuje vo vnútroštátnom práve. Voči organizáciám alebo subjektom súkromného práva sa však možno dovolávať bezpodmienečných a dostatočne presných ustanovení smernice, ak podliehajú verejnému orgánu alebo sú ním kontrolované, alebo prípadne ak ich takýto orgán poveril plnením úlohy vo verejnom záujme a na tento účel im boli udelené určité mimoriadne právomoci.
2. Právo Únie nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje koncovému spotrebiteľovi požadovať vrátenie dane uloženej v rozpore s právom Únie priamo od štátu, ale priznáva mu len možnosť získať túto daň od poskytovateľa, ktorý ju vybral v mene štátu. Ak sa však vrátenie dane poskytovateľom ukáže byť nemožné alebo nadmerne ťažké, zásada efektivity vyžaduje, aby mal spotrebiteľ možnosť obrátiť sa so svojou žiadosťou o vrátenie priamo na daňové orgány.